Urteil des BVerwG, Az. 4 CN 1.08

Grundeigentümer, Enteignung, Bebauungsplan, Grundstück
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 CN 1.08
OVG 1 C 11173/06
Verkündet
am 27. August 2009
Rüger
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Normenkontrollsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 27. August 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz, Dr. Jannasch,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz
für Recht erkannt:
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz
vom 18. Oktober 2007 wird aufgehoben.
Die Sache wird zur erneuten Verhandlung und Entschei-
dung an das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz zu-
rückverwiesen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung
vorbehalten.
G r ü n d e :
I
Der Antragsteller wendet sich gegen den Bebauungsplan „Blenzer Weg“ der
Antragsgegnerin. Er ist Eigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten Grund-
stücks Blenzer Weg ...
Der Bebauungsplan sieht u.a. die Errichtung einer vom Blenzer Weg ausge-
henden Stichstraße („Im Graben“) mit einem Wendehammer sowie die dadurch
mögliche Bebauung mit weiteren Häusern im bislang unbebauten rückwärtigen
Bereich vor. Der Antragsteller, dessen Grundstück unterhalb des vorgesehenen
Wendehammers liegt, soll eine Aufschüttung dulden, die wegen des Höhenun-
terschieds von ca. 2 m erforderlich ist. Die betroffene Teilfläche hat der An-
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tragsteller (weitgehend) im Rahmen einer Umlegung erworben; sie wird als
rückwärtige Gartenfläche genutzt.
Im Hinblick auf den Normenkontrollantrag des Antragstellers vom September
2006 änderte die Antragsgegnerin im März 2007 die textlichen und zeichneri-
schen Festsetzungen. Danach haben die Grundstückseigentümer die für die
Herstellung des Straßenkörpers der öffentlichen Verkehrsflächen erforderlichen
Flächen für Aufschüttungen oder Abgrabungen auf den angrenzenden Grund-
stücken in dem in der Planzeichnung festgelegten Umfang zu gestatten. Die im
Rahmen der Herstellung des Straßenkörpers notwendigen Fundamente der
Straßenrandbegrenzungen (Betonrückenstützen) sind auf den angrenzenden
Grundstücksflächen in einer Breite von 0,15 m zu dulden. Ferner wurde die für
die Aufschüttung benötigte Fläche entsprechend der konkretisierten Ausbau-
planung verringert.
Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat dem Normenkontrollantrag mit
Urteil vom 18. Oktober 2007 stattgegeben und den Bebauungsplan für unwirk-
sam erklärt, soweit er - auf jeweils näher bezeichneten Grundstücken - eine
Verkehrsfläche (die Stichstraße „Im Graben“), durch die Verkehrsfläche er-
schlossene Bauflächen sowie Flächen für die zur Herstellung des Straßenkör-
pers erforderlichen Aufschüttungen und Abgrabungen festsetzt. Zwar sei die
Festsetzung der flächenmäßigen Inanspruchnahme für die Anlegung der Bö-
schungen jedenfalls nach der 1. Änderung des Bebauungsplans vom 19. März
2007 hinreichend bestimmt. Auch die Ausweisung der einer Erschließung der
im Blockinnenbereich vorgesehenen Wohnbauflächen dienenden Stichstraße
mit Wendehammer sei nicht zu beanstanden; der Antragsteller werde dadurch
nicht unzumutbar belastet. Die Planung sei jedoch abwägungsfehlerhaft, weil
die Böschung hier gegen den für die Antragsgegnerin erkennbaren Willen des
Antragstellers auf seinem Grundstück festgesetzt worden sei. Die mit der Fest-
setzung von Böschungsflächen auf angrenzenden Privatgrundstücken einher-
gehenden Belastungen könnten den betroffenen Grundeigentümern gegen ih-
ren Willen nur dann im öffentlichen Interesse auferlegt werden, wenn sie auf
einer gesetzlichen Grundlage beruhten, die zugleich die Entschädigung hierfür
regle. Zwar enthalte das Baugesetzbuch in § 40 eine Regelung über die Ent-
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schädigung in Geld oder durch Übernahme. § 40 Abs. 1 erfasse den Fall einer
Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 26 BauGB jedoch nicht; auch eine entspre-
chende Anwendung dieser Vorschrift scheide aus.
Mit der vom Senat zugelassenen Revision wendet sich die Antragsgegnerin
gegen die dem Normenkontrollurteil zugrunde liegende Rechtsauffassung des
Oberverwaltungsgerichts.
II
Die Revision der Antragsgegnerin ist begründet. Das Normenkontrollurteil ver-
stößt gegen Bundesrecht. Es beruht auf einem unzutreffenden Verständnis von
§ 9 Abs. 1 Nr. 26 BauGB als Rechtsgrundlage für die Festsetzung von „Flächen
für Aufschüttungen, Abgrabungen und Stützmauern, soweit sie zur Herstellung
des Straßenkörpers erforderlich sind“ (1). Die Sache ist nach § 144 Abs. 3 Nr. 2
VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwal-
tungsgericht zurückzuverweisen, damit dieses die Abwägungsentscheidung der
Antragsgegnerin unter Beachtung der nachfolgenden Maßstäbe erneut über-
prüft (2.).
