Urteil des BVerwG, Az. 4 C 9.04

Gemeinde, Genehmigung, Bedingung, Auflage
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
Verkündet
BVerwG 4 C 9.04
am 24. Mai 2006
OVG 2 B 18.02
Oertel
Amtsinspektorin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 24. Mai 2006
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Paetow,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Halama, Prof. Dr. Rojahn,
Dr. Jannasch und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp
für Recht erkannt:
Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Ober-
verwaltungsgerichts Berlin vom 30. Januar 2004 wird zu-
rückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin wendet sich gegen Nebenbestimmungen einer ihr erteilten sanie-
rungsrechtlichen Genehmigung, insbesondere gegen die Festlegung von Miet-
obergrenzen.
Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks R.Straße ... in Berlin-
Friedrichshain-Kreuzberg. Das Grundstück liegt in dem durch die Neunte Ver-
ordnung über die förmliche Festlegung von Sanierungsgebieten vom 9. Oktober
1993 (GVBl S. 403) festgelegten Sanierungsgebiet „Samariterviertel“. Es ist mit
einem vor dem ersten Weltkrieg errichteten, viergeschossigen Wohnhaus be-
baut. Ein Teil der Wohnungen stand bei Beginn der Sanierungen leer.
Im November 1999 beantragte die Klägerin die Erteilung einer sanierungsrecht-
lichen Genehmigung für bauliche Modernisierungs- und Instandsetzungsmaß-
nahmen. Mit Bescheid vom 27. Oktober 2000 erteilte ihr die Sanierungsverwal-
tungsstelle des Bezirksamtes Friedrichshain die beantragte Genehmigung mit
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einer Reihe von Nebenbestimmungen. Im Streit sind noch zwei Auflagen und
eine Bedingung.
Die Auflage Nr. 1 lautet: „Die Baumaßnahmen in Wohnungen sind nur zulässig,
soweit die Miete nach Abschluss der Baumaßnahmen bzw. bei Wiedervermie-
tung folgende Beträge netto-kalt nicht übersteigt (Mietobergrenze)“. Danach
werden Mietobergrenzen für Wohnungen mit Vollstandard (Bad und Sammel-
heizung) abgestuft nach Wohnungsgrößen zwischen 7,35 DM und 7,85 DM/m²
festgesetzt. Weiter heißt es: „In den Mieten sind sämtliche modernisierungsbe-
dingt zulässigen Mieterhöhungen und Zuschläge eingeschlossen. Die Miet-
obergrenze gilt für ein Jahr nach Abschluss der Baumaßnahmen bzw. nach
Wiedervermietung …“
Die Auflage Nr. 2 verpflichtet die Klägerin, bei Wiedervermietung der sanierten
Wohnungen die neu abgeschlossenen Mietverträge vorzulegen.
Die Bedingung lautet: „Die Festlegungen der Sozialpläne sind einzuhalten bzw.
umzusetzen. Zur Einhaltung sind den betroffenen Mietern (teilweise) Moderni-
sierungsvereinbarungen und/oder Räumungsvereinbarungen anzubieten. Die
Festlegungen der Sozialpläne sind für den Abschluss dieser Vereinbarungen
bindend.“ Die Mehrzahl der Sozialpläne enthält u.a. eine Festlegung der „Net-
tokaltmiete nach Modernisierung“ in Höhe der jeweiligen in der Genehmigung
festgesetzten Mietobergrenze.
Bei der Festlegung der Mietobergrenzen stützte sich das Bezirksamt auf die
vom Senat von Berlin am 31. August 1993 beschlossenen „Leitlinien zur Stadt-
erneuerung in Berlin“. Danach sollten in den Stadterneuerungsgebieten negati-
ve Auswirkungen der frei finanzierten Modernisierungsaktivitäten vermieden
werden. Die Erneuerungsmaßnahmen sollten es den Bewohnern grundsätzlich
ermöglichen, im Gebiet zu verbleiben. Die mit den Erneuerungsmaßnahmen
verbundenen Mietsteigerungen seien daher unter Berücksichtigung der sozialen
Ziele (§ 180 BauGB) an den Möglichkeiten der Bewohner zu orientieren.
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Auf dieser Grundlage beschloss das Bezirksamt Friedrichshain am 14. Juni
1994 (Beschluss-Nr. 345/94) eine „Regelung zur Begrenzung der Miethöhe im
Sanierungsgebiet ‚Samariterviertel’“. Darin wurden erstmals Mietobergrenzen
festgeschrieben. Den hier in Rede stehenden Nebenbestimmungen zu der sa-
nierungsrechtlichen Genehmigung vom 27. Oktober 2000 liegt der Beschluss
des Bezirksamtes Friedrichshain zur Fortschreibung der Miethöhe bei Moderni-
sierungsmaßnahmen vom 13. Januar 1998 zugrunde (Beschlussvorlage
Nr. 545/98, BVV-Drucks Nr. 1600/III). Zur Begründung der Mietobergrenzen
wurde ausgeführt, dass das bedarfsgewichtete Einkommen pro Kopf im Sama-
riterviertel nur etwa 93 % des entsprechenden Pro-Kopf-Einkommens in
Berlin/Ost betrage. Wegen der ungünstigeren Einkommensverhältnisse im Ver-
gleich zu Berlin/Ost solle ein Abschlag von der ortsüblichen Vergleichsmiete
vorgenommen werden. Ziel der Sanierung sei ein zeitgemäßer, jedoch nicht
überdurchschnittlich komfortabler Wohnstandard. Die Mietobergrenze werde
auf 93 % der entsprechenden Werte des Ostberliner Mietspiegels für einfache
Wohnlagen festgelegt.
Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hob das Verwaltungsgericht durch
Urteil vom 18. Juli 2002 die angefochtenen Auflagen auf und wies die Klage im
Übrigen ab. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Beklagten gegen
dieses Urteil zurückgewiesen; auf die Berufung der Klägerin hat es das Urteil
teilweise geändert und den Beklagten verpflichtet, über die in der sanierungs-
rechtlichen Genehmigung enthaltene Bedingung unter Beachtung der Rechts-
auffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Zur Begründung hat es ausge-
führt:
Die Auflagen seien rechtswidrig. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsge-
richts zähle der Schutz der in dem Gebiet ansässigen Bevölkerung vor einer
möglichen Verdrängung infolge sanierungsbedingter Mietsteigerungen aller-
dings zu den bei der Sanierung zu berücksichtigenden Belangen. Maßgeben-
des Ziel städtebaulicher Sanierungsmaßnahmen sei es, ein Gebiet durch die
Behebung dort vorhandener städtebaulicher Missstände wesentlich zu verbes-
sern oder umzugestalten (§ 136 Abs. 2 Satz 1 BauGB). Im Rahmen dieser pri-
mären Zielsetzung seien zugleich die möglichen Auswirkungen der Sanie-
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rungsmaßnahmen auf die Situation der dort ansässigen Bevölkerung zu be-
denken. Das Interesse der Wohnbevölkerung am Verbleib in ihrem ange-
stammten Wohnumfeld sei ein bei der gemäß § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB er-
forderlichen Abwägung zu berücksichtigender privater Belang. Im Gegensatz
zum Milieuschutzgebiet, in dem eine bestimmte städtebaulich relevante Bevöl-
kerungsstruktur auf Dauer konserviert werden solle, habe der Schutz vor Ver-
drängung im Sanierungsgebiet eine primär soziale Funktion.
Der Beklagte werde durch die Regelungen der §§ 136 ff. BauGB jedoch nicht
ermächtigt, zur Vermeidung von Verdrängungseffekten pauschale Mietober-
grenzen festzulegen und deren Erhaltung in den sanierungsrechtlichen Ge-
nehmigungen vorzuschreiben. Das maßgebende Ziel städtebaulicher Sanie-
rungsmaßnahmen sei die nach dem Konzept der Gemeinde für erforderlich
erachtete Behebung baulicher und funktionaler Mängel. Diesem Ziel seien die
anderen mit der Sanierung verfolgten Zwecke nachgeordnet. Nur im Rahmen
dieser spezifischen Aufgabenstellung könne die Gemeinde auch soziale Ziele
verfolgen. Die Durchführung von Baumaßnahmen sei gemäß § 148 BauGB den
Eigentümern überlassen. Erfülle ein Eigentümer diese Aufgabe, so knüpfe das
Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) hieran die rechtliche Folge, dass er über die
zulässige Vergleichsmiete hinaus eine um 11 % der Modernisierungskosten im
Jahr erhöhte Netto-Kaltmiete verlangen könne. Die dem Eigentümer einge-
räumte Möglichkeit der Mieterhöhung werde vom Schutzbereich des Art. 14 GG
erfasst. Durch die zusätzliche öffentlich-rechtliche Bindung an niedrigere Miet-
obergrenzen werde er - jedenfalls mittelbar - gezwungen, auf einen Teil der ihm
nach dem bürgerlichen Recht zustehenden Miete zu verzichten. Für eine derar-
tige Belastung bedürfe es einer gesetzlichen Eingriffsgrundlage, die sich in den
sanierungsrechtlichen Bestimmungen nicht finden lasse. Sie könne allenfalls in
der der Gemeinde nach § 140 Nr. 3 BauGB eingeräumten Kompetenz zur Be-
stimmung der Sanierungsziele gesehen werden. Dem stehe jedoch die Sys-
temwidrigkeit des Instruments der pauschalen Mietobergrenzen im Sanierungs-
recht entgegen. Grundvoraussetzung für die Zulässigkeit einer derartigen Be-
schränkung der Eigentümerrechte wäre eine durch die gesetzliche Ermächti-
gung gedeckte städtebauliche Rechtfertigung. Dazu könnten Ziele eines bloßen
sozialen Mieterschutzes nicht gerechnet werden. Für deren Berücksichtigung
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sei erst im Zuge der Abmilderung der unmittelbaren Belastungen der konkret
betroffenen Mieter nach Maßgabe der Regelungen in §§ 180, 181 BauGB
Raum, welche allein finanzielle Ausgleichsleistungen der öffentlichen Hand vor-
sähen. Denkbar wäre, dass städtebauliche Erhaltungsbelange bereits auf das
Sanierungsprogramm ausstrahlten. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für
die Festsetzung eines Milieuschutzgebiets seien hier jedoch nicht erfüllt. Die
Mietobergrenzen stellten sich insgesamt als ein mit dem Sanierungsrecht der
§§ 136 ff. BauGB unvereinbares, nach seinen Grundlagen unzulässigerweise
erhaltungsrechtlich konzipiertes Steuerungsinstrument dar. Zur Verhinderung
der Verdrängung stehe dem Beklagten primär eine am baulichen Zustand der
Wohngebäude und der Sozialstruktur der ansässigen Bevölkerung orientierte
Begrenzung der Art und des Umfangs der Modernisierungsmaßnahmen im
Rahmen der Konkretisierung der Sanierungsziele zur Verfügung. Ergebe sich
eine individuelle Verdrängungsgefahr, so sehe § 181 BauGB die Gewährung
von Härteausgleichszahlungen der öffentlichen Hand zur Gewährleistung eines
sozialverträglichen Ablaufs der Sanierung vor, wenn dies die Billigkeit fordere.
