Urteil des BVerwG vom 24.05.2006, 4 C 9.04

Entschieden
24.05.2006
Schlagworte
Gemeinde, Genehmigung, Bedingung, Auflage, Sozialplan, Vermieter, Erlass, Gefahr, Ermächtigung, Sanierungsprogramm
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

Verkündet BVerwG 4 C 9.04 am 24. Mai 2006 OVG 2 B 18.02 Oertel Amtsinspektorin als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 24. Mai 2006 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Paetow, die Richter am Bundesverwaltungsgericht Halama, Prof. Dr. Rojahn, Dr. Jannasch und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp

für Recht erkannt:

Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 30. Januar 2004 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

I

1Die Klägerin wendet sich gegen Nebenbestimmungen einer ihr erteilten sanierungsrechtlichen Genehmigung, insbesondere gegen die Festlegung von Mietobergrenzen.

2Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks R.Straße ... in Berlin-

Friedrichshain-Kreuzberg. Das Grundstück liegt in dem durch die Neunte Verordnung über die förmliche Festlegung von Sanierungsgebieten vom 9. Oktober

1993 (GVBl S. 403) festgelegten Sanierungsgebiet „Samariterviertel“. Es ist mit

einem vor dem ersten Weltkrieg errichteten, viergeschossigen Wohnhaus bebaut. Ein Teil der Wohnungen stand bei Beginn der Sanierungen leer.

3Im November 1999 beantragte die Klägerin die Erteilung einer sanierungsrechtlichen Genehmigung für bauliche Modernisierungs- und Instandsetzungsmaßnahmen. Mit Bescheid vom 27. Oktober 2000 erteilte ihr die Sanierungsverwaltungsstelle des Bezirksamtes Friedrichshain die beantragte Genehmigung mit

einer Reihe von Nebenbestimmungen. Im Streit sind noch zwei Auflagen und

eine Bedingung.

4Die Auflage Nr. 1 lautet: „Die Baumaßnahmen in Wohnungen sind nur zulässig,

soweit die Miete nach Abschluss der Baumaßnahmen bzw. bei Wiedervermietung folgende Beträge netto-kalt nicht übersteigt (Mietobergrenze)“. Danach

werden Mietobergrenzen für Wohnungen mit Vollstandard (Bad und Sammelheizung) abgestuft nach Wohnungsgrößen zwischen 7,35 DM und 7,85 DM/m²

festgesetzt. Weiter heißt es: „In den Mieten sind sämtliche modernisierungsbedingt zulässigen Mieterhöhungen und Zuschläge eingeschlossen. Die Mietobergrenze gilt für ein Jahr nach Abschluss der Baumaßnahmen bzw. nach

Wiedervermietung …“

5Die Auflage Nr. 2 verpflichtet die Klägerin, bei Wiedervermietung der sanierten

Wohnungen die neu abgeschlossenen Mietverträge vorzulegen.

6Die Bedingung lautet: „Die Festlegungen der Sozialpläne sind einzuhalten bzw.

umzusetzen. Zur Einhaltung sind den betroffenen Mietern (teilweise) Modernisierungsvereinbarungen und/oder Räumungsvereinbarungen anzubieten. Die

Festlegungen der Sozialpläne sind für den Abschluss dieser Vereinbarungen

bindend.“ Die Mehrzahl der Sozialpläne enthält u.a. eine Festlegung der „Nettokaltmiete nach Modernisierung“ in Höhe der jeweiligen in der Genehmigung

festgesetzten Mietobergrenze.

7Bei der Festlegung der Mietobergrenzen stützte sich das Bezirksamt auf die

vom Senat von Berlin am 31. August 1993 beschlossenen „Leitlinien zur Stadterneuerung in Berlin“. Danach sollten in den Stadterneuerungsgebieten negative Auswirkungen der frei finanzierten Modernisierungsaktivitäten vermieden

werden. Die Erneuerungsmaßnahmen sollten es den Bewohnern grundsätzlich

ermöglichen, im Gebiet zu verbleiben. Die mit den Erneuerungsmaßnahmen

verbundenen Mietsteigerungen seien daher unter Berücksichtigung der sozialen

Ziele 180 BauGB) an den Möglichkeiten der Bewohner zu orientieren.

8Auf dieser Grundlage beschloss das Bezirksamt Friedrichshain am 14. Juni

1994 (Beschluss-Nr. 345/94) eine „Regelung zur Begrenzung der Miethöhe im

Sanierungsgebiet ‚Samariterviertel’“. Darin wurden erstmals Mietobergrenzen

festgeschrieben. Den hier in Rede stehenden Nebenbestimmungen zu der sanierungsrechtlichen Genehmigung vom 27. Oktober 2000 liegt der Beschluss

des Bezirksamtes Friedrichshain zur Fortschreibung der Miethöhe bei Modernisierungsmaßnahmen vom 13. Januar 1998 zugrunde (Beschlussvorlage

Nr. 545/98, BVV-Drucks Nr. 1600/III). Zur Begründung der Mietobergrenzen

wurde ausgeführt, dass das bedarfsgewichtete Einkommen pro Kopf im Samariterviertel nur etwa 93 % des entsprechenden Pro-Kopf-Einkommens in

Berlin/Ost betrage. Wegen der ungünstigeren Einkommensverhältnisse im Vergleich zu Berlin/Ost solle ein Abschlag von der ortsüblichen Vergleichsmiete

vorgenommen werden. Ziel der Sanierung sei ein zeitgemäßer, jedoch nicht

überdurchschnittlich komfortabler Wohnstandard. Die Mietobergrenze werde

auf 93 % der entsprechenden Werte des Ostberliner Mietspiegels für einfache

Wohnlagen festgelegt.

9Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hob das Verwaltungsgericht durch

Urteil vom 18. Juli 2002 die angefochtenen Auflagen auf und wies die Klage im

Übrigen ab. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Beklagten gegen

dieses Urteil zurückgewiesen; auf die Berufung der Klägerin hat es das Urteil

teilweise geändert und den Beklagten verpflichtet, über die in der sanierungsrechtlichen Genehmigung enthaltene Bedingung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Zur Begründung hat es ausgeführt:

10Die Auflagen seien rechtswidrig. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts zähle der Schutz der in dem Gebiet ansässigen Bevölkerung vor einer

möglichen Verdrängung infolge sanierungsbedingter Mietsteigerungen allerdings zu den bei der Sanierung zu berücksichtigenden Belangen. Maßgebendes Ziel städtebaulicher Sanierungsmaßnahmen sei es, ein Gebiet durch die

Behebung dort vorhandener städtebaulicher Missstände wesentlich zu verbessern oder umzugestalten 136 Abs. 2 Satz 1 BauGB). Im Rahmen dieser primären Zielsetzung seien zugleich die möglichen Auswirkungen der Sanie-

rungsmaßnahmen auf die Situation der dort ansässigen Bevölkerung zu bedenken. Das Interesse der Wohnbevölkerung am Verbleib in ihrem angestammten Wohnumfeld sei ein bei der gemäß § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB erforderlichen Abwägung zu berücksichtigender privater Belang. Im Gegensatz

zum Milieuschutzgebiet, in dem eine bestimmte städtebaulich relevante Bevölkerungsstruktur auf Dauer konserviert werden solle, habe der Schutz vor Verdrängung im Sanierungsgebiet eine primär soziale Funktion.

11Der Beklagte werde durch die Regelungen der §§ 136 ff. BauGB jedoch nicht

ermächtigt, zur Vermeidung von Verdrängungseffekten pauschale Mietobergrenzen festzulegen und deren Erhaltung in den sanierungsrechtlichen Genehmigungen vorzuschreiben. Das maßgebende Ziel städtebaulicher Sanierungsmaßnahmen sei die nach dem Konzept der Gemeinde für erforderlich

erachtete Behebung baulicher und funktionaler Mängel. Diesem Ziel seien die

anderen mit der Sanierung verfolgten Zwecke nachgeordnet. Nur im Rahmen

dieser spezifischen Aufgabenstellung könne die Gemeinde auch soziale Ziele

verfolgen. Die Durchführung von Baumaßnahmen sei gemäß § 148 BauGB den

Eigentümern überlassen. Erfülle ein Eigentümer diese Aufgabe, so knüpfe das

Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) hieran die rechtliche Folge, dass er über die

zulässige Vergleichsmiete hinaus eine um 11 % der Modernisierungskosten im

Jahr erhöhte Netto-Kaltmiete verlangen könne. Die dem Eigentümer eingeräumte Möglichkeit der Mieterhöhung werde vom Schutzbereich des Art. 14 GG

erfasst. Durch die zusätzliche öffentlich-rechtliche Bindung an niedrigere Mietobergrenzen werde er - jedenfalls mittelbar - gezwungen, auf einen Teil der ihm

nach dem bürgerlichen Recht zustehenden Miete zu verzichten. Für eine derartige Belastung bedürfe es einer gesetzlichen Eingriffsgrundlage, die sich in den

sanierungsrechtlichen Bestimmungen nicht finden lasse. Sie könne allenfalls in

der der Gemeinde nach § 140 Nr. 3 BauGB eingeräumten Kompetenz zur Bestimmung der Sanierungsziele gesehen werden. Dem stehe jedoch die Systemwidrigkeit des Instruments der pauschalen Mietobergrenzen im Sanierungsrecht entgegen. Grundvoraussetzung für die Zulässigkeit einer derartigen Beschränkung der Eigentümerrechte wäre eine durch die gesetzliche Ermächtigung gedeckte städtebauliche Rechtfertigung. Dazu könnten Ziele eines bloßen

sozialen Mieterschutzes nicht gerechnet werden. Für deren Berücksichtigung

sei erst im Zuge der Abmilderung der unmittelbaren Belastungen der konkret

betroffenen Mieter nach Maßgabe der Regelungen in §§ 180, 181 BauGB

Raum, welche allein finanzielle Ausgleichsleistungen der öffentlichen Hand vorsähen. Denkbar wäre, dass städtebauliche Erhaltungsbelange bereits auf das

Sanierungsprogramm ausstrahlten. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für

die Festsetzung eines Milieuschutzgebiets seien hier jedoch nicht erfüllt. Die

Mietobergrenzen stellten sich insgesamt als ein mit dem Sanierungsrecht der

§§ 136 ff. BauGB unvereinbares, nach seinen Grundlagen unzulässigerweise

erhaltungsrechtlich konzipiertes Steuerungsinstrument dar. Zur Verhinderung

der Verdrängung stehe dem Beklagten primär eine am baulichen Zustand der

Wohngebäude und der Sozialstruktur der ansässigen Bevölkerung orientierte

Begrenzung der Art und des Umfangs der Modernisierungsmaßnahmen im

Rahmen der Konkretisierung der Sanierungsziele zur Verfügung. Ergebe sich

eine individuelle Verdrängungsgefahr, so sehe § 181 BauGB die Gewährung

von Härteausgleichszahlungen der öffentlichen Hand zur Gewährleistung eines

sozialverträglichen Ablaufs der Sanierung vor, wenn dies die Billigkeit fordere.

Könnten derartige Beihilfen nicht geleistet werden und verzichtet der Eigentümer nicht freiwillig auf Mieterhöhungen, so stelle es eine dem Sanierungsrecht

immanente Folge der baulichen und funktionalen Verbesserung und Aufwertung

des Gebiets dar, wenn Bewohner infolge von Mieterhöhungen das Gebiet

verlassen müssten.

12Die Bedingung sei zwar ebenfalls rechtswidrig, die Voraussetzungen einer uneingeschränkten Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer unbedingten

sanierungsrechtlichen Genehmigung seien jedoch mangels Spruchreife nicht

erfüllt. Rechtsfehlerhaft sei die Bedingung, soweit auch den durch sie gesicherten Sozialplanregelungen die nicht ermächtigungskonformen Mietobergrenzen

zugrunde lägen. Dieser fehlerhafte Ansatz mache die Ermessensentscheidung

über die Aufnahme der Nebenbestimmung rechtswidrig. Hiervon abgesehen

weise die Nebenbestimmung keine weiteren rechtlichen Mängel auf. Sie diene

der Durchsetzung des Sozialplans und stelle dadurch sicher, dass die von der

Klägerin beabsichtigten Baumaßnahmen die Durchführung der Sanierung nicht

wesentlich erschwerten.

13Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Beklagten, zu deren Begründung er ausführt: Der Schutz der angestammten Wohnbevölkerung vor Verdrängung stelle ein mit den Mitteln des Sanierungsrechts zulässigerweise zu

verfolgendes Ziel dar. Dieses Ziel dürfe nicht nur durch eine Milieuschutzsatzung verfolgt werden. Die Milieuschutzsatzung 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2,

Abs. 4 BauGB) sei ein gezieltes und auf Dauer angelegtes Instrument zum Erhalt der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen; Sanierungsmaßnahmen seien Gesamtmaßnahmen für begrenzte Zeit zur Lösung städtebaulicher Probleme in Gebieten mit qualifiziertem

Handlungsbedarf.

14Das Sanierungsziel der Behebung baulicher Missstände stehe nicht in unlösbarem Widerspruch zu einem Verdrängungsschutz. Die Annahme einer investitionshemmenden Wirkung von Mietobergrenzen lasse sich durch einen Blick auf

die zahlreichen im Sanierungsgebiet Samariterviertel unter Einhaltung von Mietobergrenzen durchgeführten Sanierungsmaßnahmen widerlegen. Selbst wenn

man von einer gegensätzlichen Wirkungsrichtung von baulichen und sozialen

Sanierungszielen ausgehen wolle, so bedeute dies lediglich, dass die widerstreitenden Belange in die gemäß § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB erforderliche

Abwägung Eingang finden müssten. Eine ausschließlich dem Interesse an einer

zügigen Durchführung der Sanierung Rechnung tragende Abwägung stelle

keinen gerechten Ausgleich der widerstreitenden Belange dar.

15Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, der Beklagte werde durch die Regelungen der §§ 136 ff. BauGB nicht ermächtigt, zur Vermeidung von Verdrängungseffekten Mietobergrenzen festzulegen und deren Einhaltung in den sanierungsrechtlichen Genehmigungen vorzuschreiben, verletze § 145 Abs. 2

BauGB. Handele es sich beim Schutz der angestammten Wohnbevölkerung vor

Verdrängung um ein Sanierungsziel im Sinne von § 145 Abs. 2 BauGB, so sei

der Einsatz von Mietobergrenzen als Hilfsindikatoren für die Anwendung des

sanierungsrechtlichen Versagungstatbestandes ohne weiteres zulässig. Es

entspreche der Lebenserfahrung, dass bauliche Maßnahmen, die zu Mieterhöhungen führen könnten, die über der durchschnittlichen Mietbelastungsgrenze

lägen, tendenziell zur Gefahr der Verdrängung der ansässigen Wohnbevölke-

rung führten (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 - BVerwG 4 C 2.97 -

BVerwGE 105, 67). Einer über § 145 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 36 VwVfG hinausgehenden Ermächtigungsgrundlage für den Einsatz von Mietobergrenzen bedürfte es im Sanierungsgebiet ebenso wenig wie im Bereich einer Erhaltungssatzung. Für die Differenzierung des Oberverwaltungsgerichts zwischen Sanierungszielen „erster Klasse“ - wie der Behebung baulicher und funktionaler Mängel - und solchen „zweiter Klasse“ - wie den sozialen Zielen einschließlich des

Verdrängungsschutzes - finde sich im Baugesetzbuch keine Grundlage.

16Das Oberverwaltungsgericht könne sich bei seiner Auslegung des § 145 Abs. 2

BauGB nicht auf Art. 14 Abs. 1 GG stützen. Das Eigentum an Wohnraum weise

schon an sich einen besonderen sozialen Bezug auf. Darüber hinaus ergebe

sich ein sozialer Bezug aus der Situationsgebundenheit aller innerhalb des Sanierungsgebiets liegenden Grundstücke mit ihren begriffsnotwendig vorhandenen schwerwiegenden städtebaulichen Problemen. Dieser in zweifacher Hinsicht besondere soziale Bezug des Eigentums erlaube es dem Gesetzgeber,

vorübergehend auf dessen wirtschaftliche Nutzung einzuwirken. Die Belastung

des Eigentümers sei keineswegs einseitig. Dieser habe u.a. die Möglichkeit, die

Herstellungskosten für Modernisierungs- und Instandsetzungsmaßnahmen

steuerlich abzusetzen 7h EStG). Mieterhöhungen würden durch Mietobergrenzen auch nicht auf Dauer ausgeschlossen. Der Verwendung von Mietobergrenzen stünden die zivilrechtlichen Vorschriften über die zulässigen Miethöhen

nicht entgegen. Diese würden durch die Bestimmungen des besonderen Städtebaurechts überlagert.

17Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil.

II

18Die zulässige Revision ist nicht begründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verstößt nicht gegen Bundesrecht. Die Auflage, nach Abschluss der

Baumaßnahmen bzw. bei Wiedervermietung bestimmte Mietobergrenzen einzuhalten und zum Nachweis hierfür die neu abgeschlossenen Mietverträge vorzulegen, ist rechtswidrig. Das gilt auch für die Bedingung, soweit diese die Ein-

haltung der in den Sozialplänen festgelegten Mietobergrenzen sichert. Das

Oberverwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass es mit dem System der

Regelungen des städtebaulichen Sanierungsrechts in §§ 136 ff. BauGB unvereinbar ist, die sanierungsrechtliche Genehmigung von Sanierungsmaßnahmen

davon abhängig zu machen, dass an der durchschnittlichen Leistungsfähigkeit

der Wohnbevölkerung des Sanierungsgebiets orientierte Mietobergrenzen eingehalten werden.

19Als gesetzliche Grundlage der Nebenbestimmungen kommt nur § 36 Abs. 1

VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bln und § 145 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 1 BauGB

in Betracht. Gemäß § 36 Abs. 1 VwVfG darf ein Verwaltungsakt, auf den ein

Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie

durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die

gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden. Die

sanierungsrechtliche Genehmigung, die im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet u.a. für Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB und für erhebliche

oder wesentlich wertsteigernde Veränderungen von Grundstücken und baulichen Anlagen, deren Veränderungen nicht genehmigungs-, zustimmungs- oder

anzeigepflichtig sind, erforderlich ist 144 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 14 Abs. 1

BauGB), ist ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht; sie muss erteilt

werden, wenn ein Versagungsgrund im Sinne des § 145 Abs. 2 BauGB nicht

vorliegt. Nach § 145 Abs. 2 BauGB darf die Genehmigung nur versagt werden,

wenn Grund zur Annahme besteht, dass das Vorhaben die Durchführung der

Sanierung unmöglich machen oder wesentlich erschweren oder den Zielen und

Zwecken der Sanierung zuwiderlaufen würde. Gemäß § 145 Abs. 4 Satz 1

BauGB kann die Genehmigung unter Auflagen, in den Fällen des § 144 Abs. 1

BauGB auch befristet oder bedingt erteilt werden. Diese Vorschrift regelt, welche Arten von Nebenbestimmungen zulässig sind. Unter welchen Voraussetzungen die sanierungsrechtliche Genehmigung mit einer Nebenbestimmung der

zugelassenen Art versehen werden darf, ergibt sich allein aus § 36 Abs. 1 Alt. 2

VwVfG i.V.m. § 145 Abs. 2 BauGB (so zutreffend VG Berlin, Urteil vom 18. Juli

2002 - VG 13 A 424.01 - UA S. 6).

20Die in Rede stehenden Nebenbestimmungen sind mangels gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage unzulässig. Das ergibt sich aus den folgenden Erwägungen:

211. Gemäß § 140 BauGB ist die Vorbereitung der Sanierung Aufgabe der Gemeinde; diese Aufgabe umfasst u.a. die Bestimmung der Ziele und Zwecke der

Sanierung 140 Nr. 3 BauGB). Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen sind

Maßnahmen, durch die ein Gebiet zur Behebung städtebaulicher Missstände

wesentlich verbessert oder umgestaltet wird 136 Abs. 2 Satz 1 BauGB); sie

dienen der Behebung der in dem Gebiet vorhandenen städtebaulichen Missstände (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. März 1999 - BVerwG 4 C 8.98 - Buchholz

406.11 § 142 BauGB Nr. 5 = BRS 62 Nr. 229; Krautzberger, in: Battis/

Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 9. Auflage 2005, § 136 Rn. 9; Roeser, in:

Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, § 136 Rn. 8 - Stand Juli 2004). Diesen gesetzlich vorgegebenen Zweck hat die Gemeinde gemäß § 140 Nr. 3

BauGB in einem Sanierungskonzept für das jeweilige Sanierungsgebiet zu

konkretisieren.

22Die Gemeinde ist nicht darauf beschränkt, mit ihrem Sanierungskonzept Ziele

zu verfolgen, die auf die Verbesserung der baulichen Struktur des Gebiets gerichtet sind. Im Rahmen der durch § 136 Abs. 2 BauGB vorgegebenen Zwecksetzung, die in dem Gebiet vorhandenen städtebaulichen Missstände zu beheben, kann sie auch darüber hinausgehende Ziele insbesondere sozialer Art verfolgen. Das Baugesetzbuch grenzt die Art der zulässigen Ziele der Sanierung

nicht ein. Sanierung ist nach den Vorstellungen des Gesetzgebers ein Prozess,

der als Gesamtmaßnahme eine Koordination sehr unterschiedlicher Einzelmaßnahmen erfordert (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1986 - BVerwG 8 C

42.84 - Buchholz 406.15 § 1 StBauFG Nr. 1; Beschluss vom 7. Juni 1996

- BVerwG 4 B 91.96 - Buchholz 11 Art. 14 GG Nr. 297 = BRS 58 Nr. 244; Urteil

vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 2.97 - BVerwGE 107, 123 <125>; Urteil vom

12. Dezember 2002 - BVerwG 4 CN 7.01 - BVerwGE 117, 248 <251>). Er erfordert auch einen Ausgleich verschiedenartiger Belange. Die städtebauliche

Sanierung trifft - wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat (UA

S. 16) - typischerweise auf eine Gemengelage sozialer, wohnwirtschaftlicher

und städtebaulicher Probleme. Diese können bereits im Sanierungskonzept der

Gemeinde Berücksichtigung finden.

23Die Gemeinde darf mit ihrem Sanierungskonzept insbesondere auch das Ziel

verfolgen, die angestammte Wohnbevölkerung des Gebiets vor Verdrängung

infolge sanierungsbedingter Mietsteigerungen zu schützen. Das Oberverwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass dieses soziale Ziel zu den bei der

Entscheidung über Art, Umfang und Ablauf der Sanierungsmaßnahmen im

Rahmen der Abwägung zu berücksichtigenden Belangen zählt. Die Sanierung

darf nicht ohne Rücksicht auf die betroffene Wohnbevölkerung geplant und

durchgeführt werden. Sie soll mit den Eigentümern, Mietern, Pächtern und sonstigen Betroffenen möglichst frühzeitig erörtert werden 137 Satz 1 BauGB).

Die Betroffenen sollen ihre Belange vorbringen können, damit die Gemeinde

diese bereits bei der Bestimmung der Ziele und Zwecke der Sanierung berücksichtigen kann (vgl. Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 137

Rn. 5 - Stand: November 1992; Roeser, a.a.O. § 136 Rn. 31, § 137 Rn. 1).

24Wenn besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen, kann die Gemeinde

über den Schutz der bereits ansässigen Bewohner hinaus mit ihrem Sanierungskonzept auch das Ziel verfolgen, die Bevölkerungsstruktur des Gebiets zu

erhalten. Sie kann insbesondere versuchen, einkommensschwachen Mietern

- auch neu zuziehenden - ein Wohnen in dem Gebiet zu ermöglichen. Auf Dauer lässt sich dieses Ziel nur durch den Erlass einer Erhaltungssatzung gemäß

§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB erreichen. Jedenfalls zu Beginn des Sanierungsverfahrens darf das Ziel auch ohne den Erlass einer Erhaltungssatzung

verfolgt werden. Die Sanierungsziele müssen sich im Hinblick auf den Versagungstatbestand des § 145 Abs. 2 BauGB erst im Laufe des Sanierungsverfahrens zunehmend verdichten und damit zunehmend konkreter werden (vgl. Urteil

vom 7. September 1984 - BVerwG 4 C 20.81 - BVerwGE 70, 83 <91>; Beschluss vom 27. Mai 1997 - BVerwG 4 B 98.96 - Buchholz 406.11 § 145 BauGB

Nr. 5 = BRS 59 Nr. 248; Urteil vom 4. März 1999 - BVerwG 4 C 8.98 - Buchholz

406.11 § 142 BauGB Nr. 5 = BRS 62 Nr. 299). Der sanierungsrechtliche

Genehmigungsvorbehalt erfüllt im Sanierungsgebiet u.a. die Aufgabe, die im

allgemeinen Städtebaurecht eine Veränderungssperre erfüllt (vgl. BVerwG,

Urteile vom 6. Juli 1984 - BVerwG 4 C 14.81 - Buchholz 406.15 § 15 StBauFG

Nr. 6 = BRS 42 Nr. 234 und vom 7. September 1984 - BVerwG 4 C 20.81 -

BVerwGE 70, 83 <87>). Er kann auch die Voraussetzungen für den späteren

Erlass einer Erhaltungssatzung sichern (vgl. Schmidt-Eichstaedt, NVwZ 2003,

566 <568>).

252. Die Bestimmung der Ziele und Zwecke der Sanierung im Sinne der § 140

Nr. 3, § 145 Abs. 2 BauGB muss dem Gebot gerechter Abwägung entsprechen

(vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. November 1998 - BVerwG 4 BN 38.98 -

Buchholz 406.11 § 136 BauGB Nr. 4; Urteil vom 4. März 1999 - BVerwG 4 C

8.98 - Buchholz 406.11 § 142 BauGB Nr. 5). Die öffentlichen und privaten Belange sind gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen 136 Abs. 4

Satz 3 BauGB). Erst das Ergebnis einer diesem Gebot entsprechenden Abwägung ist ein Ziel im Sinne der § 140 Nr. 3, § 145 Abs. 2 BauGB, das es rechtfertigen kann, eine sanierungsrechtliche Genehmigung zu versagen. Die Gemeinde kann die gegenläufigen Belange im Rahmen der Abwägung nur mit den

Mitteln zum Ausgleich bringen, die ihr das Sanierungsrecht des Baugesetzbuchs einräumt. Regelungen, die die Gemeinde nach dem Baugesetzbuch nicht

treffen darf, können weder ein zulässiges Ziel noch ein zulässiges Instrument

der Sanierung im Sinne der § 140 Nr. 3, § 145 Abs. 2 BauGB sein.

26Verfolgt eine Gemeinde das Ziel, die Wohnbevölkerung vor Verdrängung zu

schützen, muss sie dieses Ziel mit ihren baulichen Sanierungszielen, den Belangen der Eigentümer und den sonstigen abwägungsrelevanten öffentlichen

und privaten Belangen zu einem Ausgleich zu bringen. Die Begrenzung der

Mieten im Sanierungsgebiet ist kein zulässiges Mittel des Ausgleichs; sie kann

deshalb auch kein Ziel der Sanierung im Sinne der § 140 Nr. 3, § 145 Abs. 2

BauGB sein. Das Baugesetzbuch ermächtigt die Gemeinde nicht, für Wohnungen im Sanierungsgebiet, in denen genehmigungsbedürftige Sanierungsarbeiten durchgeführt werden sollen, zu regeln, inwieweit der Vermieter nach Abschluss der Baumaßnahmen bzw. bei Wiedervermietung die vom Mieter zu

zahlende Miete erhöhen darf.

27Die Gemeinde kann als Ziel der Sanierung im Sinne der § 140 Nr. 3, § 145

Abs. 2 BauGB insbesondere Art und Umfang der zulässigen Modernisierungen

regeln. In diesem Zusammenhang können auch die statistisch ermittelten

durchschnittlichen Haushaltseinkommen gewisse Anhaltspunkte für einen Regelungsbedarf geben (vgl. OVG UA S. 25). Führen Modernisierungen zu einer

die durchschnittliche Belastungsgrenze der Gebietsbevölkerung überschreitenden Miete und damit zu einer Verdrängungsgefahr, kann das Ziel, die Gebietsbevölkerung vor dieser Gefahr zu schützen, es rechtfertigen, Art und Umfang

der zulässigen Modernisierungen zu begrenzen. Soweit Modernisierungsmaßnahmen über den abwägungsfehlerfrei festgelegten baulichen Standard hinausgehen, darf die sanierungsrechtliche Genehmigung versagt werden (vgl.

BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 - BVerwG 4 C 2.97 - BVerwGE 105, 67 - dort

zu § 172 BauGB). Die Verpflichtung des Eigentümers, vorübergehend eine

Mietobergrenze einzuhalten, würde den in der Überschreitung des städtebaulich erwünschten Modernisierungsstandards liegenden Versagungsgrund hingegen nicht ausräumen (vgl. Schmidt-Eichstaed, ZfBR 2002, 212 <215>).

28Das Ziel, die Wohnbevölkerung vor Verdrängung zu schützen, kann es jedoch

nicht rechtfertigen, vorhandene städtebauliche Missstände eines Sanierungsgebiets festzuschreiben; Ziel der Sanierung muss es sein, diese Missstände

zügig zu beheben.

29Die Herstellung des zeitgemäßen Ausstattungszustands einer durchschnittlichen Wohnung unter Berücksichtigung der bauordnungsrechtlichen Mindestanforderungen, die selbst in einem Erhaltungsgebiet genehmigt werden muss (vgl.

§ 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB), darf deshalb auch in einem Sanierungsgebiet nicht untersagt werden. In einem Sanierungsgebiet mit überwiegend einkommensschwacher Bevölkerung ist insoweit der zeitgemäße Ausstattungszustand einer durchschnittlichen Wohnung, wie sie von dieser Bevölkerungsgruppe beansprucht wird, maßgebend (vgl. Krautzberger, a.a.O. § 172

Rn. 52 sowie den Beschluss des Senats vom 17. Dezember 2004 - BVerwG

4 B 85.04 - BRS 67 Nr. 231). Auch Beschränkungen, die diesen Standard nicht

unterschreiten, müssen verhältnismäßig sein. Wie weit und wie detailliert eine

über den genannten Mindeststandard hinausgehende Modernisierung begrenzt

werden darf, braucht im vorliegenden Fall nicht entschieden zu werden; die

Klägerin möchte nur den vom Beklagten festgelegten zeitgemäßen, aber nicht

überdurchschnittlich komfortablen Wohnstandard herstellen.

30Art und Umfang der zulässigen Modernisierungen können auch für leere Wohnungen geregelt werden, jedenfalls soweit diese im Rahmen eines Umzugsmanagements benötigt werden, um Altmietern, die während der Baumaßnahmen

nicht in ihrer ursprünglichen Wohnung bleiben können, den Umzug in eine sanierte Wohnung innerhalb des Gebiets zu ermöglichen. Wenn es aus besonderen städtebaulichen Gründen gerechtfertigt ist, die Zusammensetzung der

Wohnbevölkerung auf Dauer zu erhalten, darf die Gemeinde, wenn der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist, die baulichen Beschränkungen auf

leere Wohnungen generell erstrecken.

31Die Durchführung der nach dem Sanierungsprogramm zulässigen Baumaßnahmen bleibt gemäß § 148 Abs. 1 BauGB dem Eigentümer überlassen. Unter

welchen Voraussetzungen der Mieter die Bauarbeiten zu dulden hat, welche

Ansprüche gegen den Vermieter ihm im Hinblick auf baubedingte Beeinträchtigungen der Mietsache zustehen 536, § 536a, § 554 Abs. 4 BGB) und in welchem Umfang der Vermieter die für die Modernisierung aufgewendeten Kosten

auf die Miete umlegen darf 559 BGB), regelt das bürgerliche Recht. Diese

Regelungen beanspruchen unabhängig davon Geltung, ob die Mietwohnung in

einem Sanierungsgebiet liegt oder nicht. Das Sanierungsrecht des Baugesetzbuchs setzt diese Regelungen des privaten Mietrechts voraus und nimmt seine

Folgen grundsätzlich hin. Individuelle Härten, die sich aus dem Zusammenwirken von städtebaulicher Sanierung und privatem Mietrecht ergeben, sollen

durch den Sozialplan 180 BauGB) und gegebenenfalls die Gewährung eines

Härteausgleichs 181 BauGB) vermieden oder gemildert werden. Im Sozialplanverfahren soll die Gemeinde, wenn sich städtebauliche Sanierungsmaßnahmen voraussichtlich nachteilig auf die persönlichen Lebensumstände der in

dem Gebiet wohnenden oder arbeitenden Menschen auswirken, Vorstellungen

entwickeln und mit den Betroffenen erörtern, wie nachteilige Auswirkungen

möglichst vermieden oder gemildert werden können 180 Abs. 1 Satz 1

BauGB). Das Ergebnis der Erörterungen und Prüfungen sowie die voraussicht-

lich in Betracht zu ziehenden Maßnahmen der Gemeinde und die Möglichkeiten

ihrer Verwirklichung sind nach § 180 Abs. 2 BauGB im Sozialplan schriftlich

darzustellen. Der Sozialplan setzt voraus, dass die Gemeinde die Ziele und

Zwecke der Sanierung abwägungsfehlerfrei bestimmt hat. Sein Sinn ist es,

wenn den sozialen Belangen der Altmieter bei der Bestimmung der Ziele und

Zwecke der Sanierung nicht Rechnung getragen werden kann und die Gemeinde diese Belange abwägungsfehlerfrei hinter anderen, für die Sanierung

sprechenden Belange zurückgestellt hat, die Wirkungen, die sich aus einer solchen Abwägung für die hiervon Betroffenen ergeben, auszugleichen oder zu

mildern (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 2001 - BVerwG 4 BN 55.00 -

Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 9 = BRS 64 Nr. 221).

32Die Befugnis, das private Rechtsverhältnis zwischen Vermieter und Mieter zu

gestalten, steht der Gemeinde, soweit es um die Höhe der Miete geht, weder

bei der Bestimmung der Ziele und Zwecke der Sanierung 140 Nr. 3 BauGB)

noch bei der Aufstellung und Fortschreibung des Sozialplans 140 Nr. 6,

§ 180 BauGB) zu. In dieses Rechtsverhältnis darf die Gemeinde nur regelnd

eingreifen, wenn sie hierzu ausdrücklich ermächtigt ist. Gemäß §§ 182 ff.

BauGB kann die Gemeinde unter den dort genannten Voraussetzungen Mietund Pacht- oder ähnliche Vertragsverhältnisse aufheben. Gemäß § 186 BauGB

kann sie auf Antrag des Mieters oder Pächters ein Miet- oder Pachtverhältnis

über Wohn- und Geschäftsraum im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet verlängern, soweit dies zur Verwirklichung des Sozialplans erforderlich ist. Macht

sie von dieser Befugnis Gebrauch, so besteht das Miet- oder Pachtverhältnis

unter den bisher geltenden Bedingungen, also einschließlich der gesetzlichen

Mieterhöhungsmöglichkeiten fort; die Gemeinde kann auch in einem solchen

Fall die Vertragsbedingungen nicht neu regeln (vgl. Köhler, in: Schrödter, Baugesetzbuch, 7. Auflage 2006, § 186 Rn. 5). Die insoweit im Baugesetzbuch enthaltenen Befugnisse sind abschließend.

333. Gemessen hieran sind die dem angegriffenen Bescheid zugrunde liegenden

„Regelungen zur Begrenzung der Miethöhe bei Modernisierungsmaßnahmen“,

die das Bezirksamt Friedrichshain am 13. Januar 1998 als Sanierungsziel beschlossen hat, kein zulässiges Ziel der Sanierung im Sinne der § 140 Nr. 3,

§ 145 Abs. 2 BauGB. Das Bezirksamt hat die Mietobergrenzen nicht lediglich

als Indikator dafür festgelegt, ob eine Baumaßnahme möglicherweise über den

angestrebten baulichen Modernisierungsstandard hinausgeht und deshalb nicht

genehmigungsfähig ist; es hat unabhängig von der Art der Baumaßnahmen,

also auch für die sanierungsrechtlich erwünschten Modernisierungen, die Miethöhe selbst geregelt. Dazu war es nicht befugt.

344. Auch die Einhaltung der in den Sozialplänen festgelegten Nettokaltmieten ist

kein zulässiges Ziel im Sinne der § 140 Nr. 3, § 145 Abs. 2 BauGB. Der Beklagte durfte in den Sozialplänen weder für die Dauer der Baumaßnahmen noch

zeitlich darüber hinausgehend die Höhe der Miete festlegen.

35Das Sanierungsrecht des Baugesetzbuchs nimmt die Regelungen des bürgerlichen Rechts über die Miethöhe nicht nur für die Bestimmung der Ziele und

Zwecke der Sanierung, sondern auch für die Durchführung der Sanierung hin.

Die Gemeinde kann eine sozialverträgliche Durchführung der Sanierung nur mit

den Mitteln sichern, die ihr das Sanierungsrecht des Baugesetzbuchs einräumt.

Ohne eine ausdrückliche Ermächtigung kann sie die Vertragsfreiheit und die

bürgerlich-rechtlichen Regelungen über die Miethöhe auch nicht auf Zeit, nämlich für die Durchführung der Sanierung, außer Kraft setzen (so aber Schmidt-

Eichstaedt, NVwZ 2003, 566 <568>). Da der Beklagte in den Sozialplänen die

Nettokaltmieten nach Modernisierung nicht verbindlich regeln konnte, durfte er

die Erteilung der sanierungsrechtlichen Genehmigung nicht davon abhängig

machen, dass die Klägerin den Mietern Vereinbarungen anbietet, in denen sie

sich verpflichtet, die Mietobergrenzen einzuhalten.

365. Ob das Oberverwaltungsgericht, da es den Beklagten auf den Vornahmeantrag der Klägerin lediglich verpflicht hat, über die in der sanierungsrechtlichen

Genehmigung enthaltene Bedingung unter Beachtung der Rechtsauffassung

des Gerichts erneut zu entscheiden, die Klage - wie die Revision meint - im Übrigen hätte abweisen müssen, kann dahinstehen, denn der Beklagte ist insoweit

nicht beschwert. Das gilt auch im Hinblick auf die bis dahin entstandenen Kosten des Verfahrens. Selbst wenn die Klage im Übrigen hätte abgewiesen werden müssen, wäre es, da die Klägerin nur zu einem geringen Teil unterlegen ist,

angemessen gewesen, dem Beklagten die Kosten ganz aufzuerlegen 155

Abs. 1 Satz 3 VwGO).

37Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Dr. Paetow RiBVerwG Halama ist Prof. Dr. Rojahn wegen Urlaubs an der Unterschrift gehindert Dr. Paetow

Dr. Jannasch Dr. Philipp

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf

40 903,35 festgesetzt.

Dr. Paetow RiBVerwG Halama ist Prof. Dr. Rojahn wegen Urlaubs an der Unterschrift gehindert Dr. Paetow

Dr. Jannasch Dr. Philipp

Sachgebiet: BVerwGE: ja

Besonderes Städtebaurecht Fachpresse: ja

Rechtsquellen:

BauGB §§ 136, 140 Nr. 3, §§ 144, 145 Abs. 2, § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, §§ 180, 181 BGB § 559 GG Art. 14 Abs. 1

Stichworte:

Besonderes Städtebaurecht; Sanierungsrecht; sanierungsrechtliche Genehmigung; Mietobergrenzen; Verdrängungsschutz; Sanierungsziele; Erhaltungssatzung; Sozialplan; Härteausgleich.

Leitsatz:

Die sanierungsrechtliche Genehmigung von Sanierungsmaßnahmen darf nicht von der Einhaltung von Mietobergrenzen abhängig gemacht werden.

Urteil des 4. Senats vom 24. Mai 2006 - BVerwG 4 C 9.04

I. VG Berlin vom 18.07.2002 - Az.: VG 13 A 424.01 - II. OVG Berlin vom 30.01.2004 - Az.: OVG 2 B 18.02 -

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Anmerkungen zum Urteil