Urteil des BVerwG vom 20.11.2003, 4 C 6.02

Entschieden
20.11.2003
Schlagworte
Gemeinde, Prostitution, Stadt, Rechtsverordnung, Ermächtigung, Jugend, Strafgesetzbuch, Hauptwohnung, Öffentlich, Bundesamt
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 4 C 6.02 OVG 8 A 10692/02 Verkündet

am 20. November 2003 Salli-Jarosch Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 20. November 2003 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. L e m m e l , H a l a m a , Prof. Dr. R o j a h n und Dr. J a n n a s c h

für Recht erkannt:

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 17. Juli 2002 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

I.

Der Kläger begehrt die Baugenehmigung für eine Nutzungsänderung.

Er ist Eigentümer eines Wohnhauses in Speyer. Zwei der dort vorhandenen drei

Wohnungen möchte er künftig für die Wohnungsprostitution nutzen. Sein Bauantrag

wurde abgelehnt, weil die vorgesehene Anordnung der Stellplätze den Straßenverkehr gefährde. Auch der Widerspruch des Klägers blieb erfolglos. Die Beklagte stützte in der Widerspruchsentscheidung die Ablehnung des Bauantrags zusätzlich auf

die Rechtsverordnung zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes für

den Regierungsbezirk Rheinhessen-Pfalz - SperrBezV - vom 14. August 1986, nach

dessen § 1 es im gesamten Gebiet von Gemeinden bis zu 50 000 Einwohnern verboten sei, der Prostitution nachzugehen.

Das Verwaltungsgericht verpflichtete die Beklagte, dem Kläger die beantragte Baugenehmigung zu erteilen. Das Vorhaben sei bauplanungs- und auch bauordnungsrechtlich zulässig. Der Genehmigung stehe auch nicht die Sperrbezirksverordnung,

nunmehr in der Fassung vom 23. August 2001, entgegen. Sie sei nichtig, soweit sie

die Prostitution in Speyer verbiete. Ihre Rechtsgrundlage, der Art. 297 Abs. 1

EGStGB, ermächtige nämlich nur in Gemeinden bis zu 50 000 Einwohnern, die Ausübung der Prostitution für das ganze Gemeindegebiet zu verbieten. Einschließlich

der Einwohner mit Nebenwohnsitz habe die Einwohnerzahl von Speyer jedoch am

31. Dezember 2000 über 50 000 gelegen.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Nach seiner Rechtsauffassung überschreitet die Sperrbezirksverordnung ihre

Ermächtigungsgrundlage in Art. 297 Abs. 1 EGStGB nicht. Im Zeitpunkt ihres Erlasses im September 2001 habe die Stadt Speyer nämlich unstreitig weniger als 50 000

Einwohner mit Hauptwohnsitz gehabt. Allein die Anzahl der Einwohner mit Hauptwohnsitz sei im Rahmen des Art. 297 Abs. 1 EGStGB wegen der mit ihm verfolgten

Zwecke maßgebend. Unerheblich sei, dass die maßgebliche Einwohnerhöchstzahl

möglicherweise im Oktober und November 2001 überschritten worden sei. Denn eine

im Zeitpunkt ihres In-Kraft-Tretens hinreichend legitimierte Rechtsverordnung verliere

ihre Wirksamkeit durch spätere tatsächliche Entwicklungen grundsätzlich nicht.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt der Kläger die Verletzung

materiellen Rechts; er begehrt die Wiederherstellung der erstinstanzlichen Entscheidung. Die Beklagte verteidigt die Entscheidung des Berufungsgerichts und tritt der

Revision entgegen.

II.

Die Revision des Klägers ist unbegründet. Die Entscheidung des Berufungsgerichts,

dass der Kläger keinen Rechtsanspruch auf die beantragte Baugenehmigung besitzt,

steht im Einklang mit Bundesrecht.