1. Zu Unrecht geht das Oberverwaltungsgericht davon aus, dass Flächen für
Straßenböschungen auf angrenzenden Privatgrundstücken auf der Grundlage
des § 9 Abs. 1 Nr. 26 BauGB nur dort festgesetzt werden könnten, wo der Plan-
geber mit der erforderlichen Gewissheit davon ausgehen könne, dass die späte-
re tatsächliche Umsetzung der Festsetzung mit Einverständnis der betroffenen
Grundeigentümer gewährleistet sei. Bundesrechtswidrig ist deshalb auch die
hierauf gestützte Schlussfolgerung des Oberverwaltungsgerichts, dass der Be-
bauungsplan unter einem beachtlichen Abwägungsmangel leide, der zur Teilun-
wirksamkeit des Bebauungsplans führe, weil die Antragsgegnerin auf dem
Grundstück des Antragstellers Böschungsflächen festgesetzt habe, obwohl für
sie klar erkennbar gewesen sei, dass er damit nicht einverstanden sei.
Kernthese des Oberverwaltungsgerichts ist, dass die mit einer Festsetzung nach
§ 9 Abs. 1 Nr. 26 BauGB einhergehenden Belastungen den Grundeigentümern
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gegen ihren Willen nur dann im öffentlichen Interesse auferlegt werden könnten,
wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, die zugleich die Entschädi-
gung hierfür regelt. Dieser Auffassung liegt ein unzutreffendes Verständnis von
§ 9 Abs. 1 Nr. 26 BauGB zugrunde; sie verkennt auch die einschlägigen verfas-
sungsrechtlichen Maßstäbe. Der Bundesgesetzgeber war von Verfassungs we-
gen nicht verpflichtet, dem Festsetzungsinstrument des § 9 Abs. 1 Nr. 26 BauGB
eine Entschädigungs- oder finanzielle Ausgleichsregelung zur Seite zu stellen.
Aus der „Junktimklausel“ des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG ergibt sich eine derartige
Verpflichtung nicht, weil die Festsetzung von Böschungsflächen auf Privat-
grundstücken keine Enteignung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG bewirkt, sondern
auf gesetzlicher Grundlage gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und
Schranken des Grundeigentums bestimmt (a). Der nach Art. 14 Abs. 1 GG ge-
botene gerechte Ausgleich zwischen den schutzwürdigen Interessen des Eigen-
tümers und den Belangen des Gemeinwohls ist bei Anwendung des § 9 Abs. 1
Nr. 26 BauGB regelmäßig sichergestellt; die von der Festsetzung ausgehenden
Begrenzungen der Eigentümerbefugnisse sind deshalb im Regelfall als Ausfluss
der Sozialgebundenheit des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) entschädigungslos
hinzunehmen. Soweit der verfassungsrechtlich gebotene Interessenausgleich
ausnahmsweise verfehlt zu werden droht, weil Eigentümerinteressen im Einzel-
fall aufgrund besonderer Umstände durch die Festsetzung unverhältnismäßig
oder gleichheitswidrig betroffen würden, kann dem der Plangeber auf der Grund-
lage des Abwägungsgebots (§ 1 Abs. 7, § 2 Abs. 3 BauGB) angemessen Rech-
nung tragen; einer finanziellen Ausgleichsregelung bedarf es auch insoweit nicht
(b). Infolgedessen sind die Gerichte auch nicht legitimiert, die Normgeltung des
§ 9 Abs. 1 Nr. 26 BauGB einzuschränken, etwa indem sie - wie es dem Ober-
verwaltungsgericht vorschwebt - die Festsetzungsmöglichkeit im Rahmen der
Abwägung auf diejenigen Fälle beschränken, in denen die betroffenen Eigentü-
mer mit der Festsetzung einverstanden sind (c).
a) Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG, der bestimmt, dass Enteignungsgesetze zugleich
Art und Ausmaß der Entschädigung regeln müssen (sog. Junktim-Klausel), ist
auf Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 26 BauGB nicht anwendbar, weil der
Plangeber mit der Festsetzung von Böschungsflächen auf Privatgrundstücken
keine Enteignung im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG bewirkt.
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Mit der Aufstellung von Bebauungsplänen regeln die Gemeinden rechtsverbind-
lich die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke entsprechend den städ-
tebaulichen Bedürfnissen und Vorstellungen (§ 1 Abs. 1 und 3, § 8 Abs. 1
Satz 1, § 9 Abs. 1 bis 3 BauGB). Sie entziehen durch die planerischen Festset-
zungen keine konkreten Eigentumspositionen, sondern bestimmen die mit dem
Grundeigentum generell verbundenen bauplanungsrechtlichen Nutzungsbefug-
nisse (§ 30 Abs. 1, 3 BauGB). Die Gemeinden nehmen damit auf gesetzlicher
Grundlage die in Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG grundsätzlich dem Gesetzgeber zu-
gewiesene Aufgabe wahr, Inhalt und Schranken des Grundeigentums zu
bestimmen und dadurch die Eigentumsordnung auszugestalten (BVerfG, Be-
schlüsse vom 30. November 1988 - 1 BvR 1301/84 - BVerfGE 79, 174 <191 f.>
und vom 19. Dezember 2002 - 1 BvR 1402/01 - NVwZ 2003, 727; BVerwG, Ur-
teil vom 1. November 1974 - BVerwG 4 C 38.71 - BVerwGE 47, 144 <153>).
