Urteil des BVerwG, Az. 4 CN 1.10

Gemeinde, Bebauungsplan, Schule, Friedhof
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 CN 1.10
VGH 1 N 07.2753
Verkündet
am 16. Juni 2011
Renner
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Normenkontrollsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 16. Juni 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und Dr. Jannasch,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz
für Recht erkannt:
Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom
14. August 2008 wird aufgehoben, soweit der Verwal-
tungsgerichtshof die Normenkontrollanträge der Antrag-
steller gegen die Bebauungspläne „Mühldorfer Feld Teil II“
und „Mühldorfer Feld Teil III (Schule)“ abgelehnt hat. In-
soweit wird die Sache zur anderweitigen Verhandlung und
Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückver-
wiesen.
Im Übrigen wird die Revision zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen als Gesamtschuldner ein Fünftel
der Kosten des Revisionsverfahrens. Im Übrigen bleibt die
Kostenentscheidung der Schlussentscheidung vorbehal-
ten.
G r ü n d e :
I
Gegenstand der Normenkontrolle sind die Bebauungspläne „Mühldorfer Feld
Teil II“, „1. Teilaufhebung des Bebauungsplans Mühldorfer Feld Teil II“, „Mühl-
dorfer Feld Teil III (Schule)“ und „Mühldorfer Feld Teil II, 2. Änderung“.
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Der Bebauungsplan „Mühldorfer Feld Teil II“ (als Satzung beschlossen am
26. Oktober 2000, ortsüblich bekannt gemacht am 10. Oktober 2005) setzt Flä-
chen für eine großräumige Stadterweiterung („Mühldorf-Nordwest“) mit Wohn-
gebieten, Sondergebieten und Gemeinbedarfsflächen sowie Verkehrsflächen
zur inneren und äußeren Erschließung des neuen Stadtteils fest. Als verkehrli-
che Haupterschließung der Neubaugebiete sind eine Ost-West-Verbindung
(Salzburgstraße) sowie eine Verlängerung der vorhandenen Europastraße nach
Norden festgesetzt. An der Kreuzung der beiden Haupterschließungsstraßen
am südlichen Rand des Plangebiets ist ein Verkehrskreisel festgesetzt, der eine
Öffnung nach Süden zu der - nicht in den Geltungsbereich der Bebauungspläne
einbezogenen - vorhandenen südlichen Europastraße enthält.
Mit der „1. Teilaufhebung des Bebauungsplans Mühldorfer Feld Teil II“ (als Sat-
zung beschlossen am 20. Juli 2006, ortsüblich bekannt gemacht am 30. Okto-
ber 2006) wird ein Teil der westlich der nördlichen Europastraße gelegenen
Wohnbaugebiete mitsamt der angrenzenden Verkehrsflächen einschließlich des
Verkehrskreisels aus dem Geltungsbereich des Bebauungsplans „Mühldorfer
Feld Teil II“ herausgenommen. Der zeitgleich beschlossene Bebauungsplan
„Mühldorfer Feld Teil III (Schule)“ (ortsüblich bekannt gemacht am 30. Oktober
2006) umfasst die herausgenommenen Flächen und setzt an Stelle der dort
bisher vorgesehenen Wohnbauflächen nunmehr Gemeinbedarfsflächen (Schu-
len und Sportanlagen) fest; die Verkehrsflächenfestsetzung einschließlich des
Verkehrskreisels übernimmt er im Wesentlichen unverändert.
Die 2. Änderung des Bebauungsplans „Mühldorfer Feld Teil II“ (als Satzung be-
schlossen am 24. Mai 2007, ortsüblich bekannt gemacht am 29. Mai 2007)
schließlich umfasst ein östlich an die südliche Europastraße angrenzendes
Wohngebiet; die Änderung passt den Geltungsbereich dieses Teilgebiets an die
angrenzenden Bebauungspläne an, orientiert sich hinsichtlich der Festsetzung
der Wohnbauflächen stärker am bisherigen baulichen Bestand und ordnet die
verkehrliche Erschließung neu durch eine Ringstraße, die nicht mehr nach
Westen auf die südliche Europastraße, sondern nach Norden auf die Salzburg-
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straße führt. Im Übrigen lässt die Änderung die ursprünglichen Festsetzungen
des Bebauungsplans „Mühldorfer Feld Teil II“ unberührt.
Die Antragsteller sind Eigentümer zweier landwirtschaftlich genutzter Grundstü-
cke, die im Osten an die südliche Europastraße und im Süden an das Gelände
des Nordfriedhofs angrenzen. Von der im Norden verlaufenden Salzburgstraße
und dem Verkehrskreisel sind sie nur wenige Meter entfernt. Die Grundstücke
liegen im Geltungsbereich des Bebauungs- und Grünordnungsplans „Nordfried-
hof Mühldorf am Inn“ (ortsüblich bekannt gemacht am 3. Oktober 1986) und
sind überwiegend als Flächen für die Friedhofserweiterung festgesetzt. Die süd-
liche Europastraße ist in diesem Bebauungsplan als ca. 5,50 m breite Straßen-
verkehrsfläche mit Quer-Parkbuchten festgesetzt. Am bestehenden Friedhofs-
gelände ist die Europastraße entsprechend diesen Festsetzungen hergestellt
und mündet im Süden in die Nordtangente (Kreisstraße); auf der Höhe der
Grundstücke der Antragsteller existiert die Europastraße derzeit lediglich als
ca. 5 m breiter, nicht ausgebauter Fahrweg.