1. Das Berufungsgericht legt dar, die Baugenehmigung für die Nutzungsänderung

der zwei Wohnungen des Klägers als Räume für die Wohnungsprostitution könne

nach § 70 Abs. 1 Satz 1 LBauO RhPf nur erteilt werden, wenn dem Vorhaben keine

baurechtlichen, aber auch keine sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstünden. Zu den sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften gehöre die "Rechtsverordnung zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes für den

(ehemaligen) Regierungsbezirk Rheinhessen-Pfalz" - SperrBezV - in der Fassung

der Änderungsverordnung vom 23. August 2001, bekannt gemacht im Staatsanzei-

ger für Rheinland-Pfalz vom 17. September 2001 (S. 1717). Mit ihr sei das Vorhaben

des Klägers nicht vereinbar. Denn § 1 SperrBezV verbiete die Ausübung der Prostitution einschließlich der Wohnungsprostitution in der Stadt Speyer. Diese Ausführungen sind der Überprüfung durch das Revisionsgericht entzogen, weil sie auf der

Anwendung irrevisiblen Landesrechts beruhen 137 Abs. 1, § 173 VwGO, § 560

ZPO).

2. Der revisionsgerichtlichen Kontrolle unterliegt dagegen die Frage, ob § 1

SperrBezV, soweit er die Prostitution in Speyer verbietet, in Art. 297 des Einführungsgesetzes zum Strafgesetzbuch (EGStGB) vom 2. März 1974 (BGBl I S. 469

<640>) eine tragfähige Ermächtigungsgrundlage besitzt. Nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 1

dieser Vorschrift kann für das ganze Gebiet einer Gemeinde bis zu 50 000 Einwohnern durch Rechtsverordnung verboten werden, der Prostitution nachzugehen.

Diese Regelung ist geltendes Recht. Gegen ihre Vereinbarkeit mit höherrangigem

Recht sind Bedenken weder geltend gemacht worden noch ersichtlich (vgl. auch

OVG Lüneburg, Urteil vom 24. Oktober 2002 - 11 KN 4073/01 - NordÖR 2003, 26).

Die durch Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EGStGB gegebene Möglichkeit, in Gemeinden

mit bis zu 50 000 Einwohnern die Prostitution gänzlich zu verbieten, ist auch durch

das Prostitutionsgesetz vom 20. Dezember 2001 (BGBl I S. 3983) nicht beseitigt

worden; vielmehr ist der Vorschlag, Art. 297 EGStGB ersatzlos zu streichen

(BTDrucks 14/4456 S. 3), nicht Gesetz geworden.

Das Berufungsgericht führt aus, die Voraussetzung des Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1

EGStGB sei erfüllt, weil die Stadt Speyer im Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens der derzeit geltenden Fassung des § 1 SperrBezV am 18. September 2001 weniger als

50 000 Einwohner mit Hauptwohnsitz hatte und allein die Anzahl der Einwohner mit

Hauptwohnsitz im Rahmen des Art. 297 Abs. 1 EGStGB maßgeblich sei. Dieser

Rechtsauffassung ist zu folgen. Die gegenteilige Rechtsansicht der Revision, nach

der auch die Einwohner mit Nebenwohnsitz zu berücksichtigen seien, so dass mehr

als 50 000 Menschen in Speyer wohnten, beruht auf einem fehlerhaften Verständnis

des Einwohnerbegriffs in Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EGStGB.

Allerdings lässt sich aus dem Wortlaut des Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EGStGB nicht

ableiten, ob "Einwohner" im Sinne dieser Vorschrift nur diejenigen Personen sind, die

in der Gemeinde ihren alleinigen oder ihren Hauptwohnsitz haben, oder ob auch die

Personen mit Nebenwohnsitz in der Gemeinde mitzuzählen sind. Dass beide

Gruppen gemeint sein könnten, zeigt § 12 MRRG, der davon ausgeht, dass ein

Einwohner mehrere Wohnungen haben kann (ebenso die landesrechtliche Vorschrift

des § 13 GemO RhPf). Im melderechtlichen Sinne ist Einwohner auch derjenige, der

in der Gemeinde nur seinen Nebenwohnsitz hat.

