Urteil des BVerwG, Az. 4 C 9.02

Unterhaltung, Wechsel, Zustand, Ausstattung
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IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 C 9.02
Verkündet
OVG 4 L 126/02
am 28. August 2003
Salli-Jarosch
Justizangestellte
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 28. August 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w
sowie die Richter am Bundesverwaltungsgericht H a l a m a , Prof. Dr. R o j a h n ,
G a t z und Dr. J a n n a s c h
für Recht erkannt:
Das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungs-
gerichts vom 29. Oktober 2002 wird geändert.
Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Schleswig-
Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 19. März 2002 wird
zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungs- und Revisions-
verfahrens.
G r ü n d e :
I.
Die Klägerin nimmt den Beklagten auf Beteiligung an den Kosten für die Errichtung
einer Lichtzeichenanlage (Verkehrsampel) in Anspruch.
Am 21. Juli 1995 gab der Landrat des Kreises O. als Verkehrsaufsichtsbehörde dem
Straßenbauamt L. auf, zur Regelung des Fahrzeug- und Fußgängerverkehrs an der
Kreuzung Elisabethstraße/Albert-Mahlstedt-Straße/Lübsche Koppel im Stadtgebiet
der Klägerin eine Lichtzeichenanlage zu installieren. Die Elisabethstraße war im
Zeitpunkt der Anordnung die Ortsdurchfahrt der Bundesstraße 76. In Abstimmung mit
dem Landesamt für Straßenbau und Straßenverkehr Schleswig-Holstein erstellte das
Straßenbauamt einen Bauentwurf für die Anlage und bot der Klägerin mit Anschrei-
ben vom 6. September 1996 den Abschluss einer Verwaltungsvereinbarung an, in
der sich die Bundesrepublik Deutschland zur Aufstellung der Anlage und zur Über-
nahme von 75,14 % der Kosten verpflichtete. Die restlichen Kosten sollte die Kläge-
rin tragen. Die Kostenverteilung beruhte im Wesentlichen auf den anteiligen Ver-
kehrsbelastungen im Kreuzungsbereich durch die B 76 einerseits und die in der Stra-
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ßenbaulast der Klägerin stehende Albert-Mahlstedt-Straße andererseits nach den
Ergebnissen einer Verkehrszählung vom 30. Mai 1996. Der Anteil der Lübschen
Koppel am Verkehrsaufkommen wurde nicht in die Kostenquote eingestellt, weil er
unterhalb der sog. Bagatellgrenze von 20 % lag. Die Klägerin beschloss, ihre Unter-
schrift von dem Resultat einer erneuten Verkehrszählung abhängig zu machen.
Nachdem nämlich der Landrat des Kreises O. die Albert-Mahlstedt-Straße aus Grün-
den der Sicherheit von Schulkindern und des Lärmschutzes zu Gunsten der Anwoh-
ner für den Durchgangsverkehr gesperrt hatte, hielt sie es für wahrscheinlich, dass
die Verkehrsbelastung des Kreuzungsbereichs durch die Albert-Mahlstedt-Straße
inzwischen ebenfalls unter die Bagatellgrenze gesunken und der Anlass für ihre in
der Verwaltungsvereinbarung vorgesehene Kostenbeteiligung damit entfallen war.
Die Zählung am 19. September 1996 ergab indessen, dass sich an dem Ver-
kehrsaufkommen in der Albert-Mahlstedt-Straße nichts geändert hatte. Der von der
Klägerin nunmehr beabsichtigten Unterzeichnung der Verwaltungsvereinbarung kam
das Straßenbauamt zuvor. In Unkenntnis des Ergebnisses der neuerlichen Ver-
kehrszählung widerrief es mit Schreiben vom 24. September 1996 die Finanzie-
rungszusage des Bundes, weil die Lichtzeichenanlage aufgrund der geringer gewor-
denen Verkehrsbedeutung der Albert-Mahlstedt-Straße nicht mehr erforderlich sei.