Mit der 1. Änderung des Bebauungs- und Grünordnungsplans „Friedhof Nord
Mühldorf am Inn“ (als Satzung beschlossen am 20. September 2007, ortsüblich
bekannt gemacht am 30. Oktober 2007) wollte die Antragsgegnerin die pla-
nungsrechtlichen Grundlagen für den Um- und Ausbau der Europastraße zur
Haupterschließungsstraße für die Neubaugebiete schaffen. Die südliche Euro-
pastraße ist darin als eine (einschließlich Gehwegen) nunmehr rund 13 m breite
Straßenverkehrsfläche festgesetzt, die an den im Bebauungsplan „Mühldorfer
Feld Teil III (Schule)“ festgesetzten Verkehrskreisel anschließt; die bisher vor-
gesehenen Parkbuchten für die Friedhofsbesucher sind an die Westseite des
Friedhofgeländes verlagert und um zusätzliche Parkplätze entlang der Salz-
burgstraße ergänzt; dem entsprechend ist der Geltungsbereich der 1. Änderung
bis zur Salzburgstraße erweitert. An der Festsetzung von Flächen für die Fried-
hofserweiterung wird mit einer geänderten Anordnung der Grabfelder, Pflanz-
flächen und internen Erschließungswege im Wesentlichen festgehalten.
Auf den Normenkontrollantrag der Antragsteller hat der Verwaltungsgerichtshof
die 1. Änderung des Bebauungs- und Grünordnungsplans „Friedhof Nord Mühl-
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dorf am Inn“ mit Urteil vom 14. August 2008 - 1 N 07.3195 - wegen beachtlicher
Mängel bei der Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials (unzurei-
chende Bedarfsprognose für die Friedhofserweiterung; unzureichende Abwä-
gung der zu erwartenden Verkehrslärmkonflikte an der südlichen Europastraße)
für unwirksam erklärt.
Die hier streitgegenständlichen Normenkontrollanträge hat der Verwaltungsge-
richtshof mit Urteil vom selben Tag als unzulässig abgelehnt. Die von den an-
gegriffenen Bebauungsplänen nicht unmittelbar betroffenen Antragsteller seien
nicht deshalb antragsbefugt, weil sie in Anlehnung an die im Fachplanungsrecht
entwickelte Rechtsprechung zur Anfechtung von Zwangspunkten einer Planung
dieselben Rechtsschutzmöglichkeiten gegen die angegriffenen Bebauungsplä-
ne haben müssten wie ein unmittelbar betroffener Grundeigentümer. Es sei
schon fraglich, ob die Zwangspunkt-Rechtsprechung entsprechend herangezo-
gen werden könne. Jedenfalls würden durch die angegriffenen Bebauungspläne
keine Zwangspunkte für eine die Grundstücke der Antragsteller unmittelbar be-
rührende Straßenführung geschaffen. Die Antragsbefugnis sei auch nicht des-
halb zu bejahen, weil die Antragsgegnerin bei der Aufstellung der angegriffenen
Bebauungspläne die Eigentumsbelange der Antragsteller hätte abwägen müs-
sen. Das gelte auch dann, wenn man die streitgegenständlichen Bebauungs-
pläne und die 1. Änderung des Bebauungs- und Grünordnungsplans „Friedhof-
Nord“ in Anlehnung an die im Fachplanungsrecht gebräuchliche Rechtsfigur der
Abschnittsbildung als Teile einer Gesamtplanung ansehe. Die Antragsgegnerin
habe die Grundstücke der Antragsteller bei der Aufstellung der angegriffenen
Bebauungspläne auch nicht fehlerhaft aus deren Geltungsbereich ausgeklam-
mert.
Gegen dieses Normenkontrollurteil wenden sich die Antragsteller mit ihrer vom
Senat zugelassenen Revision. Sie halten sich hinsichtlich sämtlicher angegrif-
fenen Bebauungspläne für antragsbefugt.
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Die Revision der Antragsteller ist zum überwiegenden Teil begründet.
