Urteil des BVerwG vom 27.01.2005
Raumordnung, Windkraftanlage, Regionalplan, Anwendungsbereich
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 C 5.04
Verkündet
OVG 8 A 11520/03
am 27. Januar 2005
Holler
Justizangestellte
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
- 2 -
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 27. Januar 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht H a l a m a , Prof. Dr. R o j a h n ,
G a t z und Dr. J a n n a s c h
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Oberver-
waltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 8. März 2004 wird
zurückgewiesen.
Auf die Revision des Beklagten wird das Urteil des Ober-
verwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 8. März 2004 geän-
dert. Die Berufung des Klägers wird in vollem Umfang zurück-
gewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Berufungs- und Revisionsver-
fahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Bei-
geladenen.
G r ü n d e :
I.
Der Kläger beantragte am 29. Oktober 2001 eine Baugenehmigung für die Errichtung
einer Windkraftanlage mit 100 m Nabenhöhe auf dem Gemeindegebiet der Bei-
geladenen zu 1 im Naturpark Nordeifel. Südöstlich des Vorhabens sind auf Standor-
ten, die in dem am 5. Dezember 2003 beschlossenen und am 7. Juni 2004 bekannt
gemachten regionalen Raumordnungsplan der Beigeladenen zu 2 als Vorranggebiet
- 3 -
festgelegt sind, Baugenehmigungen für zwei Windkraftanlagen gleichen Typs erteilt
worden. Fünf weitere Anlagen in der näheren Umgebung befanden sich bis Ende
Januar 2003 noch im Genehmigungsverfahren.
Mit Bescheid vom 18. Januar 2002 versagte der Beklagte die beantragte Baugeneh-
migung. Den hiergegen erhobenen Widerspruch des Klägers wies der Kreisrechts-
ausschuss des Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 15. Oktober 2002 zurück:
Das Vorhaben des Klägers beeinträchtige die natürliche Eigenart der Landschaft,
weil es im Landschaftsschutzgebiet "Naturpark Nordeifel" errichtet werden solle, die
Untere Landespflegebehörde aber zu Recht die dazu notwendige Ausnahmegeneh-
migung nach der Schutzverordnung versagt habe. Die Anlage verunstalte das Land-
schaftsbild. Sie beeinträchtige auch den Naturgenuss im Sinne des § 3 der Schutz-
verordnung.
Das Verwaltungsgericht Trier hat die daraufhin erhobene Klage mit Urteil vom
21. Mai 2003 abgewiesen: Dem Vorhaben stünden öffentliche Belange in Gestalt des
in Aufstellung befindlichen regionalen Raumordnungsplanes - Teilbereich Wind-
energie - entgegen. Die Parzelle des Klägers liege außerhalb des im Entwurf der
Teilfortschreibung vorgesehenen Vorranggebiets und des im Flächennutzungsplan
der Beigeladenen zu 1 dargestellten Sondergebiets Windkraft.
Das Oberverwaltungsgericht hat auf die Berufung des Klägers mit Urteil vom 8. März
2004 antragsgemäß festgestellt, dass der in Aufstellung befindliche Regionalplan
- Teilfortschreibung Windkraft - der Region Trier bis zur Beschlussfassung der Regi-
onalvertretung vom 5. Dezember 2003 der beantragten Baugenehmigung nicht ent-
gegenstand. Im Übrigen hat es die Berufung zurückgewiesen. Zur Begründung hat
es u.a. ausgeführt: Es möge auf sich beruhen, ob das Vorhaben wegen des unmit-
telbaren räumlichen und betrieblichen Zusammenhangs mit anderen Anlagen eine
Windfarm bilde und deshalb statt einer Baugenehmigung eine immissionsschutz-
rechtliche Genehmigung erfordere. Einer Zulassung stünden jedenfalls baurechtliche
Vorschriften entgegen. Das folge zwar nicht aus § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, denn der
Regionalplan - Teilfortschreibung Windkraft -, der Vorranggebiete festlege, sei noch
nicht verbindlich. Die in Aufstellung befindlichen Ziele der Raumordnung stellten
jedoch öffentliche Belange im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB dar, die der
- 4 -
geplanten raumbedeutsamen Windkraftanlage entgegenstünden. Die Vorwirkung
zukünftiger Ziele der Raumordnung werde weder durch § 245 b Abs. 1 Satz 2 BauGB
oder § 12 Abs. 2 ROG, § 19 Abs. 4 LPlG 2003 noch durch § 35 Abs. 3 Sätze 2 und 3
BauGB ausgeschlossen. Diese Regelungen unterschieden sich von ihr nach
Zweckrichtung, Voraussetzungen und Wirkungen. In Aufstellung befindliche Ziele der
Raumordnung seien im Rahmen der nach § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB gebotenen
nachvollziehenden Abwägung zu berücksichtigen. Das setze allerdings voraus, dass
ein Stand des Planungsprozesses erreicht sei, der das wesentliche Ergebnis bereits
festlege und Änderungen der Planung allenfalls in einem so geringfügigen Umfang
erwarten lasse, dass das Grundverhältnis von positiven Ausweisungen und Aus-
schlussflächen ausgewogen bleibe. So lange die abschließende Entscheidung über
Zahl, Lage und Größe der Vorrangflächen noch ausstehe, sei ein in Aufstellung
befindliches regionalplanerisches Ziel gegenüber einem privilegierten Vorhaben
grundsätzlich nicht durchsetzungsfähig. Weitere Voraussetzung sei, dass die beab-
sichtigte Regelung den materiellrechtlichen Anforderungen, insbesondere dem Ab-
wägungsgebot, genügen werde. Die vom Kläger bekämpften zukünftigen Zielfestle-
gungen hätten die Qualität öffentlicher Belange. Sie seien hinreichend verfestigt, da
am 5. Dezember 2003 die abschließende Abwägung durch die Regionalvertretung
stattgefunden habe. Sie seien auch geeignet, sich gegen die Privilegierung durchzu-
setzen. Formelle oder materielle Mängel seien nicht ersichtlich. Das Beteiligungsver-
fahren sei ordnungsgemäß durchgeführt worden. Auch die Abwägungsentscheidung
entspreche den an sie zu stellenden Anforderungen. Es liege trotz des geringen Flä-
chenanteils der Vorranggebiete keine Verhinderungsplanung vor. Die gewählten
Ausschlusskriterien ließen sich nicht beanstanden. Es begegne keinen rechtlichen
Bedenken, Naturparks, Landschaftsschutzgebiete und die Flächen des regionalen
Biotopverbunds grundsätzlich als Taburäume zu behandeln. Der Planungsträger ha-
be die Bauleitplanung nicht mit fehlerhafter Gewichtung in die Abwägung eingestellt.
