Urteil des BVerwG, Az. 4 C 36.13

Vorprüfung, Öffentliche Sicherheit, Umweltverträglichkeitsprüfung, Klagebefugnis
BVerwGE: ja
Fachpresse: ja
Sachgebiet:
Recht der Anlegung und des Betriebes von Flugplätzen - §§ 6 ff.
des Luftverkehrsgesetzes
Rechtsquelle/n:
LuftVG § 8 Abs. 2 und 3, § 10 Abs. 1 Satz 3, § 29 Abs. 1
UmwRG § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a, § 4 Abs. 3 und 1
UVPG § 3a Satz 4, § 2 Abs. 3 Nr. 1, § 3c Satz 1 und 3, § 3e
Abs. 1 Nr. 2
VwGO § 42 Abs. 2, § 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5, § 137
Abs. 2
Stichworte:
Änderung eines Flughafens; Nachbarklage; Klagebefugnis; drittschützende
Norm; UVP-Vorprüfung, fehlerhaft; gerichtliche Überprüfung, eingeschränkt;
Umweltrechtsbehelfsgesetz; Klage auf Nutzungsuntersagung; Klagebefugnis;
Anspruch auf Einschreiten; Ermessensreduzierung.
Leitsatz/-sätze:
1. Die Unterbleibensentscheidung nach § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftVG ist ein für einen
Dritten anfechtbarer Verwaltungsakt und fällt gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
Buchst. a UmwRG i.V.m. § 2 Abs. 3 Nr. 1 UVPG in den Anwendungsbereich des
Umweltrechtsbehelfsgesetzes.
2. Auch in der Fassung durch das Gesetz zur Beschleunigung von
Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben vom 9. Dezember 2006 (BGBl. I S.
2833) erfasst § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG Drittbelange, die in mehr als
unerheblicher, mithin abwägungsrelevanter Weise berührt werden.
3. Ist die Klage eines Nachbarn gegen eine Unterbleibensentscheidung für die
Änderung eines Flughafens wegen einer fehlerhaften UVP-Vorprüfung
erfolgreich, so kann er regelmäßig auch eine Untersagung der formell illegalen
Nutzung bis zu deren luftverkehrsrechtlicher Zulassung beanspruchen.
Urteil des 4. Senats vom 18. Dezember 2014 - BVerwG 4 C 36.13
I. OVG Münster vom 14. Oktober 2013
Az: OVG 20 D 7/09.AK
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 C 36.13
OVG 20 D 7/09.AK
Verkündet
am 18. Dezember 2014
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 18. Dezember 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz, Petz, Dr. Decker und
Dr. Külpmann
für Recht erkannt:
Auf die Revision der Kläger wird das Urteil des Oberver-
waltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom
14. Oktober 2013 geändert, soweit es die Klage abgewie-
sen hat. Der Bescheid des Beklagten vom 10. Dezember
2008 wird aufgehoben. Der Beklagte wird verpflichtet, die
Nutzung der Erweiterung des Vorfelds A am Flughafen A.
bis zur luftverkehrsrechtlichen Zulassung der Ausbau-
maßnahme gegenüber der Beigeladenen zu untersagen.
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Die Revisionen des Beklagten und der Beigeladenen ge-
gen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen vom 14. Oktober 2013 werden zu-
rückgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen tragen
der Beklagte und die Beigeladene je zur Hälfte; ihre au-
ßergerichtlichen Kosten tragen sie jeweils selbst.
G r ü n d e :
I
Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit eines "Negativzeugnisses",
wonach für die Erweiterung des sogenannten Vorfeldes A des Flughafens A.
weder eine Planfeststellung noch eine Plangenehmigung erforderlich ist, sowie
um die Verpflichtung des Beklagten, der Beigeladenen die Nutzung der - inzwi-
schen fertig gestellten und in Betrieb genommenen - erweiterten Vorfeldfläche
bis zum Abschluss eines luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahrens zu un-
tersagen.
Die Kläger sind Eigentümer selbst bewohnter Hausgrundstücke, die sich in et-
wa einem Kilometer Entfernung zum Flughafen A. befinden. Das Grundstück
der Klägerin zu 2 liegt zudem in der Nacht-Schutzzone nach § 2 Abs. 2 Satz 2
Nr. 2 FluglärmG.
Nach Durchführung eines wasserrechtlichen Genehmigungsverfahrens bei der
Stadt A. zeigte die Beigeladene die geplante Vorfelderweiterung nach § 41
Abs. 1 LuftVZO luftverkehrsrechtlich an. Mit einem als Negativzeugnis bezeich-
neten Bescheid vom 26. April 2007 teilte das Ministerium für Bauen und Ver-
kehr des Landes Nordrhein-Westfalen (im Folgenden Ministerium) der Beigela-
denen mit, die Prüfung ihrer Anzeige habe ergeben, dass eine Planfeststellung
und eine Plangenehmigung nicht erforderlich seien, weil das Vorhaben eine
unwesentliche Erweiterung der Flughafenanlage darstelle. Den Antrag der Klä-
ger, für den Ausbau des Vorfeldes A auf dem Flughafen der Beigeladenen die
Erforderlichkeit eines Planfeststellungsverfahrens mit Umweltverträglichkeits-
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prüfung festzustellen und die im November 2007 aufgenommene Nutzung der
Erweiterung des Vorfeldes A bis zum Abschluss des luftverkehrsrechtlichen
Zulassungsverfahrens zu untersagen, lehnte das Ministerium mit Bescheid vom
10. Dezember 2008 ab.
Das Oberverwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben, soweit die Kläger die
Aufhebung des Negativzeugnisses vom 26. April 2007 beantragt haben, und die
Klage abgewiesen, soweit die Kläger beantragt haben, den Beklagten zu ver-
pflichten, der Beigeladenen die Nutzung der Erweiterung des Vorfelds A am
Flughafen A. bis zum Abschluss eines luftverkehrsrechtlichen Zulassungsver-
fahrens und einer Umweltverträglichkeitsprüfung zu untersagen. Zur Begrün-
dung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage gegen das Negativzeugnis
sei zulässig. Bei dem Negativzeugnis handle es sich um einen für einen Dritten
anfechtbaren Verwaltungsakt. Auch seien die Kläger gemäß § 42 Abs. 2 VwGO
klagebefugt. Eine (mögliche) Verletzung subjektiver Rechte liege danach u.a.
dann vor, wenn einem Drittbetroffenen die planerische Abwägung seiner dem
Vorhaben entgegenstehenden Belange wegen der fehlerhaften Wahl der Ver-
fahrensart versagt geblieben sei. Materiell-rechtlicher Anknüpfungspunkt sei
insofern die (drittschützende) Vorschrift des § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 Alt. 1
LuftVG. Der in der Norm verwendete Begriff "beeinträchtigt" sei - wie bisher - im
Sinne von "beeinflusst" auszulegen. Eine solche Beeinflussung sei bereits dann
gegeben, wenn Belange anderer in mehr als nur unerheblicher, also abwä-
gungsrelevanter Weise berührt würden. Das sei hier der Fall. Als in der Nach-
barschaft oder im Einwirkungsbereich des Flughafens wohnende Personen
könnten die Kläger jeweils als eigenen Belang geltend machen, von den
Lärmauswirkungen des Erweiterungsvorhabens betroffen zu sein. Darauf, dass
nach der Schalluntersuchung die - unstreitig zu erwartende - Lärmsteigerung im
Bereich des Abwägungsunerheblichen liegen möge, könne hier nicht entschei-
dend abgestellt werden, weil die Schalluntersuchung und das ergänzende Gut-
achten, das die Beigeladene während des Gerichtsverfahrens beigebracht ha-
be, auf einer fehlerhaften Verkehrsprognose beruhten. Es könne daher nicht
ausgeschlossen werden, dass es durch die verfahrensgegenständliche Erweite-
rungsmaßnahme zu abwägungserheblichen Erhöhungen der Lärmbelastung
der Kläger komme. Die Klage sei auch begründet. Für die Erweiterung des Vor-
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felds A bestehe eine Pflicht zur Durchführung einer Vorprüfung der Umweltver-
träglichkeit nach § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG. Diese sei - wegen der nicht plausib-
len Bewertung der Lärmbelastung der Kläger - fehlerhaft. Hierauf könnten sich
die Kläger gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 UmwRG berufen. Einer eigenen
Rechtsverletzung bedürfe es insofern nicht. Die Klage auf Nutzungsuntersa-
gung sei dagegen unzulässig. Den Klägern fehle insofern die erforderliche Kla-
gebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO. Diese ergebe sich weder aus dem allge-
meinen Folgenbeseitigungsanspruch noch aus § 29 Abs. 1 Satz 1 und 2
LuftVG, weil eine (mögliche) Rechtsverletzung hier noch nicht einmal ansatz-
weise erkennbar sei. Auf das subjektive Recht der Kläger auf abwägende Be-
rücksichtigung ihrer Belange könne nicht abgestellt werden, weil ihm mit der
beantragten Nutzungsuntersagung nicht Rechnung getragen würde oder wer-
den könnte. Eine abwägungsfehlerhafte Verkürzung von Lärmschutzbelangen
führe in der Regel nicht zur Blockierung des Vorhabens, weil den Lärmschutz-
belangen durch Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses, insbesondere in
Gestalt von Lärmschutzauflagen, Rechnung getragen werden könne. Auch für
eine Verletzung des Rechts der Kläger auf körperliche Unversehrtheit (Art. 2
Abs. 2 Satz 1 GG) fehle es an Anhaltspunkten. Schließlich ergebe sich auch
aus europäischem Recht keine Klagebefugnis.
Die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision haben die Beteiligten
eingelegt, soweit sie jeweils unterlegen sind.
Beklagter und Beigeladene sind der Meinung, die Klage sei bereits unzulässig,
jedenfalls aber unbegründet. Sie tragen vor, bei dem Negativzeugnis handele
es sich um keine Entscheidung, die von einem Dritten angefochten werden
könne. Sie weise keinerlei planungsrechtlichen Gehalt auf. Es handele sich
vielmehr um eine Verfügung des Aufsichtsrechts nach den §§ 41, 47 LuftVZO.
Unabhängig davon seien die Kläger jedenfalls nicht klagebefugt. Einen An-
spruch auf die Durchführung des richtigen Verfahrens, namentlich eines Plan-
feststellungsverfahrens, gebe es nicht. Auch aus dem Gesetz über die Umwelt-
verträglichkeitsprüfung ergäben sich keine einklagbaren Rechte Dritter. Schließ-
lich lasse sich die Klagebefugnis auch nicht aus § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG
herleiten; denn die Norm stelle auf eine Rechtsbeeinträchtigung und nicht auf
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eine bloße Rechtsbeeinflussung ab. Eine Beeinträchtigung von Rechten ande-
rer sei aber nur dann gegeben, wenn ein direkter Zugriff auf fremde Rechte er-
folge. Das sei hier nicht der Fall. Diese gesetzgeberische Entscheidung sei zu
respektieren. Eine Klagebefugnis aus anderen Gründen sei nicht erkennbar.
Die Klage sei im Übrigen auch unbegründet. So habe das Oberverwaltungsge-
richt bereits verkannt, dass hier kein Vorhaben i.S.v. § 2 Abs. 2 Nr. 2 UVPG
vorliege. Denn die verfahrensgegenständlichen Maßnahmen am Flughafen sei-
en von den bisher erteilten Genehmigungen gedeckt. Das folge (auch) aus § 71
Abs. 2 LuftVG. Die UVP-Vorprüfung weise zudem weder Ermittlungsfehler noch
Ermittlungsdefizite auf. Unabhängig davon verstoße die Feststellung des Ober-
verwaltungsgerichts, das Ergebnis der UVP-Vorprüfung sei nicht nachvollzieh-
bar, gegen § 3a Satz 4 UVPG, weil das Gericht die Anforderungen an deren
Überprüfung überspannt habe.
Die Kläger tragen im Wesentlichen vor, das Oberverwaltungsgericht habe zu
Unrecht die Klage auf Nutzungsuntersagung abgewiesen. Es habe die Anforde-
rungen an die Klagebefugnis verkannt. Diese folge auch insoweit aus dem klä-
gerischen Anspruch auf gerechte Abwägung ihrer Lärmschutzbelange. § 42
Abs. 2 VwGO i.V.m. dem allgemeinen (Vollzugs-)Folgenbeseitigungsanspruch
und § 29 Abs. 1 LuftVG seien zudem dahingehend auszulegen, dass eine Ver-
letzung der materiell-rechtlichen und verfahrensrechtlichen Vorgaben des Ge-
setzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung und der sog. UVP-Richtlinie zu-
gleich eine die Klagebefugnis begründende Rechtsverletzung zumindest der
- wie die Kläger - qualifiziert in ihren Rechten Betroffenen vermittele. Hieraus
resultiere auch ein Anspruch auf Nutzungsuntersagung der Vorfelderweiterung
zugunsten der Kläger.
II
Die Revisionen von Beklagtem und Beigeladener sind unbegründet (1.). Auf die
Revision der Kläger war das angefochtene Urteil zu ändern und der Beklagte
antragsgemäß zu verpflichten, die Nutzung der Erweiterung des Vorfelds A am
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Flughafen A. bis zur luftverkehrsrechtlichen Zulassung der Ausbaumaßnahme
gegenüber der Beigeladenen zu untersagen (2.).
1. a) Die Klage gegen die Unterbleibensentscheidung ("Negativzeugnis") vom
26. April 2007 ist zulässig. Sie ist als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 Alt. 1
VwGO statthaft (aa), und die Kläger besitzen die hierfür erforderliche Klagebe-
fugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO (bb).
aa) In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass
eine Unterbleibensentscheidung nach § 8 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. § 10 Abs. 1
Satz 3 des Luftverkehrsgesetzes - LuftVG - einen - auch für einen Dritten an-
fechtbaren - Verwaltungsakt darstellt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. September
2001 - 9 A 3.01 - BVerwGE 115, 158 <163> = juris Rn. 60; ferner Urteile vom
8. Oktober 1976 - 7 C 24.73 - Buchholz 442.01 § 28 PBefG Nr. 3 zum Perso-
nenbeförderungsrecht und vom 15. Januar 1982 - 4 C 26.78 - BVerwGE 64,
325 = juris Rn. 21 zum Fernstraßenrecht). Hieran ist festzuhalten. So hat der
7. Senat die Verwaltungsakteigenschaft einer Freistellungserklärung nach § 15
Abs. 2 Satz 2 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes - BImSchG - wiederholt
bejaht (BVerwG, Urteile vom 28. Oktober 2010 - 7 C 2.10 - Buchholz 406.25
§ 15 BImSchG Nr. 8 Rn. 21 und vom 7. August 2012 - 7 C 7.11 - Buchholz
406.25 § 15 BImSchG Nr. 9 Rn. 13). Für die Unterbleibensentscheidung nach
§ 8 Abs. 3 LuftVG kann nichts anderes gelten, zumal diese - anders als die
Freistellungserklärung gemäß § 15 Abs. 2 Satz 2 BImSchG - zusätzlich eine
entsprechende Ermessensausübung durch die Planfeststellungsbehörde erfor-
dert. Hiervon geht offenbar auch das Ministerium aus, denn es hat seiner Un-
terbleibensentscheidung Nebenbestimmungen in Form von zwei Auflagen und
einem Auflagenvorbehalt beigefügt, die auf § 36 Abs. 2 Nr. 4 und 5 VwVfG NW
gestützt wurden.
Der Regelungsgehalt einer Entscheidung nach § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftVG be-
steht dabei zum einen in der Feststellung, dass es sich um eine Ände-
rung/Erweiterung eines Flughafens handelt (i.S.v. § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG), die
jedoch i.S.v. § 8 Abs. 3 Satz 1 und 2 Nr. 1 bis 3 LuftVG von unwesentlicher Be-
deutung ist, zum anderen in dem auf pflichtgemäßer Ermessensausübung be-
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ruhenden Verzicht der Behörde auf die Durchführung eines Planfeststellungs-
oder Plangenehmigungsverfahrens sowie der hiermit verbundenen Freigabe
der Maßnahme nach Luftverkehrsrecht. Die Entscheidung ergeht gegenüber
dem Vorhabenträger (Anzeigender i.S.v. § 41 Abs. 1 der Luftverkehrs-
Zulassungs-Ordnung - LuftVZO -) und besitzt damit Außenwirkung. Da nach § 8
Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG ein Fall von unwesentlicher Bedeutung nur dann
vorliegt, wenn Rechte anderer nicht beeinträchtigt werden, wirkt die Unterblei-
bensentscheidung auch gegenüber Dritten. Denn aufgrund dieser Entscheidung
muss weder eine Planfeststellung noch eine Plangenehmigung und damit auch
keine gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG umfassende Abwägung aller von dem
Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange erfolgen.
bb) Die Kläger sind gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Es erscheint zu-
mindest möglich, dass sie durch die Unterbleibensentscheidung in ihren durch
§ 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG geschützten Rechten verletzt werden.
Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage gemäß § 42 Abs. 2
VwGO nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt
oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Ist
der Kläger nicht Adressat eines Verwaltungsakts, sondern lediglich als Dritter
betroffen, so ist für seine Klagebefugnis erforderlich, dass er die Verletzung ei-
ner Vorschrift behauptet, die ihn als Dritten zu schützen bestimmt ist (stRspr;
vgl. BVerwG, etwa Urteil vom 25. September 2008 - 3 C 35.07 - BVerwGE 132,
64 Rn. 14), und die Verletzung dieser Norm zumindest möglich erscheint. Eine
Anfechtungsklage ist nur dann nach § 42 Abs. 2 VwGO unzulässig, wenn offen-
sichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die vom Kläger behaup-
teten Rechte bestehen oder ihm zustehen können (siehe etwa BVerwG, Urteil
vom 20. April 1994 - 11 C 17.93 - BVerwGE 95, 333 <334 f.>). Die insoweit an
den klägerischen Sachvortrag zu stellenden Anforderungen dürfen - mit Blick
auf die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG - dabei nicht über-
spannt werden (stRspr, z.B. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 -
BVerwGE 111, 276 = juris Rn. 41).
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Das Bundesverwaltungsgericht hat entschieden, dass § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3
LuftVG a. F. drittschützend ist (BVerwG, Urteil vom 26. September 2001 - 9 A
3.01 - BVerwGE 115, 158 = juris Rn. 27). Auch in der jetzigen Fassung ist die
Vorschrift drittschützend, weil - trotz der durch das Gesetz zur Beschleunigung
von Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben vom 9. Dezember 2006 (BGBl.
I S. 2833) erfolgten Änderung (Ersetzung des Begriffs "beeinflusst" durch den
Begriff "beeinträchtigt") - sich die von § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG geforderte
"Berücksichtigung von Rechten Dritter" nicht auf den direkten Zugriff auf Rechte
beschränkt, sondern - nach wie vor - im Sinne einer "Beeinflussung der Rechte
Dritter" zu verstehen ist; die Norm erfasst damit auch Drittbelange, die in mehr
als unerheblicher, mithin abwägungsrelevanter Weise (vgl. § 8 Abs. 1 Satz 2
LuftVG ) berührt werden (in diese Richtung bereits BVerwG, Beschluss vom
16. Dezember 2008 - 4 B 66.08 - juris Rn. 8 unter Verweis auf das Urteil vom
26. September 2001 - 9 A 3.01 - a.a.O. S. 164). Dies folgt aus einer an Wort-
laut, Sinn und Zweck und der Systematik ausgerichteten Auslegung.
§ 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG formuliert in seinem 1. Halbsatz dahingehend,
dass "Rechte anderer nicht beeinträchtigt werden". Diese Formulierung lehnt
sich wohl an § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Halbs. 1 LuftVG an (dort heißt es "Rechte
anderer nicht oder nur unwesentlich beeinträchtigt werden"), so dass hieraus
gefolgert werden könnte, dass mit den Formulierungen das Gleiche gemeint ist.
Ein solches Verständnis ließe jedoch den jeweiligen Halbsatz 2 der Regelungen
unberücksichtigt, der Rückschlüsse auf die Reichweite der "Rechte anderer"
zulässt. Während § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Halbs. 2 LuftVG zum Inhalt hat, dass
"die Betroffenen sich mit der Inanspruchnahme ihres Eigentums oder eines an-
deren Rechts schriftlich einverstanden erklärt haben", heißt es in § 8 Abs. 3
Satz 2 Nr. 3 Halbs. 2 LuftVG lediglich, dass "mit den vom Plan Betroffenen ent-
sprechende Vereinbarungen getroffen werden". § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Halbs. 2
LuftVG rechtfertigt somit den Schluss, dass "Rechte anderer" i.S.d. Halbsat-
zes 1 nur solche sein können, auf die durch ein Vorhaben unmittelbar zugegrif-
fen werden soll. Zu einem solchen Schluss zwingt § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3
Halbs. 2 LuftVG mit seiner offeneren Formulierung von den "entsprechenden
Vereinbarungen" jedoch nicht. Vielmehr rechtfertigt er die Annahme, dass die in
Halbsatz 1 angesprochenen Rechte anderer weiter zu fassen sind (mithin in
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Richtung auf die abwägungserheblichen Belange i.S.v. § 8 Abs. 1 Satz 2
LuftVG) als die in Absatz 2 Satz 1 Nr. 3 genannten.
Auch die Systematik, die § 8 LuftVG zugrunde liegt, spricht für diese Ausle-
gung. In § 8 LuftVG ist die Genehmigungsbedürftigkeit u.a. von Änderungen an
bestehenden Flughäfen normiert. Die Vorschrift stellt dabei eine gewisse Rang-
folge in Bezug auf die durchzuführenden Genehmigungsverfahren auf. Grund-
sätzlich ist für die Änderung von Flughäfen gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG ein
Planfeststellungsverfahren erforderlich. In bestimmten Fällen kann unter den
Voraussetzungen des § 8 Abs. 2 Satz 1 LuftVG von einer Planfeststellung ab-
gesehen und nur eine Plangenehmigung erteilt werden. Im Sonderfall der un-
wesentlichen Änderung kann nach § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftVG auch eine Unter-
bleibensentscheidung ergehen, mit der Folge, dass dann weder eine Planfest-
stellung noch eine Plangenehmigung erforderlich sind. Insbesondere der Ver-
gleich zwischen den Regelungen in § 8 Abs. 2 Satz 1 und § 8 Abs. 3 Satz 2
LuftVG belegt, dass bei einer identischen Auslegung der Wörter "Rechte ande-
rer nicht beeinträchtigt" die Voraussetzungen für eine Plangenehmigung oder
eine Unterbleibensentscheidung weitgehend angeglichen würden. Die in § 8
Abs. 1 bis 3 LuftVG angelegte Stufenfolge würde hierdurch infrage gestellt.
Wird dagegen die Formulierung in § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG in einem über
den direkten Zugriff auf Rechte anderer hinausgehenden Sinne verstanden,
bleibt das Stufenverhältnis der einzelnen Genehmigungsvoraussetzungen ge-
wahrt. Es kommt hinzu, dass sowohl die Planfeststellung als auch die Plange-
nehmigung gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftVG das Ergebnis einer sämtliche
durch das Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange Rechnung
tragenden Abwägung sein müssen; eine solche Abwägung ist im Rahmen einer
Unterbleibensentscheidung nach § 8 Abs. 3 Satz 1 LuftVG nicht vorgesehen.
Der Stufenfolge des § 8 LuftVG liegt damit der Gedanke zugrunde, nur solche
Vorhaben von einer Planfeststellung/Plangenehmigung auszunehmen, deren
Zulassung gerade keiner planerischen Abwägungsentscheidung bedarf. Diese
Systematik ist aber nur dann gewahrt, wenn § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG in
einem weiten Sinne verstanden wird, weil andernfalls durch die Unterbleibens-
entscheidung abwägungserhebliche Belange Dritter im luftverkehrsrechtlichen
Zulassungsverfahren ausgeblendet werden könnten.
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§ 8 Abs. 3 LuftVG dient ersichtlich der Verfahrensvereinfachung und der Ver-
fahrensbeschleunigung für unwesentliche (= „einfache“) Änderungen/Erweite-
rungen eines Flughafens. Diese sollen in einem möglichst unkomplizierten Ver-
fahren, insbesondere ohne eine sie rechtfertigende (umfassende) Abwägungs-
entscheidung, "zugelassen" und anschließend rasch verwirklicht werden kön-
nen. Die Norm hat nicht den Zweck, die Genehmigungsbehörde von einer etwa
erforderlichen Berücksichtigung abwägungserheblicher Belange Dritter freizu-
stellen oder solche Belange abzuschneiden. Wo solche (schutzwürdigen, nicht
geringwertigen und nicht makelbehafteten) Belange berührt werden, ist die Un-
terbleibensentscheidung nach deren Sinn und Zweck nicht das richtige Instru-
ment zur Vorhabenfreigabe. Es bedarf dann vielmehr einer Planfeststel-
lung/Plangenehmigung. Der hinter § 8 Abs. 3 LuftVG stehende Zweck würde
verfehlt, wenn § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 i.S.v. § 8 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LuftVG auf
die Fälle des direkten Zugriffs auf Rechte Dritter beschränkt würde.
Die Kläger haben hinreichend substantiiert vorgetragen, dass eine Verletzung
ihrer durch § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG geschützten abwägungserheblichen
Belange aufgrund der ungeklärten Lärmauswirkungen der umstrittenen Maß-
nahme zumindest möglich erscheint. Die klägerischen Grundstücke liegen et-
was über einen Kilometer vom Flughafen A. entfernt. Das Grundstück der Klä-
gerin zu 2 liegt zudem in der Nacht-Schutzzone nach § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2
des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm - FlugLärmG -. Die Erweiterung des
Vorfeldes A sowie die weiteren hiermit im Zusammenhang stehenden Maß-
nahmen erfolgen in Richtung auf ihr Grundstück. Nach dem von der Beigelade-
nen vorgelegten Gutachten der B. GmbH vom 23. Januar 2007 bedingt die
Maßnahme eine Erhöhung der Lärmbelastung der Kläger, weil die Erweiterung
zu einer Zunahme der Bewegungen auf dem Vorfeld A führt. Zwar kommt die B.
GmbH zu dem Ergebnis, dass durch die Vorfelderweiterung lediglich mit einer
Erhöhung des Lärmpegels um 0,5 dB(A) zu rechnen sei. Die Kläger haben die-
se Aussage sowie die Lärmbegutachtung aber unter Hinweis auf die Recht-
sprechung des Bundesverwaltungsgerichts substantiiert in Frage gestellt. Vor
diesem Hintergrund lässt sich dem Lärmschutzinteresse der Kläger nicht von
vornherein jegliche Relevanz absprechen. Ob diesem Gesichtspunkt im konkre-
ten Fall die Bedeutung zukommt, die ihm die Kläger beimessen, ist der Prüfung
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im Rahmen der Begründetheit vorzubehalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Juni
2004 - 4 C 11.03 - Buchholz 442.42 § 27a LuftVO Nr. 3 S. 25 = juris Rn. 20).
b) Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht von der Begründetheit der Klage
ausgegangen.
aa) Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, das Negativzeugnis sei
rechtswidrig, weil eine Pflicht zur Durchführung einer UVP-Vorprüfung bestehe
und die angestellte UVP-Vorprüfung aufgrund von Ermittlungsdefiziten im Er-
gebnis nicht nachvollziehbar sei (UA S. 21), verstößt nicht gegen revisibles
Recht.
(1) Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt, für die Erweiterung des Vorfel-
des A bestehe eine Pflicht zur Durchführung einer Vorprüfung nach § 3e Abs. 1
Nr. 2 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung - UVPG -, denn
hierbei handele es sich um die Erweiterung eines UVP-pflichtigen Vorhabens,
die nicht von einer bestandskräftigen förmlichen Zulassungsentscheidung ge-
deckt sei (UA S. 22 f.). Das steht mit Bundesrecht im Einklang.
Nach § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG besteht die Verpflichtung zur Durchführung einer
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) - auch - für die Änderung oder Erweite-
rung eines Vorhabens, für das als solches bereits eine UVP-Pflicht besteht,
wenn eine Vorprüfung des Einzelfalles i.S.v. § 3c Satz 1 und 3 UVPG ergibt,
dass die Änderung oder Erweiterung erhebliche nachteilige Umweltauswirkun-
gen haben kann. Die Frage, ob es sich um eine Änderung oder Erweiterung im
Sinne der Vorschrift handelt, beurteilt sich dabei nach materiellem Recht, vor-
liegend mithin nach § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG (Rathgeb, in: Giemulla/Schmid,
LuftVG, Loseblatt Stand Oktober 2014, § 8 Rn. 18). In der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass eine Änderung eines Flughafens
vorliegt, wenn das Vorhaben vom Regelungsgehalt einer bestandskräftigen
früheren Zulassungsentscheidung nicht mehr gedeckt ist; schon Zugelassenes
bedarf nicht erneut einer Zulassung (BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2006
- 4 C 16.04 - BVerwGE 127, 208 Rn. 31; Beschluss vom 16. Dezember 2003
- 4 B 75.03 - Buchholz 442.40 § 9 LuftVG Nr. 14 S. 9 f. = juris Rn. 16). Bezugs-
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punkt und Maßstab für das Vorliegen einer Änderung ist mithin der bisherige
Gestattungszustand (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2013 - 4 C 14.12 -
BVerwGE 149,17 Rn. 14). Insoweit ist der Begriff der Änderung in § 8 Abs. 1
Satz 1 und Abs. 3 LuftVG fachplanungsrechtlich determiniert (BVerwG, Urteil
vom 7. Dezember 2006 a.a.O. Rn. 31).
Das Oberverwaltungsgericht hat sich im angefochtenen Urteil ausführlich mit
der Genehmigungslage des Flughafens A. befasst (UA S. 23 bis 30) und ist in
Auslegung der vorhandenen Genehmigungen zum Ergebnis gelangt, dass die-
se die Erweiterung des Vorfeldes A nicht abdecken. Der tatrichterlich ermittelte
Inhalt der Genehmigungen ist als Tatsachenfeststellung i.S.d. § 137 Abs. 2
VwGO für den Senat bindend (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 4. Dezember
2001 - 4 C 2.00 - BVerwGE 115, 274 <280>), weil weder der Beklagte noch die
Beigeladene innerhalb der Frist des § 139 Abs. 3 Satz 1 VwGO eine Verfah-
rensrüge erhoben haben, sondern sich darauf beschränken, der vorinstanzli-
chen Auslegung der Genehmigungen ihre eigene, davon abweichende Ausle-
gung gegenüber zu stellen.
Ist danach von einer Änderung nach § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG auszugehen, so
liegt damit auch eine Änderung i.S.v. § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG vor. Da gemäß
§ 3b Abs. 1 i.V.m. Nr. 14.12.1 der Anlage 1 UVPG (in der hier maßgeblichen
Fassung zum 26. April 2007) der Bau eines Flugplatzes im Sinne der Begriffs-
bestimmungen des Abkommens von Chicago von 1944 zur Errichtung der In-
ternationalen Zivilluftfahrt-Organisation mit einer Start- und Landebahngrund-
länge von - wie hier - 1 500 m oder mehr UVP-pflichtig ist, folgt hieraus, dass
die Vorfelderweiterung einer UVP-Vorprüfung bedurfte.
(2) Das Oberverwaltungsgericht hat ferner angenommen, dass die UVP-
Vorprüfung durch den Beklagten nicht dem Maßstab des § 3a Satz 4 UVPG
entspreche. Auch das lässt einen Bundesrechtsverstoß nicht erkennen.
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- 14 -
Nach § 3a Satz 4 UVPG ist, wenn die Feststellung, dass eine UVP unterbleiben
soll, auf einer Vorprüfung des Einzelfalls nach § 3c UVPG beruht, die Einschät-
zung der zuständigen Behörde in einem gerichtlichen Verfahren betreffend die
Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens nur daraufhin zu überprüfen,
ob die Vorprüfung entsprechend den Vorgaben von § 3c UVPG durchgeführt
worden ist und ob das Ergebnis nachvollziehbar ist.
Gemäß § 3c Satz 1 UVPG muss die zuständige Behörde einschätzen, ob das
Vorhaben aufgrund überschlägiger Prüfung der in der Anlage 2 zum UVPG auf-
geführten Kriterien erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben kann, die
nach § 12 UVPG zu berücksichtigen wären. Nach § 3c Satz 3 UVPG ist bei der
Vorprüfung auch zu berücksichtigen, inwieweit durch die vom Träger des Vor-
habens vorgesehenen Vermeidungs- und Verminderungsmaßnahmen Umwelt-
auswirkungen offensichtlich ausgeschlossen werden. Erhebliche nachteilige
Umweltauswirkungen, die die Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprü-
fung erforderlich machen, liegen nicht erst dann vor, wenn die Umweltauswir-
kungen so gewichtig sind, dass sie nach Einschätzung der Behörde zu einer
Versagung der Zulassung führen können (BVerwG, Urteile vom 13. Dezember
2007 - 4 C 9.06 - BVerwGE 130, 83 Rn. 34, vom 16. Oktober 2008 - 4 C 5.07 -
BVerwGE 132, 123 Rn. 32 und vom 17. Dezember 2013 - 4 A 1.13 - BVerwGE
148, 353 Rn. 37). Eine Umweltverträglichkeitsprüfung muss vielmehr durchge-
führt werden, wenn Umweltauswirkungen bei der Entscheidung über die Zuläs-
sigkeit des Vorhabens im Hinblick auf eine wirksame Umweltvorsorge nach
§ 12 UVPG zu berücksichtigen sind. Maßgeblich ist insoweit das materielle Zu-
lassungsrecht.
Die Planfeststellungsbehörde darf im Rahmen der Vorprüfung nicht bereits mit
einer der Umweltverträglichkeitsprüfung vergleichbaren Prüftiefe "durchermit-
teln" und damit unzulässigerweise die eigentliche Umweltverträglichkeitsprüfung
unter Missachtung der für diese obligatorischen Öffentlichkeitsbeteiligung vor-
wegnehmen; sie ist vielmehr auf eine überschlägige Vorausschau beschränkt
(vgl. BVerwG, Urteile vom 20. August 2008 - 4 C 11.07 - BVerwGE 131, 352
Rn. 35 und vom 20. Dezember 2011 - 9 A 31.10 - BVerwGE 141, 282 Rn. 25).
Andererseits darf sich die Vorprüfung nicht in einer oberflächlichen Abschät-
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zung spekulativen Charakters erschöpfen, sondern muss auf der Grundlage
geeigneter und ausreichender Informationen erfolgen. Hierzu zählen auch vom
Vorhabenträger eingeholte Fachgutachten, die gegebenenfalls durch zusätzli-
che Ermittlungen der Planfeststellungsbehörde ergänzt werden können
(BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 25). Bei der Frage, welche
Unterlagen und Informationen als geeignete Grundlage einer überschlägigen
Prüfung benötigt werden, kommt der Behörde ein Einschätzungsspielraum zu
(BVerwG, Urteile vom 7. Dezember 2006 - 4 C 16.04 - BVerwGE 127, 208
Rn. 49 und vom 20. August 2008 a.a.O.).
Die aufgrund der Vorprüfung getroffene behördliche Beurteilung zur UVP-
Pflichtigkeit unterliegt nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle. Zu untersu-
chen ist, ob die Vorprüfung entsprechend den Vorgaben des § 3c UVPG durch-
geführt worden und ob das Ergebnis nachvollziehbar ist (BVerwG, Urteile vom
20. Dezember 2011 - 9 A 31.10 - BVerwGE 141, 282 Rn. 24 und vom 25. Juni
2014 - 9 A 1.13 - UPR 2014, 444 Rn. 16). Dementsprechend muss eine Vorprü-
fung überhaupt stattgefunden haben, und das Ergebnis der Vorprüfung darf
keine Rechtsfehler aufweisen, die seine Nachvollziehbarkeit ausschließen. Die-
se Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle verdeutlicht, dass der Planfeststel-
lungsbehörde für ihre prognostische Beurteilung möglicher Umweltauswirkun-
gen des Vorhabens ein Einschätzungsspielraum zusteht (BVerwG, Urteil vom
20. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 29). Gefordert ist eine Plausibilitätskontrolle, bei
der die von der Behörde für ihr Prüfergebnis gegebene Begründung zugrunde
zu legen ist (BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 29). Dies be-
deutet zugleich, dass nachträglich gewonnene Erkenntnisse, die die Auswir-
kungen in einem anderen Licht erscheinen lassen könnten, für die Tragfähigkeit
des Prüfergebnisses und damit der verfahrenslenkenden Entscheidung über die
Notwendigkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung nicht maßgeblich sein kön-
nen (BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2011 a.a.O. Rn. 29).
Das Oberverwaltungsgericht hat vorliegend beanstandet, dass die Lärmauswir-
kungen, die mit der Nutzung des erweiterten Vorfeldes A verbunden sind, nicht
auf der Grundlage einer realistischen Verkehrsprognose ermittelt und beurteilt
worden seien. Das gelte namentlich für den Bodenlärm und für die Schallunter-
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suchung. Das Gutachten zur Kapazitätsveränderung durch ein erweitertes Vor-
feld A am Flughafen A. vom Dezember 2006 der C. GmbH (C.-Gutachten) habe
insofern unzutreffend auf die Flugbewegungen eines typischen Tages des Jah-
res 2005 und der sechs verkehrsreichsten Monate des Jahres 2005 abgestellt,
anstatt von einem zu einem bestimmten Prognosezeitpunkt zu erwartenden
Flugbewegungsaufkommen auszugehen. Das gelte auch für die hierauf auf-
bauende schalltechnische Untersuchung der B. GmbH vom Januar 2007 (UA
S. 33 f.). Die Abschätzung des Bodenlärms sei daher aufgrund eines falschen
Ansatzes oder Maßstabes unbrauchbar. Die Ergebnisrelevanz dieses Fehlers
sei auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil erhebliche nachteilige Umwelt-
auswirkungen in Gestalt von (erheblichem) Bodenlärm aus anderen Gründen
offensichtlich nicht zu erwarten seien, denn solche Gründe seien nicht gegeben.
Diese Ausführungen lassen einen Bundesrechtsverstoß nicht erkennen. Zu
Recht ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass sowohl das
C.-Gutachten als auch die Lärmbegutachtung durch die B. GmbH nicht geeig-
net waren, die Unbeachtlichkeit der Lärmerhöhung durch die Erweiterungs-
maßnahme in Richtung auf die klägerischen Wohngebäude zu belegen. Nach
der Rechtsprechung des Senats ist für die Lärmberechnung auf das tatsächli-
che Verkehrsaufkommen abzustellen, das in einem überschaubaren Zeitraum
zu erwarten ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 21. März 1996 - 4 A 10.95 - Buchholz
406.25 § 41 BImSchG Nr. 13, vom 3. März 1999 - 11 A 9.97 - Buchholz 406.25
§ 41 BImSchG Nr. 26 und vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 - BVerwGE 125,
116 Rn. 354; Beschluss vom 7. Februar 2001 - 11 B 61.00 - ZLW 2001, 455).
Nach den für den Senat bindenden Feststellungen des Oberverwaltungsge-
richts (§ 137 Abs. 2 VwGO) fehlt es vorliegend an einer dieser Anforderung ent-
sprechenden in die Zukunft gerichteten Verkehrsprognose zum Zeitpunkt des
Erlasses der Unterbleibensentscheidung. Damit ist das Ergebnis der UVP-
Vorprüfung, wonach es keiner Umweltverträglichkeitsprüfung bedarf, nicht plau-
sibel begründet.
Dass das C.-Gutachten und das Gutachten der B. GmbH unzureichend waren,
räumt letztlich auch der Beklagte ein. Er vertritt allerdings die Auffassung, die
Mängel seien durch das auf Anforderung des Oberverwaltungsgerichts nachge-
reichte C.-Gutachten vom Juli 2012 geheilt worden. Eine solche Heilung sei
32
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nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zulässig. Dem ist
schon deshalb nicht zu folgen, weil das Oberverwaltungsgericht davon ausge-
gangen ist, dass auch das nachgereichte Gutachten fehlerhaft ist. Zudem habe
der Beklagte seine Bodenlärmbeurteilung aus Anlass der C.-Darstellung nicht
ergänzt. Damit sei keine Heilung der Fehler bei der Beurteilung des Bodenlärms
eingetreten (UA S. 38). Hieran ist der Senat gemäß § 137 Abs. 2 VwGO ge-
bunden, da diese Feststellungen nicht mit durchgreifenden Verfahrensrügen
angegriffen worden sind.
bb) Ohne Bundesrechtsverstoß hat das Oberverwaltungsgericht schließlich ent-
schieden, dass sich die Kläger gemäß § 4 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 des Umwelt-
Rechtsbehelfsgesetzes - UmwRG - auf die fehlerhafte UVP-Vorprüfung berufen
könnten, ohne dass es darüber hinaus der Feststellung einer Rechtsverletzung
i.S.v. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO bedürfe.
Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG kann die Aufhebung einer Entscheidung
über die Zulässigkeit u.a. eines Vorhabens nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
Buchst. a UmwRG i.V.m. § 2 Abs. 3 UVPG verlangt werden, wenn eine erfor-
derliche Umweltverträglichkeitsprüfung oder UVP-Vorprüfung nicht durchgeführt
und nicht nachgeholt worden ist. Anknüpfungspunkt für die Rechtsfolge einer
Aufhebung der Zulassungsentscheidung ist mithin eine fehlerhaft unterbliebene
UVP oder UVP-Vorprüfung. Diese Fehler sind erheblich, ohne dass es darauf
ankommt, ob die verletzten Verfahrensvorschriften der Gewährleistung eines
materiellen subjektiven Rechts dienen und ob die Fehler die Sachentscheidung
beeinflusst haben können, wie es § 46 VwVfG sonst voraussetzt. Die Fehlerfol-
genregelung des § 4 Abs. 1 Satz 1 UmwRG gilt in erster Linie für die umwelt-
rechtliche Verbandsklage, ist aber gemäß § 4 Abs. 3 UmwRG auf Rechtsbehel-
fe von Beteiligten nach § 61 Nr. 1 und 2 VwGO entsprechend anwendbar mit
der Folge, dass die Verfahrensfehler auch insoweit unabhängig von den sonst
geltenden einschränkenden Maßgaben (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) zur
Begründetheit der Klage führen. Hieraus folgt, dass eine Genehmigungsent-
scheidung, die ohne die hierfür erforderliche UVP oder UVP-Vorprüfung getrof-
fen worden ist, auf die Klage eines gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugten
Dritten nach § 4 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 UmwRG allein wegen dieses Feh-
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lers aufzuheben ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juni 2013 - 4 B 37.12 -
BauR 2013, 2014 Rn. 10). Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 2 UmwRG gilt das auch,
wenn - wie hier - eine durchgeführte Vorprüfung des Einzelfalles über die UVP-
Pflichtigkeit nicht dem Maßstab des § 3a Satz 4 UVPG genügt.
Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz findet nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a Um-
wRG auch Anwendung auf die Unterbleibensentscheidung nach § 8 Abs. 3
LuftVG. Denn nach § 2 Abs. 3 Nr. 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 UVPG sind Entschei-
dungen über die Zulässigkeit von Vorhaben Bewilligung, Erlaubnis, Genehmi-
gung, Planfeststellungsbeschluss und sonstige behördliche Entscheidungen,
die in einem Verwaltungsverfahren getroffen werden, mit Ausnahme von Anzei-
geverfahren. Entscheidungen, die in einem Verwaltungsverfahren getroffen
werden, sind dabei vor allem solche, die ein Verwaltungsverfahren i.S.d. § 9
VwVfG abschließen (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2013 - 4 C 14.12 -
BVerwGE 149, 17). Hierzu zählt auch die Unterbleibensentscheidung nach § 8
Abs. 3 LuftVG, weil sie ein Verwaltungsakt ist.
2. Die Revision der Kläger ist dagegen erfolgreich. Ihre Klage ist zulässig (a)
und begründet (b). Das angefochtene Urteil des Oberverwaltungsgerichts ist
insofern mit Bundesrecht nicht vereinbar.
a) Die Ansicht des Oberverwaltungsgerichts, dass die Klage auf Verpflichtung
des Beklagten zur Untersagung der Nutzung der Erweiterung des Vorfeldes A
unzulässig sei, weil den Klägern die nach § 42 Abs. 2 VwGO hierfür erforderli-
che Klagebefugnis fehle, trifft nicht zu.
Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Verpflichtungsklage, soweit gesetzlich nichts
anderes bestimmt ist, nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch die
Ablehnung eines beantragten Verwaltungsakts in seinen Rechten verletzt zu
sein, und wenn nach seinem Vorbringen die Verletzung dieser Rechte möglich
erscheint (vgl. oben). Da die Verpflichtungsklage gemäß § 113 Abs. 5 VwGO
nur begründet ist, wenn ein Anspruch auf Erlass des begehrten Verwaltungsak-
tes gegeben ist (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 77.84 -
BVerwGE 77, 317 = juris Rn. 13), erfordert dies das Bestehen eines Rechtssat-
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zes, der die Behörde zum Erlass dieses Verwaltungsaktes verpflichtet oder we-
nigstens ermächtigt und zugleich einen subjektiven Anspruch darauf gewährt
sowie den jeweiligen Kläger in den Kreis der Berechtigten einbezieht (BVerwG,
Urteil vom 28. Februar 1997 - 1 C 29.95 - BVerwGE 104, 115). Für die Klagebe-
fugnis reicht es dabei aus, dass ein solcher Anspruch nicht offensichtlich und
eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist (vgl. hierzu etwa
BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 1991 - 4 C 23.88 - Buchholz 406.39 Denk-
malschutzrecht Nr. 5; siehe auch BVerwG, Urteile vom 26. Januar 2011 - 6 C
2.10 - Buchholz 442.066 § 55 TKG Nr. 3 und vom 10. Oktober 2012 - 6 C
36.11 - BVerwGE 144, 284 Rn. 17, jeweils m.w.N.). Nach diesem Maßstab ist
es entgegen der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts nicht ausgeschlossen,
dass die Kläger einen Anspruch auf Erlass einer Nutzungsuntersagung oder
wenigstens auf ermessensfehlerfreie Entscheidung haben.
(1) Eine Rechtsgrundlage für das vom Beklagten verlangte aufsichtsbehördli-
che Einschreiten ist mit § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG vorhanden. Danach ist die
Abwehr von betriebsbedingten Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs
sowie für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung durch die Luftfahrt (Luftauf-
sicht) Aufgabe der Luftfahrtbehörden und der Flugsicherungsorganisation. Nach
der Rechtsprechung des Senats handelt es sich bei § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG
um eine Norm, die sich auf das Gebot zur Gefahrenabwehr i.S.d. allgemeinen
Polizeirechts beschränkt (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2014 - 4 C 2.13 - juris
Rn. 18). Schutzgut der Vorschrift ist, soweit es vorliegend darauf ankommt, die
öffentliche Sicherheit. Sie umfasst die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, die
Unversehrtheit der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen sowie
Bestand und Funktionieren der Einrichtungen des Staates oder sonstiger Trä-
ger der Hoheitsgewalt. Eine Gefahr i.S.v. § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG liegt vor,
wenn zu erwarten ist, dass ein Zustand oder ein Verhalten bei ungehindertem
Ablauf des Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Scha-
den für das Schutzgut führt (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2014 a.a.O. Rn. 13).
Hiervon ist etwa dann auszugehen, wenn ein Flughafen ohne die nach § 8
Abs. 1 und 2 LuftVG erforderliche Planfeststellung bzw. Plangenehmigung ge-
ändert wird und eine dies legitimierende Unterbleibensentscheidung nach § 8
Abs. 3 LuftVG fehlt, z.B. weil diese auf den Rechtsbehelf eines Dritten hin auf-
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gehoben worden ist. Ist eine solche Gefahr gegeben, dann kann die hierfür zu-
ständige Behörde die erforderlichen Verfügungen erlassen (§ 29 Abs. 1 Satz 2
LuftVG). Bei einer formell illegalen Änderung eines Flughafens lässt sich auf
diese Regelung u.a. die Befugnis stützen, die Nutzung der geänderten Anlagen
zu untersagen und damit die Störung der Rechtsordnung zu unterbinden (in
diese Richtung bereits BVerwG, Beschluss vom 11. Januar 2001 - 11 VR
16.00 - Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 18 = juris Rn. 11).
(2) § 29 Abs. 1 Satz 2 LuftVG stellt das Einschreiten in das Ermessen der zu-
ständigen Behörden. Damit besteht grundsätzlich kein Anspruch auf Einschrei-
ten, sondern nur ein solcher auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Allein in
den Fällen der sog. Ermessensreduzierung auf Null kann sich dieser Anspruch
zu einem Rechtsanspruch verdichten. Nicht anders als in anderen Gebieten des
öffentlichen Rechts, namentlich im öffentlichen Baurecht setzen sowohl der An-
spruch auf Einschreiten als auch der Anspruch auf ermessensfehlerfreie Ent-
scheidung voraus, dass der Dritte durch die formell illegale Anlage in seinen
Rechten verletzt wird. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
ist dabei geklärt, dass sich der öffentlich-rechtliche Nachbarschutz grundsätz-
lich nur aus Rechtsvorschriften ableiten lässt, die das individuell geschützte pri-
vate Interesse, die Art seiner Verletzung und den Kreis der unmittelbar ge-
schützten Personen hinreichend deutlich klarstellen und abgrenzen (stRspr, vgl.
BVerwG, etwa Urteil vom 20. Oktober 1972 - 4 C 107.67 - BVerwGE 41, 58
<63> = juris Rn. 18). Drittschutz wird gewährt, wenn in qualifizierter und zu-
gleich individualisierter Weise auf schutzwürdige Interessen eines erkennbar
abgegrenzten Kreises Dritter Rücksicht zu nehmen ist (vgl. grundlegend
BVerwG, Urteil vom 25. Februar 1977 - 4 C 22.75 - BVerwGE 52, 122). Er wird
für die Kläger durch § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG vermittelt. Es erscheint zu-
mindest möglich, dass die Kläger durch die Weigerung des Beklagten, die Nut-
zung des erweiterten Vorfeldes A vorläufig zu unterbinden, in ihrem Recht auf
Abwägung ihrer Lärmschutzbelange verletzt sind. Die Ansicht des Oberverwal-
tungsgerichts, mit der beantragten Nutzungsuntersagung könne der Rechtsver-
letzung nicht begegnet werden, ist unzutreffend. Zwar führt eine abwägungsfeh-
lerhafte Nichtberücksichtigung oder Zurücksetzung von Lärmschutzbelangen in
der Regel dazu, dass der Betroffene im Wege der Verpflichtungsklage auf eine
40
- 21 -
Vervollständigung der Lärmschutzkonzeption zu seinen Gunsten dringen muss
(BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116
Rn. 290). Das bedeutet aber nicht, dass er das Vorhaben nicht, wie mit der
Nutzungsuntersagung angestrebt, bis zur Fehlerbehebung blockieren könnte.
Solange die Lärmschutzkonzeption defizitär ist, muss nämlich die beanstandete
Nutzung einer Verkehrsfläche unterbleiben (vgl. BVerwG, Urteile vom 16. März
2006 a.a.O. Rn. 290 und vom 9. November 2006 - 4 A 2001.06 - BVerwGE 127,
95 Rn. 77).
b) Die Klage ist begründet. Der Senat kann die beantragte Verpflichtung des
Beklagten selbst aussprechen, da die Feststellungen des Oberverwaltungsge-
richts für diese Beurteilung ausreichend sind und die Sache spruchreif ist (§ 144
Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwGO).
Die Kläger haben gegen den Beklagten einen Anspruch aus § 29 Abs. 1 i.V.m.
§ 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG und § 4 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 UmwRG auf Un-
tersagung der Nutzung der Erweiterung des Vorfelds A am Flughafen A. ge-
genüber der Beigeladenen bis zur luftverkehrsrechtlichen Zulassung der Aus-
baumaßnahme. Der dem widersprechende Bescheid des Beklagten vom
10. Dezember 2008 war daher aufzuheben.
aa) Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 29 Abs. 1 Satz 1 und 2 LuftVG
liegen vor, weil die Vorfelderweiterung formell illegal ist.
bb) Das dem Beklagten eröffnete Ermessen ist vorliegend zugunsten der Kläger
dahingehend reduziert, dass der Beklagte gegen die nicht genehmigte Nutzung
der Vorfelderweiterung durch die Beigeladene einschreiten muss. Ein Nut-
zungsverbot ist zwingende Konsequenz daraus, dass die Unterbleibensent-
scheidung vom Oberverwaltungsgericht - zu Recht - aufgehoben wurde, weil
die UVP-Vorprüfung fehlerhaft durchgeführt worden ist, und die Kläger sich hie-
rauf über § 4 Abs. 3, Abs. 1 Satz 2 UmwRG berufen können. Mit § 4 Abs. 3
UmwRG wollte der Gesetzgeber (vgl. BT-Drs. 16/2495 S.14) der Rechtspre-
chung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH, Urteil vom 7. Januar 2004
- C-201/02 - [ECLI:EU:C:2004:12], Wells - Rn. 54 ff.) Rechnung tragen, der das
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fehlerhafte Unterbleiben einer Umweltverträglichkeitsprüfung vor Genehmi-
gungserteilung als wesentlichen Verfahrensfehler behandelt hat, auf den sich
der von der Genehmigung Betroffene ohne Weiteres berufen könne. Der Euro-
päische Gerichtshof betont überdies in ständiger Rechtsprechung, dass ein mit
einem nach Unionsrecht zu beurteilenden Rechtsstreit befasstes Gericht in der
Lage sein müsse, vorläufige Maßnahmen zu erlassen, um die volle Wirksamkeit
der späteren Gerichtsentscheidung über das Bestehen der aus dem Unions-
recht hergeleiteten Rechte sicherzustellen (EuGH, Urteile vom 19. Juni
1990 - C-213/89 [ECLI:EU:C:1990:257], Factortame u.a. - Rn. 21, vom 13. März
2007 - C-432/05 [ECLI:EU:C:2007:163], Unibet - Rn. 67 und vom 15. Januar
2013 - C-416/10 [ECLI:EU:C:2013:8], Krizan u.a. - Rn. 107). Diese Ausführun-
gen stehen zwar im Zusammenhang mit der Frage, ob nach nationalem Recht
die Möglichkeit bestehen muss, den Erlass einer einstweiligen Anordnung zu
erreichen, mit der die Vollziehung einer Genehmigung bis zum Erlass der En-
dentscheidung (des Gerichts) vorübergehend ausgesetzt werden kann. Die
Grundsätze müssen aber erst recht gelten, wenn eine entsprechende Geneh-
migung nach der Inswerksetzung des Vorhabens durch Urteil aufgehoben wur-
de, weil die für das Vorhaben erforderliche UVP-Vorprüfung fehlerhaft durchge-
führt wurde und offen ist, ob das Vorhaben einer Umweltverträglichkeitsprüfung
bedarf und zugelassen werden kann. Es kommt ein weiteres hinzu: Nach der
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sind die Mitgliedstaaten ge-
mäß dem (jetzt) in Art. 4 Abs. 3 des Vertrages über die Europäische Union
- EUV - enthaltenen Grundsatz der loyalen Zusammenarbeit verpflichtet, die
rechtswidrigen Folgen eines Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht zu be-
heben (vgl. z.B. EuGH, Urteil vom 19. November 1991 - C-6/90 und C-9/90
[ECLI:EU:C:1991:428], Francovich u.a. - Rn. 36). Eine solche Verpflichtung ob-
liegt jeder Behörde des betreffenden Mitgliedstaats im Rahmen ihrer Zuständig-
keiten (EuGH, Urteil vom 7. Januar 2004 a.a.O. Rn. 64 m.w.N.). Begrenzt durch
den Grundsatz der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten, sind derartige
Maßnahmen beispielsweise die Rücknahme oder die Aussetzung einer bereits
erteilten Genehmigung zu dem Zweck, eine Umweltverträglichkeitsprüfung
durchzuführen (EuGH, Urteil vom 7. Januar 2004 a.a.O. Rn. 65).
- 23 -
Vor diesem Hintergrund sieht der Senat für Fälle wie den vorliegenden in § 4
Abs. 3 UmwRG eine Regelung, die das behördliche Ermessen in Bezug auf ein
luftaufsichtsrechtliches Einschreiten dahingehend steuert, dass zugunsten der
unter den Schutzbereich des § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 LuftVG fallenden Nachbar-
schaft in der Regel eingeschritten werden muss. Bestätigt wird dieses Ergebnis
durch die Überlegung, dass ansonsten eine nicht zu rechtfertigende Rechts-
schutzlücke entstünde. Der vorliegende Fall belegt dies anschaulich. Die Kläger
sind zwar mit ihrer Klage gegen die Unterbleibensentscheidung durchgedrun-
gen, vor dem Oberverwaltungsgericht mit dem Begehren auf Nutzungsuntersa-
gung jedoch gescheitert. Solange der Beklagte bei dieser Sachlage nicht aus
eigenem Entschluss gegen die Nutzung der Vorfelderweiterung durch die Bei-
geladene einschreitet, ändert sich faktisch für die Kläger nichts. Damit würde
§ 4 Abs. 3 UmwRG in der Sache leerlaufen. Das widerspricht nicht nur Unions-
recht (Effektivitätsgrundsatz), sondern auch Art. 19 Abs. 4 GG.
Es mag Fallgestaltungen geben, in welchen ausnahmsweise unter Verhältnis-
mäßigkeitsgesichtspunkten von einer Nutzungsuntersagung eines wegen Ver-
stoßes gegen die UVP-Vorprüfungspflicht formell illegalen Vorhabens abzuse-
hen ist. Das bedarf aber keiner Vertiefung, weil für einen solchen Fall hier keine
Anhaltspunkte bestehen und von der Beigeladenen auch nicht geltend gemacht
worden sind.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO, bezüglich der
Beigeladenen auch auf § 154 Abs. 3, § 162 Abs. 3 VwGO.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Petz
Dr. Decker
Dr. Külpmann
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47
- 24 -
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfah-
ren auf 30 000 € festgesetzt.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Petz
Dr. Decker
Dr. Külpmann