Die Gründe, auf die der Verwaltungsgerichtshof seine Annahme gestützt hat,
dass die Antragsteller nicht antragsbefugt seien, halten hinsichtlich der Bebau-
ungspläne „Mühldorfer Feld Teil II“ und „Mühldorfer Feld Teil III (Schule)“ einer
bundesrechtlichen Überprüfung nicht in jeder Hinsicht stand. Die Interessen von
Grundeigentümern, deren Grundstücke außerhalb des Geltungsbereichs eines
Bebauungsplans liegen, aber nach der planerischen Konzeption der Gemeinde
für die verkehrliche Erschließung des Baugebiets in Anspruch genommen und
deshalb in einem weiteren Bebauungsplan als Verkehrsfläche festgesetzt wer-
den sollen, sind in eng begrenzten Ausnahmefällen bereits bei der Bauge-
bietsausweisung abzuwägen; dann ist es auch geboten, den betroffenen
Grundeigentümern hinsichtlich der Baugebietsausweisung eine Antragsbefug-
nis zuzubilligen (1). Ein solcher Ausnahmefall liegt hier hinsichtlich der Bebau-
ungspläne „Mühldorfer Feld Teil II“ und „Mühldorfer Feld Teil III (Schule)“ vor,
weil zwischen diesen Bebauungsplänen und der Verkehrsflächenfestsetzung in
einem weiteren Bebauungsplan ein enger konzeptioneller Zusammenhang be-
steht. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz sind die Antragsteller deshalb
im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt; die Sache war insoweit
an den Verwaltungsgerichtshof zur anderweitigen Verhandlung und Entschei-
dung zurückzuverweisen (2). Die Zulässigkeit der gegen die „1. Teilaufhebung
des Bebauungsplans Mühldorfer Feld Teil II“ und den Bebauungsplan „Mühldor-
fer Feld Teil II, 2. Änderung“ gerichteten Normenkontrollanträge hat der Verwal-
tungsgerichtshof demgegenüber zu Recht verneint; insoweit war die Revision
als unbegründet zurückzuweisen (3).
1. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt ist jede natürliche oder juristi-
sche Person, die geltend macht, durch die zur gerichtlichen Überprüfung gestell-
te Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder
in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsver-
letzung sind keine höheren Anforderungen zu stellen als an die Klagebefugnis
nach § 42 Abs. 2 VwGO; ausreichend ist, wenn der Antragsteller hinreichend
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substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen las-
sen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven
Recht verletzt wird (Urteile vom 24. September 1998 - BVerwG 4 CN 2.98 -
BVerwGE 107, 215 <217>, vom 17. Mai 2000 - BVerwG 6 CN 3.99 - Buchholz
310 § 47 VwGO Nr. 141 m.w.N. und vom 30. April 2004 - BVerwG 4 CN 1.03 -
Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 165 S. 137; stRspr). An dieser Möglichkeit fehlt es,
wenn Rechte des Klägers unter Zugrundelegung des Klagevorbringens offen-
sichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (Ur-
teil vom 22. Februar 1994 - BVerwG 1 C 24.92 - BVerwGE 95, 133 <133 f.>
m.w.N.).
Eine die Antragsbefugnis begründende subjektive Rechtsposition ist zuvörderst
das im Plangebiet befindliche Grundeigentum, dessen Inhalt und Schranken
durch die planerischen Festsetzungen eines Bebauungsplans unmittelbar und
rechtssatzmäßig bestimmt und ausgestaltet werden (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG).
Eine in diesem Sinne unmittelbar planungsbedingte Verletzung ihrer Eigentü-
merposition können die Antragsteller nicht geltend machen, weil sich der Gel-
tungsbereich der streitgegenständlichen Bebauungspläne nicht auf ihre Grund-
stücke erstreckt. Hiervon ist auch der Verwaltungsgerichtshof ausgegangen.
Der Verwaltungsgerichtshof hat ferner angenommen, dass die Antragsteller auch
nicht deshalb antragsbefugt seien, weil ihnen in Anlehnung an die im Fachpla-
nungsrecht entwickelte Rechtsprechung zur Anfechtung von Zwangspunkten
einer Planung dieselben Rechtsschutzmöglichkeiten zuzusprechen gewesen
wären wie einem unmittelbar planbetroffenen Grundeigentümer (UA Rn. 39 ff.).
Das Vorliegen von Zwangspunkten hat der Verwaltungsgerichtshof in tatsächli-
cher Hinsicht verneint. Ob die Zwangspunkt-Rechtsprechung auf Fälle wie den
vorliegenden überhaupt übertragbar ist und ob der Verwaltungsgerichtshof sei-
nen tatsächlichen Feststellungen gegebenenfalls ein zutreffendes Verständnis
des Zwangspunkts zugrunde gelegt hat, kann der Senat offen lassen, weil die
Antragsbefugnis der Antragsteller aus anderen Gründen zu bejahen ist.
Der Eigentümer eines außerhalb des Plangebiets gelegenen Grundstücks ist
auch dann antragsbefugt, wenn er eine mögliche Verletzung des Abwägungs-
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gebots geltend machen kann. Das in § 1 Abs. 7 BauGB normierte bauplanungs-
rechtliche Abwägungsgebot hat drittschützenden Charakter hinsichtlich solcher
privater Belange, die für die Abwägung erheblich sind. Es verleiht Privaten ein
subjektives Recht darauf, dass ihre Belange in der Abwägung ihrem Gewicht
entsprechend „abgearbeitet“ werden (Urteil vom 24. September 1998 a.a.O.
S. 221). Der Antragsteller in einem Normenkontrollverfahren kann sich deshalb
im Rahmen des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auch darauf berufen, dass seine ab-
wägungsrelevanten Belange möglicherweise fehlerhaft abgewogen wurden.
Macht er eine Verletzung des Abwägungsgebots geltend, so muss er einen Be-
lang als verletzt bezeichnen, der für die Abwägung überhaupt beachtlich war.