Er habe die gemeindlichen Planungsvorstellungen zwar berücksichtigt, aber nicht
ungeprüft übernommen. Das private Interesse an der Windenergienutzung sei nicht
übergangen, sondern auf der Grundlage der Öffentlichkeitsbeteiligung im Wege der
Abwägung zulässigerweise überwunden worden. Mit seinem Fortsetzungsfeststel-
lungsantrag habe der Kläger Erfolg. Ihm fehle nicht das Feststellungsinteresse. Der
behauptete Planungsschadensanspruch werde zwar von Rechtsprechung und herr-
- 5 -
schender Lehre nicht anerkannt, es gebe aber Stimmen, die ihn für gerechtfertigt
hielten.
Gegen das Urteil des Berufungsgerichts haben sowohl der Kläger als auch der Be-
klagte Revision eingelegt.
Der Kläger trägt im Wesentlichen Folgendes vor: Die umstrittene Teilfortschreibung
könne trotz ihrer Genehmigung und deren Bekanntmachung nicht als Rechtsände-
rung in das Revisionsverfahren eingeführt werden, weil sie auf Grund ihrer formellen
und materiellen Rechtsfehler nichtig sei. Das Berufungsurteil verletze § 35 Abs. 3
Satz 1 BauGB. In Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung seien keine öffent-
lichen Belange im Sinne dieser Vorschrift. Hiergegen spreche bereits der systemati-
sche Zusammenhang des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB mit § 35 Abs. 3 Sätze 2 und 3
BauGB. Gegen die Einordnung als öffentliche Belange lasse sich auch die Überlei-
tungsvorschrift des § 245 b Abs. 1 BauGB anführen. Schließlich stünden der Annah-
me, in Aufstellung befindliche Ziele könnten einem privilegierten Vorhaben entgegen
gehalten werden, die Regelungen über die landesplanerische Untersagung (§ 12
Abs. 2 ROG und § 19 Abs. 4 LPlG) entgegen, die ebenso wie die wesensgleichen
Sicherungsmittel der §§ 14 ff. BauGB abschließenden Charakter hätten. Auch von
Verfassungs wegen kämen in Aufstellung befindliche Ziele nicht als entgegenste-
hende öffentliche Belange in Betracht. Allein durch eine Untersagungsverfügung dür-
ften einzelne Vorhaben Privater unterbunden werden. Ansonsten werde die in Ana-
logie zu den §§ 39 und 42 BauGB gegebene Entschädigungspflichtigkeit der Unter-
sagungsverfügung umgangen. Aus Art. 14 Abs. 1 GG ergebe sich, dem Schürf- bzw.
Ausbeutungsrecht nach dem Bundesberggesetz vergleichbar, ein Windabschöp-
fungsrecht. Dieses Recht könne nur gegen Entschädigung entzogen werden. Selbst
wenn in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung öffentliche Belange im Sinne
des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB sein könnten, verletze das Berufungsurteil diese
Norm. Die Teilfortschreibung des regionalen Raumordnungsplanes werde nicht wirk-
sam werden können, da sie formell und materiell rechtswidrig sei. Sie verstoße ge-
gen die maßgeblichen Verfahrensvorschriften. Im Übrigen laufe sie auf eine Verhin-
derungsplanung hinaus, da der privilegierten Windenergienutzung nicht in substan-
zieller Weise Raum geschaffen werde. In Rheinland-Pfalz würden Naturparks und
Landschaftsschutzgebiete so großräumig ausgewiesen, dass es nicht gerechtfertigt
- 6 -
sei, sie generell als Tabubereiche zu behandeln. Auch das regionale Biotopverbund-
system und die Räume für den Schutz des Landschaftsbildes ließen eine solche Ein-
ordnung nicht zu. Die Beigeladene zu 2 habe sich einseitig an der Bauleitplanung der
Gemeinden ausgerichtet. Die privaten Interessen an einer Windkraftnutzung seien
nicht ergebnisoffen in die Abwägung eingestellt worden. Sämtliche Vorschläge
Privater, weitere Vorranggebiete auszuweisen, seien abgelehnt worden. Unberück-
sichtigt sei insbesondere das Interesse geblieben, die älteren bestehenden Wind-
energieanlagen nach Ablauf ihrer Nutzungsdauer durch weniger, aber leistungsstär-
kere Anlagen mit moderner Technik zu ersetzen ("Repowering").
Der Kläger beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Koblenz vom 8. März 2004 und das
Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 21. Mai 2003 aufzuheben und den
Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 18. Januar 2002 und des
Widerspruchsbescheides vom 15. Oktober 2002 zur Erteilung der beantragten
Baugenehmigung zu verpflichten;
die Revision des Beklagten zurückzuweisen.
Der Beklagte beantragt,
die Revision des Klägers zurückzuweisen;
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz abzuändern und die
Klage auch mit dem Feststellungsantrag abzuweisen.
Der Beklagte macht u.a. geltend: Die auf Erteilung einer Baugenehmigung gerichtete
Klage sei unzulässig, da der Kläger einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung
bedürfe. Das Bauvorhaben scheitere überdies an der zwischenzeitlich in Kraft getre-
tenen Teilfortschreibung des regionalen Raumordnungsplans, die im Revisionsver-
fahren als Rechtsänderung zu berücksichtigen sei. Die vom Berufungsgericht auf den
Hilfsantrag des Klägers getroffene Feststellung verletze § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO.
Aus dieser Norm ergebe sich nur die Zulässigkeit eines Fortsetzungsfeststellungsan-
- 7 -
trages des Inhalts, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen sei. Der Hilfsan-
trag des Klägers ziele auf eine dahinter zurückbleibende Teilfeststellung ab. Der be-
hauptete Planungsschadensanspruch bestehe nicht. Er sei im Übrigen nicht gegen-
über ihm, sondern gegenüber der Beigeladenen zu 2 geltend zu machen.
Die Beigeladene zu 2 trägt u.a. vor: In Aufstellung befindliche Ziele der Raumord-
nung könnten als öffentliche Belange einem privilegierten Vorhaben entgegenstehen.
Eine raumordnerische Untersagung komme nur unter engen Voraussetzungen in
Betracht. Erforderlich sei, dass die Raumplanung durch das Vorhaben unmöglich
gemacht oder wesentlich erschwert werde. Das Schutzkonzept, das dem inzwischen
in Kraft getretenen Regionalplan zugrunde liege, entspreche den rechtlichen Anfor-
derungen. Die Tabuflächen, die der Kläger beanstande, entsprächen den landespfle-
gerischen Zielvorstellungen der Landschaftsrahmenplanung. Die Voraussetzungen
für eine landespflegerische Befreiung lägen nicht vor. Der weitgehende Gleichlauf re-
gionaler und städtebaulicher Planung beruhe entgegen der Auffassung des Klägers
nicht auf einer Anpassung an die kommunale Planung, sondern sei das Ergebnis ei-
ner intensiven Abstimmung der Plankonzeptionen. Das "Repowering" - Interesse
wiege nicht schwerer als das Neunutzungsinteresse. Im Wege des "Repowering"
würden regelmäßig wesentlich größere Anlagen aufgestellt, die keineswegs generell
geringere Immissionsbelastungen und Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes zur
Folge hätten.
II.