Rechtsgültige Festsetzungen eines Bebauungsplans sind deshalb nicht nach
Art. 14 Abs. 3 GG, sondern nach Art. 14 Abs. 1 GG zu beurteilen.
Diese Einordnung ist von der Intensität der den Rechtsinhaber treffenden Belas-
tungen unabhängig. Sie behält auch dann ihre Gültigkeit, wenn die von einer
Festsetzung ausgehende Belastung in ihrer Wirkung einer Enteignung nahe-
oder gleichkommt. Ein „Umschlagen“ in eine enteignende Maßnahme, die - wie
dies in den Gründen des Normenkontrollurteils (UA S. 19) anklingt - an den
Maßstäben des Art. 14 Abs. 3 GG zu messen wäre, kommt nicht in Betracht
(BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 - 1 BvL 7/91 - BVerfGE 100, 226 <240>).
b) Aus Art. 14 Abs. 1 GG ergibt sich ebenfalls keine Verpflichtung des Gesetz-
gebers, der Festsetzungsmöglichkeit nach § 9 Abs. 1 Nr. 26 BauGB eine flankie-
rende finanzielle Ausgleichsregelung zur Seite zu stellen.
Bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums muss der Plan-
geber die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des
Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis
bringen. Er muss sich dabei im Einklang mit allen anderen Verfassungsnormen
halten; insbesondere ist er an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Ver-
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hältnismäßigkeit und den allgemeinen Gleichheitssatz gebunden (BVerfG, Be-
schluss vom 2. März 1999, a.a.O. S. 241). Begrenzungen der Eigentümerbefug-
nisse sind in diesem Rahmen als Ausfluss der Sozialgebundenheit des Eigen-
tums (Art. 14 Abs. 2 GG) grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmen. Über-
schreitet der Plangeber die dargelegten Grenzen, so ist die Festsetzung unwirk-
sam, hierauf gestützte Beschränkungen oder Belastungen sind rechtswidrig und
können im Wege des Primärrechtsschutzes abgewehrt werden; zu einem Ent-
schädigungsanspruch führen sie von Verfassungs wegen nicht (BVerfG, Be-
schluss vom 2. März 1999, a.a.O.).
Andererseits ist es dem Gesetzgeber nicht grundsätzlich verwehrt, eigentums-
beschränkenden Maßnahmen, die er im öffentlichen Interesse für geboten hält
und die bei genereller Betrachtung verhältnismäßig sind, aber in besonders ge-
lagerten Härtefällen zu unverhältnismäßigen oder gleichheitswidrigen Belastun-
gen führen, mit finanziellen Ausgleichsregelungen zu verbinden, um die Eigen-
tumsbeschränkung auch in diesen Härtefällen durchzusetzen (sog. ausgleichs-
pflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung). Finanzielle Ausgleichsregelungen
tragen dem Bestandsinteresse des Eigentums aber nur unter bestimmten Vor-
aussetzungen Rechnung. Eine verfassungsrechtliche Verpflichtung zur Schaf-
fung finanzieller Ausgleichsregelungen besteht überdies dann nicht, wenn Härte-
fälle auf gesetzlicher Grundlage real vermieden werden können, etwa auf der
Grundlage von Dispensregelungen oder sonstigen auf der Ebene des Bestands-
interesses des Eigentümers ansetzenden Maßnahmen (BVerfG, Beschluss vom
2. März 1999, a.a.O. S. 244 f.).
Gemessen hieran war der Gesetzgeber nicht verpflichtet, der Festsetzungsmög-
lichkeit nach § 9 Abs. 1 Nr. 26 BauGB eine finanzielle Ausgleichsregelung zur
Seite zu stellen. Der nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG gebotene gerechte Aus-
gleich zwischen den schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und den Be-
langen des Gemeinwohls ist bei Anwendung des § 9 Abs. 1 Nr. 26 BauGB re-
gelmäßig sichergestellt; die Anwendung der Norm führt im Regelfall nicht zu ei-
ner unverhältnismäßigen oder gleichheitswidrigen Belastung der Grundeigentü-
mer. Soweit die verfassungsrechtlichen Anforderungen in besonders gelagerten
Einzelfällen ausnahmsweise verfehlt zu werden drohen, kann dem der Plangeber
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im Rahmen der Abwägung (§ 1 Abs. 7, § 2 Abs. 3 BauGB) Rechnung tragen und
verfassungsrechtlich unzulässige Härtefälle auch ohne finanziellen Ausgleich
real vermeiden.
aa) Zu Recht geht das Oberverwaltungsgericht davon aus, dass die Festsetzung
von Böschungsflächen auf Privatgrundstücken für die betroffenen Grundeigen-
tümer grundsätzlich mit andauernden Belastungen verbunden ist.
