Urteil des BVerwG vom 20.11.2003
Gemeinde, Prostitution, Stadt, Rechtsverordnung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
Verkündet
am 20. November 2003
BVerwG 4 C 6.02
Salli-Jarosch
OVG 8 A 10692/02
Justizangestellte als Urkundsbeamtin
der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 20. November 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. P a e t o w und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. L e m m e l , H a l a m a , Prof. Dr. R o j a h n und Dr. J a n n a s c h
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts
Rheinland-Pfalz vom 17. Juli 2002 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I.
Der Kläger begehrt die Baugenehmigung für eine Nutzungsänderung.
Er ist Eigentümer eines Wohnhauses in Speyer. Zwei der dort vorhandenen drei
Wohnungen möchte er künftig für die Wohnungsprostitution nutzen. Sein Bauantrag
wurde abgelehnt, weil die vorgesehene Anordnung der Stellplätze den Straßenver-
kehr gefährde. Auch der Widerspruch des Klägers blieb erfolglos. Die Beklagte stütz-
te in der Widerspruchsentscheidung die Ablehnung des Bauantrags zusätzlich auf
die Rechtsverordnung zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes für
den Regierungsbezirk Rheinhessen-Pfalz - SperrBezV - vom 14. August 1986, nach
dessen § 1 es im gesamten Gebiet von Gemeinden bis zu 50 000 Einwohnern ver-
boten sei, der Prostitution nachzugehen.
Das Verwaltungsgericht verpflichtete die Beklagte, dem Kläger die beantragte Bau-
genehmigung zu erteilen. Das Vorhaben sei bauplanungs- und auch bauordnungs-
rechtlich zulässig. Der Genehmigung stehe auch nicht die Sperrbezirksverordnung,
nunmehr in der Fassung vom 23. August 2001, entgegen. Sie sei nichtig, soweit sie
die Prostitution in Speyer verbiete. Ihre Rechtsgrundlage, der Art. 297 Abs. 1
EGStGB, ermächtige nämlich nur in Gemeinden bis zu 50 000 Einwohnern, die Aus-
übung der Prostitution für das ganze Gemeindegebiet zu verbieten. Einschließlich
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der Einwohner mit Nebenwohnsitz habe die Einwohnerzahl von Speyer jedoch am
31. Dezember 2000 über 50 000 gelegen.
Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage abgewie-
sen. Nach seiner Rechtsauffassung überschreitet die Sperrbezirksverordnung ihre
Ermächtigungsgrundlage in Art. 297 Abs. 1 EGStGB nicht. Im Zeitpunkt ihres Erlas-
ses im September 2001 habe die Stadt Speyer nämlich unstreitig weniger als 50 000
Einwohner mit Hauptwohnsitz gehabt. Allein die Anzahl der Einwohner mit Haupt-
wohnsitz sei im Rahmen des Art. 297 Abs. 1 EGStGB wegen der mit ihm verfolgten
Zwecke maßgebend. Unerheblich sei, dass die maßgebliche Einwohnerhöchstzahl
möglicherweise im Oktober und November 2001 überschritten worden sei. Denn eine
im Zeitpunkt ihres In-Kraft-Tretens hinreichend legitimierte Rechtsverordnung verliere
ihre Wirksamkeit durch spätere tatsächliche Entwicklungen grundsätzlich nicht.
Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt der Kläger die Verletzung
materiellen Rechts; er begehrt die Wiederherstellung der erstinstanzlichen Entschei-
dung. Die Beklagte verteidigt die Entscheidung des Berufungsgerichts und tritt der
Revision entgegen.
II.
Die Revision des Klägers ist unbegründet. Die Entscheidung des Berufungsgerichts,
dass der Kläger keinen Rechtsanspruch auf die beantragte Baugenehmigung besitzt,
steht im Einklang mit Bundesrecht.
