Urteil des BVerwG, Az. 4 C 6.09

Raumordnung, Regionalplanung, Ausweisung, Ermächtigung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 C 6.09
VGH 2 BV 07.2226
Verkündet
am 1. Juli 2010
Thiele
Justizhauptsekretärin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 1. Juli 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und Dr. Jannasch sowie
die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und Dr. Bumke
für Recht erkannt:
Auf die Revision des Beklagten wird das Urteil des Baye-
rischen Verwaltungsgerichtshofs vom 14. August 2008
aufgehoben.
Die Sache wird zur erneuten Verhandlung und Entschei-
dung an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zurück-
verwiesen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung
vorbehalten.
G r ü n d e :
I
Der Kläger erstrebt die Erteilung eines Bauvorbescheids für die Errichtung einer
Windenergieanlage.
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Das Landratsamt lehnte den Antrag des Klägers mit Bescheid vom 23. Juni
2004 ab. Zur Begründung führte es aus, der vorgesehene Standort liege au-
ßerhalb der im Regionalplan Oberfranken-Ost für die Nutzung der Windenergie
vorgesehenen Vorbehalts- und Vorranggebiete.
Der am 20. Oktober 1997 von der Verbandsversammlung des Beigeladenen
beschlossene und mit Bescheid der Regierung von Oberfranken vom 25. März
1999 für verbindlich erklärte Regionalplan Oberfranken-Ost enthält hierzu unter
B X Nr. 5.2 folgende Festlegungen:
Windenergieanlagen sollen innerhalb der Region in Vor-
rang- und Vorbehaltsgebieten errichtet werden …
In den Vorranggebieten soll der Nutzung der Windenergie
Vorrang vor anderen Nutzungen eingeräumt werden.
In den Vorbehaltsgebieten kommt der Nutzung der Wind-
energie ein besonderes Gewicht zu.
In den übrigen Gebieten in der Region Oberfranken-Ost
sind überörtlich raumbedeutsame Vorhaben zur Wind-
energienutzung i.d.R. ausgeschlossen.
Darüber hinaus begründete das Landratsamt seine Ablehnung mit einer im
Hinblick auf die Größe und den exponierten Standort des geplanten Vorhabens
zu erwartenden Verunstaltung des Landschaftsbilds und einer Gefährdung be-
drohter Tierarten.
Das Verwaltungsgericht verpflichtete den Beklagten zur Erteilung des beantrag-
ten Vorbescheids. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des beklagten
Freistaats mit Urteil vom 14. August 2008 (ZNER 2008, 267 = BayVBl 2009, 46)
zurückgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:
Die Festlegungen unter B X Nr. 5.2 des Regionalplans Oberfranken-Ost stün-
den dem Vorhaben des Klägers nicht entgegen. Die in § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB normierte Ausschlusswirkung komme diesen Festlegungen nicht zu. Die
Festlegung von Konzentrationsflächen bedürfe einer raumordnungsrechtlichen
Ermächtigung. Die bodenrechtliche Vorschrift des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
vermöge diese nicht zu ersetzen. Das zum Zeitpunkt der Beschlussfassung
über die dritte Fortschreibung des Regionalplans geltende Landespla-
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nungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. September 1997
habe keine Handhabe geboten, mittels eines Regionalplans Ziele mit der Kon-
zentrationswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB festzulegen. Hierfür habe es
an dem gesetzgeberischen Willen gefehlt, Zielen der Raumordnung die Boden-
nutzung betreffende, gegenüber Jedermann verbindliche Wirkung beizumes-
sen. Vielmehr hätten Ziele der Raumordnung zum damaligen Zeitpunkt nur die
untergeordneten kommunalen Planungsträger gebunden. Auch auf das Lan-
desplanungsgesetz 2005 könne die Ausschlusswirkung nicht gestützt werden,
denn der bayerische Gesetzgeber habe ausdrücklich auf die Umsetzung des
Instruments des Eignungsgebietes verzichtet. Somit sei der bayerischen Regi-
onalplanung die Festlegung von Eignungsgebieten ebenso verwehrt wie die
Festlegung von Vorranggebieten, denen gleichzeitig die Wirkung von Eignungs-
gebieten zukomme. Sonstige öffentliche Belange stünden dem klägerischen
Vorhaben nicht entgegen.