Rechtsverbindliche Festsetzungen eines (qualifizierten) Bebauungsplans
bestimmen nicht nur den Inhalt, sondern auch die Schranken des Eigentums. Im
Fall privatnütziger Festsetzungen verhalten sich Nutzungsmöglichkeiten und
Nutzungsbeschränkungen im Allgemeinen komplementär. Sie berechtigen den
Grundeigentümer gemäß § 30 Abs. 1 BauGB zu festsetzungskonformer Nutzung
seines Grundstücks und beschränken damit zugleich seine Befugnisse auf die
festgesetzte Nutzung. Im Gegensatz dazu ist mit der Festsetzung einer öffentli-
chen Bedarfsfläche - etwa einer Böschungsfläche als Teil der öffentlichen Ver-
kehrsfläche nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB - bereits mit Inkrafttreten des Bebau-
ungsplans jegliche private bauliche Nutzung der betreffenden Fläche durch den
Eigentümer vollständig ausgeschlossen. Der festgesetzte öffentliche Zweck ist
von privaten Zwecksetzungen klar zu unterscheiden (VGH München, Urteil vom
13. Mai 2008 - 9 N 05.3240 - BayVBl 2009, 340 <341> - zu öffentlichen
Grünflächen - m.w.N.). Private Vorhaben stehen deshalb im Widerspruch zur
Festsetzung öffentlicher Bedarfsflächen und sind daher gemäß § 30 Abs. 1
BauGB bauplanungsrechtlich unzulässig. Eine Mischform stellt die gemeinnützi-
ge Festsetzung von Böschungsflächen auf angrenzenden Privatgrundstücken
nach § 9 Abs. 1 Nr. 26 BauGB dar. Sie dient zwar letztlich ebenfalls dem (öffent-
lichen) Verkehrsinteresse, weil sie die bauplanungsrechtlichen Grundlagen für
die Errichtung und Unterhaltung von Böschungen als konstruktive Vorausset-
zung für den Straßenkörper schafft. Im Gegensatz zur Festsetzung einer Bö-
schungsfläche als Teil der öffentlichen Verkehrsfläche sollen hier die betreffen-
den Flächen aber gerade im Eigentum des privaten Grundeigentümers verblei-
ben und diesem im Grundsatz auch weiterhin zur privatnützigen Verwendung zur
Verfügung stehen. Nutzungsbeschränkungen erlegt die Festsetzung dem Eigen-
tümer lediglich insoweit auf, als private Nutzungen, die der Funktion der festge-
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setzten Böschungsfläche zuwiderlaufen, gemäß § 30 Abs. 1 BauGB ausge-
schlossen sind. So ist es etwa unzulässig, die Böschung wieder zu beseitigen
oder so zu verändern, dass sie ihre konstruktive Hilfsfunktion für den Straßen-
körper nicht mehr erfüllen kann. Dem Grundeigentümer bleibt es aber im Regel-
fall unbenommen, die betreffende Fläche auch nach Herstellung der Böschung
weiter zu nutzen, etwa für Anpflanzungen oder als Garten- und Freizeitfläche.
Selbst bauliche Nutzungen, wie etwa die Errichtung einer Grundstückszufahrt,
eines Stellplatzes oder einer Garage, werden auf der Böschungsfläche in vielen
Fällen nicht ausgeschlossen sein, solange diese Anlagen die Funktion der Bö-
schung nicht beeinträchtigen.
bb) Weitere, über die nutzungsbeschränkende Wirkung hinausgehende unmit-
telbare Belastungen für den Grundeigentümer sind mit der Festsetzung einer
Böschungsfläche gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 26 BauGB nicht verbunden. Entgegen
der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts begründet die Festsetzung für sich
genommen insbesondere noch keine Rechtspflicht des betroffenen Grundeigen-
tümers, auf seinem Privatgrundstück die Errichtung und Unterhaltung der Stra-
ßenböschung durch den Straßenbaulastträger zu dulden.
Ob und inwieweit der Grundeigentümer von festgesetzten Nutzungsmöglichkei-
ten Gebrauch macht, ist grundsätzlich seiner privatautonomen Entscheidung und
Initiative überlassen. Besonderheiten ergeben sich, wenn Vorhabensträger und
Grundeigentümer nicht identisch sind. In diesem Fall muss sich der Vorha-
bensträger das aus der Eigentümerposition (§ 903 Satz 1 BGB) fließende Nut-
zungsrecht vom Grundeigentümer verschaffen. Das gilt auch dann, wenn die
bauleitplanerische Festsetzung - wie etwa im Fall der Festsetzung einer Bö-
schungsfläche als Teil der öffentlichen Verkehrsfläche gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 11
BauGB - ausschließlich einen Hoheitsträger zur Verwirklichung des Vorhabens
berechtigt. Auch in diesem Fall ist der öffentliche Bedarfsträger zur Herstellung
und Unterhaltung des Vorhabens nicht berechtigt, solange und soweit ihm die
private Rechtsmacht des Grundeigentümers entgegensteht, die auch Aus-
schlussrechte umfasst (§ 903 Satz 1 Halbsatz 2 BGB). Die erforderliche Berech-
tigung kann sich der Straßenbaulastträger auf vielfältige Weise verschaffen. Ne-
ben der Möglichkeit des freihändigen Erwerbs des betreffenden Grundstücks
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oder anderer auf die Rechtsübertragung gerichteter vertraglicher Instrumente
kommt - als Ultima Ratio - auch die planakzessorische städtebauliche Enteig-
nung des Grundstücks (§ 85 Abs. 1 Nr. 1 BauGB) in Betracht, für die der Be-
bauungsplan die Grundlage bildet (§ 8 Abs. 1 Satz 2 BauGB). In aller Regel ist
dieser Rechtstransfer nicht ohne Gegenleistung zu haben, sondern - im Falle
des freihändigen Erwerbs - nur gegen Zahlung des vereinbarten Kaufpreises
oder - im Fall der hoheitlichen Enteignung - gegen Zahlung der im Enteignungs-
beschluss festzusetzenden Enteignungsentschädigung (Art. 14 Abs. 3 Satz 3
GG, § 93 Abs. 1, § 113 Abs. 2 Nr. 8, § 117 Abs. 1 BauGB).
Nichts anderes gilt im Grundsatz, wenn Böschungsflächen nicht als Teil der öf-
fentlichen Verkehrsflächen, sondern auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Nr. 26
BauGB auf einem an die Verkehrsfläche angrenzenden Privatgrundstück festge-
setzt werden. Auch in diesem Fall berechtigt die Festsetzung den zuständigen
Straßenbaulastträger unmittelbar noch nicht dazu, die Straßenböschung auf dem
betreffenden Privatgrundstück auch tatsächlich herzustellen und zu unterhalten,
solange die aus dem Eigentum fließende entsprechende Rechtsmacht des
Grundeigentümers noch nicht auf ihn übergegangen ist. Auch in diesem Fall
steht hierfür - als Ultima Ratio - wiederum die planakzessorische städtebauliche
Enteignung zu Gebote, freilich mit der Besonderheit, dass die Enteignung
grundsätzlich nicht zu einem Vollrechtsentzug führt, weil ein Grundstück gemäß
§ 92 Abs. 1 BauGB nur in dem Umfang enteignet werden darf, in dem dies zur
Verwirklichung des Enteignungszwecks erforderlich ist. Reicht für die Zweckver-
wirklichung - wie bei § 9 Abs. 1 Nr. 26 BauGB regelmäßig der Fall - die Belas-
tung des betroffenen Grundstücks mit einem Recht (§ 86 Abs. 1 Nr. 1 BauGB)
aus, darf angesichts der Verpflichtung der Enteignung auf das Interventionsmi-
nimum (Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG, § 87 Abs. 1 BauGB) nur die Übertragung die-
ses Rechts hoheitlich durchgesetzt werden. Aber auch für diesen Teilrechtsent-
zug ist im Enteignungsbeschluss eine nach dem Verkehrswert des Rechts zu
bestimmende (§ 95 Abs. 1 BauGB) Enteignungsentschädigung festzusetzen.
„Duldungspflichten“, die über die nutzungsbeschränkende Wirkung bauleitplane-
rischer Festsetzungen hinausgehen und in der Sache einen Transfer von Eigen-
tümerrechten bewirken, sind dem Festsetzungsinstrumentarium des § 9 Abs. 1
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bis 3 BauGB fremd. Ein für die Verwirklichung der Planung erforderlicher
Rechtstransfer ist weder Teil der in § 1 Abs. 1 und 3 BauGB formulierten Aufga-
be der Gemeinde, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke entspre-
chend den städtebaulichen Bedürfnissen und Vorstellungen rechtsverbindlich zu
regeln, noch ist er vom verfassungsrechtlichen Ausgestaltungsauftrag des
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG umfasst. Für den Rechtstransfer stehen vielmehr die
zum Vollzug des Baugesetzbuchs erforderlichen Maßnahmen (§ 8 Abs. 1 Satz 2
BauGB) wie insbesondere die planakzessorische städtebauliche Enteignung zur
Verfügung, deren verfassungsrechtliche Voraussetzungen in Art. 14 Abs. 3 GG
geregelt sind. Der Bebauungsplan bildet hierfür zwar die Grundlage; eine ent-
eignungsrechtliche Vorwirkung kommt ihm aber nicht zu (BVerfG, Urteil vom
24. März 1987 - 1 BvR 1046/85 - BVerfGE 74, 264 <282>; Beschluss vom
16. Dezember 2002 - 1 BvR 171/02 - NVwZ 2003, 726 <727>; BVerwG, Be-
schluss vom 25. August 1997 - BVerwG 4 BN 4.97 - Buchholz 406.11 § 1
BauGB Nr. 94, S. 42 <44 f.> = BRS 59 Nr. 7; Urteil vom 6. Juni 2002 - BVerwG
4 CN 6.01 - BRS 65 Nr. 8). Mit der Festsetzung im Bebauungsplan ist bindend
lediglich über die künftige Zweckbestimmung der Fläche entschieden; hierfür und
für die hiervon ausgehenden Nutzungsbeschränkungen muss der Plangeber im
Rahmen der Abwägung die planerische Verantwortung übernehmen (Beschluss
vom 25. August 1997, a.a.O.). Voraussetzungen und Rechtswirkungen etwa
erforderlicher enteignender Vollzugsmaßnahmen sind von der Enteig-
nungsbehörde und den Baulandgerichten in eigener Verantwortung zu prüfen
(BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2009 - 1 BvR 2187/07 und 692/08 - juris Rn. 12).
Auf der Planungsebene abschließend abgewogen werden müssen sie nicht (Be-
schluss vom 5. Juni 2003 - BVerwG 4 BN 29.03 - BRS 66 Nr. 53).
cc) Gemessen hieran ergibt sich, dass der nach Art. 14 Abs. 1 GG gebotene
gerechte Ausgleich zwischen den schützwürdigen Interessen des Eigentümers
und den Belangen des Gemeinwohls bei Anwendung des § 9 Abs. 1 Nr. 26
BauGB sichergestellt ist.