1. Das Berufungsgericht legt dar, die Baugenehmigung für die Nutzungsänderung
der zwei Wohnungen des Klägers als Räume für die Wohnungsprostitution könne
nach § 70 Abs. 1 Satz 1 LBauO RhPf nur erteilt werden, wenn dem Vorhaben keine
baurechtlichen, aber auch keine sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften entge-
genstünden. Zu den sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften gehöre die "Rechts-
verordnung zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes für den
(ehemaligen) Regierungsbezirk Rheinhessen-Pfalz" - SperrBezV - in der Fassung
der Änderungsverordnung vom 23. August 2001, bekannt gemacht im Staatsanzei-
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ger für Rheinland-Pfalz vom 17. September 2001 (S. 1717). Mit ihr sei das Vorhaben
des Klägers nicht vereinbar. Denn § 1 SperrBezV verbiete die Ausübung der Prosti-
tution einschließlich der Wohnungsprostitution in der Stadt Speyer. Diese Ausfüh-
rungen sind der Überprüfung durch das Revisionsgericht entzogen, weil sie auf der
Anwendung irrevisiblen Landesrechts beruhen (§ 137 Abs. 1, § 173 VwGO, § 560
ZPO).
2. Der revisionsgerichtlichen Kontrolle unterliegt dagegen die Frage, ob § 1
SperrBezV, soweit er die Prostitution in Speyer verbietet, in Art. 297 des Einfüh-
rungsgesetzes zum Strafgesetzbuch (EGStGB) vom 2. März 1974 (BGBl I S. 469
<640>) eine tragfähige Ermächtigungsgrundlage besitzt. Nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 1
dieser Vorschrift kann für das ganze Gebiet einer Gemeinde bis zu 50 000 Einwoh-
nern durch Rechtsverordnung verboten werden, der Prostitution nachzugehen.
Diese Regelung ist geltendes Recht. Gegen ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem
Recht sind Bedenken weder geltend gemacht worden noch ersichtlich (vgl. auch
OVG Lüneburg, Urteil vom 24. Oktober 2002 - 11 KN 4073/01 - NordÖR 2003, 26).
Die durch Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EGStGB gegebene Möglichkeit, in Gemeinden
mit bis zu 50 000 Einwohnern die Prostitution gänzlich zu verbieten, ist auch durch
das Prostitutionsgesetz vom 20. Dezember 2001 (BGBl I S. 3983) nicht beseitigt
worden; vielmehr ist der Vorschlag, Art. 297 EGStGB ersatzlos zu streichen
(BTDrucks 14/4456 S. 3), nicht Gesetz geworden.
Das Berufungsgericht führt aus, die Voraussetzung des Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
EGStGB sei erfüllt, weil die Stadt Speyer im Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens der der-
zeit geltenden Fassung des § 1 SperrBezV am 18. September 2001 weniger als
50 000 Einwohner mit Hauptwohnsitz hatte und allein die Anzahl der Einwohner mit
Hauptwohnsitz im Rahmen des Art. 297 Abs. 1 EGStGB maßgeblich sei. Dieser
Rechtsauffassung ist zu folgen. Die gegenteilige Rechtsansicht der Revision, nach
der auch die Einwohner mit Nebenwohnsitz zu berücksichtigen seien, so dass mehr
als 50 000 Menschen in Speyer wohnten, beruht auf einem fehlerhaften Verständnis
des Einwohnerbegriffs in Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EGStGB.
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Allerdings lässt sich aus dem Wortlaut des Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EGStGB nicht
ableiten, ob "Einwohner" im Sinne dieser Vorschrift nur diejenigen Personen sind, die
in der Gemeinde ihren alleinigen oder ihren Hauptwohnsitz haben, oder ob auch die
Personen mit Nebenwohnsitz in der Gemeinde mitzuzählen sind. Dass beide
Gruppen gemeint sein könnten, zeigt § 12 MRRG, der davon ausgeht, dass ein
Einwohner mehrere Wohnungen haben kann (ebenso die landesrechtliche Vorschrift
des § 13 GemO RhPf). Im melderechtlichen Sinne ist Einwohner auch derjenige, der
in der Gemeinde nur seinen Nebenwohnsitz hat.
Eine Beschränkung auf die Einwohner einer Gemeinde, die in ihr ihren alleinigen
oder Hauptwohnsitz haben, entspricht jedoch dem Sinn der Regelung des Art. 297
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EGStGB. Wie das Berufungsgericht im Einzelnen zu Recht aus-
führt, ist der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass dem "Schutz der Jugend und
des öffentlichen Anstandes" in kleinen und mittleren Gemeinden eine größere Be-
deutung zukomme als etwa in Großstädten. Die Ermächtigung zum generellen Pros-
titutionsverbot für diese Gemeinden beruht auf der typisierenden Betrachtung, dass
Art und Überschaubarkeit der in kleineren Gemeinden vorhandenen Sozialstrukturen
zu einer erhöhten Wahrnehmbarkeit der Prostitution führen und dass deshalb in ih-
nen Belange des Jugendschutzes und des öffentlichen Anstandes stärker als in grö-
ßeren Gemeinden beeinträchtigt werden können. Wenn aber die "kleinstädtisch" ge-
prägte Sozialstruktur einer Gemeinde den Grund für die Ermächtigung zum Erlass
einer Verbotsverordnung nach Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EGStGB bildet und wenn
nach der Entscheidung des Gesetzgebers diese Ermächtigung durch eine bestimmte
Einwohnerzahl begrenzt wird, so kommt es auf diejenigen Einwohner der Gemeinde
an, die sich überwiegend in ihr aufhalten. Dies sind die Personen, die in der Ge-
meinde ihren einzigen oder ihren Hauptwohnsitz haben. Denn nach dem Grundsatz
des § 12 Abs. 2 Satz 1 MRRG ist Hauptwohnung die vorwiegend benutzte Wohnung.
Zu Unrecht verweist die Revision auf die vielen Studenten, die die soziale Struktur
einer Gemeinde mit prägten, ohne dort mit Erstwohnsitz gemeldet zu sein. Zwar
kann nicht bezweifelt werden, dass das Bild von Hochschulorten auch durch ihre
Studenten bestimmt wird. Die Revision übersieht jedoch, dass nur minderjährige
Studenten ihren Hauptwohnsitz regelmäßig bei ihren Eltern haben (§ 12 Abs. 2
Satz 3 MRRG). Dagegen hat der volljährige Student, wenn er sich vorwiegend am
Studienort aufhält, im Regelfall auch dort seinen Hauptwohnsitz (vgl. auch BVerwG,
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Urteil vom 15. Oktober 1991 - BVerwG 1 C 24.90 - BVerwGE 89, 110). Dass es auch
Einwohner gibt, die sich zu Unrecht nur mit zweitem Wohnsitz gemeldet haben, trifft
zwar zu; aus dem gesetzeswidrigen Verhalten Einzelner lassen sich jedoch keine
Auslegungskriterien gewinnen.
Bestätigt wird dieses Ergebnis durch die Entstehungsgeschichte des Art. 297
EGStGB. Neben dem melderechtlichen Einwohnerbegriff gibt es seit langer Zeit ei-
nen anderen, an der Wohnbevölkerung ausgerichteten Einwohnerbegriff, der für die
Berechnung der Einwohnerzahl auf die Ergebnisse der jeweils letzten Volkszählung
abstellt (vgl. Preußisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 24. Juni 1924
- II.B.1/24. - PrOVG 79, 23). Bei ihm blieben Nebenwohnungen unberücksichtigt;
denn eine mehrfache Zählung von Personen wäre mit dem Zweck einer allgemeinen
Volkszählung nicht vereinbar. Dieser Einwohnerbegriff liegt den Vorläufern des
Art. 297 EGStGB, insbesondere § 361 Nr. 6 a StGB in der Fassung des Gesetzes
zur Bekämpfung der Geschlechtskrankheiten vom 18. Februar 1927 (RGBl I S. 61
<63>), zugrunde. Aus den Gesetzesmaterialien zum Einführungsgesetz zum Straf-
gesetzbuch vom 2. März 1974 ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber bei der Be-
rechnung der Einwohnerzahlen neue Wege beschreiten wollte. Zwar beruhten die
nach dem Zweiten Weltkrieg veröffentlichten Statistiken über die Wohnbevölkerung
nicht allein auf Volkszählungen, sondern auch auf deren Fortschreibungen. Gleich-
wohl lagen in regelmäßigen Abständen vom Statistischen Bundesamt und den Sta-
tistischen Landesämtern veröffentlichte Zahlen über die Wohnbevölkerung vor, aus
denen die jeweils maßgebliche Einwohnerzahl der Gemeinden ermittelt werden
konnte. Auch nachdem die statistischen Ämter die Fortschreibung der Einwohner-
zahlen im Jahr 1983 auf den Begriff der Bevölkerung am Ort der alleinigen bzw.
