Urteil des BVerwG, Az. 4 CN 1.03

Bebauungsplan, Grundstück, Subjektives Recht, Abgrenzung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 CN 1.03
Verkündet
VGH 8 S 1799/01
am 30. April 2004
Ott
Justizangestellte
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Normenkontrollsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 30. April 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. R o j a h n , G a t z ,
Dr. J a n n a s c h und V a l l e n d a r
für Recht erkannt:
Auf die Revision der Antragsgegnerin wird das Urteil des Ver-
waltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 17. April 2002
geändert.
Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden
Rechtszügen.
G r ü n d e :
I.
Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan "Herrengestell I" der An-
tragsgegnerin. Sie möchte erreichen, dass eine ihr gehörende, an das Plangebiet an-
grenzende Grundstücksfläche in den Bebauungsplan einbezogen wird.
Die Antragstellerin ist Eigentümerin des am östlichen Ortsrand von D. gelegenen
Grundstücks Flurstück-Nr. ..., das in seinem westlichen, an die Dr.-F.-Straße gren-
zenden (vorderen) Teil mit einem Wohnhaus bebaut ist. Das Gebäude der Antrag-
stellerin ist Teil einer einzeiligen, auf der Grundlage des Bebauungsplans "Eisbrun-
nen-Brühl" errichteten Wohnbebauung, die sich östlich der Dr.-F.-Straße von der
Kreisstraße 1401 im Norden bis zum Roten Weg im Süden erstreckt. Dieser Be-
bauungsplan setzt für den rückwärtigen Teil des Flurstücks Nr. ... eine nicht über-
baubare Grundstücksfläche fest. An die Bebauung entlang der Dr.-F.-Straße schließt
sich weiter nach Osten ein Wiesengelände mit einzelnen Bäumen an, das von der
Kreisstraße im Norden und Osten und dem Roten Weg im Süden umschlossen wird.
Dieses bisher unbebaute Gelände ist in dem geltenden Flächennutzungsplan des
Gemeindeverwaltungsverbandes M.-L. als Wohnbaufläche dargestellt. Ein neuer Flä-
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chennutzungsplan, der in diesem Bereich eine Verkleinerung der Wohnbaufläche
vorsieht, befindet sich in Aufstellung.
Der angefochtene Bebauungsplan umfasst einen ca. 2,3 ha großen Teil des Wie-
sengeländes und weist dort ein allgemeines Wohngebiet aus. Das Grundstück Flur-
stück-Nr. ... der Antragstellerin einschließlich des rückwärtigen unbebauten Teils ist
nicht in den Bebauungsplan einbezogen. Den im Aufstellungsverfahren geäußerten
Wunsch der Antragstellerin, diesen Teil ihres Grundstücks in den Bebauungsplan
aufzunehmen und dort ein Baufenster für ein zweites Wohnhaus vorzusehen, hatte
der Gemeinderat abgelehnt. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Ausweisung ei-
nes weiteren Baufensters stehe der in Aufstellung befindliche Flächennutzungsplan
entgegen, der dort entsprechend dem Landschaftsplan keine weitere Baumöglichkeit
vorsehe.
Zur Begründung ihres am 15. August 2001 gestellten Antrags, den Bebauungsplan
"Herrengestell I" der Antragsgegnerin vom 8. Mai 2000 i.d.F. vom 22. Juli 2001 für
nichtig zu erklären, brachte die Antragstellerin vor: Der Plan verstoße in mehrfacher
Hinsicht gegen die Grundsätze des § 1 BauGB. Neben der ungelösten Problematik
einer ordnungsgemäßen Entwässerung des Oberflächenwassers sei insbesondere
die Abgrenzung des Plangebietes fehlerhaft erfolgt. Bereits das Landratsamt G. habe
darauf hingewiesen, dass die Ortsrandlage städtebaulich und gestalterisch unbefrie-
digend gelöst worden sei. Mit dieser Problematik habe sich die Antragsgegnerin nicht
auseinander gesetzt. Auch habe die Antragsgegnerin den ihr bekannten Wunsch, auf
dem rückwärtigen Teil des Grundstücks Flurstück-Nr. ... ein weiteres Baufenster
festzusetzen, abwägungsfehlerhaft nicht berücksichtigt.
Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat mit Urteil vom 17. April 2002
(NuR 2003, 170) den Bebauungsplan bis zur Behebung des in den Entscheidungs-
gründen bezeichneten Mangels für nicht wirksam erklärt. In den Entscheidungsgrün-
den ist ausgeführt: Die Antragstellerin besitze die erforderliche Antragsbefugnis (§ 47
Abs. 2 Satz 1 VwGO). Zwar seien die nachteiligen Auswirkungen des Bebauungs-
plans für das Grundstück der Antragstellerin so gering, dass diese ihre Antragsbe-
fugnis insoweit nicht aus § 1 Abs. 6 BauGB herleiten könne. Doch könne die Antrag-
stellerin geltend machen, wegen der Nichteinbeziehung ihres Grundstücks in ihrem
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subjektiven Recht auf eine gerechte Abwägung ihrer Belange (§ 1 Abs. 6 BauGB)
verletzt zu sein. Zwar liege es grundsätzlich in der freien Entscheidung der Gemein-
de, ob sie für eine bestimmte Fläche in ihrem Gemeindegebiet einen Bebauungsplan
aufstelle oder nicht. Bei der Abgrenzung eines Plangebiets müsse sie indes auch das
Interesse eines Grundstückseigentümers, in das Plangebiet einbezogen zu werden,
berücksichtigen. Die Antragstellerin habe Tatsachen vorgetragen, die eine nicht
hinreichende Berücksichtigung ihres Interesses an der Überplanung ihres Grund-
stücks als möglich erscheinen ließen. Dem Normenkontrollantrag fehle auch nicht
das Rechtsschutzbedürfnis, weil für den Fall der Nichtig- oder Unwirksamerklärung
des Bebauungsplans nicht auszuschließen sei, dass die Antragsgegnerin einen neu-
en Bebauungsplan aufstellen werde, der für die Antragstellerin günstigere Festset-
zungen enthalte. Der Normenkontrollantrag sei begründet. Der Bebauungsplan "Her-
rengestell I" leide an einem Abwägungsfehler, weil die Antragsgegnerin es abgelehnt
habe, den östlichen (rückwärtigen) Teil des Grundstücks der Antragstellerin in den
Geltungsbereich des Bebauungsplans einzubeziehen. Die hierfür vom Gemeinderat
der Antragsgegnerin gegebene Begründung sei nicht tragfähig. Der Hinweis auf den
Landschaftsplan des Gemeindeverwaltungsverbands, aus dem sich unmittelbar kei-
ne rechtlichen Bindungen der Antragsgegnerin ergäben, vermöge die notwendige
Abwägung nicht zu ersetzen. Es wäre Aufgabe der Antragsgegnerin gewesen, die
Gründe zu ermitteln, die zu der Aussage des Landschaftsplans geführt hätten, und
diese sodann dem Wunsch der Antragstellerin, das Plangebiet zu erweitern, gegen-
überzustellen. Dies sei nicht geschehen. Die Nichteinbeziehung des Grundstücksteils
verstünde sich angesichts der örtlichen Situation auch nicht von selbst.
Zur Begründung der vom erkennenden Senat zugelassenen Revision gegen dieses
Urteil trägt die Antragsgegnerin vor: Der Normenkontrollantrag sei mangels Antrags-
befugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) unzulässig. Das Grundstück der Antragstellerin
liege außerhalb des Bebauungsplangebietes, seine Einbeziehung sei nicht zur Be-
wältigung von Problemen notwendig, die durch den angegriffenen Bebauungsplan
ausgelöst würden, so dass zugunsten der Antragstellerin nur deren Wunsch nach
Bebaubarkeit des rückwärtigen Teils des Grundstücks Flurstück-Nr. ... streite. In sol-
chen Fällen sei eine Antragsbefugnis nur zu bejahen, wenn sich der Grundstücks-
eigentümer auf einen qualitativ bewältigungsbedürftigen Belang berufen könne. Dies
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sei bei dem bloßen Interesse, die Bebaubarkeit eines Grundstücks durch die Einbe-
ziehung in den Geltungsbereich eines Bebauungsplans zu erreichen, nicht der Fall.
Die Antragstellerin verteidigt das Normenkontrollurteil.
II.
Die Revision ist begründet. Das Normenkontrollgericht hat zu Unrecht die Antragstel-
lerin als antragsbefugt im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO angesehen. Der Nor-
menkontrollantrag ist deshalb unter Änderung des erstinstanzlichen Urteils als unzu-
lässig abzulehnen.
Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag jede natürliche Per-
son stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in
ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die
Geltendmachung einer Rechtsverletzung sind dieselben Anforderungen wie an die
Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO zu stellen. Es ist daher ausreichend, wenn
der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als
möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in
einem subjektiven Recht verletzt wird (stRspr, vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 24. Sep-
tember 1998 - BVerwG 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215; Urteil vom 17. Mai 2000
- BVerwG 6 CN 3.99 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 141 m.w.N.). Wie der erken-
nende Senat in dem Urteil vom 24. September 1998 a.a.O. weiter entschieden hat,
kann die Verletzung eines derartigen subjektiven Rechts auch aus einem Verstoß
gegen das in § 1 Abs. 6 BauGB enthaltene Abwägungsgebot folgen. Dieses Gebot
hat hinsichtlich solcher privater Belange drittschützenden Charakter, die für die Ab-
wägung erheblich sind. Antragsbefugt ist also, wer sich auf einen abwägungserhebli-
chen privaten Belang berufen kann; denn wenn es einen solchen Belang gibt, be-
steht grundsätzlich auch die Möglichkeit, dass die Gemeinde ihn bei ihrer Abwägung
nicht korrekt berücksichtigt hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. August 2000
- BVerwG 4 BN 38.00 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 142). Nicht jeder private Be-
lang ist indessen für die Abwägung erheblich, sondern nur solche, die in der konkre-
ten Planungssituation einen städtebaulichen Bezug haben. Nicht abwägungsbeacht-
lich sind nach der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats (seit dem
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Beschluss vom 9. November 1979 - BVerwG 4 N 1.78, 2. - 4.79 - BVerwGE 59, 87)
insbesondere geringwertige oder mit einem Makel behaftete Interessen sowie solche,
auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges Vertrauen besteht, oder solche, die für
die Gemeinde bei der Entscheidung über den Bebauungsplan nicht erkennbar waren.
Gemessen an diesen Voraussetzungen hat das Normenkontrollgericht zu Unrecht
einen abwägungserheblichen Belang der Antragstellerin bejaht, den die Antragsgeg-
nerin bei ihrer Entscheidung über den Bebauungsplan hätte berücksichtigen müssen.
Allerdings können auch die Interessen eines Eigentümers, dessen Grundstück nicht
in den Geltungsbereich des Bebauungsplans einbezogen werden soll, nach den
dargelegten Grundsätzen abwägungserheblich sein. Das ist der Fall, wenn der
Bebauungsplan oder seine Ausführung nachteilige Auswirkungen auf das Grund-
stück und seine Nutzung haben kann. Solche planungsbedingten Folgen müssen,
wenn sie mehr als geringfügig, schutzwürdig und erkennbar sind, ebenso wie jeder
vergleichbare Konflikt innerhalb des Plangebiets im Rahmen des Abwägungsgebots
bewältigt werden. Dabei können im Einzelfall die negativen Wirkungen gerade auch
mit der - das betreffende Grundstück aussparenden - Abgrenzung des Plangebiets
zusammenhängen (z.B. Erschwerung der Erschließung, Einschnürung, Schaffung
einer "Insellage" u.ä.). Ein derartiger Sachverhalt lag dem Beschluss des erkennen-
den Senats vom 20. November 1995 - BVerwG 4 NB 23.94 - (NVwZ 1996, 888
= ZfBR 1996, 110) zugrunde. Dort hatte die Verwirklichung der Planung Schwierig-
keiten für die Bewirtschaftung eines außerhalb des Plangebiets liegenden landwirt-
schaftlichen Grundstücks zur Folge. Die ordnungsgemäße Konfliktbewältigung mag
in solchen Fällen gerade in der Einbeziehung und Überplanung des Grundstücks
bestehen können (vgl. Beschluss vom 20. November 1995 - BVerwG 4 NB 23.94 -
a.a.O.). Für die Antragsbefugnis des Eigentümers kommt es indes darauf nicht an;
hierfür genügt bereits die Tatsache der planungsbedingten nachteiligen Auswirkun-
gen (vgl. hierzu aus der Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte OVG Berlin,
BRS Bd. 36 Nr. 31; VGH Mannheim, VBlBW 1995, 204; OVG Bautzen, NVwZ 1996,
1028; OVG Greifswald, LKV 1999, 68; OVG Lüneburg, NuR 2003, 705).
Auch das Normenkontrollgericht geht zunächst von diesen Grundsätzen aus und
verneint insoweit die Antragsbefugnis. Es stellt nämlich ausdrücklich fest, dass die
Antragstellerin durch den Bebauungsplan und seine Festsetzungen in ihrem Grund-
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eigentum nicht bzw. "allenfalls marginal" nachteilig betroffen wird. Etwaige negative
Wirkungen für die Grundstücksnutzung überschritten die für die Abwägungserheb-
lichkeit maßgebende Geringfügigkeitsschwelle nicht. Als abwägungsbeachtlich be-
zeichnet es vielmehr allein das - bereits im Aufstellungsverfahren bekundete - Inte-
resse der Antragstellerin an der Einbeziehung des rückwärtigen Bereichs ihres
Grundstücks Flurstück-Nr. ... in den Bebauungsplan "Herrengestell I" unter Festset-
zung eines Baufensters für ein weiteres Wohnhaus und unter gleichzeitiger Aufhe-
bung der entgegenstehenden Festsetzungen des Bebauungsplans "Eisbrunnen-
Brühl". Dem vermag der erkennende Senat nicht zu folgen.
Zutreffend hebt das Normenkontrollgericht zwar hervor, dass auch die Festlegung
der Grenzen eines Plangebiets den sich aus § 1 Abs. 3 und 6 BauGB ergebenden
rechtlichen Schranken unterliegt. So kann es aus Gründen der städtebaulichen Ent-
wicklung und Ordnung oder zur Bewältigung planungsbedingter Probleme geboten
sein, den Geltungsbereich des Plans auf Flächen auszudehnen, an deren Überpla-
nung die Gemeinde gegenwärtig an sich nicht interessiert ist (vgl. BVerwG, Be-
schluss vom 20. November 1995 - BVerwG 4 NB 23.94 - a.a.O.). Unzutreffend ist
hingegen der vom Verwaltungsgerichtshof daraus gezogene Schluss, dass schon
das bloße Interesse eines Eigentümers, das Plangebiet entgegen den bisherigen
planerischen Vorstellungen auf sein Grundstück ausgedehnt zu sehen, von der Ge-
meinde in die Abwägung einbezogen werden muss. Ein derartiges Interesse an der
Verbesserung des bauplanungsrechtlichen status quo und damit an der Erweiterung
des eigenen Rechtskreises ist eine bloße Erwartung, die nicht schutzwürdig und da-
mit auch nicht abwägungserheblich ist. Das ergibt sich aus dem Rechtscharakter der
gemeindlichen Bauleitplanung und den rechtlichen Bindungen, denen diese Planung
unterliegt (vgl. hierzu zusammenfassend BVerwG, Urteil vom 17. September 2003
- BVerwG 4 C 14.01 - NVwZ 2004, 220, zur Aufnahme in BVerwGE bestimmt).
Die Gemeinden haben in eigener Verantwortung die Bauleitpläne aufzustellen, so-
bald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist
(§ 1 Abs. 3, § 2 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Dabei ist ihnen ein Planungsermessen einge-
räumt, das neben dem "Wie" auch das "Ob" und "Wann" der planerischen Gestaltung
umfasst. Grundsätzlich bleibt es der Einschätzung der Gemeinde überlassen, ob sie
einen Bebauungsplan aufstellt, ändert oder aufhebt. Maßgebend sind ihre eigenen
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städtebaulichen Vorstellungen (stRspr BVerwG; zuletzt Beschluss vom 5. August
2002 - BVerwG 4 BN 32.02 - NVwZ-RR 2003, 7; Urteil vom 7. Juni 2001 - BVerwG
4 CN 1.01 - BVerwGE 114, 301 <304> m.w.N.). Das Planungsermessen erstreckt
sich auch auf die Festlegung des räumlichen Geltungsbereichs eines Bauleitplans
(vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. November 1995 - BVerwG 4 NB 23.94 - a.a.O.).
Die - allgemein in § 1 Abs. 1 BauGB umschriebene - Aufgabe der Bauleitplanung und
die daraus folgende Befugnis und ggf. Verpflichtung zur Bauleitplanung nach § 1
Abs. 3 BauGB sind objektiv-rechtlicher Natur, d.h. die Gemeinden werden hierbei
ausschließlich im öffentlichen Interesse an einer geordneten städtebaulichen
Entwicklung und nicht auch im individuellen Interesse Einzelner tätig (vgl. BVerwG,
Urteil vom 17. September 2003 - BVerwG 4 C 14.01 - a.a.O.; Beschluss vom 9. Ok-
tober 1996 - BVerwG 4 B 180.96 - Buchholz 406.11 § 2 BBauG Nr. 39; Beschluss
vom 11. Februar 2004 - BVerwG 4 BN 1.04 - juris; Gaentzsch, in: Berliner Kommen-
tar zum BauGB, Rn. 25 zu § 2). Dementsprechend stellt § 2 Abs. 3 und 4 BauGB
klar, dass auf die Aufstellung, Änderung, Ergänzung und Aufhebung von Bauleitplä-
nen kein Anspruch besteht. Die Gemeinde soll insoweit von äußeren Zwängen frei-
gehalten werden. Die Gründe, die den Gesetzgeber veranlasst haben, ein subjekti-
ves Recht auf eine bestimmte gemeindliche Bauleitplanung zu verneinen, stehen
auch einem "subjektiv-öffentlichen Anspruch auf fehlerfreie Bauleitplanung" entge-
gen, der auf die Einbeziehung eines Grundstücks in den Geltungsbereich eines Be-
bauungsplans und auf die Ausweisung des Grundstücks als Bauland zielt (BVerwG,
Beschluss vom 11. Februar 2004 - BVerwG 4 BN 1.04 - a.a.O.).
Vor diesem rechtlichen Hintergrund verbietet sich die Annahme, bereits der gegen-
über der planaufstellenden Gemeinde bekundete Wunsch nach Aufnahme eines
Grundstücks in einen Bebauungsplan könne einen die Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2
Satz 1 VwGO) vermittelnden abwägungserheblichen Belang begründen. Soweit das
Normenkontrollgericht meint, die Vorschrift des § 2 Abs. 3 BauGB könne seiner Auf-
fassung nicht entgegengehalten werden, weil die als Abwägungsmaterial beachtli-
chen privaten Belange nicht auf die aus anderen Vorschriften folgenden subjektiven
Rechte beschränkt seien, ist das zwar richtig. Die daraus gezogene Schlussfolgerung
verkennt aber, dass die Abwägungsunbeachtlichkeit nicht aus dem fehlenden
Rechtscharakter, sondern aus der mangelnden Schutzwürdigkeit eines solchen Ein-
beziehungsinteresses herzuleiten ist. Offen bleiben kann, ob eine Antragsbefugnis
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jedenfalls in Fällen in Betracht kommt, in denen ein Grundstück "willkürlich" nicht in
einen Bebauungsplan einbezogen wird (vgl. dazu Dürr, DÖV 1990, 136 <143>; aus
der Rspr. VGH Mannheim, VBlBW 1995, 204; OVG Bautzen, NVwZ 1996, 1028;
OVG Greifswald, LKV 1999, 68; OVG Koblenz, Beschluss vom 28. Oktober 2003
- 8 C 10932/03). Im hier zu entscheidenden Fall lassen sich den Feststellungen des
Normenkontrollurteils Anhaltspunkte für eine willkürliche Grenzziehung nicht ent-
nehmen. Die Antragsgegnerin hat die Einbeziehung des rückwärtigen Grundstücks-
bereichs der Antragstellerin und die Ausweisung eines weiteren Baufensters mit der
Begründung abgelehnt, der in Aufstellung befindliche Flächennutzungsplan des Ge-
meindeverwaltungsverbandes sehe entsprechend dem Landschaftsplan in dem
betreffenden Bereich keine weitere Baumöglichkeit vor. Das Normenkontrollurteil hält
diese Begründung zwar für abwägungsfehlerhaft. Die Antragsgegnerin habe nicht
ausreichend die Gründe ermittelt, die zu der Aussage des Landschaftsplans geführt
hätten. Von einer objektiv willkürlichen Planung kann indessen keine Rede sein.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Dr. Paetow Prof. Dr. Rojahn RiBVerwG Gatz
ist wegen Urlaubs
an der Unterschrift
verhindert.
Dr. Paetow
Dr. Jannasch Vallendar
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Verwaltungsprozessrecht
Fachpresse: ja
Bauplanungsrecht
Rechtsquellen:
VwGO
§ 47 Abs. 2 Satz 1
BauGB
§ 1 Abs. 3 und 6, § 2 Abs. 1 Satz 1
Stichworte:
Normenkontrolle; Antragsbefugnis; abwägungserheblicher Belang; Einbeziehung ei-
nes Grundstücks in Bebauungsplan.
Leitsatz:
Das Interesse, mit einem - bisher nicht bebaubaren - Grundstück in den Geltungsbe-
reich eines Bebauungsplans einbezogen zu werden, ist für sich genommen kein ab-
wägungserheblicher Belang, der dem Eigentümer die Antragsbefugnis für eine Nor-
menkontrolle (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) vermitteln kann.
Urteil des 4. Senats vom 30. April 2004 - BVerwG 4 CN 1.03
I. VGH Mannheim vom 17.04.2002 - Az.: VGH 8 S 1799/01 -