Der Beklagte hat die vom Senat zugelassene Revision eingelegt. Er ist der Auf-
fassung, bereits die bundesrechtlich eingeräumte allgemeine Zielfindungsfrei-
heit ermögliche es den Trägern der Regionalplanung, Festlegungen mit Aus-
schlusswirkung zu treffen. Die Entscheidung des bayerischen Gesetzgebers, im
Bayerischen Landesplanungsgesetz 2005 Eignungsgebiete nicht vorzusehen,
stehe dem nicht entgegen.
Der Kläger tritt der Revision entgegen und hebt hervor, bei der vorliegenden
Planung handele es sich um eine unzulässige Verhinderungsplanung.
Der Vertreter des Bundesinteresses führt aus, entscheidende Voraussetzung
für Ziele der Raumordnung sei, dass eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt
sei und damit eine Ausschlusswirkung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
verbunden sein solle; § 7 Abs. 4 ROG 1998 habe keine Einengung der Umset-
zung der Steuerungsmöglichkeiten im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
angestrebt.
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II
Die Revision des Beklagten hat Erfolg. Das Berufungsurteil beruht auf der Ver-
letzung von Bundesrecht.
1. Richtig ist allerdings der rechtliche Ausgangspunkt der Vorinstanz. Der Ver-
waltungsgerichtshof geht davon aus, dass von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB - hier-
nach stehen öffentliche Belange einem Vorhaben nach Abs. 1 Nr. 2 bis 5 auch
dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan
oder als Ziele der Raumordnung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist -
nur Gebrauch gemacht werden könne, wenn sich die Konzentrationsent-
scheidung des Trägers der Raumordnungsplanung auf eine landesrechtliche
Ermächtigungsgrundlage zurückführen lasse. Das trifft zu (vgl. Urteil vom
13. März 2003 - BVerwG 4 C 4.02 - BVerwGE 118, 33 <38>). § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB vermag die erforderliche raumordnungsrechtliche Ermächtigung
zur Festlegung von Konzentrationsflächen nicht zu ersetzen. Der Gesetzgeber
des Baugesetzbuchs knüpft an die Ziele der Raumordnung in der Vorschrift
ebenso wie in § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB oder § 1 Abs. 4 BauGB bestimmte
Rechtsfolgen, regelt aber nicht die rechtlichen Voraussetzungen für die Aufstel-
lung der Ziele. Diese Regelung überlässt er dem Landesgesetzgeber. Bundes-
recht, insbesondere das Bundesraumordnungsrecht, enthielt und enthält keine
Rechtsgrundlage, die es den Trägern der Regionalplanung unmittelbar und oh-
ne Rückgriff auf das Landesrecht erlaubt, bestimmte Arten von Festlegungen zu
treffen. Entgegen der Auffassung des Beklagten vermittelt die allgemeine Ziel-
findungsfreiheit, die er der Regelung in § 3 Nr. 2 ROG 1998 entnimmt, keine
Ermächtigung zur Aufstellung von Zielen der Raumordnung. § 3 Nr. 2 ROG
1998 beschränkt sich - in Übereinstimmung mit der auch zuvor maßgeblichen
Rechtslage - darauf, den Begriff der Ziele der Raumordnung zu definieren und
damit Ziele von Grundsätzen und sonstigen Erfordernissen der Raumordnung
abzugrenzen.
2. Nicht im Einklang mit Bundesrecht stehen dagegen die Gründe, die den
Verwaltungsgerichtshof haben annehmen lassen, das bayerische Landesrecht
ermögliche nicht die Festlegung von Zielen in Regionalplänen mit Ausschluss-
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wirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB. Das gilt sowohl für die Darstellung der
Rechtslage zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Änderung des Regi-
onalplans des Beigeladenen (Oktober 1997) als auch für die Ausführungen zur
Rechtslage nach dem Inkrafttreten des ROG 1998 und des daraufhin ergange-
nen Bayerischen Landesplanungsgesetzes 2005.
a) Der Verwaltungsgerichtshof ist der Auffassung, dass das Ziel B X Nr. 5.2 des
Regionalplans zum Zeitpunkt der Beschlussfassung am 20. Oktober 1997 nicht
geeignet gewesen sei, die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB normierte Ausschluss-
wirkung herbeizuführen. Zur Begründung hat er darauf abgestellt, dass es sei-
nerzeit in Bayern an dem gesetzgeberischen Willen gefehlt habe, Zielen der
Raumordnung den Bedeutungszuwachs beizumessen, der ihnen wegen der
auch gegenüber privaten Dritten durchschlagenden Gestaltung der Bodennut-
zung nunmehr habe zukommen können. Regionalpläne hätten keine Verbind-
lichkeit für oder gegen Jedermann entfalten können und wollen und keine un-
mittelbaren, die Bodennutzung betreffenden Festlegungen enthalten (UA
Rn. 14). Das wird der zum 1. Januar 1997 in Kraft getretenen Regelung des
§ 35 Abs. 3 Satz 3 (damals Satz 4) BauGB nicht gerecht.
Die Vorschrift stellt die Errichtung der darin genannten Anlagen im gemeindli-
chen Außenbereich unter einen Planungsvorbehalt, der sich an die Gemeinden
als Träger der Flächennutzungsplanung und an die Träger der Raumordnungs-
planung, insbesondere der Regionalplanung, richtet. Der Planungsvorbehalt
setzt gebietsbezogene Festlegungen des Plangebers über die Konzentration
von Anlagen an bestimmten Standorten voraus, mit denen zugleich ein Aus-
schluss der Anlagen an anderer Stelle im Plangebiet verbunden sein soll. § 35
Abs. 3 Satz 3 BauGB verleiht derartigen Festlegungen rechtliche Außenwirkung
gegenüber dem Bauantragsteller mit der Folge, dass Vorhaben außerhalb der
Konzentrationszonen in der Regel unzulässig sind (Urteil vom 13. März 2003
- BVerwG 4 C 4.02 - a.a.O. S. 36 f.). Die Bestimmung stellt die Außenwirkung
selbst her und macht deren Eintritt nicht davon abhängig, dass die Ziele bereits
kraft Landesrechts Wirkungen auch gegenüber Privaten entfalten, sich also
nicht nur an Gemeinden und andere Planungsträger richten. Das Urteil des Se-
nats vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 4.02 - (a.a.O.) besagt nichts Gegenteili-
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ges. Soweit darin eine landesgesetzliche Ermächtigungsgrundlage verlangt
wird, die erkennen lässt, dass der Landesgesetzgeber auch Konzentrationsent-
scheidungen im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB hat zulassen wollen (Ur-
teil vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 4.02 - a.a.O. S. 38), wird damit nicht der
vom Verwaltungsgerichtshof für notwendig gehaltenen Entscheidung des Lan-
desgesetzgebers das Wort geredet, Zielen der Raumordnung Verbindlichkeit
auch gegenüber Privaten beizumessen. Erforderlich ist nur, dass sich aus dem
Landesplanungsrecht hinreichend bestimmt ableiten lässt, der Landesgesetz-
geber habe den Träger der Regionalplanung ermächtigen wollen, durch eine
Konzentrationsflächenplanung die Rechtsfolge des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
herbeizuführen.
b) Der Verwaltungsgerichtshof gelangt zu dem Ergebnis, dass auch der Be-
schluss des Beigeladenen, mit dem dieser nach Inkrafttreten der Neufassung
des Bayerischen Landesplanungsgesetzes zum 1. Januar 2005 das Ziel
B X Nr. 5.2 bestätigt habe, dem Vorhaben des Klägers nicht entgegengesetzt
werden könne. Nach dem Inkrafttreten des ROG 1998 lasse sich die vom Bei-
geladenen beabsichtigte Konzentrationswirkung generell nicht erreichen. Das
Bayerische Landesplanungsgesetz n.F. ermächtige den Träger der Regional-
planung nicht zur Ausweisung von Eignungsgebieten im Sinne des § 7 Abs. 4
Satz 1 Nr. 3 ROG 1998 oder Gebieten im Sinne von § 7 Abs. 4 Satz 2 ROG
1998 (Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten). Nur mit Hilfe
dieser Gebietskategorien könne aber die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB herbeigeführt werden (UA Rn. 17 f.). Diese Aussage ist mit Bun-
desrecht ebenfalls nicht vereinbar.
Die Festlegung von Zielen im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB setzt nicht
voraus, dass der Landesgesetzgeber Eignungsgebiete im Sinne von § 7 Abs. 4
Satz 1 Nr. 3 ROG 1998 (§ 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 ROG 2008) oder Gebiete im
Sinne von § 7 Abs. 4 Satz 2 ROG 1998 (§ 8 Abs. 7 Satz 2 ROG 2008) vorsieht.
Das ROG 1998 hat es dem Landesrecht überlassen zu regeln, ob die Träger
der Regionalplanung von bestimmten Befugnissen zur Festlegung von Zielen
der Raumordnung Gebrauch machen können. Mit § 7 Abs. 4 ROG 1998 hat der
Gesetzgeber die zulässigen Gebietskategorien nicht abschließend festgelegt.
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Hierfür spricht bereits der Wortlaut der Vorschrift, wonach die Festlegungen
auch Gebiete der im Anschluss umschriebenen Art bezeichnen . Sinn
und Zweck der Regelung bestätigen dies. Mit ihr sollten, worauf auch der Be-
klagte zu Recht hinweist, vor dem Hintergrund der bereits vorhandenen Rege-
lungen in den Ländern die genannten Gebietskategorien einheitlich definiert
werden (Dallhammer, in: Cholewa/Dyong/von der Heide/Arenz, Raumordnung
in Bund und Ländern, § 7 Rn. 124; Spannowsky, in: Bielenburg/Runkel/Span-
nowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Län-
der, Band 2, K § 7 Rn. 101). Den Ländern sollte dagegen nicht die Befugnis
entzogen werden, weitere Gebietskategorien zu entwickeln. Der Bundesge-
setzgeber war sich während des Gesetzgebungsverfahrens bewusst, dass
zahlreiche Länder - so auch Bayern - beabsichtigten, die Kategorie des Eig-
nungsgebiets nicht zu übernehmen (Dallhammer a.a.O. Rn. 123). Es spricht
nichts dafür, dass er diesen Ländern verbieten wollte, mit anderen landesge-
setzlichen Instrumenten eine Ausschlusswirkung zu erzielen.
3. Das Berufungsurteil beruht auf der aufgezeigten Verletzung von Bundes-
recht, weil die Möglichkeit besteht, dass der Verwaltungsgerichtshof dem Lan-
desrecht bei zutreffender Auslegung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB die Er-
mächtigung entnommen hätte, durch Regionalpläne Ziele im Sinne dieser Vor-
schrift festzulegen. Gleichwohl wäre die Revision zurückzuweisen, wenn sich
das Berufungsurteil aus anderen Gründen als richtig darstellte (§ 144 Abs. 4
VwGO). Eine Bestätigung des Urteils als im Ergebnis zutreffend ist dem Senat
indes nicht möglich. Der Verwaltungsgerichtshof hat nicht abschließend geprüft,
ob die Änderung des Regionalplans dem Abwägungsgebot entspricht, sondern
sich darauf beschränkt, erhebliche Bedenken zu äußern (UA Rn. 19). Dem Se-
nat ist eine Festlegung verwehrt. Zwar sind die Anforderungen, die das Abwä-
gungsgebot an eine wirksame Konzentrationsflächenplanung stellt, in der
Rechtsprechung geklärt (Urteile vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 -
BVerwGE 117, 287, vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 4.02 - a.a.O. und
- BVerwG 4 C 3.02 - BRS 66 Nr. 11, vom 21. Oktober 2004 - BVerwG 4 C
2.04 - BVerwGE 122, 109 <111> und vom 24. Januar 2008 - BVerwG 4 CN
2.07 - NVwZ 2008, 559) und enthält das Berufungsurteil auch tatsächliche Fest-
stellungen, die für die Beurteilung, ob der Beigeladene der Windenergie sub-
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stanziell Raum verschafft hat, eine Rolle spielen können (UA Rn. 20). Die Ge-
samtwürdigung der konkreten Verhältnisse im Planungsraum ist aber eine tat-
richterliche und keine revisionsgerichtliche Aufgabe.
4. Der Senat kann in der Sache nicht selbst entscheiden. Es obliegt dem Ver-
waltungsgerichtshof, unter Beachtung der Vorgaben des Senats erneut zu prü-
fen, ob das Bayerische Landesplanungsgesetz alter oder neuer Fassung die
Regionalplanung ermächtigt, Konzentrationsentscheidungen im Sinne des § 35
Abs. 3 Satz 3 BauGB zu treffen, und - falls entscheidungserheblich - dazu Stel-
lung zu beziehen, ob die Konzentrationsflächenplanung des Beigeladenen dem
Abwägungsgebot gerecht wird. Zu diesem Zweck ist die Sache gemäß § 144
Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen.
Falls es für seine Entscheidung auf die Rechtslage nach Erlass des Bayeri-
schen Landesplanungsgesetzes 2005 ankommt, wird er sich mit der Frage zu
befassen haben, ob Art. 11 Abs. 2 BayLplG neben der Bezeichnung von Vor-
ranggebieten (dort Satz 1 Nr. 1) auch deren Koppelung mit einer Ausschluss-
wirkung (dort Satz 1 Nr. 3) ermöglicht (bejahend VGH München, Urteil vom
24. September 2007 - 14 B 05.2149 -). Sollte er auf das Landesplanungsgesetz
vom 16. September 1997 zurückgreifen müssen, mag als nicht fernliegend er-
scheinen, dass die Befugnisse, die nunmehr Art. 11 Abs. 2 BayLplG n.F. vor-
sieht, auch schon vorher bestanden haben.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Dr. Jannasch
Dr. Philipp
Dr. Bumke
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B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren gemäß § 47
Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG auf 30 000 € festgesetzt.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Dr. Jannasch
Dr. Philipp
Dr. Bumke
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Bauplanungsrecht
Fachpresse:
ja
Raumordnungsrecht
Rechtsquellen:
BauGB
§ 35 Abs. 3 Satz 3
ROG 1998 § 7 Abs. 4; § 3 Nr. 2
ROG 2008 § 8 Abs. 7
Stichworte:
Windenergieanlage; Ausschlusswirkung; Vorranggebiet; Vorbehaltsgebiet; Eig-
nungsgebiet.
Leitsatz:
Die in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB vorgesehene Rechtswirkung - Entgegenste-
hen öffentlicher Belange im Regelfall - tritt ein, wenn die genannte Ausweisung
an anderer Stelle erfolgt ist und mit der Ausschlusswirkung verbunden werden
soll. Dabei ist es unerheblich, ob Zielen der Raumordnung im Übrigen bereits
unmittelbare Wirkungen gegen Jedermann zukommen sollen oder ob diese
Wirkung nur gegenüber Gemeinden und anderen Planungsträgern eintritt.
Die Festlegung von Zielen im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB setzt nicht
voraus, dass der Landesgesetzgeber Eignungsgebiete im Sinne von § 7 Abs. 4
ROG 1998 (§ 8 Abs. 7 ROG 2008) vorsieht.
Urteil des 4. Senats vom 1. Juli 2010 - BVerwG 4 C 6.09
I. VG Bayreuth vom 24.04.2007 - Az.: VG B 2 K 04.1200 -
II. VGH München vom 14.08.2008 - Az.: VGH 2 BV 07.2226 -