Bei genereller Betrachtung bewirken Böschungsfestsetzungen nach § 9 Abs. 1
Nr. 26 BauGB keine unzumutbaren Nutzungsbeschränkungen für den betroffe-
nen Grundeigentümer (ebenso Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB,
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11. Aufl. 2009, Rn. 98 zu § 9). Die an den Straßenkörper angrenzenden Bö-
schungsflächen liegen häufig im baulich nicht nutzbaren Grundstücksbereich.
Und selbst private bauliche Nutzungen sind - wie ausgeführt - auf den betreffen-
den Flächen nicht stets ausgeschlossen. Soweit nichtbauliche Nutzungsabsich-
ten des Grundeigentümers in Frage stehen, werden diese im Wesentlichen nur
durch die veränderte Topographie der betreffenden Grundstücksflächen einge-
schränkt oder erschwert. Das schließt eine weitere Verwendung als Pflanz-, Gar-
ten- oder Freizeitfläche nicht aus. Hinzu kommt, dass die Festsetzung von Bö-
schungsflächen auf Privatgrundstücken regelmäßig die bauliche Ausnutzbarkeit
des Gesamtgrundstücks nicht einschränkt, insbesondere weil Böschungsflächen
bei der Berechnung der für das Maß der zulässigen baulichen Nutzung maßgeb-
lichen Parameter (GRZ, § 19 Abs. 1 BauNVO und GFZ, § 20 Abs. 2 BauNVO)
mitzurechnen sind. Im Vergleich zur Festsetzung einer Böschungsfläche als Teil
der öffentlichen Verkehrsfläche nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB, die - wie ausge-
führt - bereits mit Inkrafttreten des Bebauungsplans jedwede private bauliche
Nutzungsmöglichkeit ausschließt und letztlich auf einen Vollrechtsentzug gerich-
tet ist, wird die Festsetzung von Böschungsflächen auf angrenzenden Privatflä-
chen nach § 9 Abs. 1 Nr. 26 BauGB jedenfalls in den Fällen, in denen auch Bö-
schungsflächen als Teil der öffentlichen Verkehrsfläche erst von Privat erworben
werden müssten (vgl. Urteil vom 6. Juni 2002 a.a.O.), die auch im Lichte der ge-
schützten Eigentümerinteressen oft schonendere Festsetzungsvariante sein. Die
von der Festsetzung ausgehenden Nutzungsbeschränkungen sind deshalb bei
genereller Betrachtung verhältnismäßig und als Ausfluss der Sozialgebundenheit
des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) grundsätzlich entschädigungslos hinzuneh-
men.
Verfassungswidrige Härtefälle kann der Plangeber im Rahmen der Abwägung
(§ 1 Abs. 7, § 2 Abs. 3 BauGB) bereits auf der Ebene des Bestandsinteresses
des Eigentümers real vermeiden. Härtefälle können auftreten, wenn der verfas-
sungsrechtlich gebotene Verhältnismäßigkeitsausgleich im Einzelfall verfehlt zu
werden droht, etwa weil ausnahmsweise Bauflächen als Böschungsflächen in
Anspruch genommen werden müssten oder weil das Grundstück durch die Bö-
schungsflächenfestsetzung aufgrund besonderer Umstände insgesamt entwertet
würde oder nicht mehr sinnvoll genutzt werden könnte oder eine sinnvolle Nut-
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zung jedenfalls erheblich erschwert würde. Ein ohne finanziellen Ausgleich unzu-
lässiger Härtefall läge auch vor, wenn dem betroffenen Grundeigentümer ein
gleichheitswidriges Sonderopfer abverlangt würde. In all diesen Fällen hat der
Plangeber im Rahmen der Abwägung vielfältige Reaktionsmöglichkeiten. Das
Abwägungsgebot ermöglicht einen besonders flexiblen und dem Einzelfall ge-
recht werdenden Interessenausgleich (BVerfG, Beschluss vom 30. November
1988, a.a.O. S. 198). Das gilt umso mehr, als Böschungsflächen auf der Grund-
lage des § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB auch als Teil der öffentlichen Verkehrsflächen
festgesetzt werden können (wohl einhellige Meinung, vgl. Söfker, in:
Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Rn. 229 zu § 9; Gaentzsch, in: Berliner
Kommentar zum BauGB, 3. Aufl. 2002, Rn. 69 zu § 9; Löhr, in: Battis/Krautz-
berger/Löhr, BauGB, 11. Aufl. 2009, Rn. 97 zu § 9; Spannowsky/Baumann, in:
Spannowsky/Uechtritz, BauGB, 2009, Rn. 111 zu § 9; Jäde, in: Jäde/Dirnber-
ger/Weiß, BauGB/BauNVO, 5. Aufl. 2007, Rn. 82 zu § 9). Sofern sich bei der
Aufbereitung des Abwägungsmaterials also herausstellt, dass die Festsetzung
einer Böschungsfläche auf einem angrenzenden Privatgrundstück zu unverhält-
nismäßigen oder gleichheitswidrigen Belastungen führen würde, kann die pla-
nende Gemeinde auf diese - gemäß § 40 Abs. 1 Nr. 5 BauGB im Grundsatz be-
reits auf der Planungsebene entschädigungspflichtige - Festsetzungsalternative
nach § 9 Abs. 1 Nr. 11 BauGB ausweichen, die den Straßenbaulastträger auf
der Vollzugsebene letztlich im Wege der - gemäß §§ 93 ff. BauGB ebenfalls ent-
schädigungspflichtigen - städtebaulichen Enteignung zum Vollrechtsentzug be-
rechtigt. Bereits durch diese Festsetzungsalternative wird in aller Regel sicher-
gestellt sein, dass Planungen von entsprechendem Gewicht durchgesetzt wer-
den können, ohne in Anwendung des § 9 Abs. 1 Nr. 26 BauGB verfassungswid-
rige Härtefälle in Kauf nehmen zu müssen. Weitere Gestaltungsalternativen be-
stehen etwa darin, an Stelle einer unzumutbar oder gleichheitswidrig belasten-
den Böschungsfläche eine Stützwand zu errichten. Führt auch das nicht zu ver-
fassungsmäßigen Zuständen, kann die Gemeinde die Trassenführung ändern
oder - notfalls - ganz auf die Planung verzichten. Verfassungsrechtliche Defizite
auf der Normebene sind hiernach insgesamt nicht auszumachen. Einer finanziel-
len Ausgleichsregelung bedarf es auch insoweit nicht.
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c) Mangels verfassungswidriger Defizite auf der Normebene sind die Gerichte zu
einer die Normgeltung einschränkenden Handhabung des § 9 Abs. 1 Nr. 26
BauGB nicht legitimiert (zu den Voraussetzungen verfassungskonformer Ausle-
gung vgl. zuletzt BVerfG, Beschluss vom 16. Juni 2009 - 1 BvR 2269/07 - BauR
2009, 1424 f.).
Wie dargelegt, verkennt das Oberverwaltungsgericht, dass Entschädigungs-
rechtsfolgen bei Anwendung des § 9 Abs. 1 Nr. 26 BauGB nicht bereits auf der
Planungsebene, sondern erst auf der - im Rahmen der Abwägung nur einge-
schränkt zu berücksichtigenden - Vollzugsebene in den Blick zu nehmen sind.
Infolgedessen meint es rechtsirrig, die Antragsgegnerin habe verkannt, dass die
Festsetzung von Straßenböschungsflächen auf angrenzenden Privatgrundstü-
cken ohne finanzielle Ausgleichsregelung im Rahmen der Abwägung auf dieje-
nigen Fälle zu beschränken sei, in denen der betroffene Eigentümer mit der
Festsetzung einverstanden ist. Das Normenkontrollurteil beruht auf diesem Bun-
desrechtsverstoß. Einen Abwägungsfehler nimmt das Oberverwaltungsgericht
bereits deshalb an, weil die Antragsgegnerin eine Böschungsfläche auf dem
Grundstück des Antragstellers ohne sein Einverständnis festgesetzt hat.
2. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts ist aufzuheben und die Sache zur
anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen, denn das
Oberverwaltungsgericht hat nicht abschließend geprüft, ob der angegriffene Be-
bauungsplan an einem beachtlichen Abwägungsfehler leidet (a). In jedem Fall
wird das Oberverwaltungsgericht die textliche Festsetzung Nr. 1.9 des Bebau-
ungsplans für unwirksam zu erklären haben (b).
a) Die Sache ist an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen, damit die-
ses auf der Grundlage der dargestellten Rechtslage erneut prüft, ob die Fest-
setzung im vorliegenden Einzelfall mit dem Abwägungsgebot vereinbar ist.
Allerdings spricht sehr viel dafür, dass es sich hier nicht um einen vom Regelfall
abweichenden unzumutbaren Härtefall handelt, der es gebieten könnte, von
einer Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 26 BauGB abzusehen. Denn der nach
der Umlegung an den Antragsteller gelangte rückwärtige Teil des Grundstücks
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erhält durch die vorgesehene Stichstraße eine erstmalige Erschließung; die
festgesetzte Baugrenze ermöglicht eine weitere Bebauung. Der Antragsteller
kann die für die Aufschüttung vorgesehene Fläche entweder wie bisher als Gar-
ten oder im Falle einer Bebauung als Zufahrt nutzen. Dass die Stichstraße
selbst einschließlich ihrer Höhenlage nicht abwägungsfehlerhaft ist, hat das
Oberverwaltungsgericht bereits näher dargestellt (UA S. 13 f.); diese Ausfüh-
rungen lassen einen Bundesrechtsverstoß nicht erkennen. Der Antragsteller
wird weder unzumutbar belastet noch wird ihm ein unzulässiges Sonderopfer
auferlegt.
Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist eine Festsetzung nach § 9
Abs. 1 Nr. 26 BauGB auch nicht nur dann frei von Abwägungsfehlern, wenn sie
nur den Interessen des Grundstückseigentümers dient, beispielsweise weil er
damit eine Grundflächen- oder Geschossflächenzahl einhalten kann. Vielmehr
wollte der Gesetzgeber mit der Einfügung der Regelung in § 9 Abs. 1 Nr. 26
BauGB im Änderungsgesetz zum Bundesbaugesetz 1976 den Gemeinden eine
zusätzliche Festsetzungsbefugnis zur Verfügung stellen, bei der von der Fest-
setzung einer öffentlichen Verkehrsfläche - und damit vom Entzug des Eigen-
tums an den Böschungsflächen - abgesehen werden kann und stattdessen den
Eigentümern die oben beschriebenen Nutzungsbeschränkungen auferlegt wer-
den (vgl. hierzu BT-Drucks. 7/4793 S. 28 unter Hinweis auf das Planspiel zur
Novellierung des Bundesbaugesetzes, Deutsches Institut für Urbanistik, Berlin,
April 1975). Damit können die durch Höhenunterschiede zwischen einer Straße
und den anliegenden Grundstücken entstehenden Probleme differenzierter ge-
löst werden, als dies beim vollständigen Entzug der betreffenden Fläche der
Fall ist. Eine lediglich einseitige Beachtung der Interessen der Grundstücksei-
gentümer sollte der Abwägung damit nicht vorgegeben werden. Allerdings hat
die Gemeinde sich der Belastung bewusst zu sein, die sie den Betroffenen auf-
erlegt, und diese mit zutreffendem Gewicht in ihre Abwägung einzustellen.
Das Oberverwaltungsgericht wird auch zu prüfen haben, ob die Antragsgegne-
rin sich vorliegend bei ihrer Abwägung von einer fehlerhaften Vorstellung über
die Auswirkungen einer Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 26 BauGB hat leiten
lassen. Es setzt sich in seinem Urteil kritisch mit der Auffassung der Antrags-
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gegnerin auseinander, es handele sich lediglich um eine vorübergehende Inan-
spruchnahme und nicht um eine dauerhafte Belastung des Grundstücks des
Antragstellers (UA S. 18). Der Frage, ob darin auch eine abwägungserhebliche
Fehlvorstellung der Antragsgegnerin zu sehen ist, oder ob insoweit nur in der
Begründung eine missverständliche Formulierung gewählt worden ist, ist das
Oberverwaltungsgericht jedoch, auf der Grundlage seiner Rechtsauffassung
folgerichtig, nicht weiter nachgegangen. Dies wird - auch unter dem rechtlichen
Gesichtspunkt der Planerhaltung (§ 214 BauGB) - nachzuholen sein.
b) In jedem Fall wird die textliche Festsetzung Nr. 1.9 des Bebauungsplans für
unwirksam zu erklären sein. Sie kann sich nicht auf eine tragfähige Rechts-
grundlage stützen.
Absatz 1 der Textfestsetzung Nr. 1.9 bestimmt, dass „die für die Herstellung des
Straßenkörpers der öffentlichen Verkehrsflächen erforderlichen Flächen für Auf-
schüttungen oder Abgrabungen … auf den angrenzenden Grundstücken in dem
in der Planzeichnung festgelegten Umfang zu gestatten“ sind. Bei wortgetreuer
Lesart ergäbe diese Festsetzung keinen Sinn, weil sich die festgesetzte Gestat-
tungspflicht auf die „erforderlichen Flächen“ bezöge, Flächen aber nicht gestattet
werden können. Es ist deshalb davon auszugehen, dass sich die Gestattungs-
pflicht auf „die für die Herstellung des Straßenkörpers der öffentlichen Verkehrs-
flächen erforderlichen ... Aufschüttungen oder Abgrabungen“ beziehen sollte und
die Worte „Flächen für“ irrtümlich in den Festsetzungstext eingestellt wurden.
Dieses Auslegungsergebnis deckt sich mit der offensichtlich auch vom
Oberverwaltungsgericht zugrunde gelegten Lesart der Festsetzung, die auch in
der im Normenkontrollurteil erörterten Frage zum Ausdruck kommt, ob die von
der Straßenbaulastträgerin vorzunehmende Anlage, Unterhaltung und Erneue-
rung der auf den angrenzenden Privatgrundstücken festgesetzten Böschungen
von den betroffenen Grundeigentümern auf Dauer zu dulden sei (UA S. 18).
Die Festsetzung einer entsprechenden Gestattungspflicht ist mangels tragfähiger
Rechtsgrundlage rechtswidrig. Wie ausgeführt, ist der zuständige Straßen-
baulastträger allein auf der Grundlage einer Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 26
BauGB noch nicht berechtigt, die festgesetzte Straßenböschung auf dem betref-
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fenden Privatgrundstück auch tatsächlich herzustellen und zu unterhalten, so-
lange die hierzu erforderliche Rechtsmacht noch nicht auf ihn übergegangen ist.
Dem entsprechend kann eine Verpflichtung des Grundeigentümers, die hierfür
erforderlichen Arbeiten zu gestatten, auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Nr. 26
BauGB nicht festgesetzt werden, und zwar weder konstitutiv noch deklaratorisch.
Andere Rechtsgrundlagen für die Festsetzung einer Gestattungspflicht kommen
von vorn herein nicht in Betracht.
Entsprechendes gilt für die textliche Festsetzung Nr. 1.9 Abs. 2. Auch eine
Pflicht, die im Rahmen der Herstellung des Straßenkörpers notwendigen Fun-
damente der Straßenrandbegrenzung auf den angrenzenden Privatgrundstücken
in der erforderlichen Breite zu dulden, kann auf der Grundlage des § 9 Abs. 1
Nr. 26 BauGB nicht festgesetzt werden.
Die Rechtswidrigkeit der Textfestsetzung Nr. 1.9 führt, sofern beachtliche Abwä-
gungsfehler nicht hinzutreten, nur zur isolierten Unwirksamkeit dieser Festset-
zung, da sie die Rechtswirksamkeit des Bebauungsplans im Übrigen objektiv
unberührt lässt.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Dr. Jannasch
Dr. Bumke
Petz
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren gemäß § 47
Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG auf 7 500 € festgesetzt.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Dr. Jannasch
Dr. Bumke
Petz
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