Urteil des BVerwG vom 16.06.2011, 4 CN 1.10

Entschieden
16.06.2011
Schlagworte
Gemeinde, Bebauungsplan, Schule, Friedhof, Subjektives Recht, Juristische Person, Satzung, Ausweisung, Grundeigentümer, Überprüfung
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 4 CN 1.10 VGH 1 N 07.2753

Verkündet am 16. Juni 2011

Renner als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Normenkontrollsache

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 16. Juni 2011 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und Dr. Jannasch, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz

für Recht erkannt:

Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 14. August 2008 wird aufgehoben, soweit der Verwaltungsgerichtshof die Normenkontrollanträge der Antragsteller gegen die Bebauungspläne „Mühldorfer Feld Teil II“ und „Mühldorfer Feld Teil III (Schule)“ abgelehnt hat. Insoweit wird die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.

Im Übrigen wird die Revision zurückgewiesen.

Die Antragsteller tragen als Gesamtschuldner ein Fünftel der Kosten des Revisionsverfahrens. Im Übrigen bleibt die Kostenentscheidung der Schlussentscheidung vorbehalten.

G r ü n d e :

I

1Gegenstand der Normenkontrolle sind die Bebauungspläne „Mühldorfer Feld

Teil II“, „1. Teilaufhebung des Bebauungsplans Mühldorfer Feld Teil II“, „Mühldorfer Feld Teil III (Schule)“ und „Mühldorfer Feld Teil II, 2. Änderung“.

2Der Bebauungsplan „Mühldorfer Feld Teil II“ (als Satzung beschlossen am

26. Oktober 2000, ortsüblich bekannt gemacht am 10. Oktober 2005) setzt Flächen für eine großräumige Stadterweiterung („Mühldorf-Nordwest“) mit Wohngebieten, Sondergebieten und Gemeinbedarfsflächen sowie Verkehrsflächen

zur inneren und äußeren Erschließung des neuen Stadtteils fest. Als verkehrliche Haupterschließung der Neubaugebiete sind eine Ost-West-Verbindung

(Salzburgstraße) sowie eine Verlängerung der vorhandenen Europastraße nach

Norden festgesetzt. An der Kreuzung der beiden Haupterschließungsstraßen

am südlichen Rand des Plangebiets ist ein Verkehrskreisel festgesetzt, der eine

Öffnung nach Süden zu der - nicht in den Geltungsbereich der Bebauungspläne

einbezogenen - vorhandenen südlichen Europastraße enthält.

3Mit der „1. Teilaufhebung des Bebauungsplans Mühldorfer Feld Teil II“ (als Satzung beschlossen am 20. Juli 2006, ortsüblich bekannt gemacht am 30. Oktober 2006) wird ein Teil der westlich der nördlichen Europastraße gelegenen

Wohnbaugebiete mitsamt der angrenzenden Verkehrsflächen einschließlich des

Verkehrskreisels aus dem Geltungsbereich des Bebauungsplans „Mühldorfer

Feld Teil II“ herausgenommen. Der zeitgleich beschlossene Bebauungsplan

„Mühldorfer Feld Teil III (Schule)“ (ortsüblich bekannt gemacht am 30. Oktober

2006) umfasst die herausgenommenen Flächen und setzt an Stelle der dort

bisher vorgesehenen Wohnbauflächen nunmehr Gemeinbedarfsflächen (Schulen und Sportanlagen) fest; die Verkehrsflächenfestsetzung einschließlich des

Verkehrskreisels übernimmt er im Wesentlichen unverändert.

4Die 2. Änderung des Bebauungsplans „Mühldorfer Feld Teil II“ (als Satzung beschlossen am 24. Mai 2007, ortsüblich bekannt gemacht am 29. Mai 2007)

schließlich umfasst ein östlich an die südliche Europastraße angrenzendes

Wohngebiet; die Änderung passt den Geltungsbereich dieses Teilgebiets an die

angrenzenden Bebauungspläne an, orientiert sich hinsichtlich der Festsetzung

der Wohnbauflächen stärker am bisherigen baulichen Bestand und ordnet die

verkehrliche Erschließung neu durch eine Ringstraße, die nicht mehr nach

Westen auf die südliche Europastraße, sondern nach Norden auf die Salzburg-

straße führt. Im Übrigen lässt die Änderung die ursprünglichen Festsetzungen

des Bebauungsplans „Mühldorfer Feld Teil II“ unberührt.

5Die Antragsteller sind Eigentümer zweier landwirtschaftlich genutzter Grundstücke, die im Osten an die südliche Europastraße und im Süden an das Gelände

des Nordfriedhofs angrenzen. Von der im Norden verlaufenden Salzburgstraße

und dem Verkehrskreisel sind sie nur wenige Meter entfernt. Die Grundstücke

liegen im Geltungsbereich des Bebauungs- und Grünordnungsplans „Nordfriedhof Mühldorf am Inn“ (ortsüblich bekannt gemacht am 3. Oktober 1986) und

sind überwiegend als Flächen für die Friedhofserweiterung festgesetzt. Die südliche Europastraße ist in diesem Bebauungsplan als ca. 5,50 m breite Straßenverkehrsfläche mit Quer-Parkbuchten festgesetzt. Am bestehenden Friedhofsgelände ist die Europastraße entsprechend diesen Festsetzungen hergestellt

und mündet im Süden in die Nordtangente (Kreisstraße); auf der Höhe der

Grundstücke der Antragsteller existiert die Europastraße derzeit lediglich als

ca. 5 m breiter, nicht ausgebauter Fahrweg.