Nicht jeder private Belang ist in der Abwägung zu berücksichtigen, sondern nur
solche, die in der konkreten Planungssituation einen städtebaulich relevanten
Bezug haben. Nicht abwägungsbeachtlich sind hiernach insbesondere gering-
wertige oder mit einem Makel behaftete Interessen sowie solche, auf deren
Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht, oder solche, die für die
Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren (stRspr;
z.B. Urteile vom 24. September 1998 a.a.O. S. 219 und vom 30. April 2004
a.a.O. S. 138).
Eine auf das Abwägungsgebot gestützte Antragsbefugnis hat der Verwaltungs-
gerichtshof ebenfalls verneint (UA Rn. 43 bis 45). Seine Erwägungen stehen
nicht in jeder Hinsicht mit den bundesrechtlichen Vorgaben im Einklang.
Kein Bundesrechtsverstoß liegt allerdings darin, dass der Verwaltungsgerichts-
hof eine abwägungsfehlerhafte Ausklammerung der Grundstücke der Antragstel-
ler aus dem Geltungsbereich der streitgegenständlichen Bebauungspläne ver-
neint hat. Knüpft die planende Gemeinde bei der Abgrenzung von Teilabschnit-
ten an die Grenze eines bereits vorhandenen Bebauungsplans - hier: des Be-
bauungsplans „Friedhof Nord“ - an, so ist dies in der Regel sachlich gerechtfer-
tigt. Ob sich eine andere Beurteilung aufdrängt, falls die Antragsgegnerin - wie
dies die Antragsteller behaupten - die Grundstücke der Antragsteller bewusst
aus dem Geltungsbereich der angegriffenen Bebauungspläne ausgeklammert
hätte, um ihre Rechtsschutzmöglichkeiten zu verkürzen, kann vorliegend dahin-
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gestellt bleiben, weil Anhaltspunkte für eine entsprechende Motivlage der An-
tragsgegnerin nicht gegeben sind.
Mit Bundesrecht unvereinbar ist indes die Annahme des Verwaltungsgerichts-
hofs, dass die Eigentümerinteressen der Antragsteller auch unter Berücksichti-
gung der im Fachplanungsrecht gebräuchlichen Rechtsfigur der Abschnittsbil-
dung bei der Aufstellung der streitgegenständlichen Bebauungspläne nicht hät-
ten berücksichtigt werden müssen. Das Interesse der Antragsteller, von einer
Inanspruchnahme ihres Grundeigentums für den Um- und Ausbau der südli-
chen Europastraße als Haupterschließungsstraße der Neubaugebiete ver-
schont zu bleiben, war ein abwägungsrelevanter Belang, der bereits bei der
Planung der Neubaugebiete zu berücksichtigen war.
In der Abwägung zu berücksichtigen mit der Folge der Antragsbefugnis nach
§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind auch diejenigen Interessen und Belange von
Grundeigentümern, deren Eigentum zwar außerhalb der Plangrenzen, jedoch in
der Nachbarschaft des Plangebiets liegt und belastenden Einwirkungen der
durch den Plan ermöglichten Nutzungen ausgesetzt sein wird. Auch dem Plan-
nachbarn steht gegenüber der planenden Gemeinde ein Anspruch auf gerechte
Abwägung seiner privaten Belange zu, soweit sie für die Abwägung erheblich
sind (Beschluss vom 4. Juni 2008 - BVerwG 4 BN 13.08 - ZfBR 2008, 681). Auf
diese Weise vermittelt das bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot den Grund-
eigentümern der Umgebung des Plangebiets einen eigentumsrechtlichen Dritt-
schutz, soweit die planbedingten Beeinträchtigungen in einem adäquat-kausalen
Zusammenhang mit der Planung stehen und nicht von geringfügiger Art sind. § 1
Abs. 7 BauGB verleiht ihnen insoweit einen Rechtsanspruch auf Beachtung und
gerechte Abwägung ihrer Eigentumsposition (Urteil vom 21. März 2002
- BVerwG 4 CN 14.00 - BVerwGE 116, 144 <149>). Auch mittelbar planungsbe-
dingte Folgen müssen, sofern sie mehr als geringfügig, nicht mit einem Makel
behaftet, schutzwürdig und für die Gemeinde erkennbar sind, ebenso wie alle
vergleichbaren Konflikte innerhalb des Plangebiets im Rahmen des Abwägungs-
gebots bewältigt werden (Urteil vom 30. April 2004 a.a.O. S. 138).