1. Die Revision des Klägers ist zulässig, aber unbegründet. Soweit der Kläger mit
seinem Hauptantrag erfolglos geblieben ist, lässt sich das angefochtene Urteil nicht
beanstanden. Das Berufungsgericht hat zu Recht entschieden, dass der Beklagte
nicht verpflichtet ist, die beantragte Baugenehmigung zu erteilen.
1.1 Dahinstehen kann, ob dies bereits daraus folgt, dass das Vorhaben des Klägers
eine Windfarm im Sinne der Nr. 1.6 des Anhangs der 4. BImSchV entstehen ließe
und deshalb nach § 4 Abs. 1 BImSchG einer immissionsschutzrechtlichen Genehmi-
gung bedarf (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2004 - BVerwG 4 C 9.03 -
- 8 -
NVwZ 2004, 1235). Das Berufungsgericht hat keine Feststellungen dazu getroffen,
ob die vom Kläger geplante Windkraftanlage zu den in der Nachbarschaft genehmig-
ten Anlagen in den für eine Windfarm unerlässlichen räumlichen Zusammenhang
treten würde. Der Senat sieht keinen Anlass, dieser Frage weiter nachzugehen. Der
Beklagte geht zwar davon aus, dass der Akteninhalt in diesem Punkt hinreichende
Aufschlüsse gibt. Der Kläger stellt dies aber nachdrücklich in Abrede.
1.2 Nach Auffassung des Berufungsgerichts scheitert das Vorhaben des Klägers je-
denfalls daran, dass ihm ein in den Entwurf der Teilfortschreibung des regionalen
Raumordnungsplans Region Trier (Teilbereich Windenergie) aufgenommenes in
Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung entgegensteht. Diese Einschätzung
begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Nach den Feststellungen des Berufungsge-
richts befindet sich das Grundstück, auf dem der Kläger die Windkraftanlage errich-
ten möchte, in einem Bereich, der in der am 5. Dezember 2003 von der Beigelade-
nen zu 2 beschlossenen Teilfortschreibung des Regionalplans nicht als Vorrangflä-
che, sondern als Ausschlusszone für die Windenergienutzung gekennzeichnet ist.
Wie aus § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 ROG zu ersehen ist, kann die Festlegung
von Vorranggebieten mit der Bestimmung verbunden werden, dass die von der Vor-
rangregelung erfassten Nutzungen an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlos-
sen sind. Sowohl die positiven als auch die negativen Elemente solcher planerischen
Aussagen weisen die Merkmale von Zielen der Raumordnung auf (vgl. BVerwG, Ur-
teil vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 4.02 - BVerwGE 118, 33). Rechtliche Wirkun-
gen können sie indes schon entfalten, bevor sie die Qualität verbindlicher Zielvorga-
ben im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG erlangen. Denn nach § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG sind
die Erfordernisse der Raumordnung bei Genehmigungen über die Zulässigkeit raum-
bedeutsamer Maßnahmen nach Maßgabe der für diese Entscheidungen geltenden
Vorschriften zu berücksichtigen. Zu den sonstigen Erfordernissen der Raumordnung
zählen nach § 3 Nr. 4 ROG nicht zuletzt in Aufstellung befindliche Ziele der Raum-
ordnung.
1.2.1 Der Senat hat bereits im Urteil vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 3.02 -
(Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 356) aus der Wertung, die der Gesetzgeber in § 4
Abs. 4 Satz 1 ROG vorgenommen hat, gefolgert, dass in Aufstellung befindliche Ziele
der Raumordnung als nicht benannter öffentlicher Belang im Sinne des § 35 Abs. 3
- 9 -
Satz 1 BauGB auch im Rahmen des § 35 Abs. 1 BauGB von rechtlicher Bedeutung
sein können, wenn den Gegenstand des Genehmigungsverfahrens eine raumbe-
deutsame Maßnahme im Sinne des § 3 Nr. 6 ROG bildet. Er hat im Urteil vom selben
Tage - BVerwG 4 C 4.02 - (a.a.O.) klargestellt, dass auch die Errichtung einer
einzelnen Windkraftanlage die Merkmale einer raumbedeutsamen Maßnahme
erfüllen kann. Nicht bloß § 35 Abs. 2 BauGB, sondern auch § 35 Abs. 1 BauGB bietet
die tatbestandlichen Voraussetzungen dafür, den Anforderungen des § 4 Abs. 4
Satz 1 ROG Rechnung zu tragen. Nach dieser Vorschrift darf auch ein Vorhaben,
das im Außenbereich an sich privilegiert zulässig ist, nicht zugelassen werden, wenn
öffentliche Belange "entgegenstehen". Ob dies der Fall ist, ist im Wege einer "nach-
vollziehenden" Abwägung zu ermitteln (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Oktober 1967
- BVerwG 4 C 86.66 - BVerwGE 28, 148, vom 19. Juli 2001 - BVerwG 4 C 4.00 -
BVerwGE 115, 17 und vom 13. Dezember 2001 - BVerwG 4 C 3.01 - Buchholz
406.11 § 35 BauGB Nr. 350). Dabei sind die öffentlichen Belange je nach ihrem Ge-
wicht und dem Grad ihrer nachteiligen Betroffenheit einerseits und das kraft der ge-
setzlichen Privilegierung gesteigert durchsetzungsfähige Privatinteresse an der Ver-
wirklichung des Vorhabens andererseits einander gegenüberzustellen. Diese im Un-
terschied zur multipolaren planerischen Abwägung durch eine zweiseitige Interes-
senbewertung gekennzeichnete Entscheidungsstruktur der Zulassungsvorschrift des
§ 35 Abs. 1 BauGB lässt vom rechtlichen Ansatz her Raum dafür, in Aufstellung be-
findliche Ziele als Erfordernisse der Raumordnung im Sinne des § 4 Abs. 4 Satz 1
ROG zu "berücksichtigen".
1.2.2 Die hiergegen erhobenen Einwände des Klägers greifen nicht durch.
1.2.2.1 § 245 b Abs. 1 Satz 2 BauGB i.d.F. vom 30. Juli 1996 rechtfertigt nicht die
Schlüsse, die der Kläger aus ihm zieht. Diese Bestimmung ermöglichte es in Anleh-
nung an § 15 BauGB, die Entscheidung über die Zulässigkeit von Windkraftanlagen
längstens bis zum 31. Dezember 1998 auszusetzen, wenn die für die Raumordnung
zuständige Stelle die Aufstellung, Änderung oder Ergänzung von Zielen der Raum-
ordnung zu Windenergieanlagen eingeleitet hatte. Die als "Überleitungsvorschrift"
gekennzeichnete Regelung des § 245 b BauGB ergänzte als flankierende Maßnah-
me das neue Konzept des Gesetzgebers, die Errichtung von Windkraftanlagen in
§ 35 Abs. 1 Nr. 7 BauGB (jetzt: § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB) zu privilegieren, gleichzei-
- 10 -
tig aber neben den Gemeinden auch den für die Raumordnung zuständigen Stellen
durch Ausweisungen von Konzentrationszonen mit Ausschlusswirkung für den übri-
gen Planungsraum ein Steuerungsmittel an die Hand zu geben. Der Gesetzgeber
beschränkte die Wirkungen dieses speziellen Sicherungsinstruments auf den Zeit-
raum bis zum 31. Dezember 1998. Ob und wie die für die Raumordnung zuständigen
Stellen nach diesem Termin ihre planerischen Aktivitäten bei der Aufstellung von Zie-
len im Rahmen des § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 ROG sicherten, richtete sich
nach den insoweit einschlägigen allgemeinen Vorschriften des Bauplanungs- und
des Raumordnungsrechts (vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 - BVerwG 4 CN
13.03 - NVwZ 2004, 984; Beschluss vom 25. November 2003 - BVerwG 4 BN 60.03 -
NVwZ 2004, 477).
