Urteil des BVerwG vom 16.06.2011

Gemeinde, Bebauungsplan, Schule, Friedhof

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 4 CN 1.10

VGH 1 N 07.2753

Verkündet

am 16. Juni 2011

Renner

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Normenkontrollsache

- 2 -

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 16. Juni 2011

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,

die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und Dr. Jannasch,

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz

für Recht erkannt:

Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom

14. August 2008 wird aufgehoben, soweit der Verwal-

tungsgerichtshof die Normenkontrollanträge der Antrag-

steller gegen die Bebauungspläne „Mühldorfer Feld Teil II“

und „Mühldorfer Feld Teil III (Schule)“ abgelehnt hat. In-

soweit wird die Sache zur anderweitigen Verhandlung und

Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückver-

wiesen.

Im Übrigen wird die Revision zurückgewiesen.

Die Antragsteller tragen als Gesamtschuldner ein Fünftel

der Kosten des Revisionsverfahrens. Im Übrigen bleibt die

Kostenentscheidung der Schlussentscheidung vorbehal-

ten.

G r ü n d e :

Gegenstand der Normenkontrolle sind die Bebauungspläne „Mühldorfer Feld

Teil II“, „1. Teilaufhebung des Bebauungsplans Mühldorfer Feld Teil II“, „Mühl-

dorfer Feld Teil III (Schule)“ und „Mühldorfer Feld Teil II, 2. Änderung“.

- 3 -

Der Bebauungsplan „Mühldorfer Feld Teil II“ (als Satzung beschlossen am

26. Oktober 2000, ortsüblich bekannt gemacht am 10. Oktober 2005) setzt Flä-

chen für eine großräumige Stadterweiterung („Mühldorf-Nordwest“) mit Wohn-

gebieten, Sondergebieten und Gemeinbedarfsflächen sowie Verkehrsflächen

zur inneren und äußeren Erschließung des neuen Stadtteils fest. Als verkehrli-

che Haupterschließung der Neubaugebiete sind eine Ost-West-Verbindung

(Salzburgstraße) sowie eine Verlängerung der vorhandenen Europastraße nach

Norden festgesetzt. An der Kreuzung der beiden Haupterschließungsstraßen

am südlichen Rand des Plangebiets ist ein Verkehrskreisel festgesetzt, der eine

Öffnung nach Süden zu der - nicht in den Geltungsbereich der Bebauungspläne

einbezogenen - vorhandenen südlichen Europastraße enthält.

Mit der „1. Teilaufhebung des Bebauungsplans Mühldorfer Feld Teil II“ (als Sat-

zung beschlossen am 20. Juli 2006, ortsüblich bekannt gemacht am 30. Okto-

ber 2006) wird ein Teil der westlich der nördlichen Europastraße gelegenen

Wohnbaugebiete mitsamt der angrenzenden Verkehrsflächen einschließlich des

Verkehrskreisels aus dem Geltungsbereich des Bebauungsplans „Mühldorfer

Feld Teil II“ herausgenommen. Der zeitgleich beschlossene Bebauungsplan

„Mühldorfer Feld Teil III (Schule)“ (ortsüblich bekannt gemacht am 30. Oktober

2006) umfasst die herausgenommenen Flächen und setzt an Stelle der dort

bisher vorgesehenen Wohnbauflächen nunmehr Gemeinbedarfsflächen (Schu-

len und Sportanlagen) fest; die Verkehrsflächenfestsetzung einschließlich des

Verkehrskreisels übernimmt er im Wesentlichen unverändert.

Die 2. Änderung des Bebauungsplans „Mühldorfer Feld Teil II“ (als Satzung be-

schlossen am 24. Mai 2007, ortsüblich bekannt gemacht am 29. Mai 2007)

schließlich umfasst ein östlich an die südliche Europastraße angrenzendes

Wohngebiet; die Änderung passt den Geltungsbereich dieses Teilgebiets an die

angrenzenden Bebauungspläne an, orientiert sich hinsichtlich der Festsetzung

der Wohnbauflächen stärker am bisherigen baulichen Bestand und ordnet die

verkehrliche Erschließung neu durch eine Ringstraße, die nicht mehr nach

Westen auf die südliche Europastraße, sondern nach Norden auf die Salzburg-

- 4 -

straße führt. Im Übrigen lässt die Änderung die ursprünglichen Festsetzungen

des Bebauungsplans „Mühldorfer Feld Teil II“ unberührt.

Die Antragsteller sind Eigentümer zweier landwirtschaftlich genutzter Grundstü-

cke, die im Osten an die südliche Europastraße und im Süden an das Gelände

des Nordfriedhofs angrenzen. Von der im Norden verlaufenden Salzburgstraße

und dem Verkehrskreisel sind sie nur wenige Meter entfernt. Die Grundstücke

liegen im Geltungsbereich des Bebauungs- und Grünordnungsplans „Nordfried-

hof Mühldorf am Inn“ (ortsüblich bekannt gemacht am 3. Oktober 1986) und

sind überwiegend als Flächen für die Friedhofserweiterung festgesetzt. Die süd-

liche Europastraße ist in diesem Bebauungsplan als ca. 5,50 m breite Straßen-

verkehrsfläche mit Quer-Parkbuchten festgesetzt. Am bestehenden Friedhofs-

gelände ist die Europastraße entsprechend diesen Festsetzungen hergestellt

und mündet im Süden in die Nordtangente (Kreisstraße); auf der Höhe der

Grundstücke der Antragsteller existiert die Europastraße derzeit lediglich als

ca. 5 m breiter, nicht ausgebauter Fahrweg.