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Diese Rechtsprechung, die sich auf Konstellationen bezieht, in denen die Beein-
trächtigung eines außerhalb des Plangebiets liegenden Grundstücks allein von
den Festsetzungen des angegriffenen Bebauungsplans und von den durch sie
ermöglichten Vorhaben ausgeht, lässt sich auf die vorliegende Fallgestaltung
nicht ohne Weiteres übertragen. Diese ist dadurch gekennzeichnet, dass die In-
anspruchnahme der Grundstücke der Antragsteller für die verkehrliche Erschlie-
ßung der Neubaugebiete zwar in einem mittelbaren Zusammenhang mit den
Festsetzungen des angefochtenen Bebauungsplans, nämlich der Ausweisung
der Neubaugebiete steht, die planerischen Grundlagen für die Inanspruchnahme
aber erst durch einen weiteren Bebauungsplan geschaffen werden sollen, der
die öffentlichen Verkehrsflächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB) rechtssatzmäßig
festsetzt und damit Inhalt und Schranken des Grundeigentums der Antragsteller
unmittelbar ausgestaltet. Erst mit diesem weiteren Bebauungsplan ist über die
künftige Zweckbestimmung der betreffenden Flächen rechtsverbindlich ent-
schieden. Müsste die Gemeinde bereits bei Aufstellung des vorausgehenden
Bebauungsplans die Möglichkeit einer späteren Betroffenheit im Rahmen ihrer
Abwägungsentscheidung berücksichtigen, würde der Zweck der gebietsweisen
Planung, die Planung durch Konzentration der Planungsentscheidung auf das
jeweilige Gebiet erst praktikabel und effektiv zu machen, verfehlt. Die planende
Gemeinde kann daher grundsätzlich solche Betroffenheiten unberücksichtigt las-
sen, die sich unmittelbar erst in anderen regelmäßig späteren Planungen mit
anderem Geltungsbereich realisieren; die Abwägung der betroffenen Eigentü-
merbelange ist dann erst in diesem Stadium vorzunehmen. Davon können aller-
dings aus Gründen der Effektivität von Abwägungsanspruch und Rechtsschutz
des Betroffenen Ausnahmen geboten sein.
Das ist zum einen dann der Fall, wenn die Betroffenheit im späteren Plangebiet
zwangsläufige Folge der vorausgehenden Planung ist. Vor einer solchen Betrof-
fenheit von Grundeigentümern mit Grundstücken außerhalb des Plangebiets darf
die Gemeinde die Augen nicht verschließen. Eine hinreichende Konfliktbewälti-
gung verlangt, diese Fälle bereits in die Abwägung über die vorangegangene
Planung einzubeziehen, weil der Betroffenheit später nicht mehr wirksam - vor
allem nicht mehr durch alternative Planungen - begegnet werden kann. Die ge-
richtliche Überprüfung dieser Abwägung kann - anders als der Verwaltungsge-
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richtshof meint - nicht auf die Frage der Unzumutbarkeit der späteren Betroffen-
heit beschränkt werden. Dieses Kriterium markiert lediglich die Grenze einer zu-
lässigen Planung. Seine Anwendung müsste zu einer Verkürzung des An-
spruchs des Betroffenen auf fehlerfreie Abwägung führen. Deshalb hat die pla-
nende Gemeinde rechtzeitig, d.h. bevor durch die vorausgehende Planung die
Weichen für eine zwangsläufige Betroffenheit gestellt werden, auch Planungsal-
ternativen zu erwägen, bei deren Wahl diese Betroffenheit von Eigentümerbe-
langen entfällt oder reduziert wird. Muss die Gemeinde somit die Fälle zwangs-
läufiger Betroffenheit in die Abwägungsentscheidung einbeziehen, so steht dem
Betroffenen insoweit auch die Antragsbefugnis zu.
Eine weitere Ausnahme ist geboten, wenn die spätere Betroffenheit zwar nicht
zwangsläufig eintritt, wohl aber Folge des planerischen Konzepts der Gemeinde
ist, das der Baugebietsausweisung zugrunde liegt und deshalb als Ausdruck ih-
rer planerischen Selbstbindung auch in die bauleitplanerische Abwägung einbe-
zogen werden muss. Eine bloße - etwa im Flächennutzungsplan zum Ausdruck
kommende - Planungspräferenz der Gemeinde, die sich im Laufe des Planungs-
verfahrens erst bewähren muss (vgl. Beschluss vom 14. Juli 2005 - BVerwG
9 VR 23.04 - juris Rn. 6), reicht für die Annahme eines entsprechenden planeri-
schen Konzepts ebenso wenig aus wie die Anknüpfung an eine bereits durch
Bebauungsplan oder Planfeststellungsbeschluss realisierte Planung. Etwas an-
deres muss aber gelten, wenn ein enger konzeptioneller Zusammenhang zwi-
schen den Planungsbereichen (vgl. zu diesem Kriterium Urteil vom 23. No-
vember 2005 - BVerwG 9 A 28.04 - BVerwGE 124, 334 <341 f.>) besteht, auf
den die Gemeinde erkennbar abstellt und der Grundlage ihrer Abwägung im vo-
rausgehenden Planungsgebiet ist, weil sie aus Sicht der Gemeinde bestimmte
Festsetzungen in einem anderen Planbereich voraussetzt. Auch hier muss die
Gemeinde konsequenterweise die sich daraus später im folgenden Planungsbe-
reich ergebenden Betroffenheiten einbeziehen. Damit eröffnet sich zugleich eine
entsprechende Antragsbefugnis des später Betroffenen.
2. Gemessen hieran ergibt sich, dass den Antragstellern die Antragsbefugnis
hinsichtlich der Bebauungspläne „Mühldorfer Feld Teil II“ und „Mühldorfer Feld
Teil III (Schule)“ nicht abgesprochen werden kann.
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a) Die Eigentümerinteressen der Antragsteller, deren Grundstücke unmittelbar
erst durch die Verkehrsflächenfestsetzung der 1. Änderung des Bebauungs- und
Grünordnungsplans „Friedhof Nord Mühldorf am Inn“ betroffen werden, waren
bereits bei der Ausweisung der Neubaugebiete abwägungsrelevant. Die Festset-
zung von Teilflächen der Grundstücke der Antragsteller als öffentliche Verkehrs-
fläche für den Um- und Ausbau der südlichen Europastraße war zwar nicht
zwangsläufige Folge der Baugebietsausweisung. Es bestand aber ein enger
konzeptioneller Zusammenhang zwischen den Planungen.
aa) Der Verwaltungsgerichtshof (UA Rn. 43) hat in tatsächlicher Hinsicht festge-
stellt, dass die Fortführung einer ausgebauten Europastraße in Richtung Nord-
tangente nicht die „zwingende Folge“ der in den Bebauungsplänen „Mühldorfer
Feld Teil II“ und „Mühldorfer Feld Teil III (Schule)“ festgesetzten Straßenführung
ist. Ungeachtet der Frage einer etwaigen Bindungswirkung gemäß § 137 Abs. 2
VwGO (vgl. dazu z.B. Kraft, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 137 Rn. 46
m.w.N.) hat der Senat keine Zweifel, dass diese Feststellung zutrifft. Das haben
der Sache nach letztlich auch die Antragsteller mit den von ihnen im Normenkon-
trollverfahren gegen die 1. Änderung des Bebauungs- und Grünordnungsplans
„Friedhof Nord Mühldorf am Inn“ aufgezeigten Alternativplanungen bestätigt.
Auch der Verkehrskreisel würde ohne den Um- und Ausbau der südlichen Euro-
pastraße seine Verkehrsfunktion als Verknüpfung von nur drei „Ästen“ nicht ver-
lieren; allein seine südliche Öffnung zwingt nicht zum Weiterbau. Dass sich die
Erschließung des gesamten Stadterweiterungsgebiets Mühldorf-Nordwest im
Falle einer weiteren Beplanung möglicherweise nur über eine zusätzliche Ver-
bindung über die südliche Europastraße zur Nordtangente sicherstellen lässt,
kann den genannten Bebauungsplänen, die eine solche Beplanung weder vor-
nehmen noch voraussetzen, jedenfalls nicht entgegengehalten werden.
bb) Hinsichtlich der Bebauungspläne „Mühldorfer Feld Teil II“ und „Mühldorfer
Feld Teil III (Schule)“ ist aber das Kriterium eines engen konzeptionellen Zu-
sammenhangs erfüllt.
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Zwischen dem Bebauungsplan „Mühldorfer Feld Teil II“ mit seiner großräumigen
Ausweisung von Neubaugebieten und der Verkehrsflächenfestsetzung auf den
Grundstücken der Antragsteller besteht ein enger konzeptioneller Zusammen-
hang, auf den die Antragsgegnerin bei der Aufstellung des Bebauungsplans
„Mühldorfer Feld Teil II“ erkennbar abgestellt hat und der Grundlage ihrer Abwä-
gung der Baugebietsausweisung ist. Der Verwaltungsgerichtshof (UA Rn. 43) hat
es nicht für zweifelhaft gehalten, dass die Antragsgegnerin den Ausbau des vor-
handenen (südlichen) Teils der Europastraße als Verbindung zur Nordtangente
bei der Planung der Baugebiete „Mühldorfer Feld Teil II“ und „Mühldorfer Feld
Teil III (Schule)“ angestrebt habe und dass diese Planung im Übrigen - bezogen
auf das gesamte Gebiet „Mühldorf-Nordwest“ - eine naheliegende Variante für
die Verkehrserschließung des neuen Stadtteils darstelle. Der Senat hat keine
Veranlassung, an der Tragfähigkeit dieser Feststellung zu zweifeln, zumal dies
auch die Verfahrensbeteiligten nicht getan haben. Auch das östlich der südlichen
Europastraße gelegene Wohngebiet, dessen Sammelstraße nach der ursprüng-
lichen Fassung des Bebauungsplans „Mühldorfer Feld Teil II“ in die südliche Eu-
ropastraße münden sollte, war konzeptionell auf einen Um- und Ausbau der süd-
lichen Europastraße angelegt. Erst nach den Festsetzungen der 2. Änderung
des Bebauungsplans „Mühldorfer Feld Teil II“ soll der Kraftfahrzeugverkehr
nunmehr nach Norden auf die Salzburgstraße geführt werden. Das ändert aber
nichts an der Maßgeblichkeit des ursprünglichen Erschließungskonzepts für die
Abwägungsentscheidung (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Eine funktionsfähige
Verkehrsanschließung der Neubaugebiete war auch Grundlage ihrer Abwägung,
weil eine großflächige Ausweisung von Neubaugebieten ohne ein funktionieren-
des Erschließungskonzept nicht wirksam wäre. Schließlich war der Antragsgeg-
nerin klar, dass der geplante Um- und Ausbau der südlichen Europastraße zu
einer Haupterschließungsstraße mit mehreren tausend Fahrzeugbewegungen
pro Tag nicht ohne Inanspruchnahme von Grundflächen der Antragsteller zu be-
werkstelligen sein wird, ohne dass es insoweit auf den exakten Flächenbedarf
ankam. Die spätere Inanspruchnahme von Grundflächen der Antragsteller ge-
hörte deswegen aus der Sicht der Antragsgegnerin zum notwendigen Inhalt der
späteren Verkehrsflächenplanung im Bereich der südlichen Europastraße, der im
Grundsatz bereits in die Abwägung des Bebauungsplans „Mühldorfer Feld Teil II“
einzubeziehen war.