Könnten derartige Beihilfen nicht geleistet werden und verzichtet der Eigentü-
mer nicht freiwillig auf Mieterhöhungen, so stelle es eine dem Sanierungsrecht
immanente Folge der baulichen und funktionalen Verbesserung und Aufwertung
des Gebiets dar, wenn Bewohner infolge von Mieterhöhungen das Gebiet
verlassen müssten.
Die Bedingung sei zwar ebenfalls rechtswidrig, die Voraussetzungen einer un-
eingeschränkten Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung einer unbedingten
sanierungsrechtlichen Genehmigung seien jedoch mangels Spruchreife nicht
erfüllt. Rechtsfehlerhaft sei die Bedingung, soweit auch den durch sie gesicher-
ten Sozialplanregelungen die nicht ermächtigungskonformen Mietobergrenzen
zugrunde lägen. Dieser fehlerhafte Ansatz mache die Ermessensentscheidung
über die Aufnahme der Nebenbestimmung rechtswidrig. Hiervon abgesehen
weise die Nebenbestimmung keine weiteren rechtlichen Mängel auf. Sie diene
der Durchsetzung des Sozialplans und stelle dadurch sicher, dass die von der
Klägerin beabsichtigten Baumaßnahmen die Durchführung der Sanierung nicht
wesentlich erschwerten.
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Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Beklagten, zu deren Begrün-
dung er ausführt: Der Schutz der angestammten Wohnbevölkerung vor Ver-
drängung stelle ein mit den Mitteln des Sanierungsrechts zulässigerweise zu
verfolgendes Ziel dar. Dieses Ziel dürfe nicht nur durch eine Milieuschutzsat-
zung verfolgt werden. Die Milieuschutzsatzung (§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2,
Abs. 4 BauGB) sei ein gezieltes und auf Dauer angelegtes Instrument zum Er-
halt der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebauli-
chen Gründen; Sanierungsmaßnahmen seien Gesamtmaßnahmen für be-
grenzte Zeit zur Lösung städtebaulicher Probleme in Gebieten mit qualifiziertem
Handlungsbedarf.
Das Sanierungsziel der Behebung baulicher Missstände stehe nicht in unlösba-
rem Widerspruch zu einem Verdrängungsschutz. Die Annahme einer investiti-
onshemmenden Wirkung von Mietobergrenzen lasse sich durch einen Blick auf
die zahlreichen im Sanierungsgebiet Samariterviertel unter Einhaltung von Miet-
obergrenzen durchgeführten Sanierungsmaßnahmen widerlegen. Selbst wenn
man von einer gegensätzlichen Wirkungsrichtung von baulichen und sozialen
Sanierungszielen ausgehen wolle, so bedeute dies lediglich, dass die wider-
streitenden Belange in die gemäß § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB erforderliche
Abwägung Eingang finden müssten. Eine ausschließlich dem Interesse an einer
zügigen Durchführung der Sanierung Rechnung tragende Abwägung stelle
keinen gerechten Ausgleich der widerstreitenden Belange dar.
Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, der Beklagte werde durch die Re-
gelungen der §§ 136 ff. BauGB nicht ermächtigt, zur Vermeidung von Verdrän-
gungseffekten Mietobergrenzen festzulegen und deren Einhaltung in den sanie-
rungsrechtlichen Genehmigungen vorzuschreiben, verletze § 145 Abs. 2
BauGB. Handele es sich beim Schutz der angestammten Wohnbevölkerung vor
Verdrängung um ein Sanierungsziel im Sinne von § 145 Abs. 2 BauGB, so sei
der Einsatz von Mietobergrenzen als Hilfsindikatoren für die Anwendung des
sanierungsrechtlichen Versagungstatbestandes ohne weiteres zulässig. Es
entspreche der Lebenserfahrung, dass bauliche Maßnahmen, die zu Mieterhö-
hungen führen könnten, die über der durchschnittlichen Mietbelastungsgrenze
lägen, tendenziell zur Gefahr der Verdrängung der ansässigen Wohnbevölke-
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rung führten (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 - BVerwG 4 C 2.97 -
BVerwGE 105, 67). Einer über § 145 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 36 VwVfG hinaus-
gehenden Ermächtigungsgrundlage für den Einsatz von Mietobergrenzen be-
dürfte es im Sanierungsgebiet ebenso wenig wie im Bereich einer Erhaltungs-
satzung. Für die Differenzierung des Oberverwaltungsgerichts zwischen Sanie-
rungszielen „erster Klasse“ - wie der Behebung baulicher und funktionaler Män-
gel - und solchen „zweiter Klasse“ - wie den sozialen Zielen einschließlich des
Verdrängungsschutzes - finde sich im Baugesetzbuch keine Grundlage.
Das Oberverwaltungsgericht könne sich bei seiner Auslegung des § 145 Abs. 2
BauGB nicht auf Art. 14 Abs. 1 GG stützen. Das Eigentum an Wohnraum weise
schon an sich einen besonderen sozialen Bezug auf. Darüber hinaus ergebe
sich ein sozialer Bezug aus der Situationsgebundenheit aller innerhalb des Sa-
nierungsgebiets liegenden Grundstücke mit ihren begriffsnotwendig vorhande-
nen schwerwiegenden städtebaulichen Problemen. Dieser in zweifacher Hin-
sicht besondere soziale Bezug des Eigentums erlaube es dem Gesetzgeber,
vorübergehend auf dessen wirtschaftliche Nutzung einzuwirken. Die Belastung
des Eigentümers sei keineswegs einseitig. Dieser habe u.a. die Möglichkeit, die
Herstellungskosten für Modernisierungs- und Instandsetzungsmaßnahmen
steuerlich abzusetzen (§ 7h EStG). Mieterhöhungen würden durch Mietober-
grenzen auch nicht auf Dauer ausgeschlossen. Der Verwendung von Mietober-
grenzen stünden die zivilrechtlichen Vorschriften über die zulässigen Miethöhen
nicht entgegen. Diese würden durch die Bestimmungen des besonderen Städ-
tebaurechts überlagert.
Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil.
II
Die zulässige Revision ist nicht begründet. Das Urteil des Oberverwaltungsge-
richts verstößt nicht gegen Bundesrecht. Die Auflage, nach Abschluss der
Baumaßnahmen bzw. bei Wiedervermietung bestimmte Mietobergrenzen ein-
zuhalten und zum Nachweis hierfür die neu abgeschlossenen Mietverträge vor-
zulegen, ist rechtswidrig. Das gilt auch für die Bedingung, soweit diese die Ein-
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haltung der in den Sozialplänen festgelegten Mietobergrenzen sichert. Das
Oberverwaltungsgericht hat zu Recht entschieden, dass es mit dem System der
Regelungen des städtebaulichen Sanierungsrechts in §§ 136 ff. BauGB unver-
einbar ist, die sanierungsrechtliche Genehmigung von Sanierungsmaßnahmen
davon abhängig zu machen, dass an der durchschnittlichen Leistungsfähigkeit
der Wohnbevölkerung des Sanierungsgebiets orientierte Mietobergrenzen ein-
gehalten werden.
Als gesetzliche Grundlage der Nebenbestimmungen kommt nur § 36 Abs. 1
VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG Bln und § 145 Abs. 2 und Abs. 4 Satz 1 BauGB
in Betracht. Gemäß § 36 Abs. 1 VwVfG darf ein Verwaltungsakt, auf den ein
Anspruch besteht, mit einer Nebenbestimmung nur versehen werden, wenn sie
durch Rechtsvorschrift zugelassen ist oder wenn sie sicherstellen soll, dass die
gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt werden. Die
sanierungsrechtliche Genehmigung, die im förmlich festgelegten Sanie-
rungsgebiet u.a. für Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB und für erhebliche
oder wesentlich wertsteigernde Veränderungen von Grundstücken und bauli-
chen Anlagen, deren Veränderungen nicht genehmigungs-, zustimmungs- oder
anzeigepflichtig sind, erforderlich ist (§ 144 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 14 Abs. 1
BauGB), ist ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht; sie muss erteilt
werden, wenn ein Versagungsgrund im Sinne des § 145 Abs. 2 BauGB nicht
vorliegt. Nach § 145 Abs. 2 BauGB darf die Genehmigung nur versagt werden,
wenn Grund zur Annahme besteht, dass das Vorhaben die Durchführung der
Sanierung unmöglich machen oder wesentlich erschweren oder den Zielen und
Zwecken der Sanierung zuwiderlaufen würde. Gemäß § 145 Abs. 4 Satz 1
BauGB kann die Genehmigung unter Auflagen, in den Fällen des § 144 Abs. 1
BauGB auch befristet oder bedingt erteilt werden. Diese Vorschrift regelt, wel-
che Arten von Nebenbestimmungen zulässig sind. Unter welchen Vorausset-
zungen die sanierungsrechtliche Genehmigung mit einer Nebenbestimmung der
zugelassenen Art versehen werden darf, ergibt sich allein aus § 36 Abs. 1 Alt. 2
VwVfG i.V.m. § 145 Abs. 2 BauGB (so zutreffend VG Berlin, Urteil vom 18. Juli
2002 - VG 13 A 424.01 - UA S. 6).
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Die in Rede stehenden Nebenbestimmungen sind mangels gesetzlicher Er-
mächtigungsgrundlage unzulässig. Das ergibt sich aus den folgenden Erwä-
gungen:
1. Gemäß § 140 BauGB ist die Vorbereitung der Sanierung Aufgabe der Ge-
meinde; diese Aufgabe umfasst u.a. die Bestimmung der Ziele und Zwecke der
Sanierung (§ 140 Nr. 3 BauGB). Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen sind
Maßnahmen, durch die ein Gebiet zur Behebung städtebaulicher Missstände
wesentlich verbessert oder umgestaltet wird (§ 136 Abs. 2 Satz 1 BauGB); sie
dienen der Behebung der in dem Gebiet vorhandenen städtebaulichen Miss-
stände (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. März 1999 - BVerwG 4 C 8.98 - Buchholz
406.11 § 142 BauGB Nr. 5 = BRS 62 Nr. 229; Krautzberger, in: Battis/
Krautzberger/Löhr, Baugesetzbuch, 9. Auflage 2005, § 136 Rn. 9; Roeser, in:
Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, § 136 Rn. 8 - Stand Juli 2004). Die-
sen gesetzlich vorgegebenen Zweck hat die Gemeinde gemäß § 140 Nr. 3
BauGB in einem Sanierungskonzept für das jeweilige Sanierungsgebiet zu
konkretisieren.
Die Gemeinde ist nicht darauf beschränkt, mit ihrem Sanierungskonzept Ziele
zu verfolgen, die auf die Verbesserung der baulichen Struktur des Gebiets ge-
richtet sind. Im Rahmen der durch § 136 Abs. 2 BauGB vorgegebenen Zweck-
setzung, die in dem Gebiet vorhandenen städtebaulichen Missstände zu behe-
ben, kann sie auch darüber hinausgehende Ziele insbesondere sozialer Art ver-
folgen. Das Baugesetzbuch grenzt die Art der zulässigen Ziele der Sanierung
nicht ein. Sanierung ist nach den Vorstellungen des Gesetzgebers ein Prozess,
der als Gesamtmaßnahme eine Koordination sehr unterschiedlicher Einzel-
maßnahmen erfordert (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1986 - BVerwG 8 C
42.84 - Buchholz 406.15 § 1 StBauFG Nr. 1; Beschluss vom 7. Juni 1996
- BVerwG 4 B 91.96 - Buchholz 11 Art. 14 GG Nr. 297 = BRS 58 Nr. 244; Urteil
vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 2.97 - BVerwGE 107, 123 <125>; Urteil vom
12. Dezember 2002 - BVerwG 4 CN 7.01 - BVerwGE 117, 248 <251>). Er er-
fordert auch einen Ausgleich verschiedenartiger Belange. Die städtebauliche
Sanierung trifft - wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat (UA
S. 16) - typischerweise auf eine Gemengelage sozialer, wohnwirtschaftlicher
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und städtebaulicher Probleme. Diese können bereits im Sanierungskonzept der
Gemeinde Berücksichtigung finden.
Die Gemeinde darf mit ihrem Sanierungskonzept insbesondere auch das Ziel
verfolgen, die angestammte Wohnbevölkerung des Gebiets vor Verdrängung
infolge sanierungsbedingter Mietsteigerungen zu schützen. Das Oberverwal-
tungsgericht hat zu Recht entschieden, dass dieses soziale Ziel zu den bei der
Entscheidung über Art, Umfang und Ablauf der Sanierungsmaßnahmen im
Rahmen der Abwägung zu berücksichtigenden Belangen zählt. Die Sanierung
darf nicht ohne Rücksicht auf die betroffene Wohnbevölkerung geplant und
durchgeführt werden. Sie soll mit den Eigentümern, Mietern, Pächtern und son-
stigen Betroffenen möglichst frühzeitig erörtert werden (§ 137 Satz 1 BauGB).
Die Betroffenen sollen ihre Belange vorbringen können, damit die Gemeinde
diese bereits bei der Bestimmung der Ziele und Zwecke der Sanierung berück-
sichtigen kann (vgl. Bielenberg, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 137
Rn. 5 - Stand: November 1992; Roeser, a.a.O. § 136 Rn. 31, § 137 Rn. 1).
Wenn besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen, kann die Gemeinde
über den Schutz der bereits ansässigen Bewohner hinaus mit ihrem Sanie-
rungskonzept auch das Ziel verfolgen, die Bevölkerungsstruktur des Gebiets zu
erhalten. Sie kann insbesondere versuchen, einkommensschwachen Mietern
- auch neu zuziehenden - ein Wohnen in dem Gebiet zu ermöglichen. Auf Dau-
er lässt sich dieses Ziel nur durch den Erlass einer Erhaltungssatzung gemäß
§ 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB erreichen. Jedenfalls zu Beginn des Sanie-
rungsverfahrens darf das Ziel auch ohne den Erlass einer Erhaltungssatzung
verfolgt werden. Die Sanierungsziele müssen sich im Hinblick auf den Versa-
gungstatbestand des § 145 Abs. 2 BauGB erst im Laufe des Sanierungsverfah-
rens zunehmend verdichten und damit zunehmend konkreter werden (vgl. Urteil
vom 7. September 1984 - BVerwG 4 C 20.81 - BVerwGE 70, 83 <91>; Be-
schluss vom 27. Mai 1997 - BVerwG 4 B 98.96 - Buchholz 406.11 § 145 BauGB
Nr. 5 = BRS 59 Nr. 248; Urteil vom 4. März 1999 - BVerwG 4 C 8.98 - Buchholz
406.11 § 142 BauGB Nr. 5 = BRS 62 Nr. 299). Der sanierungsrechtliche
Genehmigungsvorbehalt erfüllt im Sanierungsgebiet u.a. die Aufgabe, die im
allgemeinen Städtebaurecht eine Veränderungssperre erfüllt (vgl. BVerwG,
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Urteile vom 6. Juli 1984 - BVerwG 4 C 14.81 - Buchholz 406.15 § 15 StBauFG
Nr. 6 = BRS 42 Nr. 234 und vom 7. September 1984 - BVerwG 4 C 20.81 -
BVerwGE 70, 83 <87>). Er kann auch die Voraussetzungen für den späteren
Erlass einer Erhaltungssatzung sichern (vgl. Schmidt-Eichstaedt, NVwZ 2003,
566 <568>).
2. Die Bestimmung der Ziele und Zwecke der Sanierung im Sinne der § 140
Nr. 3, § 145 Abs. 2 BauGB muss dem Gebot gerechter Abwägung entsprechen
(vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. November 1998 - BVerwG 4 BN 38.98 -
Buchholz 406.11 § 136 BauGB Nr. 4; Urteil vom 4. März 1999 - BVerwG 4 C
8.98 - Buchholz 406.11 § 142 BauGB Nr. 5). Die öffentlichen und privaten Be-
lange sind gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen (§ 136 Abs. 4
Satz 3 BauGB). Erst das Ergebnis einer diesem Gebot entsprechenden Abwä-
gung ist ein Ziel im Sinne der § 140 Nr. 3, § 145 Abs. 2 BauGB, das es recht-
fertigen kann, eine sanierungsrechtliche Genehmigung zu versagen. Die Ge-
meinde kann die gegenläufigen Belange im Rahmen der Abwägung nur mit den
Mitteln zum Ausgleich bringen, die ihr das Sanierungsrecht des Baugesetz-
buchs einräumt. Regelungen, die die Gemeinde nach dem Baugesetzbuch nicht
treffen darf, können weder ein zulässiges Ziel noch ein zulässiges Instrument
der Sanierung im Sinne der § 140 Nr. 3, § 145 Abs. 2 BauGB sein.
Verfolgt eine Gemeinde das Ziel, die Wohnbevölkerung vor Verdrängung zu
schützen, muss sie dieses Ziel mit ihren baulichen Sanierungszielen, den Be-
langen der Eigentümer und den sonstigen abwägungsrelevanten öffentlichen
und privaten Belangen zu einem Ausgleich zu bringen. Die Begrenzung der
Mieten im Sanierungsgebiet ist kein zulässiges Mittel des Ausgleichs; sie kann
deshalb auch kein Ziel der Sanierung im Sinne der § 140 Nr. 3, § 145 Abs. 2
BauGB sein. Das Baugesetzbuch ermächtigt die Gemeinde nicht, für Wohnun-
gen im Sanierungsgebiet, in denen genehmigungsbedürftige Sanierungsarbei-
ten durchgeführt werden sollen, zu regeln, inwieweit der Vermieter nach Ab-
schluss der Baumaßnahmen bzw. bei Wiedervermietung die vom Mieter zu
zahlende Miete erhöhen darf.
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Die Gemeinde kann als Ziel der Sanierung im Sinne der § 140 Nr. 3, § 145
Abs. 2 BauGB insbesondere Art und Umfang der zulässigen Modernisierungen
regeln. In diesem Zusammenhang können auch die statistisch ermittelten
durchschnittlichen Haushaltseinkommen gewisse Anhaltspunkte für einen Re-
gelungsbedarf geben (vgl. OVG UA S. 25). Führen Modernisierungen zu einer
die durchschnittliche Belastungsgrenze der Gebietsbevölkerung überschreiten-
den Miete und damit zu einer Verdrängungsgefahr, kann das Ziel, die Gebiets-
bevölkerung vor dieser Gefahr zu schützen, es rechtfertigen, Art und Umfang
der zulässigen Modernisierungen zu begrenzen. Soweit Modernisierungsmaß-
nahmen über den abwägungsfehlerfrei festgelegten baulichen Standard hi-
nausgehen, darf die sanierungsrechtliche Genehmigung versagt werden (vgl.
BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 - BVerwG 4 C 2.97 - BVerwGE 105, 67 - dort
zu § 172 BauGB). Die Verpflichtung des Eigentümers, vorübergehend eine
Mietobergrenze einzuhalten, würde den in der Überschreitung des städtebau-
lich erwünschten Modernisierungsstandards liegenden Versagungsgrund hin-
gegen nicht ausräumen (vgl. Schmidt-Eichstaed, ZfBR 2002, 212 <215>).
Das Ziel, die Wohnbevölkerung vor Verdrängung zu schützen, kann es jedoch
nicht rechtfertigen, vorhandene städtebauliche Missstände eines Sanierungs-
gebiets festzuschreiben; Ziel der Sanierung muss es sein, diese Missstände
zügig zu beheben.
Die Herstellung des zeitgemäßen Ausstattungszustands einer durchschnittli-
chen Wohnung unter Berücksichtigung der bauordnungsrechtlichen Mindestan-
forderungen, die selbst in einem Erhaltungsgebiet genehmigt werden muss (vgl.
§ 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 BauGB), darf deshalb auch in einem Sanie-
rungsgebiet nicht untersagt werden. In einem Sanierungsgebiet mit überwie-
gend einkommensschwacher Bevölkerung ist insoweit der zeitgemäße Ausstat-
tungszustand einer durchschnittlichen Wohnung, wie sie von dieser Bevölke-
rungsgruppe beansprucht wird, maßgebend (vgl. Krautzberger, a.a.O. § 172
Rn. 52 sowie den Beschluss des Senats vom 17. Dezember 2004 - BVerwG
4 B 85.04 - BRS 67 Nr. 231). Auch Beschränkungen, die diesen Standard nicht
unterschreiten, müssen verhältnismäßig sein. Wie weit und wie detailliert eine
über den genannten Mindeststandard hinausgehende Modernisierung begrenzt
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werden darf, braucht im vorliegenden Fall nicht entschieden zu werden; die
Klägerin möchte nur den vom Beklagten festgelegten zeitgemäßen, aber nicht
überdurchschnittlich komfortablen Wohnstandard herstellen.
Art und Umfang der zulässigen Modernisierungen können auch für leere Woh-
nungen geregelt werden, jedenfalls soweit diese im Rahmen eines Umzugsma-
nagements benötigt werden, um Altmietern, die während der Baumaßnahmen
nicht in ihrer ursprünglichen Wohnung bleiben können, den Umzug in eine sa-
nierte Wohnung innerhalb des Gebiets zu ermöglichen. Wenn es aus besonde-
ren städtebaulichen Gründen gerechtfertigt ist, die Zusammensetzung der
Wohnbevölkerung auf Dauer zu erhalten, darf die Gemeinde, wenn der Grund-
satz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist, die baulichen Beschränkungen auf
leere Wohnungen generell erstrecken.
Die Durchführung der nach dem Sanierungsprogramm zulässigen Baumaß-
nahmen bleibt gemäß § 148 Abs. 1 BauGB dem Eigentümer überlassen. Unter
welchen Voraussetzungen der Mieter die Bauarbeiten zu dulden hat, welche
Ansprüche gegen den Vermieter ihm im Hinblick auf baubedingte Beeinträchti-
gungen der Mietsache zustehen (§ 536, § 536a, § 554 Abs. 4 BGB) und in wel-
chem Umfang der Vermieter die für die Modernisierung aufgewendeten Kosten
auf die Miete umlegen darf (§ 559 BGB), regelt das bürgerliche Recht. Diese
Regelungen beanspruchen unabhängig davon Geltung, ob die Mietwohnung in
einem Sanierungsgebiet liegt oder nicht. Das Sanierungsrecht des Baugesetz-
buchs setzt diese Regelungen des privaten Mietrechts voraus und nimmt seine
Folgen grundsätzlich hin. Individuelle Härten, die sich aus dem Zusammenwir-
ken von städtebaulicher Sanierung und privatem Mietrecht ergeben, sollen
durch den Sozialplan (§ 180 BauGB) und gegebenenfalls die Gewährung eines
Härteausgleichs (§ 181 BauGB) vermieden oder gemildert werden. Im Sozial-
planverfahren soll die Gemeinde, wenn sich städtebauliche Sanierungsmaß-
nahmen voraussichtlich nachteilig auf die persönlichen Lebensumstände der in
dem Gebiet wohnenden oder arbeitenden Menschen auswirken, Vorstellungen
entwickeln und mit den Betroffenen erörtern, wie nachteilige Auswirkungen
möglichst vermieden oder gemildert werden können (§ 180 Abs. 1 Satz 1
BauGB). Das Ergebnis der Erörterungen und Prüfungen sowie die voraussicht-
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lich in Betracht zu ziehenden Maßnahmen der Gemeinde und die Möglichkeiten
ihrer Verwirklichung sind nach § 180 Abs. 2 BauGB im Sozialplan schriftlich
darzustellen. Der Sozialplan setzt voraus, dass die Gemeinde die Ziele und
Zwecke der Sanierung abwägungsfehlerfrei bestimmt hat. Sein Sinn ist es,
wenn den sozialen Belangen der Altmieter bei der Bestimmung der Ziele und
Zwecke der Sanierung nicht Rechnung getragen werden kann und die Ge-
meinde diese Belange abwägungsfehlerfrei hinter anderen, für die Sanierung
sprechenden Belange zurückgestellt hat, die Wirkungen, die sich aus einer sol-
chen Abwägung für die hiervon Betroffenen ergeben, auszugleichen oder zu
mildern (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 2001 - BVerwG 4 BN 55.00 -
Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 9 = BRS 64 Nr. 221).
Die Befugnis, das private Rechtsverhältnis zwischen Vermieter und Mieter zu
gestalten, steht der Gemeinde, soweit es um die Höhe der Miete geht, weder
bei der Bestimmung der Ziele und Zwecke der Sanierung (§ 140 Nr. 3 BauGB)
noch bei der Aufstellung und Fortschreibung des Sozialplans (§ 140 Nr. 6,
§ 180 BauGB) zu. In dieses Rechtsverhältnis darf die Gemeinde nur regelnd
eingreifen, wenn sie hierzu ausdrücklich ermächtigt ist. Gemäß §§ 182 ff.
BauGB kann die Gemeinde unter den dort genannten Voraussetzungen Miet-
und Pacht- oder ähnliche Vertragsverhältnisse aufheben. Gemäß § 186 BauGB
kann sie auf Antrag des Mieters oder Pächters ein Miet- oder Pachtverhältnis
über Wohn- und Geschäftsraum im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet ver-
längern, soweit dies zur Verwirklichung des Sozialplans erforderlich ist. Macht
sie von dieser Befugnis Gebrauch, so besteht das Miet- oder Pachtverhältnis
unter den bisher geltenden Bedingungen, also einschließlich der gesetzlichen
Mieterhöhungsmöglichkeiten fort; die Gemeinde kann auch in einem solchen
Fall die Vertragsbedingungen nicht neu regeln (vgl. Köhler, in: Schrödter, Bau-
gesetzbuch, 7. Auflage 2006, § 186 Rn. 5). Die insoweit im Baugesetzbuch ent-
haltenen Befugnisse sind abschließend.
3. Gemessen hieran sind die dem angegriffenen Bescheid zugrunde liegenden
„Regelungen zur Begrenzung der Miethöhe bei Modernisierungsmaßnahmen“,
die das Bezirksamt Friedrichshain am 13. Januar 1998 als Sanierungsziel be-
schlossen hat, kein zulässiges Ziel der Sanierung im Sinne der § 140 Nr. 3,
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§ 145 Abs. 2 BauGB. Das Bezirksamt hat die Mietobergrenzen nicht lediglich
als Indikator dafür festgelegt, ob eine Baumaßnahme möglicherweise über den
angestrebten baulichen Modernisierungsstandard hinausgeht und deshalb nicht
genehmigungsfähig ist; es hat unabhängig von der Art der Baumaßnahmen,
also auch für die sanierungsrechtlich erwünschten Modernisierungen, die Miet-
höhe selbst geregelt. Dazu war es nicht befugt.
4. Auch die Einhaltung der in den Sozialplänen festgelegten Nettokaltmieten ist
kein zulässiges Ziel im Sinne der § 140 Nr. 3, § 145 Abs. 2 BauGB. Der Beklag-
te durfte in den Sozialplänen weder für die Dauer der Baumaßnahmen noch
zeitlich darüber hinausgehend die Höhe der Miete festlegen.
Das Sanierungsrecht des Baugesetzbuchs nimmt die Regelungen des bürgerli-
chen Rechts über die Miethöhe nicht nur für die Bestimmung der Ziele und
Zwecke der Sanierung, sondern auch für die Durchführung der Sanierung hin.
Die Gemeinde kann eine sozialverträgliche Durchführung der Sanierung nur mit
den Mitteln sichern, die ihr das Sanierungsrecht des Baugesetzbuchs einräumt.
Ohne eine ausdrückliche Ermächtigung kann sie die Vertragsfreiheit und die
bürgerlich-rechtlichen Regelungen über die Miethöhe auch nicht auf Zeit, näm-
lich für die Durchführung der Sanierung, außer Kraft setzen (so aber Schmidt-
Eichstaedt, NVwZ 2003, 566 <568>). Da der Beklagte in den Sozialplänen die
Nettokaltmieten nach Modernisierung nicht verbindlich regeln konnte, durfte er
die Erteilung der sanierungsrechtlichen Genehmigung nicht davon abhängig
machen, dass die Klägerin den Mietern Vereinbarungen anbietet, in denen sie
sich verpflichtet, die Mietobergrenzen einzuhalten.
5. Ob das Oberverwaltungsgericht, da es den Beklagten auf den Vornahmean-
trag der Klägerin lediglich verpflicht hat, über die in der sanierungsrechtlichen
Genehmigung enthaltene Bedingung unter Beachtung der Rechtsauffassung
des Gerichts erneut zu entscheiden, die Klage - wie die Revision meint - im Üb-
rigen hätte abweisen müssen, kann dahinstehen, denn der Beklagte ist insoweit
nicht beschwert. Das gilt auch im Hinblick auf die bis dahin entstandenen Kos-
ten des Verfahrens. Selbst wenn die Klage im Übrigen hätte abgewiesen wer-
den müssen, wäre es, da die Klägerin nur zu einem geringen Teil unterlegen ist,
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angemessen gewesen, dem Beklagten die Kosten ganz aufzuerlegen (§ 155
Abs. 1 Satz 3 VwGO).
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Dr. Paetow RiBVerwG Halama ist Prof. Dr. Rojahn
wegen Urlaubs an der
Unterschrift gehindert
Dr. Paetow
Dr. Jannasch Dr. Philipp
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf
40 903,35 € festgesetzt.
Dr. Paetow RiBVerwG Halama ist Prof. Dr. Rojahn
wegen Urlaubs an der
Unterschrift gehindert
Dr. Paetow
Dr. Jannasch Dr. Philipp
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Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Besonderes Städtebaurecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BauGB
§§ 136, 140 Nr. 3, §§ 144, 145 Abs. 2, § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1,
§§ 180, 181
BGB
§ 559
GG
Art. 14 Abs. 1
Stichworte:
Besonderes Städtebaurecht; Sanierungsrecht; sanierungsrechtliche Genehmi-
gung; Mietobergrenzen; Verdrängungsschutz; Sanierungsziele; Erhaltungssat-
zung; Sozialplan; Härteausgleich.
Leitsatz:
Die sanierungsrechtliche Genehmigung von Sanierungsmaßnahmen darf nicht
von der Einhaltung von Mietobergrenzen abhängig gemacht werden.
Urteil des 4. Senats vom 24. Mai 2006 - BVerwG 4 C 9.04
I. VG Berlin vom 18.07.2002 - Az.: VG 13 A 424.01 -
II. OVG Berlin vom 30.01.2004 - Az.: OVG 2 B 18.02 -