Mit der 1. Änderung des Bebauungs- und Grünordnungsplans „Friedhof Nord

Mühldorf am Inn“ (als Satzung beschlossen am 20. September 2007, ortsüblich

bekannt gemacht am 30. Oktober 2007) wollte die Antragsgegnerin die pla-

nungsrechtlichen Grundlagen für den Um- und Ausbau der Europastraße zur

Haupterschließungsstraße für die Neubaugebiete schaffen. Die südliche Euro-

pastraße ist darin als eine (einschließlich Gehwegen) nunmehr rund 13 m breite

Straßenverkehrsfläche festgesetzt, die an den im Bebauungsplan „Mühldorfer

Feld Teil III (Schule)“ festgesetzten Verkehrskreisel anschließt; die bisher vor-

gesehenen Parkbuchten für die Friedhofsbesucher sind an die Westseite des

Friedhofgeländes verlagert und um zusätzliche Parkplätze entlang der Salz-

burgstraße ergänzt; dem entsprechend ist der Geltungsbereich der 1. Änderung

bis zur Salzburgstraße erweitert. An der Festsetzung von Flächen für die Fried-

hofserweiterung wird mit einer geänderten Anordnung der Grabfelder, Pflanz-

flächen und internen Erschließungswege im Wesentlichen festgehalten.

Auf den Normenkontrollantrag der Antragsteller hat der Verwaltungsgerichtshof

die 1. Änderung des Bebauungs- und Grünordnungsplans „Friedhof Nord Mühl-

- 5 -

dorf am Inn“ mit Urteil vom 14. August 2008 - 1 N 07.3195 - wegen beachtlicher

Mängel bei der Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials (unzurei-

chende Bedarfsprognose für die Friedhofserweiterung; unzureichende Abwä-

gung der zu erwartenden Verkehrslärmkonflikte an der südlichen Europastraße)

für unwirksam erklärt.

Die hier streitgegenständlichen Normenkontrollanträge hat der Verwaltungsge-

richtshof mit Urteil vom selben Tag als unzulässig abgelehnt. Die von den an-

gegriffenen Bebauungsplänen nicht unmittelbar betroffenen Antragsteller seien

nicht deshalb antragsbefugt, weil sie in Anlehnung an die im Fachplanungsrecht

entwickelte Rechtsprechung zur Anfechtung von Zwangspunkten einer Planung

dieselben Rechtsschutzmöglichkeiten gegen die angegriffenen Bebauungsplä-

ne haben müssten wie ein unmittelbar betroffener Grundeigentümer. Es sei

schon fraglich, ob die Zwangspunkt-Rechtsprechung entsprechend herangezo-

gen werden könne. Jedenfalls würden durch die angegriffenen Bebauungspläne

keine Zwangspunkte für eine die Grundstücke der Antragsteller unmittelbar be-

rührende Straßenführung geschaffen. Die Antragsbefugnis sei auch nicht des-

halb zu bejahen, weil die Antragsgegnerin bei der Aufstellung der angegriffenen

Bebauungspläne die Eigentumsbelange der Antragsteller hätte abwägen müs-

sen. Das gelte auch dann, wenn man die streitgegenständlichen Bebauungs-

pläne und die 1. Änderung des Bebauungs- und Grünordnungsplans „Friedhof-

Nord“ in Anlehnung an die im Fachplanungsrecht gebräuchliche Rechtsfigur der

Abschnittsbildung als Teile einer Gesamtplanung ansehe. Die Antragsgegnerin

habe die Grundstücke der Antragsteller bei der Aufstellung der angegriffenen

Bebauungspläne auch nicht fehlerhaft aus deren Geltungsbereich ausgeklam-

mert.

Gegen dieses Normenkontrollurteil wenden sich die Antragsteller mit ihrer vom

Senat zugelassenen Revision. Sie halten sich hinsichtlich sämtlicher angegrif-

fenen Bebauungspläne für antragsbefugt.

- 6 -

Die Revision der Antragsteller ist zum überwiegenden Teil begründet.

Die Gründe, auf die der Verwaltungsgerichtshof seine Annahme gestützt hat,

dass die Antragsteller nicht antragsbefugt seien, halten hinsichtlich der Bebau-

ungspläne „Mühldorfer Feld Teil II“ und „Mühldorfer Feld Teil III (Schule)“ einer

bundesrechtlichen Überprüfung nicht in jeder Hinsicht stand. Die Interessen von

Grundeigentümern, deren Grundstücke außerhalb des Geltungsbereichs eines

Bebauungsplans liegen, aber nach der planerischen Konzeption der Gemeinde

für die verkehrliche Erschließung des Baugebiets in Anspruch genommen und

deshalb in einem weiteren Bebauungsplan als Verkehrsfläche festgesetzt wer-

den sollen, sind in eng begrenzten Ausnahmefällen bereits bei der Bauge-

bietsausweisung abzuwägen; dann ist es auch geboten, den betroffenen

Grundeigentümern hinsichtlich der Baugebietsausweisung eine Antragsbefug-

nis zuzubilligen (1). Ein solcher Ausnahmefall liegt hier hinsichtlich der Bebau-