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Nichts anderes gilt hinsichtlich des Bebauungsplans „Mühldorfer Feld Teil III
(Schule)“, dessen Begründung ausdrücklich davon ausgeht, dass die Erschlie-
ßung „vorrangig von Süden her über eine neu anzulegende Sammelstraße im
Zuge der Europastraße erfolgen“ soll (Beiakte 10, Begründung unter Ziffer 5),
womit auf die nachfolgende, die Eigentümerinteressen der Antragsteller unmit-
telbar betreffende „1. Änderung des Bebauungs- und Grünordnungsplans Fried-
hof Nord Mühldorf am Inn“ Bezug genommen wird.
b) Die Eigentümerinteressen der Antragsteller haben auch einen städtebaulich
relevanten Bezug.
Sie sind nicht geringwertig. Bereits mit der Festsetzung einer öffentlichen Ver-
kehrsfläche (§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB) wird der private Grundeigentümer grund-
sätzlich von jeglicher privaten baulichen Nutzung der betreffenden Fläche aus-
geschlossen (§ 30 Abs. 1 BauGB). Im Vollzugsstadium ist die Festsetzung einer
öffentlichen Verkehrsfläche in aller Regel auf einen Vollentzug des Eigentums
angelegt, notfalls im Wege der planakzessorischen städtebaulichen Enteignung
(vgl. Urteil vom 27. August 2009 - BVerwG 4 CN 5.08 - BVerwGE 134, 355
Rn. 22 f.). Anders als in sonstigen Fällen mittelbar planungsbedingter Eigen-
tumsbeeinträchtigungen wie etwa durch Immissionen, die von den durch die
Planung ermöglichten Vorhaben ausgehen und eine Weiternutzung der Flächen
durch den Eigentümer auch nach der Planverwirklichung in aller Regel nicht
ausschließen, trifft die Festsetzung öffentlicher Verkehrsflächen die Eigentümer-
interessen deshalb essenziell.
Das Interesse der Antragsteller, von einer Inanspruchnahme ihrer Grundflächen
für den Um- und Ausbau der südlichen Europastraße zur Haupterschließungs-
straße der Neubaugebiete verschont zu bleiben, war auch schutzwürdig, auch
wenn die betreffenden Grundflächen bereits seit 1986 durch den Bebauungs-
und Grünordnungsplan „Friedhof Nord Mühldorf am Inn“ überplant und als Erwei-
terungsfläche für die Friedhofsnutzung sowie als Verkehrsfläche mit Quer-Park-
buchten für die Friedhofsbesucher festgesetzt waren. Die Änderung der Zweck-
bestimmung einer öffentlichen Bedarfsfläche ist ein die Abwägung der Eigentü-
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merinteressen beeinflussender Vorgang. Das gilt vorliegend vor allem deswe-
gen, weil die vom Verwaltungsgerichtshof im Normenkontrollverfahren gegen die
1. Änderung des Bebauungs- und Grünordnungsplans „Friedhof Nord Mühldorf
am Inn“ beanstandete unzureichende Bedarfsprognose für die Friedhofserweite-
rung möglicherweise bereits im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses über den
Bebauungsplan „Mühldorfer Feld Teil II“ greifbar war und deshalb schon zum
damaligen Zeitpunkt hätte Anlass sein können, die rechtliche Tragfähigkeit der
Festsetzungen des Friedhofs-Bebauungsplans in Frage zu stellen.
c) Die Antragsteller haben sich auf ihr Interesse, vor einer Inanspruchnahme ih-
rer Grundstücke verschont zu bleiben, berufen. Sie haben insbesondere geltend
gemacht, dass auch die Möglichkeit bestanden hätte, die von der Antragsgegne-
rin als notwendig erachtete Südanbindung des Gesamtareals an die Nordtan-
gente über eigene, im Eigentum der Antragsgegnerin befindliche Flächen östlich
der Grundstücke der Antragsteller zu führen. Sie machen damit der Sache nach
eine unterbliebene oder fehlerhafte Alternativenprüfung sowie eine abwägungs-
fehlerhafte Gewichtung ihrer Eigentümerinteressen geltend. Entsprechende Feh-
ler bei der Aufstellung der Bebauungspläne „Mühldorfer Feld Teil II“ und „Mühl-
dorfer Feld Teil III (Schule)“ erscheinen jedenfalls nicht von vornherein ausge-
schlossen. Die Antragsteller können deshalb im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1
VwGO geltend machen, durch diese Bebauungspläne in ihrem Recht auf fehler-
freie Abwägung ihrer Eigentümerinteressen verletzt zu sein. Die Antragsbefugnis
hätte den Antragstellern insoweit nicht abgesprochen werden dürfen.
d) Das Normenkontrollurteil stellt sich insoweit auch nicht aus anderen Gründen
als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Der Zulässigkeit der Normenkontrollanträge
steht nicht entgegen, dass ein Teil der Planung bereits verwirklicht ist; von einem
fehlenden Rechtsschutzinteresse wäre allenfalls auszugehen, wenn sich die
Normenkontrollanträge als nutzlos erweisen würden, etwa weil die angegriffenen
Bebauungspläne (vollständig) verwirklicht wären (vgl. dazu Beschluss vom
8. Februar 1999 - BVerwG 4 BN 55.98 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 130
S. 1 f.); hiervon gehen die Beteiligten übereinstimmend nicht aus.
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e) Über die Begründetheit der Normenkontrollanträge kann der Senat nicht ab-
schließend entscheiden, weil der Verwaltungsgerichtshof hierzu - von seinem
Rechtsstandpunkt aus konsequent - keine Tatsachenfeststellungen getroffen
hat. Die Sache ist deshalb zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an
den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2
VwGO).
3. Hinsichtlich der 2. Änderung sowie der „1. Teilaufhebung des Bebauungsplans
Mühldorfer Feld Teil II“ hat der Verwaltungsgerichtshof die Zulässigkeit der Nor-
menkontrollanträge der Antragsteller zu Recht verneint; die Revision war inso-
weit zurückzuweisen.
Mit der 2. Änderung des Bebauungsplans „Mühldorfer Feld Teil II“ sind keine
weitergehenden Beeinträchtigungen der Belange der Antragsteller verbunden;
die nicht geänderten ursprünglichen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mühl-
dorfer Feld Teil II“ gelten fort. Für die Antragsgegnerin bestand deshalb auch
keine Veranlassung, die bereits beim Satzungsbeschluss über den Bebauungs-
plan „Mühldorfer Feld Teil II“ vorzunehmende Abwägung der Eigentümerbelange
der Antragsteller im Rahmen der 2. Änderung zu wiederholen.
Dasselbe gilt auch hinsichtlich der „1. Teilaufhebung des Bebauungsplans Mühl-
dorfer Feld Teil II“. Abgesehen davon fehlt insoweit auch das Rechtsschutzbe-
dürfnis, weil die Antragsteller durch die (Teil-)Aufhebung eines sie möglicherwei-
se in ihren Rechten verletzenden Bebauungsplans nicht beschwert werden.
Die Kostenentscheidung im Hinblick auf den erfolglosen Teil der Revision folgt
aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
RiBVerwG Dr. Jannasch
ist wegen Urlaubs
gehindert, seine
Unterschrift beizufügen.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Philipp
Petz
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B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes für das Revisionsverfahren wird auf 20 000 €
festgesetzt.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
RiBVerwG Dr. Jannasch
ist wegen Urlaubs
gehindert, seine
Unterschrift beizufügen.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Philipp
Petz
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Städtebaurecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1
BauGB
§ 1 Abs. 7
Stichworte:
Normenkontrolle; Antragsbefugnis; subjektive Rechtsposition; Grundeigentum;
unmittelbare Betroffenheit; abschnittsweise Planung; Zwangspunkt; Abwä-
gungsgebot; drittschützender Charakter; abwägungserheblicher Belang;
Grundstücke außerhalb des Plangebiets; Inanspruchnahme für verkehrliche
Haupterschließung; öffentliche Verkehrsflächen; Festsetzung durch weiteren
Bebauungsplan; fehlerhafte Abgrenzung; Eigentümerinteressen; Grundsatz der
gebietsweisen Abwägung; Ausnahmen; mittelbare Betroffenheit; zwangsläufige
Folge; planerisches Konzept der Gemeinde; enger konzeptioneller Zusammen-
hang; städtebaulich relevanter Bezug; nicht geringwertig; schutzwürdig;
Rechtsschutzinteresse.
Leitsatz:
Die planende Gemeinde kann grundsätzlich solche Betroffenheiten unberück-
sichtigt lassen, die sich unmittelbar erst in anderen, regelmäßig späteren Pla-
nungen mit anderem Geltungsbereich realisieren; eine Ausnahme von diesem
Grundsatz ist geboten, wenn ein enger konzeptioneller Zusammenhang zwi-
schen den Planungsbereichen besteht, auf den die Gemeinde erkennbar ab-
stellt und der Grundlage ihrer Abwägung im vorausgehenden Planungsgebiet
ist. Unter diesen Voraussetzungen sind die später betroffenen Grundeigentü-
mer bereits im Normenkontrollverfahren gegen den vorausgehenden Bebau-
ungsplan antragsbefugt.
Urteil des 4. Senats vom 16. Juni 2011 - BVerwG 4 CN 1.10
VGH München vom 14.08.2008 - Az.: VGH 1 N 07.2753 -