Mit ihrem Einwand, die Verkehrszählung vom 19. September 1996 habe die Notwen-
digkeit der Anlage gerade bestätigt, fand die Klägerin kein Gehör.
Im Hinblick auf die Freigabe der Ortsumgehung E. der B 76 für den Straßenverkehr
im Oktober 1995 wurde die Elisabethstraße zum 1. Januar 1997 zur Gemeindestraße
herabgestuft. Trotz des damit verbundenen Wechsels in der Person des Trägers der
Straßenbaulast bestand die Klägerin auf der Umsetzung der straßenverkehrsbehörd-
lichen Anordnung vom 21. Juli 1995. Sie kündigte an, im Fall der Weigerung des
Straßenbauamts werde sie der Anordnung nachkommen und den im Entwurf der
Verwaltungsvereinbarung ermittelten Kostenanteil vom Bund einfordern. Dessen
Zahlungsverpflichtung ergebe sich aus der Einstandspflicht für einen ordnungsge-
mäßen Unterhaltungszustand ehemaliger Bundesstraßen gemäß § 6 Abs. 1a FStrG.
Die Vertreter des Beklagten hielten dem in einer Besprechung am 13. Mai 1997 ent-
gegen, die Vorschrift beziehe sich lediglich auf den verkehrssicheren baulichen Zu-
stand der Straße selbst. Seiner Unterhaltungspflicht sei der Bund durch eine noch im
Jahre 1996 aufgebrachte neue Straßendecke und diverse Entwässerungsmaßnah-
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men nachgekommen. Die gesetzliche Verpflichtung aus § 6 Abs. 1a FStrG erstrecke
sich nicht auf die Ausstattung einer Straße mit einer Lichtzeichenanlage. Aus diesem
Grund komme auch eine Beteiligung des Bundes an den Kosten nicht in Betracht,
obwohl die Erforderlichkeit der Anlage inzwischen nicht mehr in Zweifel gezogen
werde.
Nachdem die Klägerin die Lichtzeichenanlage im Spätsommer 1997 hatte aufstellen
lassen, verlangte sie vom Beklagten vergeblich die Erstattung des auf den Bund ent-
fallenden Kostenanteils in Höhe von 72 508,41 DM. Ihre Zahlungsklage wies das
Verwaltungsgericht mit der Begründung ab, der geltend gemachte Anspruch lasse
sich auf § 6 Abs. 1a FStrG nicht stützen. Die Ausstattung einer Bundesfernstraße mit
einer Signalanlage sei eine Bau- und keine Unterhaltungsmaßnahme. Zur Unterhal-
tung zählten nur die Maßnahmen, die durch Instandhaltung oder Instandsetzung
- also Abnutzungserscheinungen und Schäden vorbeugend oder ausbessernd - die
Straßen in ihrem Bestand erhalten sollten oder sie ohne wesentliche Veränderungen
gegenüber dem früheren Zustand wiederherstellten oder erneuerten. Das Oberver-
waltungsgericht gab der Berufung statt. Es führte aus, dass die erstinstanzliche Aus-
legung des § 6 Abs. 1a FStrG dem Sinn und Zweck der Vorschrift nicht gerecht wer-
de. Bei der gebotenen funktionalen Betrachtungsweise seien zur ordnungsgemäßen
Unterhaltung, für die der alte dem neuen Baulastträger einzustehen habe, auch die-
jenigen Maßnahmen zu rechnen, die zur Erhaltung der Sicherheit und Leichtigkeit
des Verkehrs auf einer Straße nach den gesetzlichen Bestimmungen des Straßen-
verkehrsrechts angezeigt seien. Dies gelte jedenfalls dann, wenn wie hier die Erfor-
derlichkeit der Maßnahmen von der Straßenverkehrsbehörde nach pflichtgemäßer
sorgfältiger Erfassung und Abwägung aller für ihr Ermessen nach § 45 Abs. 1 StVO
maßgeblichen Gesichtspunkte, d.h. auch der finanziellen Interessen des Vollzugs-
und Kostenträgers einschließlich des technischen/betrieblichen Aufwandes, be-
standskräftig festgestellt worden sei.