6Mit der 1. Änderung des Bebauungs- und Grünordnungsplans „Friedhof Nord

Mühldorf am Inn“ (als Satzung beschlossen am 20. September 2007, ortsüblich

bekannt gemacht am 30. Oktober 2007) wollte die Antragsgegnerin die planungsrechtlichen Grundlagen für den Um- und Ausbau der Europastraße zur

Haupterschließungsstraße für die Neubaugebiete schaffen. Die südliche Europastraße ist darin als eine (einschließlich Gehwegen) nunmehr rund 13 m breite

Straßenverkehrsfläche festgesetzt, die an den im Bebauungsplan „Mühldorfer

Feld Teil III (Schule)“ festgesetzten Verkehrskreisel anschließt; die bisher vorgesehenen Parkbuchten für die Friedhofsbesucher sind an die Westseite des

Friedhofgeländes verlagert und um zusätzliche Parkplätze entlang der Salzburgstraße ergänzt; dem entsprechend ist der Geltungsbereich der 1. Änderung

bis zur Salzburgstraße erweitert. An der Festsetzung von Flächen für die Friedhofserweiterung wird mit einer geänderten Anordnung der Grabfelder, Pflanzflächen und internen Erschließungswege im Wesentlichen festgehalten.

7Auf den Normenkontrollantrag der Antragsteller hat der Verwaltungsgerichtshof

die 1. Änderung des Bebauungs- und Grünordnungsplans „Friedhof Nord Mühl-

dorf am Inn“ mit Urteil vom 14. August 2008 - 1 N 07.3195 - wegen beachtlicher

Mängel bei der Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials (unzureichende Bedarfsprognose für die Friedhofserweiterung; unzureichende Abwägung der zu erwartenden Verkehrslärmkonflikte an der südlichen Europastraße)

für unwirksam erklärt.

8Die hier streitgegenständlichen Normenkontrollanträge hat der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom selben Tag als unzulässig abgelehnt. Die von den angegriffenen Bebauungsplänen nicht unmittelbar betroffenen Antragsteller seien

nicht deshalb antragsbefugt, weil sie in Anlehnung an die im Fachplanungsrecht

entwickelte Rechtsprechung zur Anfechtung von Zwangspunkten einer Planung

dieselben Rechtsschutzmöglichkeiten gegen die angegriffenen Bebauungspläne haben müssten wie ein unmittelbar betroffener Grundeigentümer. Es sei

schon fraglich, ob die Zwangspunkt-Rechtsprechung entsprechend herangezogen werden könne. Jedenfalls würden durch die angegriffenen Bebauungspläne

keine Zwangspunkte für eine die Grundstücke der Antragsteller unmittelbar berührende Straßenführung geschaffen. Die Antragsbefugnis sei auch nicht deshalb zu bejahen, weil die Antragsgegnerin bei der Aufstellung der angegriffenen

Bebauungspläne die Eigentumsbelange der Antragsteller hätte abwägen müssen. Das gelte auch dann, wenn man die streitgegenständlichen Bebauungspläne und die 1. Änderung des Bebauungs- und Grünordnungsplans „Friedhof-

Nord“ in Anlehnung an die im Fachplanungsrecht gebräuchliche Rechtsfigur der

Abschnittsbildung als Teile einer Gesamtplanung ansehe. Die Antragsgegnerin

habe die Grundstücke der Antragsteller bei der Aufstellung der angegriffenen

Bebauungspläne auch nicht fehlerhaft aus deren Geltungsbereich ausgeklammert.

9Gegen dieses Normenkontrollurteil wenden sich die Antragsteller mit ihrer vom

Senat zugelassenen Revision. Sie halten sich hinsichtlich sämtlicher angegriffenen Bebauungspläne für antragsbefugt.

II

10Die Revision der Antragsteller ist zum überwiegenden Teil begründet.

11Die Gründe, auf die der Verwaltungsgerichtshof seine Annahme gestützt hat,

dass die Antragsteller nicht antragsbefugt seien, halten hinsichtlich der Bebauungspläne „Mühldorfer Feld Teil II“ und „Mühldorfer Feld Teil III (Schule)“ einer

bundesrechtlichen Überprüfung nicht in jeder Hinsicht stand. Die Interessen von

Grundeigentümern, deren Grundstücke außerhalb des Geltungsbereichs eines

Bebauungsplans liegen, aber nach der planerischen Konzeption der Gemeinde

für die verkehrliche Erschließung des Baugebiets in Anspruch genommen und

deshalb in einem weiteren Bebauungsplan als Verkehrsfläche festgesetzt werden sollen, sind in eng begrenzten Ausnahmefällen bereits bei der Baugebietsausweisung abzuwägen; dann ist es auch geboten, den betroffenen

Grundeigentümern hinsichtlich der Baugebietsausweisung eine Antragsbefugnis zuzubilligen (1). Ein solcher Ausnahmefall liegt hier hinsichtlich der Bebauungspläne „Mühldorfer Feld Teil II“ und „Mühldorfer Feld Teil III (Schule)“ vor,

weil zwischen diesen Bebauungsplänen und der Verkehrsflächenfestsetzung in

einem weiteren Bebauungsplan ein enger konzeptioneller Zusammenhang besteht. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz sind die Antragsteller deshalb

im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt; die Sache war insoweit

an den Verwaltungsgerichtshof zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen (2). Die Zulässigkeit der gegen die „1. Teilaufhebung

des Bebauungsplans Mühldorfer Feld Teil II“ und den Bebauungsplan „Mühldorfer Feld Teil II, 2. Änderung“ gerichteten Normenkontrollanträge hat der Verwaltungsgerichtshof demgegenüber zu Recht verneint; insoweit war die Revision

als unbegründet zurückzuweisen (3).

121. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt ist jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die zur gerichtlichen Überprüfung gestellte Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder

in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung sind keine höheren Anforderungen zu stellen als an die Klagebefugnis

nach § 42 Abs. 2 VwGO; ausreichend ist, wenn der Antragsteller hinreichend

substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven

Recht verletzt wird (Urteile vom 24. September 1998 - BVerwG 4 CN 2.98 -

BVerwGE 107, 215 <217>, vom 17. Mai 2000 - BVerwG 6 CN 3.99 - Buchholz

310 § 47 VwGO Nr. 141 m.w.N. und vom 30. April 2004 - BVerwG 4 CN 1.03 -

Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 165 S. 137; stRspr). An dieser Möglichkeit fehlt es,

wenn Rechte des Klägers unter Zugrundelegung des Klagevorbringens offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (Urteil vom 22. Februar 1994 - BVerwG 1 C 24.92 - BVerwGE 95, 133 <133 f.>

m.w.N.).

13Eine die Antragsbefugnis begründende subjektive Rechtsposition ist zuvörderst

das im Plangebiet befindliche Grundeigentum, dessen Inhalt und Schranken

durch die planerischen Festsetzungen eines Bebauungsplans unmittelbar und

rechtssatzmäßig bestimmt und ausgestaltet werden (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG).

Eine in diesem Sinne unmittelbar planungsbedingte Verletzung ihrer Eigentümerposition können die Antragsteller nicht geltend machen, weil sich der Geltungsbereich der streitgegenständlichen Bebauungspläne nicht auf ihre Grundstücke erstreckt. Hiervon ist auch der Verwaltungsgerichtshof ausgegangen.

14Der Verwaltungsgerichtshof hat ferner angenommen, dass die Antragsteller auch

nicht deshalb antragsbefugt seien, weil ihnen in Anlehnung an die im Fachplanungsrecht entwickelte Rechtsprechung zur Anfechtung von Zwangspunkten

einer Planung dieselben Rechtsschutzmöglichkeiten zuzusprechen gewesen

wären wie einem unmittelbar planbetroffenen Grundeigentümer (UA Rn. 39 ff.).

Das Vorliegen von Zwangspunkten hat der Verwaltungsgerichtshof in tatsächlicher Hinsicht verneint. Ob die Zwangspunkt-Rechtsprechung auf Fälle wie den

vorliegenden überhaupt übertragbar ist und ob der Verwaltungsgerichtshof seinen tatsächlichen Feststellungen gegebenenfalls ein zutreffendes Verständnis

des Zwangspunkts zugrunde gelegt hat, kann der Senat offen lassen, weil die

Antragsbefugnis der Antragsteller aus anderen Gründen zu bejahen ist.

15Der Eigentümer eines außerhalb des Plangebiets gelegenen Grundstücks ist

auch dann antragsbefugt, wenn er eine mögliche Verletzung des Abwägungs-

gebots geltend machen kann. Das in § 1 Abs. 7 BauGB normierte bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot hat drittschützenden Charakter hinsichtlich solcher

privater Belange, die für die Abwägung erheblich sind. Es verleiht Privaten ein

subjektives Recht darauf, dass ihre Belange in der Abwägung ihrem Gewicht

entsprechend „abgearbeitet“ werden (Urteil vom 24. September 1998 a.a.O.

S. 221). Der Antragsteller in einem Normenkontrollverfahren kann sich deshalb

im Rahmen des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auch darauf berufen, dass seine abwägungsrelevanten Belange möglicherweise fehlerhaft abgewogen wurden.

Macht er eine Verletzung des Abwägungsgebots geltend, so muss er einen Belang als verletzt bezeichnen, der für die Abwägung überhaupt beachtlich war.

Nicht jeder private Belang ist in der Abwägung zu berücksichtigen, sondern nur

solche, die in der konkreten Planungssituation einen städtebaulich relevanten

Bezug haben. Nicht abwägungsbeachtlich sind hiernach insbesondere geringwertige oder mit einem Makel behaftete Interessen sowie solche, auf deren

Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht, oder solche, die für die

Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren (stRspr;

z.B. Urteile vom 24. September 1998 a.a.O. S. 219 und vom 30. April 2004

a.a.O. S. 138).

16Eine auf das Abwägungsgebot gestützte Antragsbefugnis hat der Verwaltungsgerichtshof ebenfalls verneint (UA Rn. 43 bis 45). Seine Erwägungen stehen

nicht in jeder Hinsicht mit den bundesrechtlichen Vorgaben im Einklang.

17Kein Bundesrechtsverstoß liegt allerdings darin, dass der Verwaltungsgerichtshof eine abwägungsfehlerhafte Ausklammerung der Grundstücke der Antragsteller aus dem Geltungsbereich der streitgegenständlichen Bebauungspläne verneint hat. Knüpft die planende Gemeinde bei der Abgrenzung von Teilabschnitten an die Grenze eines bereits vorhandenen Bebauungsplans - hier: des Bebauungsplans „Friedhof Nord“ - an, so ist dies in der Regel sachlich gerechtfertigt. Ob sich eine andere Beurteilung aufdrängt, falls die Antragsgegnerin - wie

dies die Antragsteller behaupten - die Grundstücke der Antragsteller bewusst

aus dem Geltungsbereich der angegriffenen Bebauungspläne ausgeklammert

hätte, um ihre Rechtsschutzmöglichkeiten zu verkürzen, kann vorliegend dahin-

gestellt bleiben, weil Anhaltspunkte für eine entsprechende Motivlage der Antragsgegnerin nicht gegeben sind.

18Mit Bundesrecht unvereinbar ist indes die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, dass die Eigentümerinteressen der Antragsteller auch unter Berücksichtigung der im Fachplanungsrecht gebräuchlichen Rechtsfigur der Abschnittsbildung bei der Aufstellung der streitgegenständlichen Bebauungspläne nicht hätten berücksichtigt werden müssen. Das Interesse der Antragsteller, von einer

Inanspruchnahme ihres Grundeigentums für den Um- und Ausbau der südlichen Europastraße als Haupterschließungsstraße der Neubaugebiete verschont zu bleiben, war ein abwägungsrelevanter Belang, der bereits bei der

Planung der Neubaugebiete zu berücksichtigen war.

19In der Abwägung zu berücksichtigen mit der Folge der Antragsbefugnis nach

§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind auch diejenigen Interessen und Belange von

Grundeigentümern, deren Eigentum zwar außerhalb der Plangrenzen, jedoch in

der Nachbarschaft des Plangebiets liegt und belastenden Einwirkungen der

durch den Plan ermöglichten Nutzungen ausgesetzt sein wird. Auch dem Plannachbarn steht gegenüber der planenden Gemeinde ein Anspruch auf gerechte

Abwägung seiner privaten Belange zu, soweit sie für die Abwägung erheblich

sind (Beschluss vom 4. Juni 2008 - BVerwG 4 BN 13.08 - ZfBR 2008, 681). Auf

diese Weise vermittelt das bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot den Grundeigentümern der Umgebung des Plangebiets einen eigentumsrechtlichen Drittschutz, soweit die planbedingten Beeinträchtigungen in einem adäquat-kausalen

Zusammenhang mit der Planung stehen und nicht von geringfügiger Art sind. § 1

Abs. 7 BauGB verleiht ihnen insoweit einen Rechtsanspruch auf Beachtung und

gerechte Abwägung ihrer Eigentumsposition (Urteil vom 21. März 2002

- BVerwG 4 CN 14.00 - BVerwGE 116, 144 <149>). Auch mittelbar planungsbedingte Folgen müssen, sofern sie mehr als geringfügig, nicht mit einem Makel

behaftet, schutzwürdig und für die Gemeinde erkennbar sind, ebenso wie alle

vergleichbaren Konflikte innerhalb des Plangebiets im Rahmen des Abwägungsgebots bewältigt werden (Urteil vom 30. April 2004 a.a.O. S. 138).

20Diese Rechtsprechung, die sich auf Konstellationen bezieht, in denen die Beeinträchtigung eines außerhalb des Plangebiets liegenden Grundstücks allein von

den Festsetzungen des angegriffenen Bebauungsplans und von den durch sie

ermöglichten Vorhaben ausgeht, lässt sich auf die vorliegende Fallgestaltung

nicht ohne Weiteres übertragen. Diese ist dadurch gekennzeichnet, dass die Inanspruchnahme der Grundstücke der Antragsteller für die verkehrliche Erschließung der Neubaugebiete zwar in einem mittelbaren Zusammenhang mit den

Festsetzungen des angefochtenen Bebauungsplans, nämlich der Ausweisung

der Neubaugebiete steht, die planerischen Grundlagen für die Inanspruchnahme

aber erst durch einen weiteren Bebauungsplan geschaffen werden sollen, der

die öffentlichen Verkehrsflächen 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB) rechtssatzmäßig

festsetzt und damit Inhalt und Schranken des Grundeigentums der Antragsteller

unmittelbar ausgestaltet. Erst mit diesem weiteren Bebauungsplan ist über die

künftige Zweckbestimmung der betreffenden Flächen rechtsverbindlich entschieden. Müsste die Gemeinde bereits bei Aufstellung des vorausgehenden

Bebauungsplans die Möglichkeit einer späteren Betroffenheit im Rahmen ihrer

Abwägungsentscheidung berücksichtigen, würde der Zweck der gebietsweisen

Planung, die Planung durch Konzentration der Planungsentscheidung auf das

jeweilige Gebiet erst praktikabel und effektiv zu machen, verfehlt. Die planende

Gemeinde kann daher grundsätzlich solche Betroffenheiten unberücksichtigt lassen, die sich unmittelbar erst in anderen regelmäßig späteren Planungen mit

anderem Geltungsbereich realisieren; die Abwägung der betroffenen Eigentümerbelange ist dann erst in diesem Stadium vorzunehmen. Davon können allerdings aus Gründen der Effektivität von Abwägungsanspruch und Rechtsschutz

des Betroffenen Ausnahmen geboten sein.

21Das ist zum einen dann der Fall, wenn die Betroffenheit im späteren Plangebiet

zwangsläufige Folge der vorausgehenden Planung ist. Vor einer solchen Betroffenheit von Grundeigentümern mit Grundstücken außerhalb des Plangebiets darf

die Gemeinde die Augen nicht verschließen. Eine hinreichende Konfliktbewältigung verlangt, diese Fälle bereits in die Abwägung über die vorangegangene

Planung einzubeziehen, weil der Betroffenheit später nicht mehr wirksam - vor

allem nicht mehr durch alternative Planungen - begegnet werden kann. Die gerichtliche Überprüfung dieser Abwägung kann - anders als der Verwaltungsge-

richtshof meint - nicht auf die Frage der Unzumutbarkeit der späteren Betroffenheit beschränkt werden. Dieses Kriterium markiert lediglich die Grenze einer zulässigen Planung. Seine Anwendung müsste zu einer Verkürzung des Anspruchs des Betroffenen auf fehlerfreie Abwägung führen. Deshalb hat die planende Gemeinde rechtzeitig, d.h. bevor durch die vorausgehende Planung die

Weichen für eine zwangsläufige Betroffenheit gestellt werden, auch Planungsalternativen zu erwägen, bei deren Wahl diese Betroffenheit von Eigentümerbelangen entfällt oder reduziert wird. Muss die Gemeinde somit die Fälle zwangsläufiger Betroffenheit in die Abwägungsentscheidung einbeziehen, so steht dem

Betroffenen insoweit auch die Antragsbefugnis zu.

22Eine weitere Ausnahme ist geboten, wenn die spätere Betroffenheit zwar nicht

zwangsläufig eintritt, wohl aber Folge des planerischen Konzepts der Gemeinde

ist, das der Baugebietsausweisung zugrunde liegt und deshalb als Ausdruck ihrer planerischen Selbstbindung auch in die bauleitplanerische Abwägung einbezogen werden muss. Eine bloße - etwa im Flächennutzungsplan zum Ausdruck

kommende - Planungspräferenz der Gemeinde, die sich im Laufe des Planungsverfahrens erst bewähren muss (vgl. Beschluss vom 14. Juli 2005 - BVerwG

9 VR 23.04 - juris Rn. 6), reicht für die Annahme eines entsprechenden planerischen Konzepts ebenso wenig aus wie die Anknüpfung an eine bereits durch

Bebauungsplan oder Planfeststellungsbeschluss realisierte Planung. Etwas anderes muss aber gelten, wenn ein enger konzeptioneller Zusammenhang zwischen den Planungsbereichen (vgl. zu diesem Kriterium Urteil vom 23. November 2005 - BVerwG 9 A 28.04 - BVerwGE 124, 334 <341 f.>) besteht, auf

den die Gemeinde erkennbar abstellt und der Grundlage ihrer Abwägung im vorausgehenden Planungsgebiet ist, weil sie aus Sicht der Gemeinde bestimmte

Festsetzungen in einem anderen Planbereich voraussetzt. Auch hier muss die

Gemeinde konsequenterweise die sich daraus später im folgenden Planungsbereich ergebenden Betroffenheiten einbeziehen. Damit eröffnet sich zugleich eine

entsprechende Antragsbefugnis des später Betroffenen.

232. Gemessen hieran ergibt sich, dass den Antragstellern die Antragsbefugnis

hinsichtlich der Bebauungspläne „Mühldorfer Feld Teil II“ und „Mühldorfer Feld

Teil III (Schule)“ nicht abgesprochen werden kann.

24a) Die Eigentümerinteressen der Antragsteller, deren Grundstücke unmittelbar

erst durch die Verkehrsflächenfestsetzung der 1. Änderung des Bebauungs- und

Grünordnungsplans „Friedhof Nord Mühldorf am Inn“ betroffen werden, waren

bereits bei der Ausweisung der Neubaugebiete abwägungsrelevant. Die Festsetzung von Teilflächen der Grundstücke der Antragsteller als öffentliche Verkehrsfläche für den Um- und Ausbau der südlichen Europastraße war zwar nicht

zwangsläufige Folge der Baugebietsausweisung. Es bestand aber ein enger

konzeptioneller Zusammenhang zwischen den Planungen.

25aa) Der Verwaltungsgerichtshof (UA Rn. 43) hat in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, dass die Fortführung einer ausgebauten Europastraße in Richtung Nordtangente nicht die „zwingende Folge“ der in den Bebauungsplänen „Mühldorfer

Feld Teil II“ und „Mühldorfer Feld Teil III (Schule)“ festgesetzten Straßenführung

ist. Ungeachtet der Frage einer etwaigen Bindungswirkung gemäß § 137 Abs. 2

VwGO (vgl. dazu z.B. Kraft, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 137 Rn. 46

m.w.N.) hat der Senat keine Zweifel, dass diese Feststellung zutrifft. Das haben

der Sache nach letztlich auch die Antragsteller mit den von ihnen im Normenkontrollverfahren gegen die 1. Änderung des Bebauungs- und Grünordnungsplans

„Friedhof Nord Mühldorf am Inn“ aufgezeigten Alternativplanungen bestätigt.

Auch der Verkehrskreisel würde ohne den Um- und Ausbau der südlichen Europastraße seine Verkehrsfunktion als Verknüpfung von nur drei „Ästen“ nicht verlieren; allein seine südliche Öffnung zwingt nicht zum Weiterbau. Dass sich die

Erschließung des gesamten Stadterweiterungsgebiets Mühldorf-Nordwest im

Falle einer weiteren Beplanung möglicherweise nur über eine zusätzliche Verbindung über die südliche Europastraße zur Nordtangente sicherstellen lässt,

kann den genannten Bebauungsplänen, die eine solche Beplanung weder vornehmen noch voraussetzen, jedenfalls nicht entgegengehalten werden.

26bb) Hinsichtlich der Bebauungspläne „Mühldorfer Feld Teil II“ und „Mühldorfer

Feld Teil III (Schule)“ ist aber das Kriterium eines engen konzeptionellen Zusammenhangs erfüllt.

27Zwischen dem Bebauungsplan „Mühldorfer Feld Teil II“ mit seiner großräumigen

Ausweisung von Neubaugebieten und der Verkehrsflächenfestsetzung auf den

Grundstücken der Antragsteller besteht ein enger konzeptioneller Zusammenhang, auf den die Antragsgegnerin bei der Aufstellung des Bebauungsplans

„Mühldorfer Feld Teil II“ erkennbar abgestellt hat und der Grundlage ihrer Abwägung der Baugebietsausweisung ist. Der Verwaltungsgerichtshof (UA Rn. 43) hat

es nicht für zweifelhaft gehalten, dass die Antragsgegnerin den Ausbau des vorhandenen (südlichen) Teils der Europastraße als Verbindung zur Nordtangente

bei der Planung der Baugebiete „Mühldorfer Feld Teil II“ und „Mühldorfer Feld

Teil III (Schule)“ angestrebt habe und dass diese Planung im Übrigen - bezogen

auf das gesamte Gebiet „Mühldorf-Nordwest“ - eine naheliegende Variante für

die Verkehrserschließung des neuen Stadtteils darstelle. Der Senat hat keine

Veranlassung, an der Tragfähigkeit dieser Feststellung zu zweifeln, zumal dies

auch die Verfahrensbeteiligten nicht getan haben. Auch das östlich der südlichen

Europastraße gelegene Wohngebiet, dessen Sammelstraße nach der ursprünglichen Fassung des Bebauungsplans „Mühldorfer Feld Teil II“ in die südliche Europastraße münden sollte, war konzeptionell auf einen Um- und Ausbau der südlichen Europastraße angelegt. Erst nach den Festsetzungen der 2. Änderung

des Bebauungsplans „Mühldorfer Feld Teil II“ soll der Kraftfahrzeugverkehr

nunmehr nach Norden auf die Salzburgstraße geführt werden. Das ändert aber

nichts an der Maßgeblichkeit des ursprünglichen Erschließungskonzepts für die

Abwägungsentscheidung 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Eine funktionsfähige

Verkehrsanschließung der Neubaugebiete war auch Grundlage ihrer Abwägung,

weil eine großflächige Ausweisung von Neubaugebieten ohne ein funktionierendes Erschließungskonzept nicht wirksam wäre. Schließlich war der Antragsgegnerin klar, dass der geplante Um- und Ausbau der südlichen Europastraße zu

einer Haupterschließungsstraße mit mehreren tausend Fahrzeugbewegungen

pro Tag nicht ohne Inanspruchnahme von Grundflächen der Antragsteller zu bewerkstelligen sein wird, ohne dass es insoweit auf den exakten Flächenbedarf

ankam. Die spätere Inanspruchnahme von Grundflächen der Antragsteller gehörte deswegen aus der Sicht der Antragsgegnerin zum notwendigen Inhalt der

späteren Verkehrsflächenplanung im Bereich der südlichen Europastraße, der im

Grundsatz bereits in die Abwägung des Bebauungsplans „Mühldorfer Feld Teil II“

einzubeziehen war.

28Nichts anderes gilt hinsichtlich des Bebauungsplans „Mühldorfer Feld Teil III

(Schule)“, dessen Begründung ausdrücklich davon ausgeht, dass die Erschließung „vorrangig von Süden her über eine neu anzulegende Sammelstraße im

Zuge der Europastraße erfolgen“ soll (Beiakte 10, Begründung unter Ziffer 5),

womit auf die nachfolgende, die Eigentümerinteressen der Antragsteller unmittelbar betreffende „1. Änderung des Bebauungs- und Grünordnungsplans Friedhof Nord Mühldorf am Inn“ Bezug genommen wird.

29b) Die Eigentümerinteressen der Antragsteller haben auch einen städtebaulich

relevanten Bezug.

30Sie sind nicht geringwertig. Bereits mit der Festsetzung einer öffentlichen Verkehrsfläche 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB) wird der private Grundeigentümer grundsätzlich von jeglicher privaten baulichen Nutzung der betreffenden Fläche ausgeschlossen 30 Abs. 1 BauGB). Im Vollzugsstadium ist die Festsetzung einer

öffentlichen Verkehrsfläche in aller Regel auf einen Vollentzug des Eigentums

angelegt, notfalls im Wege der planakzessorischen städtebaulichen Enteignung

(vgl. Urteil vom 27. August 2009 - BVerwG 4 CN 5.08 - BVerwGE 134, 355

Rn. 22 f.). Anders als in sonstigen Fällen mittelbar planungsbedingter Eigentumsbeeinträchtigungen wie etwa durch Immissionen, die von den durch die

Planung ermöglichten Vorhaben ausgehen und eine Weiternutzung der Flächen

durch den Eigentümer auch nach der Planverwirklichung in aller Regel nicht

ausschließen, trifft die Festsetzung öffentlicher Verkehrsflächen die Eigentümerinteressen deshalb essenziell.

31Das Interesse der Antragsteller, von einer Inanspruchnahme ihrer Grundflächen

für den Um- und Ausbau der südlichen Europastraße zur Haupterschließungsstraße der Neubaugebiete verschont zu bleiben, war auch schutzwürdig, auch

wenn die betreffenden Grundflächen bereits seit 1986 durch den Bebauungsund Grünordnungsplan „Friedhof Nord Mühldorf am Inn“ überplant und als Erweiterungsfläche für die Friedhofsnutzung sowie als Verkehrsfläche mit Quer-Parkbuchten für die Friedhofsbesucher festgesetzt waren. Die Änderung der Zweckbestimmung einer öffentlichen Bedarfsfläche ist ein die Abwägung der Eigentü-

merinteressen beeinflussender Vorgang. Das gilt vorliegend vor allem deswegen, weil die vom Verwaltungsgerichtshof im Normenkontrollverfahren gegen die

1. Änderung des Bebauungs- und Grünordnungsplans „Friedhof Nord Mühldorf

am Inn“ beanstandete unzureichende Bedarfsprognose für die Friedhofserweiterung möglicherweise bereits im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses über den

Bebauungsplan „Mühldorfer Feld Teil II“ greifbar war und deshalb schon zum

damaligen Zeitpunkt hätte Anlass sein können, die rechtliche Tragfähigkeit der

Festsetzungen des Friedhofs-Bebauungsplans in Frage zu stellen.

32c) Die Antragsteller haben sich auf ihr Interesse, vor einer Inanspruchnahme ihrer Grundstücke verschont zu bleiben, berufen. Sie haben insbesondere geltend

gemacht, dass auch die Möglichkeit bestanden hätte, die von der Antragsgegnerin als notwendig erachtete Südanbindung des Gesamtareals an die Nordtangente über eigene, im Eigentum der Antragsgegnerin befindliche Flächen östlich

der Grundstücke der Antragsteller zu führen. Sie machen damit der Sache nach

eine unterbliebene oder fehlerhafte Alternativenprüfung sowie eine abwägungsfehlerhafte Gewichtung ihrer Eigentümerinteressen geltend. Entsprechende Fehler bei der Aufstellung der Bebauungspläne „Mühldorfer Feld Teil II“ und „Mühldorfer Feld Teil III (Schule)“ erscheinen jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen. Die Antragsteller können deshalb im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1

VwGO geltend machen, durch diese Bebauungspläne in ihrem Recht auf fehlerfreie Abwägung ihrer Eigentümerinteressen verletzt zu sein. Die Antragsbefugnis

hätte den Antragstellern insoweit nicht abgesprochen werden dürfen.

33d) Das Normenkontrollurteil stellt sich insoweit auch nicht aus anderen Gründen

als richtig dar 144 Abs. 4 VwGO). Der Zulässigkeit der Normenkontrollanträge

steht nicht entgegen, dass ein Teil der Planung bereits verwirklicht ist; von einem

fehlenden Rechtsschutzinteresse wäre allenfalls auszugehen, wenn sich die

Normenkontrollanträge als nutzlos erweisen würden, etwa weil die angegriffenen

Bebauungspläne (vollständig) verwirklicht wären (vgl. dazu Beschluss vom

8. Februar 1999 - BVerwG 4 BN 55.98 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 130

S. 1 f.); hiervon gehen die Beteiligten übereinstimmend nicht aus.

34e) Über die Begründetheit der Normenkontrollanträge kann der Senat nicht abschließend entscheiden, weil der Verwaltungsgerichtshof hierzu - von seinem

Rechtsstandpunkt aus konsequent - keine Tatsachenfeststellungen getroffen

hat. Die Sache ist deshalb zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an

den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2

VwGO).

353. Hinsichtlich der 2. Änderung sowie der „1. Teilaufhebung des Bebauungsplans

Mühldorfer Feld Teil II“ hat der Verwaltungsgerichtshof die Zulässigkeit der Normenkontrollanträge der Antragsteller zu Recht verneint; die Revision war insoweit zurückzuweisen.

36Mit der 2. Änderung des Bebauungsplans „Mühldorfer Feld Teil II“ sind keine

weitergehenden Beeinträchtigungen der Belange der Antragsteller verbunden;

die nicht geänderten ursprünglichen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mühldorfer Feld Teil II“ gelten fort. Für die Antragsgegnerin bestand deshalb auch

keine Veranlassung, die bereits beim Satzungsbeschluss über den Bebauungsplan „Mühldorfer Feld Teil II“ vorzunehmende Abwägung der Eigentümerbelange

der Antragsteller im Rahmen der 2. Änderung zu wiederholen.

37Dasselbe gilt auch hinsichtlich der „1. Teilaufhebung des Bebauungsplans Mühldorfer Feld Teil II“. Abgesehen davon fehlt insoweit auch das Rechtsschutzbedürfnis, weil die Antragsteller durch die (Teil-)Aufhebung eines sie möglicherweise in ihren Rechten verletzenden Bebauungsplans nicht beschwert werden.

38Die Kostenentscheidung im Hinblick auf den erfolglosen Teil der Revision folgt

aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Prof. Dr. Rubel Dr. Gatz RiBVerwG Dr. Jannasch ist wegen Urlaubs gehindert, seine Unterschrift beizufügen. Prof. Dr. Rubel

Dr. Philipp Petz

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes für das Revisionsverfahren wird auf 20 000

festgesetzt.

Prof. Dr. Rubel Dr. Gatz RiBVerwG Dr. Jannasch ist wegen Urlaubs gehindert, seine Unterschrift beizufügen. Prof. Dr. Rubel

Dr. Philipp Petz

Sachgebiet: BVerwGE: ja

Städtebaurecht Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

VwGO § 47 Abs. 2 Satz 1 BauGB § 1 Abs. 7

Stichworte:

Normenkontrolle; Antragsbefugnis; subjektive Rechtsposition; Grundeigentum; unmittelbare Betroffenheit; abschnittsweise Planung; Zwangspunkt; Abwägungsgebot; drittschützender Charakter; abwägungserheblicher Belang; Grundstücke außerhalb des Plangebiets; Inanspruchnahme für verkehrliche Haupterschließung; öffentliche Verkehrsflächen; Festsetzung durch weiteren Bebauungsplan; fehlerhafte Abgrenzung; Eigentümerinteressen; Grundsatz der gebietsweisen Abwägung; Ausnahmen; mittelbare Betroffenheit; zwangsläufige Folge; planerisches Konzept der Gemeinde; enger konzeptioneller Zusammenhang; städtebaulich relevanter Bezug; nicht geringwertig; schutzwürdig; Rechtsschutzinteresse.

Leitsatz:

Die planende Gemeinde kann grundsätzlich solche Betroffenheiten unberücksichtigt lassen, die sich unmittelbar erst in anderen, regelmäßig späteren Planungen mit anderem Geltungsbereich realisieren; eine Ausnahme von diesem Grundsatz ist geboten, wenn ein enger konzeptioneller Zusammenhang zwischen den Planungsbereichen besteht, auf den die Gemeinde erkennbar abstellt und der Grundlage ihrer Abwägung im vorausgehenden Planungsgebiet ist. Unter diesen Voraussetzungen sind die später betroffenen Grundeigentümer bereits im Normenkontrollverfahren gegen den vorausgehenden Bebauungsplan antragsbefugt.

Urteil des 4. Senats vom 16. Juni 2011 - BVerwG 4 CN 1.10

VGH München vom 14.08.2008 - Az.: VGH 1 N 07.2753 -

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

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9 VR 4.13 vom 28.05.2013

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6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil