Urteil des BVerwG, Az. 4 C 6.08

Materielle Rechtskraft, Rechtsnachfolger, Wechsel, Öffentlich
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 C 6.08
OVG 7 A 1838/07
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 28. Januar 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und Dr. Jannasch,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz
ohne mündliche Verhandlung für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberver-
waltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom
15. Mai 2008 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens ein-
schließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigelade-
nen.
G r ü n d e :
I
Der Kläger wendet sich gegen einen Bauvorbescheid, der dem beigeladenen
Grundeigentümer (unter anderem) für die nachträgliche Legalisierung eines
grenzständig errichteten Lagerhallenanbaus erteilt wurde. In einem weiteren
Verfahren (BVerwG 4 C 7.08) begehrt er vom Beklagten die Anordnung des
Rückbaus des Lagerhallenanbaus, soweit dies für die Einhaltung der Abstands-
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flächen erforderlich ist. Zuvor hatte der Kläger eine Baugenehmigung, die Fami-
lienangehörige des Beigeladenen für den Neubau dieses Lagerhallenanbaus
beantragt hatten, erfolgreich angefochten; das im Vorprozess ergangene Urteil
des Verwaltungsgerichts ist rechtskräftig.
Der Beigeladene war seit 1996 Miteigentümer und ist seit 2006 Alleineigentü-
mer des Baugrundstücks, das seit mehreren Jahrzehnten als Betriebsgrund-
stück eines Metall verarbeitenden Betriebes genutzt wird. Der Kläger ist Eigen-
tümer eines nördlich an das Betriebsgrundstück angrenzenden Wohnanwe-
sens. Beide Grundstücke liegen im Geltungsbereich eines Bebauungsplans, der
den fraglichen Bereich als Gewerbegebiet ausweist.
Im Jahre 1984 genehmigte der Beklagte die Erweiterung der auf dem Betriebs-
grundstück vorhandenen Werkhalle um einen grenzständigen Lagerhallenan-
bau, nachdem der Vater des Klägers - der seinerzeitige Eigentümer des Nach-
bargrundstücks - eine Abstandsflächenbaulast übernommen hatte.
Im Jahre 2001 beantragten Familienangehörige des Beigeladenen, die - soweit
ersichtlich - das Betriebsgrundstück samt aufstehender Hallen seinerzeit ge-
pachtet hatten, die Erteilung einer Baugenehmigung für den Neubau einer
Werkhalle unter gleichzeitigem Abbruch der vorhandenen Werkhalle. Nach den
Bauvorlagen sollte die Grenzwand der angebauten Lagerhalle erhalten bleiben
und deren Dach unter Beibehaltung der bisherigen Dimensionen erneuert wer-
den. Das genehmigte Vorhaben wurde noch im Jahre 2002 fertig gestellt.
Das Verwaltungsgericht hat die Genehmigungen aufgehoben. Es war der Auf-
fassung, dass der grenzständig errichtete Lagerhallenneubau die erforderliche
Abstandsfläche zum Nachbargrundstück des Klägers nicht einhalte. Die Nicht-
einhaltung sei durch die im Jahre 1984 übernommene Baulast nicht gedeckt,
weil davon auszugehen sei, dass diese damals nur vorhabenbezogen bewilligt
worden sei. Mit der Verwerfung der Berufung des Beklagten wegen verfristeter
Berufungsbegründung ist das erstinstanzliche Urteil rechtskräftig geworden.
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Im Jahre 2006 beantragte der Beigeladene die Erteilung eines Bauvorbeschei-
des (unter anderem) für die nachträgliche Legalisierung des bereits errichteten
grenzständigen Lagerhallenanbaus. Der Beklagte erteilte den streitgegenständ-
lichen Bauvorbescheid. Die Werkhalle dürfe ohne Grenzabstand gebaut wer-
den, weil entsprechende Baulasten vorlägen.
Das Verwaltungsgericht hat auch den Bauvorbescheid aufgehoben. Zwar stehe
der Erteilung des Vorbescheides nicht die Rechtskraft des Urteils im Vorpro-
zess entgegen, weil es den Beigeladenen, der weder am Vorprozess beteiligt
gewesen noch Rechtsnachfolger eines damals Beteiligten sei, nicht binde. Der
angefochtene Vorbescheid verstoße aber, soweit er sich auf den Lagerhallen-
anbau beziehe, gegen nachbarschützende Abstandsflächenvorschriften. Die
Kammer bleibe insoweit bei ihrer im Vorprozess vertretenen Rechtsauffassung.
Gleichzeitig hat das Verwaltungsgericht den Beklagten verpflichtet, dem Beige-
ladenen durch Bauordnungsverfügung aufzugeben, den Hallenanbau so weit
zurückzubauen, dass gegenüber dem Grundstück des Klägers die Abstandsflä-
chen eingehalten werden.
Auf die Berufung des Beklagten und des Beigeladenen hat das Oberverwal-
tungsgericht die Klagen unter Abänderung des erstinstanzlichen Urteils abge-
wiesen. Die - im vorliegenden Verfahren (BVerwG 4 C 6.08) streitgegenständli-
che - Anfechtungsklage sei unbegründet. Dem Beigeladenen sei es nicht ver-
wehrt gewesen, durch eine eigene Bauvoranfrage die planungsrechtliche und
abstandsflächenrechtliche Zulässigkeit des Lagerhallenanbaus feststellen zu
lassen. Er müsse das im Vorprozess ergangene rechtskräftige Urteil des Ver-
waltungsgerichts nicht gegen sich gelten lassen. Der Beigeladene des vorlie-
genden Verfahrens sei weder selbst Beteiligter des vorausgegangenen Verfah-
rens gewesen noch Rechtsnachfolger eines dort Beigeladenen. Der Umstand,
dass nach einer verbreiteten Auffassung die vom klagenden Nachbarn erfolg-
reich geltend gemachte Rechtsverletzung und die darauf antwortende gerichtli-
che Rechtswidrigkeitsfeststellung an der materiellen Rechtskraft des Urteils
teilnähmen, vermöge eine andere Sicht nicht zu begründen. Insoweit könne der
Frage, ob der im vorhergehenden Verfahren unterlegene Beklagte den dort ob-
siegenden Kläger erneut in eine Prozesssituation habe bringen dürfen, in der im
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Kern wieder dieselben Sach- und Rechtsfragen, insbesondere die abstands-
rechtliche Zulässigkeit des Lagerhallenanbaus, zu beantworten seien, im vor-
liegenden Verfahren keine entscheidende Bedeutung zukommen. Dies verdeut-
liche die Kontrollüberlegung, dass dem Eigentümer des Vorhabengrundstücks,
wenn der Beklagte die Erteilung des beantragten Vorbescheides unter Hinweis
auf eine Rechtskraftbindung des im Vorprozess ergangenen Urteils abgelehnt
hätte, in einem auf die Erteilung des Vorbescheides gerichteten Klageverfahren
die Rechtskraft dieses Urteils ebenfalls nicht entgegengehalten werden könnte.
Die Feststellungen des Beklagten zur planungs- und abstands(flächen)recht-
lichen Zulässigkeit des Anbaus seien auch in der Sache nicht zu beanstanden.
Die auf dem Grundstück des Klägers liegende Baulast habe ihren Regelungs-
zweck auch durch spätere Entwicklungen nicht verloren und sei durch die im
Jahre 1984 erteilte Genehmigung des Lagerhallenanbaus nicht „verbraucht“
worden. Die Abweisung der im weiteren Verfahren (BVerwG 4 C 7.08) streitge-
genständlichen Verpflichtungsklage hat das Oberverwaltungsgericht damit be-
gründet, dass die vom Kläger begehrte Anordnung des teilweisen Rückbaus
des Lagerhallenanbaus nunmehr ermessensfehlerhaft wäre, weil sich die Ge-
nehmigungsfähigkeit des streitgegenständlichen Vorhabens mit Blick auf den
Vorbescheid abzeichne.
Mit der vom Senat zugelassenen Revision macht der Kläger eine bundes-
rechtswidrige Auslegung des § 121 VwGO geltend. Aufgrund der Objektbezo-
genheit des Baurechts sei die Vorschrift dahingehend auszulegen, dass auch
derjenige als Rechtsnachfolger im Sinne der Vorschrift zu gelten habe, der in
die Position eines vorherigen Bauantragstellers eintrete. Infolgedessen trete
auch der Eigentümer des Grundstücks in die materielle Rechtskraft des verwal-
tungsgerichtlichen Urteils aus dem Vorprozess ein, und es gelte auch ihm ge-
genüber das behördliche Wiederholungsverbot.
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Die Revision des Klägers, über die der Senat im Einverständnis mit den Betei-
ligten ohne die Durchführung einer mündlichen Verhandlung entscheidet (§ 101
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Abs. 2 i.V.m. § 141 Satz 1 und § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO), ist unbegründet.
Die mit der Revision allein angegriffene Annahme des Oberverwaltungsgerichts,
dass der Beigeladene das im Vorprozess ergangene rechtskräftige Urteil nicht
gegen sich gelten lassen muss und der Beklagte deshalb nicht gehindert war,
ihm den beantragten Bauvorbescheid zu erteilen, verstößt nicht gegen Bundes-
recht.
Nach § 121 Nr. 1 VwGO binden rechtskräftige Urteile die Beteiligten und ihre
Rechtsnachfolger, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist.
Nur soweit der personelle und sachliche Umfang der Rechtskraft reicht, folgt
aus ihr ein Wiederholungsverbot dergestalt, dass die im Vorprozess unterlege-
ne Behörde bei unveränderter Sach- und Rechtslage nicht einen neuen Verwal-
tungsakt aus den vom Gericht missbilligten Gründen erlassen darf (vgl. Urteil
vom 8. Dezember 1992 - BVerwG 1 C 12.92 - BVerwGE 91, 256). Das gilt auch
im Fall einer Baunachbarklage. Ein Bauantragsteller, der weder am Vorprozess
selbst beteiligt war noch Rechtsnachfolger eines Beteiligten ist, hat bei Vorlie-
gen der Genehmigungsvoraussetzungen einen Anspruch auf Erteilung einer
Baugenehmigung oder eines Bauvorbescheides. Er muss sich nicht entgegen-
halten lassen, dass in einem Verwaltungsrechtsstreit, den der Nachbar mit ei-
nem anderen Bauantragsteller geführt hat, eine Baugenehmigung oder einen
Bauvorbescheid für ein sachlich identisches Bauvorhaben aufgehoben wurde.
Zu Unrecht beruft sich der Kläger für seine gegenteilige Auffassung auf den Be-
schluss des Senats vom 9. Februar 2000 - BVerwG 4 B 11.00 - (Buchholz 310
§ 121 VwGO Nr. 78). Der Beschluss rechtfertigt nicht die Schlüsse, die der
Kläger aus ihm zieht. Mit der Formulierung, „die materielle Rechtskraft (hindere)
die Behörde, dieselbe Baugenehmigung bei unveränderter Sach- und Rechts-
lage erneut zu erteilen“, hat der Senat das Wiederholungsverbot nicht vom per-
sonellen Bezug der Rechtskraft gelöst und auch gegenüber am Vorprozess
nicht beteiligten Bauantragstellern in Ansatz gebracht. Der seinerzeit entschie-
dene Fall warf hinsichtlich des Wiederholungsverbots - wie der Senat selbst an-
gemerkt hat - „keine klärungsbedürftigen Fragen“ auf. Weil die Beteiligten im
Erst- und Folgeprozess identisch waren, gab der Fall namentlich keinen Anlass,
sich mit den subjektiven Voraussetzungen des Wiederholungsverbots ausei-
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nanderzusetzen. Der Senat hat sich deshalb darauf beschränkt, hinsichtlich der
Voraussetzungen des Wiederholungsverbots auf das Urteil vom 8. Dezember
1992 - BVerwG 1 C 12.92 - (a.a.O.) zu verweisen und sich die darin verwendete
Formulierung, die Rechtskraftwirkung (einschließlich des daraus abzuleitenden
Wiederholungsverbots) erfasse nachfolgende Verwaltungsakte „in dem in § 121
VwGO umschriebenen Rahmen“, mithin nur nach Maßgabe des subjektiven
und objektiven Anwendungsbereichs des § 121 VwGO, zu eigen zu machen.
Nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts wird der Beigeladene nicht von
der Rechtskraftwirkung des Urteils im Vorprozess erfasst, weil er weder Betei-
ligter des Vorprozesses noch Rechtsnachfolger eines am Vorprozess Beteilig-
ten gewesen sei. Das hält der rechtlichen Prüfung stand.
Beteiligter des Vorprozesses war der Beigeladene des vorliegenden Verfahrens
nach den bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts (§ 137 Abs. 2
VwGO) nicht. Rechtsfehler bei der Auslegung und Anwendung des Begriffs des
Beteiligten (§ 63 VwGO) sind weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich.
Auch der Befund des Oberverwaltungsgerichts, dass der Beigeladene nicht
Rechtsnachfolger des im Vorprozess beigeladenen Bauantragstellers sei, gibt
keinen Anlass zur Kritik. Rechtsnachfolger ist, wer kraft Rechtsgeschäfts, staat-
lichen Hoheitsakts oder Gesetzes als Gesamt- oder Einzelrechtsnachfolger in
das Recht des Vorgängers eintritt (Rennert, in: Eyermann, VwGO, 12. Aufl.
2006, § 121 Rn. 43; Kilian, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2006, § 121
Rn. 108). Wesensmerkmal der Rechtsnachfolge ist mithin ein Wechsel in der
Person desjenigen, der legitimiert ist, das streitbefangene Recht auszuüben. Ob
eine Rechtsposition nachfolgefähig ist, bestimmt sich nach dem materiellen
Recht (Kuntze, in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, VwGO, 4. Aufl.
2007, § 121 Rn. 10).
Das Oberverwaltungsgericht hat eine Rechtsnachfolge verneint, weil der Beige-
ladene des Vorprozesses nicht vor dem Beigeladenen des vorliegenden Ver-
fahrens Eigentümer des Vorhabengrundstücks gewesen sei. Der beigeladene
Grundeigentümer hat vom damaligen Beigeladenen auch keine andere Rechts-
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stellung übernommen, die es dem Beklagten verböte, einen eigenen Bauantrag
des Eigentümers positiv zu bescheiden.
Ein Wiederholungsverbot ergibt sich insbesondere nicht daraus, dass der Bei-
geladene des Vorprozesses im Zeitpunkt seiner Bauantragstellung - soweit er-
sichtlich - Pächter des Betriebsgrundstücks war und ein hierdurch schuldrecht-
lich begründetes Nutzungsrecht nach Beendigung des Pachtverhältnisses an
den Grundeigentümer zurückgefallen sein könnte. Die privatrechtliche Übertra-
gung von Nutzungsrechten bewirkt noch keinen Wechsel in der Person desje-
nigen, der Träger der sich aus der Baugenehmigung ergebenden Rechtspositi-
on ist.
Das formelle Bauordnungsrecht ist Regelungsgegenstand des nicht revisiblen
Landesrechts (§ 137 Abs. 1 VwGO), zu dessen Auslegung in erster Linie die
Gerichte der Länder berufen sind. Zu der Frage, ob und inwieweit die Übertra-
gung von Nutzungsrechten auf die mit der Baugenehmigung zugewiesene öf-
fentlich-rechtliche Rechtsposition von Einfluss ist, verhält sich das Berufungsur-
teil nicht. Der Senat ist deshalb nicht daran gehindert, im Rahmen der Überprü-
fung des revisiblen Rechts auch einschlägiges irrevisibles Landesrecht auszu-
legen und anzuwenden (vgl. Urteil vom 3. November 1994 - BVerwG
3 C 17.92 - BVerwGE 97, 79 <82 f.>).
Träger der sich aus der Baugenehmigung ergebenden öffentlich-rechtlichen
Rechte und Pflichten ist der Bauherr (§ 56 BauO NRW). Rechtsnachfolge im
Sinne des § 121 Nr. 1 VwGO setzt deshalb einen Wechsel in der Person des
Bauherrn voraus. Bauherr ist, wer - wie hier durch Stellung eines Bauantrags -
nach außen zu erkennen gibt, dass er ein bestimmtes Vorhaben auf seine Ver-
antwortung verwirklichen oder verwirklichen lassen will (vgl. Boedding-
haus/Hahn/Schulte, BauO NRW, § 57 Rn. 2 ff., 5 m.w.N.; vgl. etwa auch die
Legaldefinition in Art. 56 Abs. 1 Satz 1 BayBO 1998). Die in § 69 BauO NRW
geregelte Möglichkeit der Bauantragstellung und die hieran anknüpfende Bau-
herrenstellung hängen nicht davon ab, dass der Antragsteller Grundeigentümer
ist (vgl. Beschluss vom 18. Mai 1994 - BVerwG 4 NB 27.93 - Buchholz 310 § 47
VwGO Nr. 90), ein von der Rechtsstellung des Grundeigentümers abgeleitetes
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privates Nutzungsrecht innehat, oder der Grundeigentümer mit der Antragstel-
lung einverstanden ist. Auch ein Nichtberechtigter kann einen Bauantrag stellen
und damit Bauherr sein. Für Bauvorhaben auf fremden Grundstücken kann die
Bauaufsichtsbehörde zwar die Zustimmung des Grundeigentümers zu dem
Bauvorhaben fordern (§ 69 Abs. 2 Satz 3 BauO NRW). Die fehlende Zustim-
mung ist aber nur ein verfahrensrechtlicher Grund, die beantragte Genehmi-
gung zu versagen (Urteil vom 23. März 1973 - BVerwG 4 C 49.71 - BVerwGE
42, 115 <116>). Die Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen hat die öf-
fentlich-rechtliche Rechtsstellung des Bauherrn damit von den mit dem Grund-
stück verbundenen privaten Nutzungsrechten (§ 903 Satz 1 BGB) weitestge-
hend entkoppelt. Entsprechendes gilt für einen Wechsel in der Bauherrenstel-
lung (§ 57 Abs. 5 Satz 3 BauO NRW). Die öffentlich-rechtliche Bauherrenstel-
lung kann unabhängig vom Grundeigentum oder einem aus dem Grundeigen-
tum abgeleiteten privaten Nutzungsrecht übertragen werden. Umgekehrt hat ein
Wechsel in der Person des Nutzungsberechtigten nicht zwangsläufig einen
öffentlich-rechtlichen Bauherrenwechsel zur Folge (vgl. Boedding-
haus/Hahn/Schulte, a.a.O., § 57 Rn. 9 m.w.N.). Ausschließlich an den Fall ei-
nes Bauherrenwechsels knüpft die Bestimmung des § 75 Abs. 2 BauO NRW
an, wonach die Baugenehmigung auch für und gegen den Rechtsnachfolger
des Bauherrn gilt. Rechtsnachfolger in diesem Sinne ist nur, wer die Bauher-
renstellung vom bisherigen Bauherrn übernimmt (Boeddinghaus/Hahn/Schulte,
a.a.O., § 75 Rn. 247). Die Nachfolge in ein privates Nutzungsrecht ohne gleich-
zeitigen Wechsel in der Bauherrenstellung reicht hierfür nicht aus. Dass der
Beigeladene die Bauherrenstellung vom Beigeladenen des Vorprozesses über-
nommen hätte, hat das Oberverwaltungsgericht nicht festgestellt und ist auch
sonst nicht ersichtlich.
Die vom Kläger geforderte erweiternde Auslegung des Begriffs des Rechts-
nachfolgers im Sinne des § 121 Nr. 1 VwGO, wonach die Fälle einer wiederhol-
ten Bauantragstellung einzubeziehen sind, verbietet sich bereits mit Blick auf
den möglichen Wortsinn, der der Gesetzesinterpretation eine äußerste Grenze
zieht.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Dr. Jannasch
Dr. Philipp
Petz
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 10 000 €
festgesetzt.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Petz
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Städtebaurecht
Fachpresse: ja
Verwaltungsprozessrecht
Rechtsquellen:
VwGO
§ 121 Nr. 1 VwGO
BauO NRW
§§ 56, 57 Abs. 5 Satz 3, §§ 69, 75 Abs. 2
Stichworte:
Baunachbarklage; Rechtskraftbindung; Wiederholungsverbot; subjektive Vor-
aussetzungen; Beteiligter; Rechtsnachfolger; Nutzungsberechtigter; Bauherr.
Leitsatz:
Ein Bauantragsteller, der an einem Verwaltungsrechtsstreit, den der Nachbar
mit einem anderen Bauantragsteller geführt hat, nicht selbst beteiligt war und
auch nicht Rechtsnachfolger eines Beteiligten ist, muss sich nicht entgegenhal-
ten lassen, dass in dem Vorprozess eine Baugenehmigung oder ein Bauvorbe-
scheid für ein sachlich identisches Vorhaben rechtskräftig aufgehoben worden
ist.
Urteil des 4. Senats vom 28. Januar 2010 - BVerwG 4 C 6.08 -
I. VG Minden vom 26.04.2007 - Az.: VG 9 K 3507/06 Minden -
II. OVG Münster vom 15.05.2008 - Az.: OVG 7 A 1838/07 -