Mit seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision erstrebt der Beklagte
die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils.
II.
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Die Revision hat Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hätte der Berufung der Klägerin
gegen das klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts nicht stattgeben dürfen.
1. Das Rubrum der Streitsache war von Amts wegen dahin zu berichtigen, dass
nicht, wie im Berufungsurteil bezeichnet, das Landesamt für Straßenbau und Stra-
ßenverkehr Schleswig-Holstein, sondern das Land Schleswig-Holstein Beklagter ist.
Die mögliche Passivlegitimation von Landesbehörden ist nach § 78 Abs. 1 Nr. 2
VwGO auf Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen beschränkt. Allgemeine Leis-
tungsklagen sind nach dem Rechtsträgerprinzip grundsätzlich gegen die Körper-
schaft zu richten, die nach dem materiellen Recht verpflichtet ist, den geltend ge-
machten Anspruch zu erfüllen (Meissner in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner,
VwGO, § 78 Rn. 48; Funke-Kaiser in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll,
VwGO, 2. Aufl., § 78 Rn. 5). Dies kann hier nur die Bundesrepublik Deutschland
sein. Gleichwohl ist nicht sie die richtige Beklagte, sondern das Land Schleswig-
Holstein als deren gesetzlicher Prozessstandschafter. Dessen Verfahrensbeteiligung
folgt aus Art. 90 Abs. 2 GG, wonach die Länder (oder die nach Landesrecht zustän-
digen Selbstverwaltungskörperschaften) die Bundesautobahnen und sonstigen Bun-
desstraßen des Fernverkehrs im Auftrage des Bundes verwalten. Die Auftragsver-
waltung ist nach der genannten Verfassungsbestimmung umfassend geregelt und
bezieht sich ihrem Gegenstand nach auf den gesamten Umfang der Bundesstraßen-
verwaltung, mithin sowohl auf die Hoheitsverwaltung als auch auf die Vermögens-
verwaltung der Bundesstraßen (BVerfG, Urteil vom 3. Juli 2000 - 2 BvG 1/96 -
BVerfGE 102, 167 <173>; BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1981 - BVerwG 4 C 5.78 -
BVerwGE 62, 342 <344>). Hierzu zählt die Erfüllung aller Verpflichtungen, die mit der
Straßenbaulast im Zusammenhang stehen. In dem durch Art. 90 Abs. 2 GG gezoge-
nen Rahmen erfüllen die Länder oder die nach Landesrecht zuständigen Selbstver-
waltungskörperschaften zwar Bundesaufgaben; sie tun dies aber - dem Wesen der
Auftragsverwaltung entsprechend - aus eigener und selbständiger Verwaltungskom-
petenz (BVerwG, Urteil vom 15. April 1977 - BVerwG 4 C 3.74 - BVerwGE 52, 226
<229>).
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In der Berichtigung des Passivrubrums liegt kein Austausch der Beklagten, dem im
Revisionsverfahren das Verbot der Klageänderung (§ 142 VwGO) entgegenstünde.
Vielmehr wird klargestellt, dass das Landesamt für Straßenbau und Straßenverkehr
Schleswig-Holstein als Vertreter des Landes Schleswig-Holstein am Verfahren betei-
ligt ist, nicht aber selbst die Rechtsstellung eines Beteiligten hat.
2. In der Sache verletzt das Berufungsurteil Bundesrecht, weil es auf einem unzutref-
fenden Verständnis des § 6 Abs. 1a FStrG beruht. Es stellt sich auch nicht aus ande-
ren Gründen als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).
a) Das Oberverwaltungsgericht hat zu Unrecht angenommen, dass die Vorausset-
zungen des § 6 Abs. 1a FStrG erfüllt sind. Hiernach hat der bisherige Träger der
Straßenbaulast dem neuen Träger der Straßenbaulast dafür einzustehen, dass er die
Straße in dem durch die Verkehrsbedeutung gebotenen Umfang ordnungsgemäß
unterhalten hat.
Die Ausstattung einer Bundesfernstraße mit einer Lichtzeichenanlage ist keine Maß-
nahme der Unterhaltung. Eine Unterhaltungsmaßnahme beschränkt sich auf die Si-
cherung des vorhandenen Bestandes. Sie ist identisch mit dem, was gemeinhin mit
Instandhaltung und Instandsetzung bezeichnet zu werden pflegt, und umfasst die
Maßnahmen, die der Beseitigung des gewöhnlichen Verschleißes der Anlagen die-
nen, sowie die Reparaturen, derer es bedarf, um abgenutzte oder schadhafte Anla-
genteile auszuwechseln (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Mai 1992 - BVerwG 4 C 28.90 -
Buchholz 407.2 EKrG Nr. 17).
Dieses aus dem Wortlaut des § 6 Abs. 1a FStrG abgeleitete Ergebnis wird durch die
Gesetzessystematik bestätigt. Mit dem Begriff der Unterhaltung knüpft die Vorschrift
an § 3 Abs. 1 FStrG an, der in Satz 1 festlegt, dass der Inhalt der Straßenbaulast alle
mit dem Bau und der Unterhaltung der Bundesfernstraßen zusammenhängenden
Maßnahmen umfasst, und in Satz 2 verlangt, dass die Träger der Straßenbaulast
nach ihrer Leistungsfähigkeit die Bundesfernstraßen in einem dem regelmäßigen
Verkehrsbedürfnis genügenden Zustand zu bauen, zu unterhalten, zu erweitern oder
sonst zu verbessern haben. Verletzt der bisherige Straßenbaulastträger seine Unter-
haltungspflicht als Ausschnitt aus dem Aufgabenkatalog des § 3 Abs. 1 FStrG, ordnet
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§ 6 Abs. 1a FStrG als Rechtsfolge an, dass er dem neuen Straßenbaulastträger da-
für einzustehen hat. Voraussetzung für die Einstandspflicht aus § 6 Abs. 1a FStrG ist
mithin ein - auf die Unterhaltungspflicht bezogener - Verstoß gegen § 3 Abs. 1 FStrG.
Ein solcher Verstoß liegt hier nicht vor. Die Neuerrichtung einer Lichtzeichenanlage
kann nicht dem Begriff der Unterhaltung im Sinne von § 3 Abs. 1 FStrG zugeordnet
werden; denn diese Vorschrift differenziert ausdrücklich zwischen Bauen und Erwei-
tern auf der einen und Unterhalten auf der anderen Seite. Das bestätigt der Um-
stand, dass das Straßenbauamt L. nicht nach § 3 FStrG, sondern aufgrund der ver-
kehrsbehördlichen Anordnung vom 21. Juli 1995 zur Aufstellung der Lichtzeichenan-
lage verpflichtet war. Wie sich aus § 45 Abs. 3 Satz 1 StVO ergibt, haben nicht die
Straßenbaubehörden zu bestimmen, wo und welche Verkehrszeichen und Ver-
kehrseinrichtungen anzubringen sind. Vielmehr ist diese Aufgabe grundsätzlich von
den Straßenverkehrsbehörden wahrzunehmen. Nur unter den in § 45 Abs. 2 Satz 1
und Abs. 3 Satz 3 StVO bezeichneten Voraussetzungen sind die Straßenbaubehör-
den berechtigt, Maßnahmen zur Gefahrenabwehr, die an sich den Straßenverkehrs-
behörden vorbehalten sind, selbst zu ergreifen. Ansonsten beschränkt sich ihre Mit-
wirkung nach § 45 Abs. 5 Satz 1 StVO darauf, die Verkehrszeichen und Verkehrsein-
richtungen in Ausführung der von den Straßenverkehrsbehörden getroffenen Anord-
nungen zu beschaffen, anzubringen und zu unterhalten. Befolgen sie die verkehrs-
behördlichen Anordnungen, so kommen sie einer Verpflichtung nach, die sich nicht
aus der Straßenbaulast, sondern aus dem Straßenverkehrsrecht ergibt. Die in § 45
Abs. 3 und 5 StVO getroffene Regelung wird ergänzt durch § 5b Abs. 1 Satz 1 StVG.
Danach trägt der Träger der Straßenbaulast die Kosten der Beschaffung, Anbrin-
gung, Entfernung, Unterhaltung und des Betriebs der amtlichen Verkehrszeichen und
-einrichtungen für diejenige Straße, in deren Verlauf sie angebracht werden oder an-
gebracht worden sind. Auch diese Bestimmung ist straßenverkehrsrechtlicher und
nicht straßenrechtlicher Natur. Dass die Kostentragungspflicht nicht Ausfluss der
Straßenbaulast ist, machen im Übrigen Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 des § 5b StVG
deutlich, die unter den dort genannten Voraussetzungen eine Überwälzung der Kos-
ten auf andere Rechtsträger vorsehen.
b) Die Klägerin kann ihren Anspruch auch nicht auf § 683 BGB stützen, der im öffent-
lichen Recht entsprechend anwendbar ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juni 1975
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- BVerwG 6 C 163.73 - BVerwGE 48, 279 <285>). Der Anspruch aus Geschäftsfüh-
rung ohne Auftrag hängt davon ab, dass der Geschäftsführer ein zumindest auch
fremdes Geschäft wahrgenommen hat. Das ist hier nicht der Fall. Die Klägerin meint
zwar, sie habe mit der Aufstellung der Lichtzeichenanlage das Geschäft der Stra-
ßenbauverwaltung des Beklagten betrieben, weil diese die ihr obliegende Verpflich-
tung aus der verkehrsbehördlichen Anordnung vom 21. Juli 1995 nicht erfüllt habe.
Die Verpflichtung war aber zum 1. Januar 1997 mit der Folge auf die Klägerin über-
gegangen, dass sie mit der Errichtung der Lichtzeichenanlage im Spätsommer 1997
ein ausschließlich eigenes Geschäft wahrgenommen hat.
Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 FStrG gehen bei einem Wechsel der Straßenbaulast neben
dem Eigentum an der Straße und an den zu ihr gehörenden Anlagen alle Rechte und
Pflichten, die mit der Straße im Zusammenhang stehen, ohne Entschädigung auf den
neuen Träger der Straßenbaulast über. Die Vorschrift ist nach ihrem Wortlaut auf ein
weites Verständnis angelegt und beschränkt sich nicht auf die Anordnung des Wech-
sels nur von Rechten und Pflichten, die im Straßenrecht wurzeln. Ausgehend davon,
dass für einen ordnungsgemäßen Zustand einer Straße nur sorgen kann, wer die
hoheitliche Verfügungsgewalt besitzt, will sie sicherstellen, dass die mit der Verwal-
tung der Straße verbundenen Rechte und Pflichten grundsätzlich denjenigen Ho-
heitsträger treffen, der auch die öffentlich-rechtliche Sachherrschaft innehat. Vom
Übergang sind nach § 6 Abs. 1 Satz 2 FStrG lediglich Verbindlichkeiten ausge-
schlossen, die zur Durchführung früherer Bau- und Unterhaltungsmaßnahmen ein-
gegangen sind. Ob daneben weitere Ausnahmen gelten sollen, kann offen bleiben.
Die Verpflichtung zur Beschaffung und Anbringung von Verkehrszeichen und Ver-
kehrseinrichtungen wird durch § 6 Abs. 1 Satz 1 FStrG jedenfalls auf den neuen
Straßenbaulastträger übergeleitet, weil sie an die öffentlich-rechtliche Sachherrschaft
anknüpft.
c) Der Klageanspruch ist ferner nicht als öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch
begründet. Dessen Voraussetzungen liegen nicht vor, weil die Befreiung des Stra-
ßenbauamts L. von der Verpflichtung aus der verkehrsbehördlichen Anordnung vom
21. Juli 1995 auf § 6 Abs. 1 Satz 1 FStrG beruht und somit nicht ohne Rechtsgrund
erfolgt ist.
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d) Der Senat hat abschließend erwogen, § 6 Abs. 1a FStrG durch eine analoge An-
wendung zu Gunsten der Klägerin nutzbar zu machen, diesen Gedanken im Ergeb-
nis aber verworfen. Zweifelhaft ist bereits, ob eine Vorschrift, welche die Rechtsbe-
ziehungen zwischen Hoheitsträgern regelt, überhaupt einer Analogie zu Gunsten ei-
nes der Hoheitsträger zugänglich ist. Eine entsprechende Anwendung des § 6
Abs. 1a FStrG scheitert jedenfalls daran, dass eine planwidrige Regelungslücke nicht
feststellbar ist. § 6 Abs. 1 Satz 1 FStrG enthält den Grundsatz, dass der Übergang
der Straßenbaulast keine wechselseitigen Ansprüche der betroffenen Träger gegen-
einander auslöst (Marschall/Kastner, Bundesfernstraßengesetz, 5. Aufl., § 6 Rn. 8).
Diesen Grundsatz hat der Gesetzgeber durch die dem Bundesfernstraßengesetz
nachträglich beigefügte Regelung des § 6 Abs. 1a FStrG insofern durchbrochen, als
der bisherige Träger der Straßenbaulast dem neuen Träger dafür einzustehen hat,
dass er die Straße in dem durch die Verkehrsbedeutung gebotenen Umfang ord-
nungsgemäß unterhalten und den notwendigen Grunderwerb durchgeführt hat. Die
Bestimmung soll verhindern, dass der bisherige Träger der Straßenbaulast im Hin-
blick auf einen bevorstehenden Wechsel die laufende Unterhaltung zu Lasten des
neuen Trägers vernachlässigt (vgl. Begründung des Entwurfs BTDrucks 3/2159,
Abschnitt B, zu Nr. 5, S. 9). Mit der gesetzlichen Garantie, dass sich die Straße in
einem ordnungsgemäßen Erhaltungszustand befindet, hat es sein Bewenden
(BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 1992 - BVerwG 4 B 105.92 - ). Es ist eine
bewusste Entscheidung des Gesetzgebers, den bisherigen Träger nicht auch für ei-
nen bestimmten Ausbauzustand haften zu lassen. Für eine Unterscheidung danach,
ob der unzulängliche Ausbauzustand aus einer Vernachlässigung der Pflicht aus § 3
Abs. 1 Satz 2 FStrG zur Erweiterung oder sonstigen Verbesserung der Bundesfern-
straßen oder aus einer Missachtung einer verkehrsbehördlichen Anordnung herrührt,
gibt es keinen sachlichen Grund.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.
Paetow Halama Rojahn
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B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 37 072,96 €
festgesetzt.
Paetow Halama Rojahn
Sachgebiet:
BVerwGE: nein
Straßenrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
GG Art. 90 Abs. 2
BGB § 683
FStrG § 6 Abs. 1, 1a
StVG § 5b Abs. 1
StVO § 45
Stichworte:
Bundesfernstraße; Unterhaltung; Lichtzeichenanlage; Verpflichtung zur Aufstellung;
Kosten der Aufstellung, Umstufung; Straßenbaulast; Übergang von Rechten und
Pflichten bei Wechsel der -.
Leitsatz:
Nach einem Wechsel der Straßenbaulast hat der alte Träger der Straßenbaulast dem
neuen Träger nicht für die trotz straßenverkehrsrechtlicher Anordnung unterlassene
Errichtung einer Lichtzeichenanlage einzustehen.
Urteil des 4. Senats vom 28. August 2003 - BVerwG 4 C 9.02
I. VG Schleswig vom 19.03.2002 - Az.: VG 3 A 154/99 -
II. OVG Schleswig vom 29.10.2002 - Az.: OVG 4 L 126/02 -