Eine Beschränkung auf die Einwohner einer Gemeinde, die in ihr ihren alleinigen

oder Hauptwohnsitz haben, entspricht jedoch dem Sinn der Regelung des Art. 297

Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EGStGB. Wie das Berufungsgericht im Einzelnen zu Recht ausführt, ist der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass dem "Schutz der Jugend und

des öffentlichen Anstandes" in kleinen und mittleren Gemeinden eine größere Bedeutung zukomme als etwa in Großstädten. Die Ermächtigung zum generellen Prostitutionsverbot für diese Gemeinden beruht auf der typisierenden Betrachtung, dass

Art und Überschaubarkeit der in kleineren Gemeinden vorhandenen Sozialstrukturen

zu einer erhöhten Wahrnehmbarkeit der Prostitution führen und dass deshalb in ihnen Belange des Jugendschutzes und des öffentlichen Anstandes stärker als in größeren Gemeinden beeinträchtigt werden können. Wenn aber die "kleinstädtisch" geprägte Sozialstruktur einer Gemeinde den Grund für die Ermächtigung zum Erlass

einer Verbotsverordnung nach Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EGStGB bildet und wenn

nach der Entscheidung des Gesetzgebers diese Ermächtigung durch eine bestimmte

Einwohnerzahl begrenzt wird, so kommt es auf diejenigen Einwohner der Gemeinde

an, die sich überwiegend in ihr aufhalten. Dies sind die Personen, die in der Gemeinde ihren einzigen oder ihren Hauptwohnsitz haben. Denn nach dem Grundsatz

des § 12 Abs. 2 Satz 1 MRRG ist Hauptwohnung die vorwiegend benutzte Wohnung.

Zu Unrecht verweist die Revision auf die vielen Studenten, die die soziale Struktur

einer Gemeinde mit prägten, ohne dort mit Erstwohnsitz gemeldet zu sein. Zwar

kann nicht bezweifelt werden, dass das Bild von Hochschulorten auch durch ihre

Studenten bestimmt wird. Die Revision übersieht jedoch, dass nur minderjährige

Studenten ihren Hauptwohnsitz regelmäßig bei ihren Eltern haben 12 Abs. 2

Satz 3 MRRG). Dagegen hat der volljährige Student, wenn er sich vorwiegend am

Studienort aufhält, im Regelfall auch dort seinen Hauptwohnsitz (vgl. auch BVerwG,

Urteil vom 15. Oktober 1991 - BVerwG 1 C 24.90 - BVerwGE 89, 110). Dass es auch

Einwohner gibt, die sich zu Unrecht nur mit zweitem Wohnsitz gemeldet haben, trifft

zwar zu; aus dem gesetzeswidrigen Verhalten Einzelner lassen sich jedoch keine

Auslegungskriterien gewinnen.

Bestätigt wird dieses Ergebnis durch die Entstehungsgeschichte des Art. 297

EGStGB. Neben dem melderechtlichen Einwohnerbegriff gibt es seit langer Zeit einen anderen, an der Wohnbevölkerung ausgerichteten Einwohnerbegriff, der für die

Berechnung der Einwohnerzahl auf die Ergebnisse der jeweils letzten Volkszählung

abstellt (vgl. Preußisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 24. Juni 1924

- II.B.1/24. - PrOVG 79, 23). Bei ihm blieben Nebenwohnungen unberücksichtigt;

denn eine mehrfache Zählung von Personen wäre mit dem Zweck einer allgemeinen

Volkszählung nicht vereinbar. Dieser Einwohnerbegriff liegt den Vorläufern des

Art. 297 EGStGB, insbesondere § 361 Nr. 6 a StGB in der Fassung des Gesetzes

zur Bekämpfung der Geschlechtskrankheiten vom 18. Februar 1927 (RGBl I S. 61

<63>), zugrunde. Aus den Gesetzesmaterialien zum Einführungsgesetz zum Strafgesetzbuch vom 2. März 1974 ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber bei der Berechnung der Einwohnerzahlen neue Wege beschreiten wollte. Zwar beruhten die

nach dem Zweiten Weltkrieg veröffentlichten Statistiken über die Wohnbevölkerung

nicht allein auf Volkszählungen, sondern auch auf deren Fortschreibungen. Gleichwohl lagen in regelmäßigen Abständen vom Statistischen Bundesamt und den Statistischen Landesämtern veröffentlichte Zahlen über die Wohnbevölkerung vor, aus

denen die jeweils maßgebliche Einwohnerzahl der Gemeinden ermittelt werden

konnte. Auch nachdem die statistischen Ämter die Fortschreibung der Einwohnerzahlen im Jahr 1983 auf den Begriff der Bevölkerung am Ort der alleinigen bzw.