1.2.2.2 § 35 Abs. 3 Satz 2 und 3 BauGB lässt sich entgegen der Auffassung des Klä-
gers ebenfalls nicht als Argument gegen die Berücksichtigung in Aufstellung befindli-
cher Ziele der Raumordnung im Baugenehmigungsverfahren ins Feld führen. Satz 2
setzt ebenso wie Satz 3 verbindlich gewordene Zielfestlegungen voraus. Es deutet
nichts darauf hin, dass diese Bestimmungen im Regelungskonzept des § 35 BauGB
als abschließende Raumordnungsklauseln zu verstehen sind. § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG
macht vielmehr deutlich, dass im Fachrecht nicht bloß verbindliche Zielfestlegungen,
sondern auch in Aufstellung befindliche Ziele der Raumordnung relevant sein
können. Der unterschiedlichen rechtlichen Qualität trägt der Gesetzgeber dadurch
Rechnung, dass Ziele, deren endgültige rechtliche Verfestigung noch aussteht, im
Anwendungsbereich des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB lediglich eine Berück-
sichtigungspflicht begründen.
1.2.2.3 Auch aus der raumordnungsrechtlich eröffneten Möglichkeit, raumbedeutsa-
me Maßnahmen unter bestimmten Voraussetzungen zu untersagen, lässt sich ent-
gegen der Ansicht des Klägers keine Sperrwirkung ableiten, die verhindert, ein in
Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung als öffentlichen Belang im Sinne des
§ 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB einzustufen. Nach § 12 Abs. 1 Nr. 2 ROG ist u.a. vorzu-
sehen, dass die in § 4 Abs. 1 und 3 ROG bezeichneten raumbedeutsamen Maßnah-
men zeitlich befristet untersagt werden können, wenn zu befürchten ist, dass die
Verwirklichung in Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung befindlicher
Ziele der Raumordnung unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden wür-
- 11 -
de. Eine solche befristete Untersagung kann nach § 12 Abs. 2 ROG auch bei be-
hördlichen Entscheidungen über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Maßnahmen von
Personen des Privatrechts erfolgen, wenn die Ziele der Raumordnung bei der
Genehmigung der Maßnahme nach § 4 Abs. 4 ROG rechtserheblich sind. Zu den in
dieser Vorschrift angesprochenen Entscheidungen gehört nicht zuletzt die Bauge-
nehmigung, sofern eine raumbedeutsame Maßnahme den Genehmigungsgegens-
tand bildet.
Die raumordnungsrechtliche Untersagung beansprucht gegenüber der auf ein in Auf-
stellung befindliches Ziel der Raumordnung gestützten Genehmigungsversagung
keinen Vorrang. Sie dient einem anderen Schutzzweck. Die befristete Untersagung,
deren Höchstdauer zwei Jahre nicht überschreiten darf (vgl. § 12 Abs. 4 ROG; § 19
Abs. 3 Nr. 2 LPlG 2003; § 19 Abs. 3 Satz 1 und 2 LPlG 1977), ist der Zurückstellung
nach § 15 BauGB vergleichbar. Sie stellt ein Sicherungsmittel dar, mit dessen Hilfe
sich verhindern lässt, dass die Verwirklichung zukünftiger Ziele bereits im Vorfeld der
Planung vereitelt oder wesentlich erschwert wird. § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB hat, so-
weit er es in Verbindung mit § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG ermöglicht, in Aufstellung befind-
liche Ziele der Raumordnung als Zulassungshindernis zu berücksichtigen, eine ande-
re Funktion. Er ist nicht als Mittel der Planungssicherung konzipiert. Vielmehr dient er
erklärtermaßen dem Schutz öffentlicher Belange. Zur Wahrung des Grundanliegens,
den Außenbereich weitestmöglich von Bebauung freizuhalten, zählt er beispielhaft
die Schutzgüter auf, die es grundsätzlich rechtfertigen, die Verwirklichung von Bau-
vorhaben abzuwehren. Mit dieser Schutzrichtung fügt er sich in das Schutzkonzept
des Raumordnungsrechts ein, in dem einer der Grundpfeiler ebenfalls darin besteht,
die Freiraumstruktur zu sichern (vgl. § 7 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 ROG). Wie aus § 4
Abs. 4 Satz 1 ROG zu ersehen ist, misst der Gesetzgeber der koordinierenden Funk-
tion der Raumordnung, die er in § 1 Abs. 1 Satz 1 ROG selbst als zusammenfassen-
de übergeordnete Planung kennzeichnet, bereits in der Entstehungsphase von Ziel-
bestimmungen maßgebliche Bedeutung bei. Die steuernde Kraft, die Ziele der
Raumordnung nach § 3 Nr. 2 ROG als "verbindliche Vorgaben" haben, dokumentiert
sich im Aufstellungsverfahren in rechtserheblichen Vorwirkungen als sonstige "Erfor-
dernisse" der Raumordnung im Sinne des § 3 Nr. 4 ROG. Dieser ausdrücklichen ge-
setzgeberischen Wertung ist im Rahmen der Zulassungsentscheidung nach § 35
BauGB Rechnung zu tragen.
- 12 -
Die Überlegungen die der Kläger in diesem Zusammenhang zum Planungsscha-
densrecht anstellt, rechtfertigen keine abweichende Beurteilung. Die landesplaneri-
sche Untersagung wäre allenfalls dann als vorrangiges Handlungsinstrument anzu-
sehen, wenn sie geeignet wäre, in entsprechender Anwendung der §§ 39 und 42
BauGB Entschädigungsansprüche auszulösen. Das trifft indes nicht zu. § 39 BauGB
scheidet als Anspruchsgrundlage von vornherein aus, da er als Vertrauenstatbestand
einen rechtsverbindlichen Bebauungsplan voraussetzt. Auch § 42 BauGB ist
unergiebig. Diese Vorschrift knüpft die Entschädigungspflicht allgemein an die Auf-
hebung oder die Änderung einer zulässigen Nutzung. Der Senat hat es im Urteil vom
19. September 2002 - BVerwG 4 C 10.01 - (BVerwGE 117, 44) für möglich gehalten,
dass § 42 BauGB ein weites Verständnis des Entzugs von Nutzungsmöglichkeiten
zugrunde liegt (vgl. auch BGH, Urteile vom 12. Juni 1975 - III ZR 158/72 - BGHZ 64,
366 und vom 1. Oktober 1981 - III ZR 109/80 - BGHZ 81, 374). Diese Sichtweise hat
sich der Bundestagsausschuss für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen im Rahmen
der Erörterungen zum Entwurf des EAGBau unter Hinweis auf das Urteil des BGH
vom 10. April 1997 - III ZR 104/96 - (BGHZ 135, 192) nicht zu Eigen gemacht
(BTDrucks 15/2996, S. 62). Nach seiner Auffassung haben die Nutzungsmöglichkei-
ten, die § 35 BauGB eröffnet, nicht die in § 42 BauGB vorausgesetzte Qualität einer
eigentumsrechtlichen Rechtsposition. Vorhaben im Außenbereich sind nicht ohne
weiteres zulässig, denn sie stehen unter dem Vorbehalt der Nichtbeeinträchtigung
(Abs. 2) bzw. des Nichtentgegenstehens (Abs. 1) öffentlicher Belange. Windkraftan-
lagen weisen überdies die Besonderheit auf, dass sie zwar seit dem 1. Januar 1997
privilegiert zulässig sind, seit diesem Zeitpunkt aber auch dem Planvorbehalt des
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unterworfen sind.
Im Übrigen übersieht der Kläger, dass eine in Umsetzung des § 12 Abs. 2 ROG aus-
gesprochene landesplanerische Untersagung sich selbst bei weitestgehendem Ver-
ständnis des § 42 BauGB deshalb nicht als eine Aufhebung oder Änderung der zu-
lässigen Nutzung werten lässt, weil sie sich in einer bloßen Sicherungsfunktion er-
schöpft. In ihren Wirkungen ist sie der Zurückstellung und der Veränderungssperre
im Sinne der §§ 14 und 15 BauGB vergleichbar. Sie hat zur Folge, dass ein ansons-
ten zulässiges Vorhaben einer Privatperson nicht zugelassen werden kann. Von da-
her hat sie zwar den Charakter einer Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne
des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG. Dem Betroffenen wird jedoch kein unverhältnismäßi-
- 13 -
ges Opfer auferlegt, wenn ihm ein finanzieller Ausgleich versagt wird. Wie aus § 18
BauGB zu ersehen ist, geht der Gesetzgeber davon aus, dass eine rechtmäßige
Veränderungssperre - gegebenenfalls unter Anrechnung einer Zurückstellung - eine
Entschädigungspflicht erst auslöst, wenn sie länger als vier Jahre dauert. Dies wird
von der Rechtsprechung gebilligt (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. September 1976
- BVerwG 4 C 39.74 - BVerwGE 51, 121; BGH, Urteil vom 14. Dezember 1978
- III ZR 77/76 - BGHZ 73, 161). Die landesplanerische Untersagung bietet nach der
Wertung, die dieser gesetzgeberischen Entscheidung zugrunde liegt, noch weniger
als § 18 BauGB, Anlass zu etwaigen Bedenken. Denn ihre Höchstdauer ist nach § 12
Abs. 4 ROG von vornherein auf zwei Jahre begrenzt. Folgerichtig hat der Bun-
desgesetzgeber bei der Schaffung des Raumordnungsgesetzes 1998 darauf verzich-
tet, Entschädigungsfragen zu thematisieren. Wie aus der Regierungsvorlage zu § 12
erhellt, beruht dies auf der Erwägung, dass "die Grenze zur Entschädigungspflicht,
gemessen an den Fristen des § 18 BauGB, nicht überschritten wird" (BTDrucks
13/6392, S. 86). Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass sich der
Kläger für die Ansicht stark macht, die Windenergienutzung von sonstigen Grund-
stücksnutzungen zu unterscheiden und als Ausübung einer von ihm als "Windab-
schöpfungsrecht" bezeichneten Berechtigung zu qualifizieren, die nach seiner Ein-
schätzung dem Schürf- und Ausbeutungsrecht nach dem Bundesberggesetz ver-
gleichbar ist.
1.2.2.4 Der wahlweise Rückgriff auf das raumordnungsrechtliche Planungssiche-
rungsinstrument der Untersagung und das ordnungsrechtliche Mittel der Baugeneh-
migungsversagung stellt entgegen der Auffassung des Klägers keinen Fremdkörper
im Rechtssystem dar. Über § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG hinaus können im Anwendungs-
bereich des § 35 BauGB auch sonstige noch nicht abgeschlossene Planungsverfah-
ren als Zulassungshindernis in Betracht kommen. Bei der Prüfung der Zulässigkeit
eines Außenbereichsvorhabens kann als unbenannter öffentlicher Belang im Sinne
des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB ein in Aufstellung befindlicher Bebauungsplan ebenso
durchschlagen wie eine noch nicht zur förmlichen Planfeststellung gediehene Fach-
planung, ohne dass sich der Planungsträger darauf verweisen lassen muss, von der
der raumordnerischen Untersagung vergleichbaren Möglichkeit der Verände-
rungssperre (vgl. § 14 BauGB, § 9 a FStrG) Gebrauch zu machen (vgl. BVerwG, Ur-
- 14 -
teile vom 8. Februar 1974 - BVerwG 4 C 77.71 - Buchholz 406.11 § 35 BBauG
Nr. 107 und vom 29. Oktober 1969 - BVerwG 4 C 44.68 - BVerwGE 34, 146).
1.2.3 Das Berufungsgericht hat nicht verkannt, dass ein in Aufstellung befindliches
Ziel der Raumordnung bestimmten Anforderungen genügen muss, um im Zulas-
sungsregime des § 35 BauGB relevant zu sein.
1.2.3.1 Erforderlich ist zum einen ein Mindestmaß an inhaltlicher Konkretisierung.
Der Gesetzgeber lässt es nicht mit der Aufstellung eines Raumordnungsplans be-
wenden. Es genügt nicht der Hinweis des Trägers der Raumordnungsplanung, einen
Aufstellungsbeschluss gefasst oder einen sonstigen Akt vollzogen zu haben, der sich
als Einleitung eines Planungsverfahrens werten lässt. Der Gesetzgeber knüpft nach
Maßgabe des § 4 Abs. 4 Satz 1 ROG Rechtsfolgen allein an die Zielaufstellung. Da-
bei kommen aus dem Kreis etwaiger in Aufstellung befindlicher Ziele nur solche als
Zulassungshindernis in Betracht, die geeignet sind, ohne weiteren planerischen Zwi-
schenschritt unmittelbar auf die Zulassungsentscheidung durchzuschlagen. Das zu-
künftige Ziel muss bereits so eindeutig bezeichnet sein, dass es möglich ist, das
Bauvorhaben, das den Gegenstand eines bauordnungsrechtlichen Zulassungsver-
fahrens bildet, an ihm zu messen und zu beurteilen, ob es mit ihm vereinbar wäre.
Die insoweit erforderliche Detailschärfe weist es erst auf, wenn es zeichnerisch oder
verbal so fest umrissen ist, dass es anderen Behörden und der Öffentlichkeit zur
Kenntnis gebracht werden kann. Dieses Stadium der Verlautbarungsreife ist regel-
mäßig erreicht, wenn es im Rahmen eines Beteiligungsverfahrens zum Gegenstand
der Erörterung gemacht werden kann.
1.2.3.2 Das Berufungsgericht ist indes zu Recht bei dem Erfordernis inhaltlicher Kon-
kretisierung nicht stehen geblieben. Es hat die Berücksichtigungsfähigkeit eines in
Aufstellung befindlichen Ziels als öffentlichen Belang im Rahmen des § 35 BauGB
vielmehr von einer zusätzlichen Voraussetzung abhängig gemacht. Der inhaltlich
konkretisierte Entwurf der Zielfestlegung muss die hinreichend sichere Erwartung
rechtfertigen, dass er über das Entwurfsstadium hinaus zu einer verbindlichen Vor-
gabe im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG erstarken wird. Es würde dem Gewährleistungs-
gehalt des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG zuwider laufen, ein ansonsten zulässiges Vor-
haben an Zielvorstellungen des Planungsträgers scheitern zu lassen, bei denen noch
- 15 -
nicht absehbar ist, ob sie je als zukünftiges Ziel der Raumordnung Außenwirksamkeit
entfalten werden. Die Planung muss ein genügendes Maß an Verlässlichkeit bieten,
um auf der Genehmigungsebene als Versagungsgrund zu dienen. Diesem
Erfordernis ist erst dann genügt, wenn ein Planungsstand erreicht ist, der die Prog-
nose nahe legt, dass die ins Auge gefasste planerische Aussage Eingang in die end-
gültige Fassung des Raumordnungsplans finden wird. Davon kann keine Rede sein,
solange der Abwägungsprozess gänzlich offen ist. Gerade bei Plänen, die auf der
Grundlage des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB aufgestellt werden, bedarf es eines Ge-
samtkonzepts, das dadurch gekennzeichnet ist, dass eine positive Ausweisung, die
für eine bestimmte Nutzung substanziellen Raum schafft, mit einer Ausschlusswir-
kung an anderer Stelle kombiniert wird. Diese Wechselbezüglichkeit von positiver
und negativer Komponente bringt es in der Regel mit sich, dass der Abwägungspro-
zess weit fortgeschritten sein muss, bevor sich hinreichend sicher abschätzen lässt,
welcher der beiden Gebietskategorien ein im Planungsraum gelegenes einzelnes
Grundstück zuzuordnen ist.
Das bedeutet freilich nicht zwangsläufig, dass die zukünftige Ausschlusswirkung ei-
nes in Aufstellung befindlichen Ziels einem Außenbereichsvorhaben erst dann ent-
gegengehalten werden kann, wenn der Planungsträger die abschließende Abwä-
gungsentscheidung getroffen hat und es nur noch von der Genehmigung und der
Bekanntmachung abhängt, dass eine Zielfestlegung entsteht, die die in § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB genannten Merkmale aufweist. Lässt sich bereits zu einem früheren
Zeitpunkt absehen, dass die Windkraftanlage auf einem Grundstück errichtet werden
soll, das in einem Raum liegt, der für eine Windenergienutzung von vornherein tabu
ist oder aus sonstigen Gründen erkennbar nicht in Betracht kommt, so ist das inso-
weit in Aufstellung befindliche Ziel der Raumordnung schon in dieser Planungsphase
im Baugenehmigungsverfahren berücksichtigungsfähig. Ob und wie lange vor der
abschließenden Beschlussfassung sich die Planung gegebenenfalls in Richtung
Ausschlusswirkung verfestigen kann, beurteilt sich nach den jeweiligen Verhältnissen
vor Ort. Je eindeutiger es nach den konkreten Verhältnissen auf der Hand liegt, dass
der Bereich, in dem das Baugrundstück liegt, Merkmale aufweist, die ihn als Aus-
schlusszone prädestinieren, desto eher ist die Annahme gerechtfertigt, der Plangeber
werde diesem Umstand in Form einer negativen Zielaussage Rechnung tragen. Zur
Zeit des Berufungsurteils hatte die Beigeladene zu 2 sogar schon eine abschließen-
- 16 -
de Entscheidung über Zahl, Lage und Größe der für die Windenergienutzung vorge-
sehenen und der von Windkraftanlagen grundsätzlich freizuhaltenden Flächen ge-
troffen. Jedenfalls zu diesem Zeitpunkt konnte der Kläger nach den Feststellungen
der Vorinstanz nicht mehr mit einer Einbeziehung des Baugrundstücks in das in der
Nachbarschaft ausgewiesene Vorranggebiet rechnen.
1.2.3.3 Beizupflichten ist auch der Auffassung des Berufungsgerichts, dass ein in
Aufstellung befindliches Ziel einem privilegiertem Vorhaben nur dann als öffentlicher
Belang entgegengehalten werden kann, wenn davon auszugehen ist, dass es so, wie
es im Entwurfsstadium vorliegt, wird rechtliche Verbindlichkeit erlangen können. Um
im Anwendungsbereich des § 35 Abs. 3 Sätze 2 und 3 BauGB als Zulassungs-
hindernis in Betracht zu kommen, genügt es nicht, dass eine planerische Vorgabe die
äußerlichen Merkmale eines Ziels der Raumordnung aufweist. Die Zielfestlegung
muss wirksam sein. Ein in Aufstellung befindliches Ziel kann insoweit keine ver-
gleichsweise stärkeren rechtlichen Wirkungen erzeugen. Seine Verhinderungskraft
kann nicht weitergehen als die der späteren endgültigen Zielfestlegung. Das Beru-
fungsgericht ist deshalb zu Recht der Frage nachgegangen, ob dem Planentwurf
Mängel anhaften, die sich als formelles oder materielles Wirksamkeitshindernis er-
weisen können. Die gegen das Ergebnis dieser Prüfung gerichteten Angriffe des
Klägers gehen fehl.
Das gilt insbesondere für die Kritik am förmlichen Ablauf des Aufstellungsverfahrens.
Der Kläger stellt selbst nicht in Abrede, dass die durch die Planung berührten Behör-
den beteiligt worden sind und die betroffenen Gemeinden Gelegenheit gehabt haben,
zu den sie berührenden Zielaussagen Stellung zu nehmen. Er bestreitet auch nicht,
dass die Öffentlichkeit in die von ihm bekämpfte Planung einbezogen worden ist. Wie
der Planungsträger hierbei im Einzelnen vorzugehen hatte, richtete sich nach dem
insoweit einschlägigen Landesplanungsrecht. Ob das Berufungsgericht dieses Recht
zutreffend ausgelegt und angewandt hat, entzieht sich revisionsgerichtlicher Über-
prüfung.
Auch die materiellrechtliche Beurteilung der Vorinstanz bietet revisionsrechtlich kei-
nen Anlass zu Bedenken.
- 17 -
Wie aus § 1 Abs. 1 ROG zu ersehen ist, hat die Raumordnung Planungscharakter.