ungspläne „Mühldorfer Feld Teil II“ und „Mühldorfer Feld Teil III (Schule)“ vor,

weil zwischen diesen Bebauungsplänen und der Verkehrsflächenfestsetzung in

einem weiteren Bebauungsplan ein enger konzeptioneller Zusammenhang be-

steht. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz sind die Antragsteller deshalb

im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt; die Sache war insoweit

an den Verwaltungsgerichtshof zur anderweitigen Verhandlung und Entschei-

dung zurückzuverweisen (2). Die Zulässigkeit der gegen die „1. Teilaufhebung

des Bebauungsplans Mühldorfer Feld Teil II“ und den Bebauungsplan „Mühldor-

fer Feld Teil II, 2. Änderung“ gerichteten Normenkontrollanträge hat der Verwal-

tungsgerichtshof demgegenüber zu Recht verneint; insoweit war die Revision

als unbegründet zurückzuweisen (3).

1. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt ist jede natürliche oder juristi-

sche Person, die geltend macht, durch die zur gerichtlichen Überprüfung gestell-

te Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder

in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung einer Rechtsver-

letzung sind keine höheren Anforderungen zu stellen als an die Klagebefugnis

nach § 42 Abs. 2 VwGO; ausreichend ist, wenn der Antragsteller hinreichend

- 7 -

substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen las-

sen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven

Recht verletzt wird (Urteile vom 24. September 1998 - BVerwG 4 CN 2.98 -

BVerwGE 107, 215 <217>, vom 17. Mai 2000 - BVerwG 6 CN 3.99 - Buchholz

310 § 47 VwGO Nr. 141 m.w.N. und vom 30. April 2004 - BVerwG 4 CN 1.03 -

Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 165 S. 137; stRspr). An dieser Möglichkeit fehlt es,

wenn Rechte des Klägers unter Zugrundelegung des Klagevorbringens offen-

sichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (Ur-

teil vom 22. Februar 1994 - BVerwG 1 C 24.92 - BVerwGE 95, 133 <133 f.>

m.w.N.).

Eine die Antragsbefugnis begründende subjektive Rechtsposition ist zuvörderst

das im Plangebiet befindliche Grundeigentum, dessen Inhalt und Schranken

durch die planerischen Festsetzungen eines Bebauungsplans unmittelbar und

rechtssatzmäßig bestimmt und ausgestaltet werden (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG).

Eine in diesem Sinne unmittelbar planungsbedingte Verletzung ihrer Eigentü-

merposition können die Antragsteller nicht geltend machen, weil sich der Gel-

tungsbereich der streitgegenständlichen Bebauungspläne nicht auf ihre Grund-

stücke erstreckt. Hiervon ist auch der Verwaltungsgerichtshof ausgegangen.

Der Verwaltungsgerichtshof hat ferner angenommen, dass die Antragsteller auch

nicht deshalb antragsbefugt seien, weil ihnen in Anlehnung an die im Fachpla-

nungsrecht entwickelte Rechtsprechung zur Anfechtung von Zwangspunkten

einer Planung dieselben Rechtsschutzmöglichkeiten zuzusprechen gewesen

wären wie einem unmittelbar planbetroffenen Grundeigentümer (UA Rn. 39 ff.).

Das Vorliegen von Zwangspunkten hat der Verwaltungsgerichtshof in tatsächli-

cher Hinsicht verneint. Ob die Zwangspunkt-Rechtsprechung auf Fälle wie den

vorliegenden überhaupt übertragbar ist und ob der Verwaltungsgerichtshof sei-

nen tatsächlichen Feststellungen gegebenenfalls ein zutreffendes Verständnis

des Zwangspunkts zugrunde gelegt hat, kann der Senat offen lassen, weil die

Antragsbefugnis der Antragsteller aus anderen Gründen zu bejahen ist.

Der Eigentümer eines außerhalb des Plangebiets gelegenen Grundstücks ist

auch dann antragsbefugt, wenn er eine mögliche Verletzung des Abwägungs-

- 8 -

gebots geltend machen kann. Das in § 1 Abs. 7 BauGB normierte bauplanungs-

rechtliche Abwägungsgebot hat drittschützenden Charakter hinsichtlich solcher

privater Belange, die für die Abwägung erheblich sind. Es verleiht Privaten ein

subjektives Recht darauf, dass ihre Belange in der Abwägung ihrem Gewicht

entsprechend „abgearbeitet“ werden (Urteil vom 24. September 1998 a.a.O.

S. 221). Der Antragsteller in einem Normenkontrollverfahren kann sich deshalb

im Rahmen des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auch darauf berufen, dass seine ab-

wägungsrelevanten Belange möglicherweise fehlerhaft abgewogen wurden.

Macht er eine Verletzung des Abwägungsgebots geltend, so muss er einen Be-

lang als verletzt bezeichnen, der für die Abwägung überhaupt beachtlich war.

Nicht jeder private Belang ist in der Abwägung zu berücksichtigen, sondern nur

solche, die in der konkreten Planungssituation einen städtebaulich relevanten

Bezug haben. Nicht abwägungsbeachtlich sind hiernach insbesondere gering-

wertige oder mit einem Makel behaftete Interessen sowie solche, auf deren

Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht, oder solche, die für die

Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan nicht erkennbar waren (stRspr;

z.B. Urteile vom 24. September 1998 a.a.O. S. 219 und vom 30. April 2004

a.a.O. S. 138).

Eine auf das Abwägungsgebot gestützte Antragsbefugnis hat der Verwaltungs-

gerichtshof ebenfalls verneint (UA Rn. 43 bis 45). Seine Erwägungen stehen

nicht in jeder Hinsicht mit den bundesrechtlichen Vorgaben im Einklang.

Kein Bundesrechtsverstoß liegt allerdings darin, dass der Verwaltungsgerichts-

hof eine abwägungsfehlerhafte Ausklammerung der Grundstücke der Antragstel-

ler aus dem Geltungsbereich der streitgegenständlichen Bebauungspläne ver-

neint hat. Knüpft die planende Gemeinde bei der Abgrenzung von Teilabschnit-

ten an die Grenze eines bereits vorhandenen Bebauungsplans - hier: des Be-

bauungsplans „Friedhof Nord“ - an, so ist dies in der Regel sachlich gerechtfer-

tigt. Ob sich eine andere Beurteilung aufdrängt, falls die Antragsgegnerin - wie

dies die Antragsteller behaupten - die Grundstücke der Antragsteller bewusst

aus dem Geltungsbereich der angegriffenen Bebauungspläne ausgeklammert

hätte, um ihre Rechtsschutzmöglichkeiten zu verkürzen, kann vorliegend dahin-

- 9 -

gestellt bleiben, weil Anhaltspunkte für eine entsprechende Motivlage der An-

tragsgegnerin nicht gegeben sind.

Mit Bundesrecht unvereinbar ist indes die Annahme des Verwaltungsgerichts-

hofs, dass die Eigentümerinteressen der Antragsteller auch unter Berücksichti-

gung der im Fachplanungsrecht gebräuchlichen Rechtsfigur der Abschnittsbil-

dung bei der Aufstellung der streitgegenständlichen Bebauungspläne nicht hät-

ten berücksichtigt werden müssen. Das Interesse der Antragsteller, von einer

Inanspruchnahme ihres Grundeigentums für den Um- und Ausbau der südli-

chen Europastraße als Haupterschließungsstraße der Neubaugebiete ver-

schont zu bleiben, war ein abwägungsrelevanter Belang, der bereits bei der

Planung der Neubaugebiete zu berücksichtigen war.

In der Abwägung zu berücksichtigen mit der Folge der Antragsbefugnis nach

§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind auch diejenigen Interessen und Belange von

Grundeigentümern, deren Eigentum zwar außerhalb der Plangrenzen, jedoch in

der Nachbarschaft des Plangebiets liegt und belastenden Einwirkungen der

durch den Plan ermöglichten Nutzungen ausgesetzt sein wird. Auch dem Plan-

nachbarn steht gegenüber der planenden Gemeinde ein Anspruch auf gerechte

Abwägung seiner privaten Belange zu, soweit sie für die Abwägung erheblich

sind (Beschluss vom 4. Juni 2008 - BVerwG 4 BN 13.08 - ZfBR 2008, 681). Auf

diese Weise vermittelt das bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot den Grund-

eigentümern der Umgebung des Plangebiets einen eigentumsrechtlichen Dritt-

schutz, soweit die planbedingten Beeinträchtigungen in einem adäquat-kausalen

Zusammenhang mit der Planung stehen und nicht von geringfügiger Art sind. § 1

Abs. 7 BauGB verleiht ihnen insoweit einen Rechtsanspruch auf Beachtung und

gerechte Abwägung ihrer Eigentumsposition (Urteil vom 21. März 2002

- BVerwG 4 CN 14.00 - BVerwGE 116, 144 <149>). Auch mittelbar planungsbe-

dingte Folgen müssen, sofern sie mehr als geringfügig, nicht mit einem Makel

behaftet, schutzwürdig und für die Gemeinde erkennbar sind, ebenso wie alle

vergleichbaren Konflikte innerhalb des Plangebiets im Rahmen des Abwägungs-

gebots bewältigt werden (Urteil vom 30. April 2004 a.a.O. S. 138).

- 10 -

Diese Rechtsprechung, die sich auf Konstellationen bezieht, in denen die Beein-

trächtigung eines außerhalb des Plangebiets liegenden Grundstücks allein von

den Festsetzungen des angegriffenen Bebauungsplans und von den durch sie

ermöglichten Vorhaben ausgeht, lässt sich auf die vorliegende Fallgestaltung

nicht ohne Weiteres übertragen. Diese ist dadurch gekennzeichnet, dass die In-

anspruchnahme der Grundstücke der Antragsteller für die verkehrliche Erschlie-

ßung der Neubaugebiete zwar in einem mittelbaren Zusammenhang mit den

Festsetzungen des angefochtenen Bebauungsplans, nämlich der Ausweisung

der Neubaugebiete steht, die planerischen Grundlagen für die Inanspruchnahme

aber erst durch einen weiteren Bebauungsplan geschaffen werden sollen, der

die öffentlichen Verkehrsflächen (§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB) rechtssatzmäßig

festsetzt und damit Inhalt und Schranken des Grundeigentums der Antragsteller

unmittelbar ausgestaltet. Erst mit diesem weiteren Bebauungsplan ist über die

künftige Zweckbestimmung der betreffenden Flächen rechtsverbindlich ent-

schieden. Müsste die Gemeinde bereits bei Aufstellung des vorausgehenden

Bebauungsplans die Möglichkeit einer späteren Betroffenheit im Rahmen ihrer

Abwägungsentscheidung berücksichtigen, würde der Zweck der gebietsweisen

Planung, die Planung durch Konzentration der Planungsentscheidung auf das

jeweilige Gebiet erst praktikabel und effektiv zu machen, verfehlt. Die planende

Gemeinde kann daher grundsätzlich solche Betroffenheiten unberücksichtigt las-

sen, die sich unmittelbar erst in anderen regelmäßig späteren Planungen mit

anderem Geltungsbereich realisieren; die Abwägung der betroffenen Eigentü-

merbelange ist dann erst in diesem Stadium vorzunehmen. Davon können aller-

dings aus Gründen der Effektivität von Abwägungsanspruch und Rechtsschutz

des Betroffenen Ausnahmen geboten sein.

Das ist zum einen dann der Fall, wenn die Betroffenheit im späteren Plangebiet

zwangsläufige Folge der vorausgehenden Planung ist. Vor einer solchen Betrof-

fenheit von Grundeigentümern mit Grundstücken außerhalb des Plangebiets darf

die Gemeinde die Augen nicht verschließen. Eine hinreichende Konfliktbewälti-

gung verlangt, diese Fälle bereits in die Abwägung über die vorangegangene

Planung einzubeziehen, weil der Betroffenheit später nicht mehr wirksam - vor

allem nicht mehr durch alternative Planungen - begegnet werden kann. Die ge-

richtliche Überprüfung dieser Abwägung kann - anders als der Verwaltungsge-

- 11 -

richtshof meint - nicht auf die Frage der Unzumutbarkeit der späteren Betroffen-

heit beschränkt werden. Dieses Kriterium markiert lediglich die Grenze einer zu-

lässigen Planung. Seine Anwendung müsste zu einer Verkürzung des An-

spruchs des Betroffenen auf fehlerfreie Abwägung führen. Deshalb hat die pla-

nende Gemeinde rechtzeitig, d.h. bevor durch die vorausgehende Planung die

Weichen für eine zwangsläufige Betroffenheit gestellt werden, auch Planungsal-

ternativen zu erwägen, bei deren Wahl diese Betroffenheit von Eigentümerbe-

langen entfällt oder reduziert wird. Muss die Gemeinde somit die Fälle zwangs-

läufiger Betroffenheit in die Abwägungsentscheidung einbeziehen, so steht dem

Betroffenen insoweit auch die Antragsbefugnis zu.

Eine weitere Ausnahme ist geboten, wenn die spätere Betroffenheit zwar nicht

zwangsläufig eintritt, wohl aber Folge des planerischen Konzepts der Gemeinde

ist, das der Baugebietsausweisung zugrunde liegt und deshalb als Ausdruck ih-

rer planerischen Selbstbindung auch in die bauleitplanerische Abwägung einbe-

zogen werden muss. Eine bloße - etwa im Flächennutzungsplan zum Ausdruck

kommende - Planungspräferenz der Gemeinde, die sich im Laufe des Planungs-

verfahrens erst bewähren muss (vgl. Beschluss vom 14. Juli 2005 - BVerwG

9 VR 23.04 - juris Rn. 6), reicht für die Annahme eines entsprechenden planeri-

schen Konzepts ebenso wenig aus wie die Anknüpfung an eine bereits durch

Bebauungsplan oder Planfeststellungsbeschluss realisierte Planung. Etwas an-

deres muss aber gelten, wenn ein enger konzeptioneller Zusammenhang zwi-

schen den Planungsbereichen (vgl. zu diesem Kriterium Urteil vom 23. No-

vember 2005 - BVerwG 9 A 28.04 - BVerwGE 124, 334 <341 f.>) besteht, auf

den die Gemeinde erkennbar abstellt und der Grundlage ihrer Abwägung im vo-

rausgehenden Planungsgebiet ist, weil sie aus Sicht der Gemeinde bestimmte

Festsetzungen in einem anderen Planbereich voraussetzt. Auch hier muss die

Gemeinde konsequenterweise die sich daraus später im folgenden Planungsbe-

reich ergebenden Betroffenheiten einbeziehen. Damit eröffnet sich zugleich eine

entsprechende Antragsbefugnis des später Betroffenen.

2. Gemessen hieran ergibt sich, dass den Antragstellern die Antragsbefugnis

hinsichtlich der Bebauungspläne „Mühldorfer Feld Teil II“ und „Mühldorfer Feld

Teil III (Schule)“ nicht abgesprochen werden kann.

- 12 -

a) Die Eigentümerinteressen der Antragsteller, deren Grundstücke unmittelbar

erst durch die Verkehrsflächenfestsetzung der 1. Änderung des Bebauungs- und

Grünordnungsplans „Friedhof Nord Mühldorf am Inn“ betroffen werden, waren

bereits bei der Ausweisung der Neubaugebiete abwägungsrelevant. Die Festset-

zung von Teilflächen der Grundstücke der Antragsteller als öffentliche Verkehrs-

fläche für den Um- und Ausbau der südlichen Europastraße war zwar nicht

zwangsläufige Folge der Baugebietsausweisung. Es bestand aber ein enger

konzeptioneller Zusammenhang zwischen den Planungen.

aa) Der Verwaltungsgerichtshof (UA Rn. 43) hat in tatsächlicher Hinsicht festge-

stellt, dass die Fortführung einer ausgebauten Europastraße in Richtung Nord-

tangente nicht die „zwingende Folge“ der in den Bebauungsplänen „Mühldorfer

Feld Teil II“ und „Mühldorfer Feld Teil III (Schule)“ festgesetzten Straßenführung

ist. Ungeachtet der Frage einer etwaigen Bindungswirkung gemäß § 137 Abs. 2

VwGO (vgl. dazu z.B. Kraft, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 137 Rn. 46

m.w.N.) hat der Senat keine Zweifel, dass diese Feststellung zutrifft. Das haben

der Sache nach letztlich auch die Antragsteller mit den von ihnen im Normenkon-

trollverfahren gegen die 1. Änderung des Bebauungs- und Grünordnungsplans

„Friedhof Nord Mühldorf am Inn“ aufgezeigten Alternativplanungen bestätigt.

Auch der Verkehrskreisel würde ohne den Um- und Ausbau der südlichen Euro-

pastraße seine Verkehrsfunktion als Verknüpfung von nur drei „Ästen“ nicht ver-

lieren; allein seine südliche Öffnung zwingt nicht zum Weiterbau. Dass sich die

Erschließung des gesamten Stadterweiterungsgebiets Mühldorf-Nordwest im

Falle einer weiteren Beplanung möglicherweise nur über eine zusätzliche Ver-

bindung über die südliche Europastraße zur Nordtangente sicherstellen lässt,

kann den genannten Bebauungsplänen, die eine solche Beplanung weder vor-

nehmen noch voraussetzen, jedenfalls nicht entgegengehalten werden.

bb) Hinsichtlich der Bebauungspläne „Mühldorfer Feld Teil II“ und „Mühldorfer

Feld Teil III (Schule)“ ist aber das Kriterium eines engen konzeptionellen Zu-

sammenhangs erfüllt.

- 13 -

Zwischen dem Bebauungsplan „Mühldorfer Feld Teil II“ mit seiner großräumigen

Ausweisung von Neubaugebieten und der Verkehrsflächenfestsetzung auf den

Grundstücken der Antragsteller besteht ein enger konzeptioneller Zusammen-

hang, auf den die Antragsgegnerin bei der Aufstellung des Bebauungsplans

„Mühldorfer Feld Teil II“ erkennbar abgestellt hat und der Grundlage ihrer Abwä-

gung der Baugebietsausweisung ist. Der Verwaltungsgerichtshof (UA Rn. 43) hat

es nicht für zweifelhaft gehalten, dass die Antragsgegnerin den Ausbau des vor-

handenen (südlichen) Teils der Europastraße als Verbindung zur Nordtangente

bei der Planung der Baugebiete „Mühldorfer Feld Teil II“ und „Mühldorfer Feld

Teil III (Schule)“ angestrebt habe und dass diese Planung im Übrigen - bezogen

auf das gesamte Gebiet „Mühldorf-Nordwest“ - eine naheliegende Variante für

die Verkehrserschließung des neuen Stadtteils darstelle. Der Senat hat keine

Veranlassung, an der Tragfähigkeit dieser Feststellung zu zweifeln, zumal dies

auch die Verfahrensbeteiligten nicht getan haben. Auch das östlich der südlichen

Europastraße gelegene Wohngebiet, dessen Sammelstraße nach der ursprüng-

lichen Fassung des Bebauungsplans „Mühldorfer Feld Teil II“ in die südliche Eu-

ropastraße münden sollte, war konzeptionell auf einen Um- und Ausbau der süd-

lichen Europastraße angelegt. Erst nach den Festsetzungen der 2. Änderung

des Bebauungsplans „Mühldorfer Feld Teil II“ soll der Kraftfahrzeugverkehr

nunmehr nach Norden auf die Salzburgstraße geführt werden. Das ändert aber

nichts an der Maßgeblichkeit des ursprünglichen Erschließungskonzepts für die

Abwägungsentscheidung (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB). Eine funktionsfähige

Verkehrsanschließung der Neubaugebiete war auch Grundlage ihrer Abwägung,

weil eine großflächige Ausweisung von Neubaugebieten ohne ein funktionieren-

des Erschließungskonzept nicht wirksam wäre. Schließlich war der Antragsgeg-

nerin klar, dass der geplante Um- und Ausbau der südlichen Europastraße zu

einer Haupterschließungsstraße mit mehreren tausend Fahrzeugbewegungen

pro Tag nicht ohne Inanspruchnahme von Grundflächen der Antragsteller zu be-

werkstelligen sein wird, ohne dass es insoweit auf den exakten Flächenbedarf

ankam. Die spätere Inanspruchnahme von Grundflächen der Antragsteller ge-

hörte deswegen aus der Sicht der Antragsgegnerin zum notwendigen Inhalt der

späteren Verkehrsflächenplanung im Bereich der südlichen Europastraße, der im

Grundsatz bereits in die Abwägung des Bebauungsplans „Mühldorfer Feld Teil II“

einzubeziehen war.