Hauptwohnung umgestellt haben, hat sich daran im Wesentlichen nichts geändert
(vgl. Statistisches Jahrbuch 2002 für die Bundesrepublik Deutschland, S. 41).
3. Bundesrechtlich nicht zu beanstanden ist auch die Rechtsauffassung des Beru-
fungsgerichts, dass die Sperrbezirksverordnung nicht deshalb unwirksam geworden
ist, weil die Einwohnerzahl der Stadt Speyer (unter Berücksichtigung nur der Haupt-
wohnsitze) nach einer Mitteilung des Statistischen Landesamts Rheinland-Pfalz im
Oktober und November 2001 geringfügig über 50 000 gelegen habe. Zwar gehört die
Frage, ob eine nachträgliche Zunahme der Einwohner auf mehr als 50 000 zugleich
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eine Überschreitung der Ermächtigungsgrundlage darstellt, die zur Unwirksamkeit
der SperrBezV führt, zum revisiblen Recht. Die Frage ist jedoch ohne weiteres zu
verneinen. Landesverordnungen, die auf bundesrechtliche Ermächtigungen gestützt
sind, treten, solange sie nicht förmlich aufgehoben worden sind, nicht allein deshalb
außer Kraft, weil der Ermächtigungstatbestand nachträglich fortgefallen ist (BVerwG,
Urteil vom 12. Dezember 1979 - BVerwG 8 C 2.79 - BVerwGE 59, 195 <197>). Ein
Außer-Kraft-Treten einer Verordnung nach Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EGStGB
kommt erst dann in Betracht, wenn in einer Gemeinde die Einwohnerzahl von 50 000
offensichtlich auf Dauer überschritten wird. Dies lässt sich hier aus den Zahlen für
zwei Monate, die dem Berufungsgericht vorlagen, nicht feststellen.
Ob die Rechtslage auf der Grundlage des Vortrags des Klägers im Revisionsverfah-
ren, nach dem die Einwohnerzahl der Stadt Speyer seit April 2002 (bis zuletzt Juni
2003) erneut auf über 50 000 angestiegen sei, anders zu beurteilen wäre, kann offen
bleiben. Denn der Kläger trägt insoweit neue Tatsachen vor, die im Revisionsverfah-
ren unbeachtlich sind.
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs 2 VwGO.
Dr. Paetow
Dr. Lemmel
Halama
Prof. Dr. Rojahn
Dr. Jannasch
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B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 10 000 € fest-
gesetzt.
Dr. Paetow
Dr. Lemmel
Halama
Prof. Dr. Rojahn
Dr. Jannasch
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Bauplanungsrecht
Fachpresse:
ja
Polizeirecht
Rechtsquellen:
Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EGStGB
§ 12 MRRG
Stichworte:
Sperrbezirk; Prostitution; Einwohner; Ermächtigungsgrundlage.
Leitsatz:
Nur die Einwohner einer Gemeinde, die in ihr ihren alleinigen oder ihren Hauptwohn-
sitz haben, sind bei der Frage zu berücksichtigen, ob die Gemeinde bis zu 50 000
Einwohner hat und ob deshalb gemäß Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EGStGB die
Prostitution im gesamten Gemeindegebiet verboten werden darf.
Urteil des 4. Senats vom 20. November 2003 - BVerwG 4 C 6.02 -
I. VG Neustadt an der Weinstraße vom 31.01.2002 - Az.: VG 2 K 1762/01.NW -
II. OVG Koblenz vom 17.07.2002 - Az.: OVG 8 A 10692/02 -