Pläne, die auf dieser Planungsstufe aufgestellt werden, sind Abwägungsprodukte, die
nach den in der Rechtsprechung zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätzen
gerichtlicher Prüfung unterliegen. Der Kläger zeigt indes keinen Abwägungsmangel
auf. Für ein Abwägungsdefizit ist ebenso wenig ersichtlich wie für eine Fehl-
gewichtung einzelner Belange.
Welche Rolle im Rahmen der Raumordnungsplanung naturschutzrechtliche Schutz-
gebietsausweisungen und die gemeindliche Bauleitplanung spielen, hängt von der
konkreten Planungssituation ab. Ob ein Landschaftsschutzgebiet als Taburaum zu
betrachten ist, richtet sich nach dem jeweils maßgeblichen Schutzregime. Wie weit
das in § 1 Abs. 3 ROG verankerte Gegenstromprinzip es rechtfertigt, gemeindlichen
Planungen als teilräumlichen Gegebenheiten Rechnung zu tragen, bestimmt sich
nach den Erfordernissen des Gesamtraums. Das Berufungsgericht hat dargelegt,
weshalb die Beigeladene zu 2 dem Interesse an der Wahrung der Integrität des
Landschaftsschutzgebiets "Naturpark Nordeifel" erhebliches Gewicht beimessen
durfte und berechtigten Anlass hatte, auf die an der ursprünglichen Teilfortschreibung
Windkraft orientierte Bauleitplanung Rücksicht zu nehmen. Dass der Kläger diese
Einschätzung nicht teilt, lässt sich nicht als Beleg für einen Abwägungsfehler werten.
Es deutet auch nichts darauf hin, dass die Vorinstanz die Bedeutung der privaten
Belange verkannt haben könnte. Das Berufungsgericht hat im Anschluss an die Se-
natsrechtsprechung ausdrücklich hervorgehoben, dass sich das Zurücktreten der
Privilegierung in Teilen des Planungsgebiets nach der Wertung des Gesetzgebers
nur dann rechtfertigen lässt, wenn die Planung die Gewähr dafür bietet, dass sich die
betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen
durchsetzen. Der Träger der Raumordnungsplanung darf das Instrumentarium, das
ihm das Raumordnungsrecht an die Hand gibt, nicht für eine "Verhinderungsplanung"
missbrauchen (vgl. BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 -
BVerwGE 117, 287 und vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 4.02 - a.a.O.). Das
Berufungsgericht hat näher begründet, warum das im Aufstellungsverfahren
entwickelte Konzept der Regionalvertretung, durch das Standorte für mehr als 500
Windkraftanlagen gesichert werden, nicht auf eine "Feigenblattplanung" hinausläuft,
obwohl der Vorrangflächenanteil lediglich 0,49 % des Plangebiets ausmacht (vgl. UA
S. 21/22).
- 18 -
Die Rechtsprechung des erkennenden Senats steht dieser Würdigung nicht entge-
gen. In den Urteilen vom 17. Dezember 2002 und vom 13. März 2003 wird darauf
hingewiesen, dass sich der gemessen an der Gesamtfläche geringe Umfang einer
Positivausweisung, isoliert betrachtet, nicht als Indiz oder gar Beleg für eine verkapp-
te Verhinderungsplanung werten lässt. Der Kläger beschränkt sich darauf, der Wür-
digung der Vorinstanz seine eigene abweichende Einschätzung entgegenzuhalten.
Die von ihm ins Feld geführten Argumente sind nicht geeignet, ein Abwägungsdefizit
zu Lasten der Windenergienutzung aufzuzeigen. Sie sind bereits im Ansatz verfehlt.
Es versteht sich von selbst, dass der Planungsträger nicht verpflichtet ist, überall dort
Vorranggebiete festzulegen, wo Windkraftanlagen bereits vorhanden sind. Der Ge-
setzgeber sieht es als berechtigtes öffentliches Anliegen an, die Windenergienutzung
zu kanalisieren und Fehlentwicklungen gegenzusteuern. Dieses Ziel ließe sich nicht
erreichen, wenn sich die Flächenauswahl nach den Standorten vorhandener Wind-
kraftanlagen zu richten hätte. Trägt der Planungsträger der Kraft des Faktischen da-
durch Rechnung, dass er bereits errichtete Anlagen in sein Konzentrationszonen-
konzept mit einbezieht, so ist es ihm unbenommen, sich bei der Gebietsabgrenzung
an dem vorhandenen Bestand auszurichten und das vom Kläger angesprochene
"Repowering"-Potential auf diesen räumlichen Bereich zu beschränken. Schafft er
auf diese Weise im Sinne der Senatsrechtsprechung für die Windenergienutzung
substanziellen Raum, so braucht er nicht darüber hinaus durch einen großzügigen
Gebietszuschnitt den Weg für den Bau neuer Anlagen freizumachen, die für ein spä-
teres "Repowering" zusätzliche Möglichkeiten eröffnen.
1.2.3.4 Nach der Darstellung des Berufungsgerichts überwiegt der öffentliche Belang,
der sich als Ausschlusskriterium in dem in Aufstellung befindlichen Ziel der Raum-
ordnung dokumentiert, das Interesse des Klägers, das Baugrundstück für Zwecke
der Windenergienutzung in Anspruch zu nehmen. Den Entscheidungsgründen des
angefochtenen Urteils ist zu entnehmen, dass der für die Errichtung der
Windkraftanlage vorgesehene Standort im Geltungsbereich der Landschaftsschutz-
verordnung "Naturpark Nordeifel" liegt, in dem es verboten ist, die Natur zu schädi-
gen, das Landschaftsbild zu verunstalten oder den Naturgenuss zu beeinträchtigen
(UA S. 23). Eine der "Leitlinien" der Raumordnungsplanung war es, diesen förmlich
unter Schutz gestellten Bereich von Windkraftanlagen freizuhalten (UA S. 27). Aller-
dings ließ die Beigeladene zu 2 schon in der Anfangsphase des Aufstellungsverfah-
- 19 -
rens erkennen, dass sie trotz der Schutzgebietsfestsetzung bereit war, in der Nach-
barschaft der als Baugrundstück vorgesehenen Parzelle ein Vorranggebiet für die
Windenergienutzung auszuweisen. Dies beruhte nach den vom Berufungsgericht
getroffenen Feststellungen indes ausschließlich auf der Erwägung, dass dort bereits
genehmigte Windkraftanlagen vorhanden waren, die es nach der Einschätzung des
Planungsträgers rechtfertigten, einen "Ausnahmefall" anzuerkennen. Die Beigelade-
ne zu 2 hatte keinen erkennbaren Anlass, über die Bestandssicherung hinaus Raum
für zusätzliche Anlagen zu schaffen.
1.2.4 Der rechtlichen Argumentation des Berufungsgerichts ist nicht dadurch nach-
träglich der Boden entzogen worden, dass sich die Rechtslage insofern geändert hat,
als der regionale Raumordnungsplan für den Teilbereich Windenergie im Laufe des
Revisionsverfahrens in Kraft getreten ist. Der Kläger macht selbst nicht geltend, dass
die zur Außenwirksamkeit erforderlichen Verfahrensschritte der Genehmigung und
der Bekanntmachung, die im Zeitpunkt der Entscheidung der Vorinstanz noch
ausstanden, inzwischen aber vollzogen worden sind, Mängel aufweisen. Sein Vor-
bringen bietet auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die materiellrechtlichen Erwä-
gungen, die das Berufungsgericht im Vorgriff auf die endgültige Zielfestlegung ange-
stellt hat, nicht mehr geeignet sind, das Berufungsurteil zu tragen.
2. Die Revision des Beklagten ist zulässig und begründet. Soweit die Vorinstanz auf
den Hilfsantrag des Klägers hin festgestellt hat, "dass der in Aufstellung befindliche
Regionalplan - Teilfortschreibung Windkraft - der Region Trier bis zur Beschlussfas-
sung der Regionalvertretung vom 5. Dezember 2003 der beantragten Baugenehmi-
gung nicht entgegenstand", verstößt das angefochtene Urteil gegen Bundesrecht.
Das Berufungsgericht hätte der auf dieses Ziel gerichteten Klage nicht stattgeben
dürfen. Das Prozessrecht bietet für einen solchen Ausspruch keine Stütze. Der Fest-
stellungsantrag ist unzulässig.
2.1 § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO ermöglicht in analoger Anwendung die Feststellung,
dass die Versagung des Verwaltungsakts rechtswidrig gewesen ist. Das Berufungs-
gericht erfasst mit seinem Tenor indes nur einen Teilausschnitt aus dem Rechtswid-
rigkeitsspektrum. Es bringt zum Ausdruck, dass der in Aufstellung befindliche Regio-
nalplan bis zum 5. Dezember 2003 der beantragten Baugenehmigung nicht entge-
- 20 -
genstand. Zu der Frage, ob die Genehmigung zu diesem Zeitpunkt aus sonstigen
Gründen zu Recht oder zu Unrecht versagt worden ist, äußert es sich nicht. Diese
Prüfung erübrigte sich schon deshalb nicht, weil der Beklagte die fehlende Geneh-
migungsfähigkeit des Bauvorhabens bis zum 5. Dezember 2003 nicht bloß unter
Hinweis auf die Planung der Beigeladenen zu 2 aus einem in Aufstellung befindlichen
Ziel der Raumordnung, sondern aus verschiedenen sonstigen Zulassungshin-
dernissen herleitet.
2.2 Auch auf der Grundlage des § 43 Abs. 1 VwGO muss der Hilfsantrag erfolglos
bleiben. Dahinstehen kann, ob er auf die Feststellung eines Rechtsverhältnisses ab-
zielt. Die begehrte Feststellung erschöpft sich darin, dass dem Bauvorhaben zu ei-
nem bestimmten Zeitpunkt ein näher bezeichneter öffentlicher Belang nicht im Sinne
des § 35 Abs. 1 BauGB entgegengestanden habe. Jedenfalls hat der Kläger kein
berechtigtes Interesse an der von ihm begehrten Feststellung. Er betrachtet den an-
hängigen Rechtsstreit als einen Baustein auf dem Wege zu einem Folgeprozess, in
dem er Entschädigungsansprüche auf der Grundlage der §§ 39 ff. BauGB geltend zu
machen beabsichtigt. Für einen etwaigen Planungsschaden müsste indes nicht der
Beklagte einstehen. Anspruchsgegner wäre vielmehr die Beigeladene zu 2, die nach
§ 16 Abs. 1 LPlG 1977 bzw. § 15 Abs. 1 LPlG 2003 die Stellung einer selbständigen
Körperschaft des öffentlichen Rechts hat. Zwar kann zum Gegenstand einer Fest-
stellungsklage grundsätzlich auch ein Rechtsverhältnis gemacht werden, das nicht
zwischen den Parteien, sondern zwischen dem Kläger und einem Dritten besteht.
Voraussetzung hierfür aber ist, dass der Kläger gerade gegenüber dem Beklagten
ein Interesse daran hat, insoweit eine Klärung herbeizuführen. Das ist nur dann der
Fall, wenn das Drittrechtsverhältnis auch für die Rechtsbeziehungen der Parteien
untereinander von Bedeutung ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Februar 1970
- BVerwG 6 C 125.67 - NJW 1970, 2260 und vom 27. Juni 1997 - BVerwG 8 C
23.96 - NJW 1997, 3257; vgl. auch BGH, Urteile vom 8. Juli 1983 - V ZR 48/82 -
NJW 1984, 2950 und vom 18. März 1996 - II ZR 10/95 - NJW-RR 1996, 869). An-
haltspunkte, die im Verhältnis des Klägers zum Beklagten in diese Richtung weisen,
sind weder vorgetragen worden noch sonst aus den Umständen ersichtlich.
- 21 -
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 und 2 und § 162 Abs. 3 VwGO
festgesetzt.
Dr. Paetow Halama Prof. Dr. Rojahn
Gatz Dr. Jannasch
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 164 000 €
festgesetzt.
Dr. Paetow Halama Prof. Dr. Rojahn
Gatz Dr. Jannasch
Sachgebiet:
BVerwGE: ja
Raumordnungsrecht
Fachpresse: ja
Städtebaurecht
Rechtsquellen:
ROG
§ 3 Nrn. 2 und 4, § 4 Abs. 4 Satz 1, § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 und
Satz 2, § 12 Abs. 2
BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 5 und Abs. 3 Sätze 1 und 3, § 42
Stichworte:
In Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung; Sicherung durch raumordnungs-
rechtliche Untersagung; bauaufsichtliche Genehmigungsversagung; unbenannter
öffentlicher Belang; hinreichende inhaltliche Konkretisierung; planerische Verfesti-
gung; Wirksamkeitsprognose.
Leitsätze:
Die vom Gesetzgeber unter den in § 12 Abs. 2 ROG genannten Voraussetzungen
eröffnete Möglichkeit, zur Sicherung eines in Aufstellung befindlichen Ziels der
Raumordnung die Erteilung einer Baugenehmigung zu untersagen, lässt die Befugnis
der Bauaufsichtsbehörde unberührt, die Baugenehmigung mit der Begründung zu
versagen, dem Bauvorhaben (hier: Windkraftanlage) stehe ein in Aufstellung befind-
liches Ziel der Raumordnung als unbenannter öffentlicher Belang im Sinne des § 35
Abs. 3 Satz 1 BauGB entgegen.
Ein in Aufstellung befindliches Ziel der Raumordnung hat die Qualität eines öffentli-
chen Belangs, wenn es inhaltlich hinreichend konkretisiert und wenn zu erwarten ist,
dass es sich zu einer verbindlichen, den Wirksamkeitsanforderungen genügenden
Zielfestlegung im Sinne des § 3 Nr. 2 ROG verfestigt.
Urteil des 4. Senats vom 27. Januar 2005 - BVerwG 4 C 5.04
I. VG Trier
vom 21.05.2003 - Az.:
VG 5 K 1649/02.TR -
II. OVG Koblenz vom 08.03.2004 - Az.: OVG 8 A 11520/03 -