Hauptwohnung umgestellt haben, hat sich daran im Wesentlichen nichts geändert

(vgl. Statistisches Jahrbuch 2002 für die Bundesrepublik Deutschland, S. 41).

3. Bundesrechtlich nicht zu beanstanden ist auch die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts, dass die Sperrbezirksverordnung nicht deshalb unwirksam geworden

ist, weil die Einwohnerzahl der Stadt Speyer (unter Berücksichtigung nur der Hauptwohnsitze) nach einer Mitteilung des Statistischen Landesamts Rheinland-Pfalz im

Oktober und November 2001 geringfügig über 50 000 gelegen habe. Zwar gehört die

Frage, ob eine nachträgliche Zunahme der Einwohner auf mehr als 50 000 zugleich

eine Überschreitung der Ermächtigungsgrundlage darstellt, die zur Unwirksamkeit

der SperrBezV führt, zum revisiblen Recht. Die Frage ist jedoch ohne weiteres zu

verneinen. Landesverordnungen, die auf bundesrechtliche Ermächtigungen gestützt

sind, treten, solange sie nicht förmlich aufgehoben worden sind, nicht allein deshalb

außer Kraft, weil der Ermächtigungstatbestand nachträglich fortgefallen ist (BVerwG,

Urteil vom 12. Dezember 1979 - BVerwG 8 C 2.79 - BVerwGE 59, 195 <197>). Ein

Außer-Kraft-Treten einer Verordnung nach Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EGStGB

kommt erst dann in Betracht, wenn in einer Gemeinde die Einwohnerzahl von 50 000

offensichtlich auf Dauer überschritten wird. Dies lässt sich hier aus den Zahlen für

zwei Monate, die dem Berufungsgericht vorlagen, nicht feststellen.

Ob die Rechtslage auf der Grundlage des Vortrags des Klägers im Revisionsverfahren, nach dem die Einwohnerzahl der Stadt Speyer seit April 2002 (bis zuletzt Juni

2003) erneut auf über 50 000 angestiegen sei, anders zu beurteilen wäre, kann offen

bleiben. Denn der Kläger trägt insoweit neue Tatsachen vor, die im Revisionsverfahren unbeachtlich sind.

4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs 2 VwGO.

Dr. Paetow Dr. Lemmel Halama

Prof. Dr. Rojahn Dr. Jannasch

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 10 000 festgesetzt.

Dr. Paetow Dr. Lemmel Halama

Prof. Dr. Rojahn Dr. Jannasch

Sachgebiet: BVerwGE: nein

Bauplanungsrecht Fachpresse: ja Polizeirecht

Rechtsquellen:

Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EGStGB § 12 MRRG

Stichworte:

Sperrbezirk; Prostitution; Einwohner; Ermächtigungsgrundlage.

Leitsatz:

Nur die Einwohner einer Gemeinde, die in ihr ihren alleinigen oder ihren Hauptwohnsitz haben, sind bei der Frage zu berücksichtigen, ob die Gemeinde bis zu 50 000 Einwohner hat und ob deshalb gemäß Art. 297 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 EGStGB die Prostitution im gesamten Gemeindegebiet verboten werden darf.

Urteil des 4. Senats vom 20. November 2003 - BVerwG 4 C 6.02 -

I. VG Neustadt an der Weinstraße vom 31.01.2002 - Az.: VG 2 K 1762/01.NW - II. OVG Koblenz vom 17.07.2002 - Az.: OVG 8 A 10692/02 -

BVerwG: wohnsitz in der schweiz, wohnsitz im ausland, ausbildung, liechtenstein, aeuv, ohne erwerbstätigkeit, subjektives recht, besuch, unzumutbarkeit, anwendungsbereich

5 C 19.11 vom 10.01.2013

BVerwG: vollziehung, gebärdensprache, kunst, aussetzung, verfahrenskosten, download, link, ermessen, presse

9 VR 4.13 vom 28.05.2013

BVerwG (treu und glauben, rechtliches gehör, zivildienst, verwaltungsgericht, rechtssatz, bundesverwaltungsgericht, einberufung, beschwerde, ausbildung, zdg)

6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil