Urteil des BVerwG, Az. 4 C 4.05

Flughafen, Einbau, Passiven, Grundstück
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
Verkündet
BVerwG 4 C 4.05
am 21. September 2006
OVG 20 D 78/00.AK
Oertel
Amtsinspektorin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 21. September 2006
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Paetow,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rojahn und Dr. Jannasch,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und den Richter am
Bundesverwaltungsgericht Dr. Hofherr
für Recht erkannt:
Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 29. Juli 2004 wird aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Ent-
scheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwie-
sen.
Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussent-
scheidung vorbehalten.
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G r ü n d e :
I
Die Kläger verlangen vom Beklagten, der Beigeladenen Maßnahmen des pas-
siven Schallschutzes zum Schutz vor nächtlichem Fluglärm an dem von ihr be-
triebenen Flughafen Köln/Bonn aufzuerlegen.
Der Verkehrsflughafen Köln/Bonn entwickelte sich aus dem 1938 durch die
deutsche Luftwaffe angelegten Militärflugplatz Wahn. Die britische Besat-
zungsmacht errichtete in den Jahren 1945 bis 1957 die heutige „kleine Parallel-
bahn“ (14 R/32 L) sowie die „Querwindbahn“ (07/25). Im Jahr 1957 gestattete
der Beklagte vorläufig, den Flugplatz befristet als Verkehrsflughafen zu nutzen.
Die Anlage der langen Hauptstart- und -landebahn (14 L/32 R) genehmigte er
am 12. Dezember 1958 gemeinsam mit dem Ausbau zu einem „Flughafen für
den internationalen Direktverkehr mit Düsenflugzeugen“. Am 3. Januar 1959
erteilte er die endgültige Genehmigung zum Betrieb des Verkehrsflughafens mit
den beiden vorhandenen Bahnen. Die Bahn 14 L/32 R wird seit Erteilung der
Betriebsgenehmigung im Jahr 1961 genutzt. Seit 1. März 1999 gilt der Flugha-
fen nach § 71 Abs. 2 LuftVG als fiktiv planfestgestellt.
Nachtflugverkehr war zunächst unbegrenzt möglich. Mit Bescheid vom 19. Juli
1972 wurde der Nachtflugbetrieb erstmals beschränkt. An die Stelle dieser Re-
gelungen traten mit Bescheiden vom 5. Oktober 1987, 19. August 1992 und
26. August 1997 neue Regelungen. Die zuletzt erfolgte, seit 1. November 1997
wirksame Regelung ist bis 31. Oktober 2015 befristet.
Daneben legte die Beigeladene ein freiwilliges Schallschutzprogramm für Ge-
bäude im Nachtschutzgebiet auf. Sie erstattet auf Antrag Aufwendungen für den
Einbau von Schallschutzfenstern an Schlafräumen und die Dämmung vor-
handener Rollladenkästen, um höhere Innenpegel als 55 dB(A) zu vermeiden.
Von diesem Schallschutzprogramm werden auch die Kosten einer Belüftungs-
einrichtung umfasst.
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Die Klägerin zu 1 ist als Rechtsnachfolgerin ihres verstorbenen Ehemannes
Eigentümerin eines Grundstücks am südlichen Ortsrand von Lohmar. Dieses
liegt vier Kilometer vom Ende der Hauptstart- und -landebahn 14 L/32 R des
Flughafens entfernt, unterhalb der An- und Abfluggrundlinie. Es befindet sich in
der Schutzzone 2 des für den Verkehrsflughafen Köln/Bonn mit Verordnung
vom 1. Dezember 1975 (BGBl I S. 2953) festgesetzten Lärmschutzbereichs.
Bebaut ist es mit einem von der Klägerin zu 1 genutzten Wohnhaus, für dessen
Bau der Voreigentümer am 5. September 1973 eine Baugenehmigung erhalten
hatte. Der Ehemann der Klägerin zu 1 erwarb das Haus im April 1977 und be-
wohnte es mit seiner Familie seit 1979. Zwischenzeitlich wurden Wohn- und
Schlafzimmer auf eigene Kosten mit Schallschutzfenstern ausgestattet.
Der Kläger zu 2 bewohnt ein in seinem Eigentum stehendes Wohnhaus auf
einem Grundstück in Hennef-Heisterschoß. Dieser Ort liegt seit 1986 unterhalb
der Abflugstrecke COLA, seit März 1999 im Einwirkungsbereich der Abflugstre-
cken WYP und GMH. Die Baugenehmigung wurde am 20. Oktober 1994 erteilt.
Die Schlafzimmer befinden sich unter der Dachschräge im Obergeschoss und
sind mit einem Velux-Dachfenster und einem Giebelfenster ausgestattet.
Der Kläger zu 3 ist Eigentümer eines Grundstücks in Bergisch-Gladbach-
Bensberg, etwa zehn Kilometer nordöstlich des Abhebepunktes der Startbahn
32 R. Für das Haus wurde im Jahr 1970 eine Baugenehmigung erteilt; seit 1973
bewohnt der Kläger zu 3 (zunächst als Mieter) das Haus. 1979 erwarb er das
Grundstück. Er baute das Dachgeschoss 1986 um; 1990 erhielt er eine
Baugenehmigung für den Ausbau des Dachgeschosses zu Wohnzwecken. Das
Grundstück wird bei Betriebsrichtung 32 (Nordwesten) durch Abflüge nach
Nordosten, bei Betriebsrichtung 14 durch einzelne Landungen mit Fluglärm be-
lastet.
Die Kläger beantragten im Jahr 1999 eine Verschärfung der 1997 eingeführten
Neuregelung der Nachtflugbeschränkungen. Neben Maßnahmen des aktiven
Lärmschutzes forderten sie, durch Maßnahmen des passiven Lärmschutzes
sicherzustellen, dass im Zeitraum zwischen 22.00 Uhr und 6.00 Uhr nicht mehr
als sechs nächtliche Lärmereignisse den Maximalpegel von 52 dB(A) innen in
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Schlafräumen unter Berücksichtigung ausreichender Belüftung erreichen oder
überschreiten sowie die Einhaltung eines äquivalenten Dauerschallpegels von
32 dB(A).
Mit Bescheiden vom 12. April 2000 lehnte das beklagte Ministerium für Wirt-
schaft und Mittelstand, Technologie und Verkehr des Landes Nordrhein-West-
falen die Anträge ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus: Die von
der Genehmigungsbehörde verfolgte Lärmschutzkonzeption - bestehend aus
Betriebsbeschränkungen und passiven Schallschutzmaßnahmen im Rahmen
des Schallschutzprogramms der Beigeladenen - sei zum Schutz der Nachbar-
schaft ausreichend und wirksam. Unter Berücksichtigung der Erkenntnisse der
Lärmwirkungsforschung, die in der obergerichtlichen und höchstrichterlichen
Rechtsprechung Bestätigung gefunden hätten, sei es nicht erforderlich, darüber
hinaus entsprechend § 9 Abs. 2 LuftVG dem Flughafenunternehmer weitere
Schutzvorkehrungen aufzuerlegen. Dabei wurde der Kläger zu 1 darauf hinge-
wiesen, dass er unzumutbarem Fluglärm ausgesetzt sei und daher einen An-
spruch nach Maßgabe des Schallschutzprogramms der Beigeladenen geltend
machen könne. Das Wohngebiet des Klägers zu 2 ist nach Ergehen des Be-
scheids ebenfalls in das Schallschutzprogramm der Beigeladenen aufgenom-
men worden. Die Kläger zu 1 und 2 haben aber bisher den für eine Leistungs-
gewährung notwendigen Antrag nicht gestellt. Der Kläger zu 3 hat keinen An-
spruch nach dem Schallschutzprogramm.
Am 10. Mai 2000 haben die Kläger beim Oberverwaltungsgericht Klage erho-
ben, mit der sie insbesondere geltend machen: Das zugestandene Schutzziel
(Vermeidung höherer Innenpegel als 55 dB(A)) gewährleiste keinen effektiven
Schutz; nach dem neuen Stand der Lärmwirkungsforschung sei die Gesundheit
bereits bei Überschreitung der in ihren Klageanträgen genannten Innenpegel
gefährdet. Bezüglich des passiven Lärmschutzes könnten sie nicht auf das
Schallschutzprogramm der Beigeladenen verwiesen werden. Dieses sei unzu-
reichend sowohl hinsichtlich seines Schutzziels als auch hinsichtlich seines In-
halts. Auch eine Belüftung sei ganzjährig notwendig. Vor allem in den Som-
mermonaten heizten sich ihre Schlafzimmer so auf, dass ein durch Hitze nicht
beeinträchtigtes Schlafen ohne Öffnung eines Fensters unmöglich sei. Hierfür
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berufen sie sich auf eine Stellungnahme der Sachverständigen M. und H. Zur
Vorbelastung führen sie aus: Bei Aufnahme der Wohnnutzung habe es bei dem
Kläger zu 1 nur gelegentliche Fluglärmereignisse gegeben. Der Kläger zu 2 sei
zwar bei Aufnahme der Wohnnutzung belastet gewesen, die Belastung habe
aber zum Zeitpunkt des Baus und des Bezugs des Hauses noch nicht das Maß
einer erheblichen oder gar unzumutbaren Belastung erreicht gehabt. Der Kläger
zu 3 sei einer Fluglärmbelastung weder bei Bau seines Hauses noch bei
Ausbau seines Dachgeschosses ausgesetzt gewesen.
Das Oberverwaltungsgericht wies die Klage, soweit sie auf Maßnahmen des
aktiven Schallschutzes oder Betriebsbeschränkungen gerichtet war, mit Teilur-
teil vom 10. Juli 2003 ab; die hiergegen gerichtete Beschwerde blieb erfolglos
(vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 2004 - BVerwG 4 B 95.03 - Buchholz
442.40 § 71 LuftVG Nr. 1 = NVwZ 2004, 869). Den mit der Klage geltend ge-
machten Anspruch auf Gewährung passiven Lärmschutzes wies das Oberver-
waltungsgericht durch Schlussurteil vom 29. Juli 2004 ab. Zur Begründung des
Schlussurteils hat es im Wesentlichen ausgeführt:
Den Klägern zu 1 und 2 fehle nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Sie seien nicht
gehalten, im Rahmen des freiwilligen Schutzprogramms der Beigeladenen Ab-
hilfe zu suchen. Ein berücksichtigungswertes Interesse an gerichtlicher Klärung
folge daraus, dass sie die Reichweite ihres Anspruchs weiter verstehen würden
als die Beigeladene.
Als Anspruchsgrundlage komme § 75 Abs. 2 Satz 2 bis 4 VwVfG NRW in Be-
tracht. Die Ansprüche seien nicht deshalb ausgeschlossen, weil die von den
Klägern seit langem wahrgenommenen Wirkungen vorhersehbar gewesen sei-
en. Sei ein Flughafen wie hier ohne reguläres Planfeststellungsverfahren mit
den dabei bestehenden Einwendungsmöglichkeiten Drittbetroffener angelegt
und betrieben worden und werde er alsdann infolge der fiktiven Planfeststellung
(§ 71 Abs. 2 LuftVG) durch eine gesteigerte Duldungspflicht der Umgebung
abgesichert, so müsse in entsprechender Anwendung dieser Bestimmung je-
denfalls der Weg für nachträgliche Schutzansprüche eröffnet sein. Auf diese
Weise könne unzumutbaren Lärmbelastungen durch den Flughafenbetrieb,
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auch wenn sie vor dem Eintritt der Fiktion aufgetreten oder abzusehen gewesen
seien, begegnet werden. Dass die Kläger ihr Begehren innerhalb der Drei-
Jahres-Frist des § 75 Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW angebracht hätten, sei nicht
zweifelhaft.
Die Kläger seien aber nicht in einem von § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW er-
fassten Recht verletzt. Diese Vorschrift gewähre Schutz nicht erst bei Erreichen
der verfassungsrechtlichen Zumutbarkeitsgrenze, sondern bereits dann, wenn
dies im Sinne des § 9 Abs. 2 LuftVG zur Sicherung der Benutzung der benach-
barten Grundstücke gegen Gefahren oder Nachteile notwendig sei. Dies sei
hier nicht der Fall. Die Kläger könnten die angestrebten Lärmwerte in den
Schlafräumen dadurch erreichen, dass sie die Fenster geschlossen hielten. Ein
Anspruch auf Schlafen bei teilweise oder gelegentlich geöffnetem Fenster ge-
höre nicht zu der eigentumsrechtlich angemessenen Grundstücksnutzung. Die
Lärmmedizinische Stellungnahme von M. und H. ergebe nichts anderes. Insbe-
sondere erörtere sie nicht die Möglichkeit künstlicher Belüftungseinrichtungen.
Komme es somit auf die Lärmwerte bei geschlossenen Fenstern an, sei nicht
festzustellen, dass bei den Klägern Einzel- oder Dauerschallpegel in einem Maß
auftreten würden, das nach den im Klageantrag genannten Werten durch
Schutzmaßnahmen der Beigeladenen vermieden werden müsste. Beim Kläger
zu 1 werde der Wert von 6 x 52 dB(A) nur in theoretisch denkbaren Ausnahme-
situationen überschritten. Beim Kläger zu 2 ergebe sich ein noch günstigeres
Bild. Nächtliche Innenpegel bei geschlossenen Fenstern überstiegen allenfalls
in seltenen Einzelfällen geringfügig 52 dB(A). Im Fall des Klägers zu 3 werde
das als unabdingbar betrachtete Schutzniveau in keinem Fall verlassen. Wegen
einer Belastung durch Dauerschallpegel könne Anlass für bauliche Schall-
schutzmaßnahmen - bei einem unterstellten Dämmwert eines geschlossenen
Fensters von 30 dB(A) - erst bei Dauerschallpegeln (außen) von 62 dB(A) bzw.
- soweit man beim Kläger zu 3 einen Dämmwert von 25 dB(A) unterstelle - von
57 dB(A) bestehen. Diese Werte würden bei den Klägern zu 2 und 3 nicht an-
nähernd, beim Kläger zu 1 jedenfalls nicht in einer beachtlichen, die Situation
kennzeichnenden Zahl von Nächten erreicht. Dies lasse sich anhand der Mess-
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stellenstatistik, die maßgeblich heranzuziehen sei, hinreichend sicher beurtei-
len.
Die Kläger könnten auch keine technischen Belüftungseinrichtungen beanspru-
chen. Luftqualität und Temperatur seien zur Erreichung eines erholsamen
Schlafes bedeutsam und daher ein ausreichender Luftwechsel in den Schlaf-
räumen erforderlich. Hierfür sei jedoch im Fall der Kläger der Einbau spezieller
Vorrichtungen nicht notwendig. Die Kläger hätten insbesondere nicht deutlich
gemacht, dass sie bei normalen Witterungsverhältnissen auf eine Außenbelüf-
tung angewiesen seien. Vielmehr spreche ihr Vortrag in hohem Maße dafür,
dass unter normalen Witterungsverhältnissen ein hinreichender Luftaustausch
auch ohne Inanspruchnahme eines Fensters im Schlafraum erfolge. Bei den
angesprochenen Sommernächten handele es sich um witterungsbedingte Son-
dersituationen, in denen die Belastungssituationen nicht maßgeblich durch den
Flugbetrieb geprägt seien. Derartige Witterungsverhältnisse zwängen jeder-
mann zur Umstellung seines Schlafverhaltens, so dass die Fluglärmbelastung
nicht als wesentliche Ursache anzusehen sei. Im Übrigen erscheine es ange-
messen, dass die Kläger selbst für Abhilfe sorgen müssten. Ihre Grundstücke
seien bereits negativ vorgeprägt gewesen, als sie sich angesiedelt und ihre
Wohn- und Lebensverhältnisse gestaltet hätten. Der Flughafen habe bereits
existiert; sein Betrieb habe seit 1972 Anlass zu punktuellen Beschränkungen
aus Lärmschutzgründen gegeben. Dies mache nicht jegliches Anwachsen des
Fluglärms zumutbar, es sei aber im wohlverstandenen Interesse der Kläger an-
gebracht gewesen, die Nachbarschaft zum Flughafen bei bestimmten Ent-
scheidungen über Nutzungsgestaltung und Lebensgewohnheiten mit maßgebli-
chem Gewicht zu berücksichtigen.
Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Senat zugelassene Revision der Klä-
ger.
Die Revision hält die Erwägungen, mit denen das Ausgangsgericht das Schla-
fen bei geschlossenen Fenstern ohne technische Belüftungsmaßnahmen für
zumutbar ansieht, für rechtlich verfehlt. Sie ist - gestützt auf die bereits im Aus-
gangsverfahren vorgelegte Stellungnahme von M. und H. und weitere teilweise
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neu ins Verfahren eingeführte medizinische Stellungnahmen - der Auffassung,
dass eine ausreichende Belüftung zur Herstellung gesunder und erholsamer
Schlafverhältnisse erforderlich und deshalb ein Schlafen bei geschlossenen
Fenstern nur mit künstlichen (schallgedämpften) Belüftungseinrichtungen fach-
planerisch zumutbar sei. Außerdem wendet sie sich gegen die Bewertung der
Vorbelastung durch das Oberverwaltungsgericht.
Die Kläger beantragen,
den Beklagten unter Aufhebung des Schlussurteils des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-
Westfalen vom 29. Juli 2004 zu verurteilen, durch Maß-
nahmen des passiven Lärmschutzes sicherzustellen, dass
nicht mehr als sechs nächtliche (d.h. in der Zeit zwischen
22.00 Uhr und 6.00 Uhr) Lärmereignisse den Maximalpe-
gel von 52 dB(A) innen in Schlafräumen unter Berücksich-
tigung ausreichender Belüftung erreichen bzw. überschrei-
ten und ein äquivalenter Dauerschallpegel von 32 dB(A)
eingehalten wird,
hilfsweise,
den Beklagten zu verurteilen, die Kläger unter Beachtung
der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.
Der Beklagte und die Beigeladene verteidigen das erstinstanzliche Urteil. Sie
sind der Ansicht, dass weder nach der fachplanerischen noch nach der verfas-
sungsrechtlichen Zumutbarkeitsschwelle ein Anspruch auf Einbau künstlicher
Belüftungseinrichtungen bestehe.
II
Die Revision hat mit dem Ergebnis Erfolg, dass die Sache zur anderweitigen
Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuver-
weisen ist. Das angefochtene Urteil verletzt revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1
und 2 VwGO), indem es einen Anspruch der Kläger auf kompensatorische
technische Belüftungseinrichtungen auf der Grundlage der § 75 Abs. 2 Satz 2,
§ 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW i.V.m. § 9 Abs. 2 LuftVG verneint.
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1. Ohne Verstoß gegen revisibles Recht hat das Oberverwaltungsgericht aller-
dings ein Rechtsschutzinteresse der Kläger zu 1 und 2 an einer Entscheidung
des Beklagten über Belüftungsmaßnahmen bejaht, obwohl die Beigeladene
ihnen im Rahmen ihres freiwilligen Schallschutzprogramms Belüftungseinrich-
tungen anbietet. Denn das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend angenom-
men, dass die Kläger u.a. im Hinblick auf die Beschaffenheit der Belüftungsein-
richtungen und deren Unterhaltung mehr wollen, als das Programm anbietet.
2. Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht angenommen, dass die am
1. März 1999 eingetretene fiktive Planfeststellung des Flughafens Köln/Bonn
(§ 71 Abs. 2 LuftVG) den Klägern grundsätzlich Ansprüche auf nachträgliche
Schutzvorkehrungen in entsprechender Anwendung des § 75 Abs. 2 Satz 2
VwVfG NRW eröffnet. Dabei ist die in dieser Vorschrift enthaltene Vorausset-
zung der mangelnden Voraussehbarkeit der nachteiligen Wirkungen rechtlich
ohne Bedeutung. Denn ein Planfeststellungsverfahren, in dem die vorausseh-
baren Wirkungen des Vorhabens hätten berücksichtigt werden können, hat im
Fall einer nur fiktiven Planfeststellung nach § 71 Abs. 2 LuftVG nicht stattge-
funden. Ob derartige Ansprüche auf Schutzvorkehrungen auch in Fällen ent-
stehen können, in denen für einen bislang nur genehmigten Flughafen schon
vor Eintritt der Planfeststellungsfiktion Ansprüche auf nachträgliche Ergänzung
der Genehmigung entsprechend § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG in Betracht ge-
kommen sind (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 15. September 1999 - BVerwG
11 A 22.98 - Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 17 = UPR 2000, 116), kann of-
fenbleiben. Denn die entsprechende Anwendung dieser Vorschrift auf eine luft-
verkehrsrechtliche Genehmigungsentscheidung scheidet von vornherein aus,
wenn diese Genehmigung - wie hier - vor Inkrafttreten des Verwaltungsverfah-
rensgesetzes unanfechtbar erlassen worden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom
12. September 1980 - BVerwG 4 C 74.77 - BVerwGE 61, 1 zu der mit § 75
Abs. 2 Satz 2 VwVfG inhaltsgleichen Regelung des § 17 Abs. 6 Satz 2 i.d.F.
des Zweiten Fernstraßenänderungsgesetzes vom 4. Juli 1974 (BGBl I S. 1401).
Vielmehr sind die Betroffenen so zu stellen, wie sie bei Durchführung einer ech-
ten Planfeststellung nach § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW i.V.m. § 9 Abs. 2
LuftVG stünden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Oktober 2000 - 1 BvR
389/00 -, NVwZ-RR 2001, 209; BVerwG, Beschluss vom 10. Oktober 2003
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- BVerwG 4 B 83.03 -, DVBl 2004, 624 und BGH, Urteil vom 10. Dezember
2004 - V ZR 72/04 -, BGHZ 161, 323). Denn die gesetzliche Fiktion des § 71
Abs. 2 LuftVG überträgt auf die davon erfassten Flughäfen das Rechtsregime
eines nach § 8 LuftVG planfestgestellten Flughafens (vgl. BVerwG, Beschluss
vom 26. Februar 2004 - BVerwG 4 B 95.03 - Buchholz 442.40 § 71 LuftVG Nr. 1
= NVwZ 2004, 869).
3. Von diesem Ausgangspunkt aus hat das Oberverwaltungsgericht fehlerfrei
angenommen, dass die Kläger keinen Anspruch auf die Übernahme der Kosten
für schalldämmende Schutzvorkehrungen in den zum Schlafen bestimmten
Räumen haben. Denn nach den - von den Klägern nicht angegriffenen - Fest-
stellungen im angefochtenen Urteil können die von ihnen selbst als zumutbar im
Sinne von § 75 Abs. 2 Satz 2, § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG, § 9 Abs. 2 LuftVG
angesehenen Lärmwerte (6 x 52 dB(A) Maximalpegel und 32 dB(A) äquivalen-
ter Dauerschallpegel) schon durch Schließen der vorhandenen Fenster ein-
gehalten werden. Hingegen verletzt das Urteil die genannten Vorschriften, so-
weit es auch einen Anspruch der Kläger auf den (isolierten) Einbau technischer
Belüftungseinrichtungen verneint.
Der Schutz von unzumutbarem Lärm im Sinne des § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG
bzw. der entsprechenden Vorschriften des jeweils maßgebenden Fachpla-
nungsgesetzes umfasst für Schlafräume nicht nur die Lärmminderung als sol-
che, sondern auch die Erhaltung oder Herstellung einer ausreichenden Luftzu-
fuhr. Ist die Minderung des Lärms auf das zumutbare Maß am Ohr des Schlä-
fers nur durch das Schließen vorhandener Fenster oder gegebenenfalls durch
den Einbau von - notwendigerweise geschlossen zu haltenden - Lärmschutz-
fenstern zu erzielen, müssen als Kompensation für die nicht mehr mögliche
Luftzufuhr durch das Öffnen von Fenstern Einrichtungen für eine künstliche Be-
lüftung geschaffen werden. Im Einzelnen ergibt sich das aus den folgenden
Erwägungen:
Zu den Schutzgütern, denen bei Bestimmung der fachplanungsrechtlichen Zu-
mutbarkeit Rechnung zu tragen ist, gehört die „angemessene Befriedigung der
Wohnbedürfnisse“, die auch die Möglichkeit störungsfreien Schlafens umfasst.
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Dies ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts von jeher aner-
kannt (vgl. etwa Urteil des Senats vom 21. Mai 1976 - BVerwG 4 C 80.74 -,
BVerwGE 51, 15, 33 und Urteil vom 29. Januar 1991 - BVerwG 4 C 51.89 -
BVerwGE 87, 332, 373). Welche Wohnqualität „angemessen“ ist, ist nicht sta-
tisch festgelegt, sondern kann im Laufe der Zeit Wandlungen unterliegen, die in
Bestrebungen des Gesetzgebers oder auch in sich verfestigenden Anschauun-
gen des täglichen Lebens ihren Ausdruck finden können. Vor diesem Hinter-
grund geht der Senat davon aus, dass zur angemessenen Befriedigung der
Wohnbedürfnisse heute grundsätzlich die Möglichkeit des Schlafens bei ge-
kipptem Fenster gehört. Ist dies wegen der Lärmbelastung, die von einem be-
stimmten Vorhaben ausgeht, nicht möglich, sind angemessene Wohnverhält-
nisse nur bei Einbau technischer Belüftungseinrichtungen gewahrt. Diese Ein-
schätzung liegt auch der Vorschrift des § 2 Abs. 1 Satz 2 der 24. BImSchV
zugrunde. Danach gehört zu den Schallschutzmaßnahmen auch der Einbau
von Lüftungsmaßnahmen in Räumen, die überwiegend zum Schlafen benutzt
werden. Die Bestimmung ist zwar auf das Luftverkehrsrecht nicht unmittelbar
anwendbar. Sie bringt aber einen für alle lärmverursachenden Vorhaben des
Fachplanungsrechts geltenden Grundsatz zum Ausdruck und prägt deshalb
auch die berechtigten Wohnerwartungen in einem von Fluglärm betroffenen
Gebiet mit. Dies wird durch den Entwurf eines neuen Fluglärmschutzgesetzes
bestätigt. Auch dort wird im Zusammenhang mit der Ermittlung der maßgebli-
chen Schallpegel für die Nacht-Schutzzone von einem zu Lüftungszwecken
gekippten Fenster ausgegangen (vgl. Begründung zur Anlage zu § 3 des Ent-
wurfs, BTDrucks 16/508 S. 23 f.). Ebenso verfahren neuere, dem Senat aus
anderen Verfahren bekannte Planfeststellungsbeschlüsse zu Flughafenplanun-
gen; dort sind Belüftungseinrichtungen ohne weitere Anforderungen Bestandteil
des Lärmschutzprogramms.
Es ist inzwischen gefestigte Auffassung, dass der typische Dämmwert eines
gekippten Fensters 15 dB(A) beträgt (vgl. Urteil des Senats vom 16. März 2006
- BVerwG 4 A 1001.04 - Rn. 327, m.w.N., NVwZ 2006, Beilage I Nr. 8, zur Auf-
nahme in BVerwGE bestimmt; Entwurf eines Fluglärmschutzgesetzes, a.a.O.).
Dies bedeutet, dass Lärmbetroffene, bei denen der maßgebliche Innenpegel
am Ohr des Schläfers nur bei geschlossenen Fenstern eingehalten werden
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kann, grundsätzlich kompensatorische technische Belüftungsmaßnahmen ver-
langen können, wenn der Außenpegel den maßgeblichen Innenraumpegel um
mehr als 15 dB(A) überschreitet.
4. Nur im Ausgangspunkt zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht angenom-
men, dass eine negative Vorprägung der Grundstücke der Kläger durch den
Flughafen der Beigeladenen einen Anspruch auf kompensatorische technische
Belüftungsmaßnahmen ausschließt.
Geht es um die Planfeststellung für die Anlegung eines neuen oder die wesent-
liche Änderung eines bestehenden Flughafens nach § 8 Abs. 1 LuftVG und
entstehen dabei Ansprüche auf lärmmindernde Schutzvorkehrungen, werden
diese Ansprüche in Bezug auf die Gewährleistung eines störungsfreien Schla-
fens bei gekipptem Fenster grundsätzlich nicht dadurch gemindert, dass die
Schlafräume durch Fluglärm oder andere Geräusche bereits vorbelastet sind,
also nicht in einem „nachtstillen“ Gebiet liegen. Denn mit der Verwirklichung des
planfeststellungsbedürftigen Vorhabens wird für die Umgebung des Flughafens
auch im Hinblick auf die Lärmbelastung eine neue Situation geschaffen, die in
ihrer Gesamtheit abwägungsfehlerfrei bewältigt werden muss. Das rechtfertigt
es, den Betroffenen den uneingeschränkten Anspruch auf Schutz vor
unzumutbarem Lärm zu gewähren, einschließlich der 15 dB(A)-Vergünstigung;
ob in besonders gelagerten Fällen Ausnahmen von diesem Grundsatz in Be-
tracht kommen, kann offenbleiben.
Anders verhält es sich hingegen in den Fällen der fiktiven Planfeststellung nach
§ 71 Abs. 2 LuftVG. Hier ist die Belastung mit dem Fluglärm des vorhandenen
Flughafens gegebenenfalls schutzmindernd zu berücksichtigen. Denn mit der
fiktiven Planfeststellung wird lediglich der Rechtsstatus des Flughafens geän-
dert, ohne dass Lärmbelastungen neu zugelassen würden, die von den bisheri-
gen Zulassungsentscheidungen nicht umfasst sind. Dieser Unterschied zum
Normalfall der Planfeststellung rechtfertigt es, dass die Anwohner des vorhan-
denen Flughafens grundsätzlich die fluglärmbedingten Beeinträchtigungen hin-
nehmen müssen, die schon bisher von der luftverkehrsrechtlichen Zulassung
gedeckt sind (zum Genehmigungsumfang beim Flughafen Köln/Bonn vgl.
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BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1997 - BVerwG 11 C 1.97 - Buchholz 442.40 § 6
LuftVG Nr. 27 = NVwZ-RR 1998, 22).
Freilich kommt es für die Ermittlung der Vorbelastung nicht auf den Zeitpunkt
des Eintritts der Planfeststellungsfiktion, also den 1. März 1999 an, weil sonst
die Ansprüche auf Schutzvorkehrungen leerlaufen würden. Entscheidend ist
vielmehr, ob auf dem Grundstück zu einem früheren Zeitpunkt die Möglichkeit
eines störungsfreien Schlafens bei ausreichender Luftzufuhr bestanden hat und
diese Wohnsituation später durch den vom Flughafen ausgehenden nächtlichen
Lärm verloren gegangen ist. Der Verlust dieser schützenswerten Position soll
durch den mit der fiktiven Planfeststellung erstmals entstandenen Anspruch auf
nachträgliche Schutzvorkehrungen ausgeglichen werden. Zu fragen ist also, ob
auf dem jeweiligen Grundstück bei gekipptem Fenster geschlafen werden
konnte, ohne (fachplanungsrechtlich) unzumutbarem Fluglärm ausgesetzt ge-
wesen zu sein. War dies nicht der Fall, können sich lärmbetroffene Anwohner
nicht auf diese Möglichkeit berufen und damit auch nicht den nachträglichen
Einbau von Belüftungseinrichtungen beanspruchen.
Maßgebender Zeitpunkt für die Feststellung, ob ein Grundstück schutzmindernd
vorbelastet ist, ist der Zeitpunkt, in dem seine planungsrechtliche Bebaubarkeit
zu Wohnzwecken entstanden ist. Insofern ist das angefochtene Urteil mit
Bundesrecht nicht vereinbar, weil es den Zeitpunkt der Ansiedlung der Kläger
für maßgeblich hält. Das Schutzkonzept des Luftverkehrsrechts ist nämlich
ähnlich wie beim anlagenbezogenen Immissionsschutzrecht nicht eigentümer-
sondern grundstücksbezogen. Dementsprechend stellt die Rechtsprechung des
Senats in Bezug auf die schutzmindernde Wirkung einer plangegebenen Vor-
belastung, auch im Bereich des Luftverkehrsrechts, seit jeher auf die Bebau-
barkeit eines Grundstücks als hinreichend bebauungsrechtlich verfestigte Situa-
tion ab (Urteil vom 29. Januar 1991 - BVerwG 4 C 51.89 -, BVerwGE 87, 332,
365 und Urteil vom 22. März 1985 - BVerwG 4 C 63.80 -, BVerwGE 71, 150,
157). Für die vorliegend zu beurteilende tatsächliche Vorbelastung gilt dies ent-
sprechend.
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5. Die tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ermöglichen
es dem Senat weder im Sinne der Revision in der Sache selbst zu entscheiden
(§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO) noch lassen sie die Feststellung zu, dass sich die
Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts aus anderen Gründen als richtig
darstellt (§ 144 Abs. 4 VwGO). Dies nötigt zur Zurückverweisung.
a. Soweit zu entscheiden ist, ob die Kläger aufgrund ihrer gegenwärtigen Lärm-
belastung einen Anspruch auf kompensatorische technische Belüftungseinrich-
tungen haben, kommt es darauf an, ob bei gekippten Fenstern die Zumutbar-
keitsschwelle des § 9 Abs. 2 LuftVG überschritten ist. Diese ist dahin zu kon-
kretisieren, welcher Innenpegel für einen störungsfreien Schlaf am Ohr des
Schläfers unabdingbar ist. Diesem Pegel ist dann der Dämmwert eines gekipp-
ten Fensters von 15 dB(A) hinzuzurechnen und zu überprüfen, ob die auf die
Grundstücke der Kläger einwirkenden Außenpegel höher sind. Das Oberver-
waltungsgericht hat sich zu diesem die Zumutbarkeitsgrenze markierenden In-
nenpegel nicht äußern müssen. Denn es hat die in den Klageanträgen genann-
ten Werte (Maximalpegel-Häufigkeitskriterium von 6 x 52 dB(A) i.V.m. einem
energieäquivalenten Dauerschallpegel von 32 dB(A)) zugunsten der Kläger le-
diglich unterstellt. Eine positive Entscheidung zugunsten der Kläger - auch so-
weit nur die Ebene kompensatorischer Belüftungsmaßnahmen betroffen ist -
kann nicht auf der Grundlage von Zumutbarkeitskriterien erfolgen, die die Klä-
ger selbst gewählt haben. Es kommt darauf an, wo die Zumutbarkeitsschwelle
in objektiver Hinsicht verläuft. Dies zu beurteilen ist Aufgabe der jeweiligen Tat-
sacheninstanz, gegebenenfalls unter Beiziehung sachverständiger Hilfe (vgl.
Urteil des Senats vom 29. Januar 1991 - BVerwG 4 C 51.89 - BVerwGE 87,
336, 373). Dieser Aufgabe ist das Oberverwaltungsgericht vorliegend nicht
deshalb enthoben, weil der Senat als Tatsachengericht in den Verfahren betref-
fend den Flughafen Berlin-Schönefeld den Wert von 6 x 55 dB(A) als Maximal-
pegel-Häufigkeitskriterium i.V.m. einem energieäquivalenten Dauerschallpegel
von 35 dB(A) unter eingehender Würdigung der einschlägigen Fachliteratur
nicht beanstandet hat (etwa im Urteil vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A
1075.04 - Rn. 297 und 312). Denn damit ist diese Zumutbarkeitsschwelle nicht
allgemeingültig festgelegt. Das schließt es freilich nicht aus, dass ein Tatsa-
chengericht die genannten Entscheidungen des Senats bestätigend heranzieht.
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b. Soweit zu entscheiden ist, ob ein (möglicher) Anspruch auf kompensatori-
sche technische Belüftungseinrichtungen jedenfalls an einer bestehenden Vor-
belastung scheitert, fehlen tatsächliche Feststellungen zum maßgeblichen Zeit-
punkt der Bebaubarkeit und zur konkreten Lärmbelastung der Grundstücke zu
diesem Zeitpunkt. Insoweit weist der Senat auf Folgendes hin:
Es erscheint aus Gründen der Praktikabilität angemessen, die Prüfung, ob die
Kläger damals bei gekipptem Fenster störungsfrei schlafen konnten, in dersel-
ben Weise vorzunehmen wie dies zum heutigen Zeitpunkt zu erfolgen hätte. Es
liegt deshalb nahe, als Zumutbarkeitsschwelle dieselben Innenpegel am Ohr
des Schläfers anzunehmen, die das Oberverwaltungsgericht aus heutiger Sicht
für gerechtfertigt hält.
Dr. Paetow Prof. Dr. Rojahn Dr. Jannasch
Dr. Philipp Dr. Hofherr
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 45 000 €
festgesetzt.
Dr. Paetow Prof. Dr. Rojahn Dr. Jannasch
Dr. Philipp Dr. Hofherr
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Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Luftverkehrsrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
LuftVG
§§ 8, 9, 71 Abs. 2
VwVfG NRW
§§ 74, 75
Stichworte:
Fiktive Planfeststellung; nachträgliche Schutzvorkehrungen; Genehmigungser-
gänzungsanspruch; passiver Lärmschutz; fachplanungsrechtliche Zumutbar-
keitsschwelle; kompensatorische technische Belüftungseinrichtungen; ange-
messene Befriedigung der Wohnbedürfnisse; Möglichkeit des Schlafens bei
gekipptem Fenster; Berücksichtigung einer tatsächlichen Vorbelastung; maß-
geblicher Zeitpunkt der Bebaubarkeit eines Grundstücks.
Leitsatz:
Zur angemessenen Befriedigung der Wohnbedürfnisse, die ein Planfeststel-
lungsbeschluss für die Anlegung eines neues oder die wesentliche Änderung
eines bestehenden Flughafens gewährleisten muss, gehört grundsätzlich auch
die Möglichkeit, bei ausreichender Luftzufuhr, d.h. bei gekipptem Fenster stö-
rungsfrei zu schlafen. Dies gilt regelmäßig auch für Schlafräume, die durch
Fluglärm oder andere Geräusche vorbelastet sind.
Müssen zum Schutz vor unzumutbarem Lärm die Fenster der Schlafräume ge-
schlossen werden, haben die Betroffenen einen kompensatorischen Anspruch
auf den Einbau technischer Belüftungseinrichtungen.
Urteil des 4. Senats vom 21. September 2006 - BVerwG 4 C 4.05
I. OVG Münster vom 29.07.2004 - Az.: OVG 20 D 78/00.AK -