- 14 -

Nichts anderes gilt hinsichtlich des Bebauungsplans „Mühldorfer Feld Teil III

(Schule)“, dessen Begründung ausdrücklich davon ausgeht, dass die Erschlie-

ßung „vorrangig von Süden her über eine neu anzulegende Sammelstraße im

Zuge der Europastraße erfolgen“ soll (Beiakte 10, Begründung unter Ziffer 5),

womit auf die nachfolgende, die Eigentümerinteressen der Antragsteller unmit-

telbar betreffende „1. Änderung des Bebauungs- und Grünordnungsplans Fried-

hof Nord Mühldorf am Inn“ Bezug genommen wird.

b) Die Eigentümerinteressen der Antragsteller haben auch einen städtebaulich

relevanten Bezug.

Sie sind nicht geringwertig. Bereits mit der Festsetzung einer öffentlichen Ver-

kehrsfläche (§ 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB) wird der private Grundeigentümer grund-

sätzlich von jeglicher privaten baulichen Nutzung der betreffenden Fläche aus-

geschlossen (§ 30 Abs. 1 BauGB). Im Vollzugsstadium ist die Festsetzung einer

öffentlichen Verkehrsfläche in aller Regel auf einen Vollentzug des Eigentums

angelegt, notfalls im Wege der planakzessorischen städtebaulichen Enteignung

(vgl. Urteil vom 27. August 2009 - BVerwG 4 CN 5.08 - BVerwGE 134, 355

Rn. 22 f.). Anders als in sonstigen Fällen mittelbar planungsbedingter Eigen-

tumsbeeinträchtigungen wie etwa durch Immissionen, die von den durch die

Planung ermöglichten Vorhaben ausgehen und eine Weiternutzung der Flächen

durch den Eigentümer auch nach der Planverwirklichung in aller Regel nicht

ausschließen, trifft die Festsetzung öffentlicher Verkehrsflächen die Eigentümer-

interessen deshalb essenziell.

Das Interesse der Antragsteller, von einer Inanspruchnahme ihrer Grundflächen

für den Um- und Ausbau der südlichen Europastraße zur Haupterschließungs-

straße der Neubaugebiete verschont zu bleiben, war auch schutzwürdig, auch

wenn die betreffenden Grundflächen bereits seit 1986 durch den Bebauungs-

und Grünordnungsplan „Friedhof Nord Mühldorf am Inn“ überplant und als Erwei-

terungsfläche für die Friedhofsnutzung sowie als Verkehrsfläche mit Quer-Park-

buchten für die Friedhofsbesucher festgesetzt waren. Die Änderung der Zweck-

bestimmung einer öffentlichen Bedarfsfläche ist ein die Abwägung der Eigentü-

- 15 -

merinteressen beeinflussender Vorgang. Das gilt vorliegend vor allem deswe-

gen, weil die vom Verwaltungsgerichtshof im Normenkontrollverfahren gegen die

1. Änderung des Bebauungs- und Grünordnungsplans „Friedhof Nord Mühldorf

am Inn“ beanstandete unzureichende Bedarfsprognose für die Friedhofserweite-

rung möglicherweise bereits im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses über den

Bebauungsplan „Mühldorfer Feld Teil II“ greifbar war und deshalb schon zum

damaligen Zeitpunkt hätte Anlass sein können, die rechtliche Tragfähigkeit der

Festsetzungen des Friedhofs-Bebauungsplans in Frage zu stellen.

c) Die Antragsteller haben sich auf ihr Interesse, vor einer Inanspruchnahme ih-

rer Grundstücke verschont zu bleiben, berufen. Sie haben insbesondere geltend

gemacht, dass auch die Möglichkeit bestanden hätte, die von der Antragsgegne-

rin als notwendig erachtete Südanbindung des Gesamtareals an die Nordtan-

gente über eigene, im Eigentum der Antragsgegnerin befindliche Flächen östlich

der Grundstücke der Antragsteller zu führen. Sie machen damit der Sache nach

eine unterbliebene oder fehlerhafte Alternativenprüfung sowie eine abwägungs-

fehlerhafte Gewichtung ihrer Eigentümerinteressen geltend. Entsprechende Feh-

ler bei der Aufstellung der Bebauungspläne „Mühldorfer Feld Teil II“ und „Mühl-

dorfer Feld Teil III (Schule)“ erscheinen jedenfalls nicht von vornherein ausge-

schlossen. Die Antragsteller können deshalb im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1

VwGO geltend machen, durch diese Bebauungspläne in ihrem Recht auf fehler-

freie Abwägung ihrer Eigentümerinteressen verletzt zu sein. Die Antragsbefugnis

hätte den Antragstellern insoweit nicht abgesprochen werden dürfen.

d) Das Normenkontrollurteil stellt sich insoweit auch nicht aus anderen Gründen

als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Der Zulässigkeit der Normenkontrollanträge

steht nicht entgegen, dass ein Teil der Planung bereits verwirklicht ist; von einem

fehlenden Rechtsschutzinteresse wäre allenfalls auszugehen, wenn sich die

Normenkontrollanträge als nutzlos erweisen würden, etwa weil die angegriffenen

Bebauungspläne (vollständig) verwirklicht wären (vgl. dazu Beschluss vom

8. Februar 1999 - BVerwG 4 BN 55.98 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 130

S. 1 f.); hiervon gehen die Beteiligten übereinstimmend nicht aus.

- 16 -

e) Über die Begründetheit der Normenkontrollanträge kann der Senat nicht ab-

schließend entscheiden, weil der Verwaltungsgerichtshof hierzu - von seinem

Rechtsstandpunkt aus konsequent - keine Tatsachenfeststellungen getroffen

hat. Die Sache ist deshalb zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an

den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2

VwGO).

3. Hinsichtlich der 2. Änderung sowie der „1. Teilaufhebung des Bebauungsplans

Mühldorfer Feld Teil II“ hat der Verwaltungsgerichtshof die Zulässigkeit der Nor-

menkontrollanträge der Antragsteller zu Recht verneint; die Revision war inso-

weit zurückzuweisen.

Mit der 2. Änderung des Bebauungsplans „Mühldorfer Feld Teil II“ sind keine

weitergehenden Beeinträchtigungen der Belange der Antragsteller verbunden;

die nicht geänderten ursprünglichen Festsetzungen des Bebauungsplans „Mühl-

dorfer Feld Teil II“ gelten fort. Für die Antragsgegnerin bestand deshalb auch

keine Veranlassung, die bereits beim Satzungsbeschluss über den Bebauungs-

plan „Mühldorfer Feld Teil II“ vorzunehmende Abwägung der Eigentümerbelange

der Antragsteller im Rahmen der 2. Änderung zu wiederholen.

Dasselbe gilt auch hinsichtlich der „1. Teilaufhebung des Bebauungsplans Mühl-

dorfer Feld Teil II“. Abgesehen davon fehlt insoweit auch das Rechtsschutzbe-

dürfnis, weil die Antragsteller durch die (Teil-)Aufhebung eines sie möglicherwei-

se in ihren Rechten verletzenden Bebauungsplans nicht beschwert werden.

Die Kostenentscheidung im Hinblick auf den erfolglosen Teil der Revision folgt

aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Prof. Dr. Rubel

Dr. Gatz

RiBVerwG Dr. Jannasch

ist wegen Urlaubs

gehindert, seine

Unterschrift beizufügen.

Prof. Dr. Rubel

Dr. Philipp

Petz

- 17 -

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes für das Revisionsverfahren wird auf 20 000 €

festgesetzt.

Prof. Dr. Rubel

Dr. Gatz

RiBVerwG Dr. Jannasch

ist wegen Urlaubs

gehindert, seine

Unterschrift beizufügen.

Prof. Dr. Rubel

Dr. Philipp

Petz

Sachgebiet:

BVerwGE:

Städtebaurecht

Fachpresse:

Rechtsquellen:

VwGO

§ 47 Abs. 2 Satz 1

BauGB

§ 1 Abs. 7

Stichworte:

Normenkontrolle; Antragsbefugnis; subjektive Rechtsposition; Grundeigentum;

unmittelbare Betroffenheit; abschnittsweise Planung; Zwangspunkt; Abwä-

gungsgebot; drittschützender Charakter; abwägungserheblicher Belang;

Grundstücke außerhalb des Plangebiets; Inanspruchnahme für verkehrliche

Haupterschließung; öffentliche Verkehrsflächen; Festsetzung durch weiteren

Bebauungsplan; fehlerhafte Abgrenzung; Eigentümerinteressen; Grundsatz der

gebietsweisen Abwägung; Ausnahmen; mittelbare Betroffenheit; zwangsläufige

Folge; planerisches Konzept der Gemeinde; enger konzeptioneller Zusammen-

hang; städtebaulich relevanter Bezug; nicht geringwertig; schutzwürdig;

Rechtsschutzinteresse.

Leitsatz:

Die planende Gemeinde kann grundsätzlich solche Betroffenheiten unberück-

sichtigt lassen, die sich unmittelbar erst in anderen, regelmäßig späteren Pla-

nungen mit anderem Geltungsbereich realisieren; eine Ausnahme von diesem

Grundsatz ist geboten, wenn ein enger konzeptioneller Zusammenhang zwi-

schen den Planungsbereichen besteht, auf den die Gemeinde erkennbar ab-

stellt und der Grundlage ihrer Abwägung im vorausgehenden Planungsgebiet

ist. Unter diesen Voraussetzungen sind die später betroffenen Grundeigentü-

mer bereits im Normenkontrollverfahren gegen den vorausgehenden Bebau-

ungsplan antragsbefugt.

Urteil des 4. Senats vom 16. Juni 2011 - BVerwG 4 CN 1.10

VGH München vom 14.08.2008 - Az.: VGH 1 N 07.2753 -