Urteil des BVerwG, Az. 4 C 35.13

Rechtliches Gehör, Feststellungsklage, Flughafen, Rechtsverordnung
BVerwGE: nein
Fachpresse: ja
Sachgebiet:
Recht der Anlegung und des Betriebes von Flugplätzen - §§ 6 ff.
des Luftverkehrsgesetzes
Rechtsquelle/n:
Aarhus-Übereinkommen Art. 9 Abs. 3
BImSchG § 47a Satz 1
BNatSchG § 34 Abs. 1 Satz 1, § 44 Abs. 1, § 63 Abs. 2 Nr. 5, §
64 Abs. 1
FFH-RL Art. 6 Abs. 3
FluglärmG § 2 Abs. 2
GG Art. 103 Abs. 1
LuftVG § 29b Abs. 2, § 32 Abs. 4 Nr. 8, Abs. 4c
LuftVO § 27a Abs. 2 Satz 1
Umgebungslärm-RL Art. 8 Abs. 1
UmwRG § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1, § 3
UVPG § 2 Abs. 3, § 3b Abs. 1 Satz 1, § 3e Abs. 1 Nr. 2
UVP-RL Art. 4 Abs. 1
VwGO § 42 Abs. 2, § 43 Abs. 1, §§ 108, 119 Abs. 1, § 137 Abs.
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Titelzeile:
Festlegung eines Flugverfahrens ("Müggelsee-Route")
Stichworte:
Flugverfahren; Flugroute; Umweltrechtsbehelf; Verbandsklage;
naturschutzrechtliche ~; tauglicher Gegenstand einer ~;
Umweltverträglichkeitsprüfung; ~ eines Flugverfahrens; FFH-
Verträglichkeitsprüfung; ~ eines Flugverfahrens; Abweichungsentscheidung;
FFH-Vorprüfung; Feststellungsklage; ~ eines Umweltvereins; Beteiligungsrecht;
artenschutzrechtliche Ausnahme; ruhige Gebiete; Lärmaktionsplan; Aarhus-
Übereinkommen; Planfeststellungsbeschluss; Auslegung eines ~; Verhältnis des
~ zu Flugverfahren; Drittschutz; Abwägungsgebot; Abwägungsvorgang;
Abwägungsergebnis; Zumutbarkeitsgrenze; NIROS-Berechnung;
Prognosehorizont; Beobachtungspflicht; Naherholung; Vertrauensschutz;
Planungssystem; Bauleitplan; Raumordnung.
Leitsatz/-sätze:
1. Schließt ein Planfeststellungsbeschluss die Festsetzung eines bestimmten
Flugverfahrens ausdrücklich oder konkludent ausschließlich im öffentlichen
Interesse aus, werden Rechte von Grundstückseigentümern auch dann nicht
verletzt, wenn ein Flugverfahren unter Verstoß gegen diese Regelung festgesetzt
wird.
2. Angesichts der bei der Festlegung von Flugverfahren im Vordergrund
stehenden Bewirtschaftung des jeweils konkret anfallenden Lärms und flexibler
Änderungsmöglichkeiten ist die Wahl eines überschaubaren Prognosehorizontes
für die vom Bundesaufsichtsamt für Flugsicherung geforderte
Abwägungsentscheidung nicht zu beanstanden. Das Bundesaufsichtsamt für
Flugsicherung muss aber die Auswirkungen seiner Festlegung beobachten und
bei entsprechendem Anlass seine Abwägungsentscheidung überprüfen und
gegebenenfalls korrigieren.
Urteil des 4. Senats vom 18. Dezember 2014 - BVerwG 4 C 35.13
I. OVG Berlin-Brandenburg vom 14. Juni 2013
Az: OVG 11 A 10.13
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 C 35.13
OVG 11 A 10.13
Verkündet
am 18. Dezember 2014
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 10. Dezember 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz, Petz, Dr. Decker und
Dr. Külpmann
am 18. Dezember 2014 für Recht erkannt:
Die Revision der Kläger gegen das Urteil des Oberverwal-
tungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 14. Juni 2013 wird
zurückgewiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Revisionsverfahrens zu
je 1/9.
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G r ü n d e :
I
Die Kläger wenden sich gegen das Abflugverfahren SUKIP 1 B für den Flugha-
fen Berlin Brandenburg (sog. Müggelsee-Route), festgesetzt mit der
247. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung vom 10. Februar
2012 (BAnz. S. 1086) zuletzt geändert durch die 3. Änderungsverordnung vom
23. Oktober 2013 (BAnz. AT 25.10.2013 V1).
Das Flugverfahren SUKIP 1 B weicht von der dem Planfeststellungsverfahren
zugrunde gelegten Grobplanung ab. Es führt von der Nordbahn des Flughafens
Berlin Brandenburg nach Osten (Betriebsrichtung 07). Die Maschinen fliegen
nach einem Überflug im Süden von Bohnsdorf eine Linkskurve und sodann zwi-
schen dem Bezirk Treptow-Köpenick bzw. Friedrichshagen und Müggelheim
bzw. Rahnsdorf über den Großen Müggelsee hinweg und nach einem Überflug
über innerstädtische Bereiche von Berlin weiter in Richtung des Punktes SUKIP
(ehemals ZIESA). Flugzeuge, die einen bestimmten Steiggradienten nicht errei-
chen, nutzen ein anderes Flugverfahren.
Der Kläger zu 1 ist ein in Berlin tätiger Umweltverein, die Kläger zu 2 bis 9 sind
Eigentümer oder Miteigentümer selbst genutzter Hausgrundstücke oder Eigen-
tumswohnungen am oder in der Nähe des Großen Müggelsees.
Ihre gegen die Rechtsverordnung erhobene Feststellungsklage hat das Ober-
verwaltungsgericht als zulässig, aber unbegründet abgewiesen (OVG Berlin-
Brandenburg, Urteil vom 14. Juni 2013 - OVG 11 A 10.13 - LKV 2013, 513
= NuR 2014, 284).
Die als Feststellungsklagen statthaften Klagen seien zulässig. Die Klagebefug-
nis des Klägers zu 1 folge aus § 2 Abs. 1 Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz
(UmwRG). Es sei nicht nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass
die Festlegung des Flugverfahrens einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP)
bedürfe und damit eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a UmwRG
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sei. Der Kläger zu 1 könne auch das Unterlassen einer FFH-Verträglichkeits-
prüfung und die fehlerhafte Behandlung wasserrechtlicher Fragen rügen. Die
Kläger zu 2 bis 9 seien klagebefugt, da nicht von vornherein ausgeschlossen
sei, dass sie in ihrem Recht auf willkürfreie Abwägung ihrer Belange aus Art. 2
Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 14 Abs. 1 GG verletzt seien. Dies gelte sowohl für
den Schutz vor unzumutbaren Belästigungen durch Fluglärm als auch für den
Schutz von Lärmschutzinteressen unterhalb dieser Schwelle.
Die Klage sei jedoch unbegründet. Einer UVP habe es weder nach nationalem
Recht noch nach Unionsrecht bedurft. Dies gelte auch, wenn im Planfeststel-
lungsverfahren keine Untersuchung der Umweltauswirkungen einer bestimm-
ten, von der ursprünglichen Grobplanung abweichend festgesetzten Flugroute
erfolgt sein sollte.
Die Flugroute verstoße nicht gegen die Ziele des bestandskräftigen Planfest-
stellungsbeschlusses für den Flughafen Berlin Brandenburg und verlasse auch
dessen Planungsgrundlage nicht. Vielmehr löse der Planfeststellungsbeschluss
mit der vorgenommenen UVP für den Bau des Flugplatzes und dessen
(flug-)betriebsbedingte Wirkungen auch die Konflikte durch die Nutzung des
streitgegenständlichen Flugverfahrens.
Das Planungsziel, dicht besiedelte innerstädtische Bereiche zu entlasten, werde
nicht vereitelt. Ein solcher Fall läge nur vor, wenn stark belegte Abflugverfahren
über dicht besiedeltes Stadtgebiet entlang der An- und Abfluggrundlinien ge-
führt würden. Die angegriffene Route führe über den unbewohnten Müggelsee
und die - im Verhältnis zur Bevölkerungsdichte in der Umgebung der Flughäfen
Tegel und Tempelhof weniger dicht besiedelten - angrenzenden Gebiete. Auch
ein explizit festgelegtes Überflugverbot bestehe nicht.
Die Planfeststellungsbehörde habe einen Überflug der Region um den Müg-
gelsee auch nicht faktisch ausgeschlossen. Die untersuchten Umweltfolgen be-
schränkten sich erkennbar nicht auf die Auswirkungen einer konkreten Flugrou-
tenführung, sondern seien in großem Umfang schutzgutbezogen durchgeführt
worden. Die Müggelsee-Route führe zwar zu einer räumlichen Verschiebung
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der Belastung. Mit Blick auf die Schutzgüter des Gesetzes über die Umweltver-
träglichkeitsprüfung (UVPG) ließen diese Abweichungen aber keine Umwelt-
auswirkungen erwarten, die im Planfeststellungsverfahren nicht geprüft worden
wären. Ebenso wenig träten relevante Beeinträchtigungen der Schutzgüter des
europäischen FFH- und Vogelschutzrechts auf, so dass die Festlegung der
Müggelsee-Route die Zulassung des Vorhabens an dem vorgegebenen Stand-
ort mit der festgelegten Bahnkonfiguration nicht nachträglich als unabgewogen
erscheinen lasse. Es sei vielmehr mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen,
dass die Planfeststellungsbehörde zu einem abweichenden Ergebnis gekom-
men wäre, wenn sie anstelle der Grobplanung das angegriffene Flugverfahren
zugrunde gelegt hätte. Denn die Ergebnisse der UVP im Rahmen der Planfest-
stellung seien auch für die Umweltfolgen der Müggelsee-Route aussagekräftig.
Dies führt das Oberverwaltungsgericht für den Untersuchungsraum, die
Schutzgüter Luft, Wasser, Tiere und Pflanzen, FFH-Gebiete und Mensch weiter
aus.
Die Abwägungsentscheidung sei nicht zu beanstanden. Das Bundesaufsichts-
amt für Flugsicherung (BAF) sei von einer ausreichenden Datengrundlage aus-
gegangen. Es habe erkannt, dass den Berechnungen des Umweltbundesamtes
(UBA) und der Deutschen Flugsicherung GmbH (DFS) unterschiedliche Metho-
den zugrunde liegen. Es gelange aber zu dem Ergebnis, dass die Untersu-
chungen - bei geringen Abweichungen untereinander - in fast sämtlichen Fällen
sowohl zu einer im Wesentlichen gleichen Rangfolge als auch zu einer Identifi-
zierung jeweils derselben Verfahrensalternative als Vorzugsvariante kommen.
Es habe sich daher auf beide Vorarbeiten beziehen dürfen.
Grundlage der Abwägungsentscheidung habe das prognostizierte Verkehrsauf-
kommen 2012 (140 024 Flugbewegungen) bzw. 2015 (252 000 Flugbewegun-
gen) sein dürfen. Mit Blick auf die für die Festlegung von Flugverfahren im Vor-
dergrund stehende Lärmbewirtschaftung und die flexiblen Änderungsmöglich-
keiten von Flugverfahren liege es nahe, nicht auf die technische Maximalkapa-
zität abzustellen, die in den ersten Jahren nach Inbetriebnahme des Flughafens
in keinem Fall ausgeschöpft werden werde.
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Die Abwägungsentscheidung sei auch im Einzelnen nicht zu beanstanden. Die
Festsetzung der Müggelsee-Route sei durchweg mit vertretbaren Argumenten
begründet. Die prognostizierte Lärmbelastung der Kläger zu 2 bis 9 liege auch
nach ihrem Vortrag unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle. Für die Kläger zu 2
und 3 wäre der Grenzwert für die Nacht-Schutzzone zwar geringfügig über-
schritten, dies rechtfertige es jedoch nicht, insgesamt das strengere Abwä-
gungsprogramm auszulösen.
Die Rüge einer fehlerhaften Abwägungsreihenfolge bleibe erfolglos. Der Ablauf
des Festsetzungsverfahrens sei grundsätzlich vom Gestaltungsspielraum des
Verordnungsgebers gedeckt. Auf die Reihenfolge der angestellten Erwägungen
komme es nicht entscheidend an. Ausweislich des Abwägungsvermerks führe
ein Verzicht auf die Müggelsee-Route zu vermeidbarem unzumutbaren Flug-
lärm. Denn die 55 dB(A)-Kontur schließe mit der Festsetzung der Müggelsee-
Route am Tag einen deutlich geringeren Teil von Müggelheim ein. Ein ähnli-
cher, wenn auch geringerer Effekt gelte in der Nacht. Laut den Berechnungen
nach NIROS (Noise Impact Reduction and Optimization System) sei die Müg-
gelsee-Route im Dauerschallpegelbereich 50-55 dB(A) vorteilhaft. Diese Entlas-
tung rechtfertige die höheren Betroffenenzahlen in den Pegelbereichen
40-45 dB(A) und 45-50 dB(A).
Dass die gewählte Variante gegenüber zwei anderen Alternativen (NIROS Gü-
tewerte: 8,67 und 13,86) den schlechtesten NIROS-Gütewert (22,73) habe, füh-
re nicht auf einen Abwägungsfehler. Denn die Beklagte habe nachvollziehbar
dargelegt, dass der Gütewert zwar der Ausgangspunkt der Alternativenbetrach-
tung sei, im Rahmen der Gesamtabwägung aber nicht den Ausschlag geben
müsse. Die Abwägung der Betroffenheiten in den einzelnen Pegelbändern sei
trotz der erheblichen Zunahmen im unteren Pegelbereich noch vom Gestal-
tungsspielraum des BAF gedeckt. Gegen den Gewichtungsvorrang des Lärm-
schutzes für Siedlungsgebiete vor dem Lärmschutz für Erholungsgebiete und
ruhige Gebiete sei nichts zu erinnern.
Die Beklagte habe ihre Augen nicht vor sich eindeutig aufdrängenden Alterna-
tivverfahren verschlossen. Sicherheitsbedenken gegen eine Routenführung auf
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den "Gosener Wiesen" hätten die Kläger nicht entkräftet. Eine Berufung auf
Vertrauensschutz scheide schon deshalb aus, weil die Festlegung divergieren-
der Abflugrouten im Planfeststellungsverfahren zu keinem Zeitpunkt ausge-
schlossen gewesen sei.
Mit ihrer vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision verfolgen die
Kläger ihren Antrag weiter. Die Beklagte verteidigt das angegriffene Urteil.
II
Die Revision bleibt erfolglos. Das angegriffene Urteil ist im Ergebnis richtig
(§ 144 Abs. 4 VwGO).
A. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klage des Klägers zu 1 im Ergebnis zu-
treffend abgewiesen (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Klage bleibt als Rechtsbehelf
nach § 2 Abs. 1 UmwRG, als Verbandsklage nach § 64 Abs. 1 BNatSchG und
als allgemeine Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO) erfolglos.
I. Für den Rechtsbehelf nach § 2 Abs. 1 UmwRG fehlt ein tauglicher Gegen-
stand.
1. § 2 Abs. 1 UmwRG eröffnet Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungs-
gerichtsordnung gegen Entscheidungen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG oder
deren Unterlassen. In Betracht kommen hier nur Entscheidungen nach § 1
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a UmwRG, also Entscheidungen im Sinne von § 2
Abs. 3 UVPG über die Zulässigkeit von Vorhaben, für die nach dem Gesetz
über die Umweltverträglichkeitsprüfung eine Pflicht zur Durchführung einer UVP
bestehen kann. Das Vorliegen einer Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1
UmwRG ist Sachurteilsvoraussetzung für den Rechtsbehelf nach § 2 Abs. 1
UmwRG. Allein die Möglichkeit eines tauglichen Gegenstandes genügt entge-
gen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht (BVerwG, Urteile vom
19. Dezember 2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 6 ff., vom 26. Juni
2014 - 4 C 3.13 - LKV 2014, 460 Rn. 32 [zur Veröffentlichung in BVerwGE vor-
gesehen] und vom 12. November 2014 - 4 C 34.13 - juris Rn. 10).
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2. a) Das Oberverwaltungsgericht hat im Rahmen der Prüfung der Begründet-
heit zutreffend die Notwendigkeit einer UVP als auch einer Vorprüfung verneint.
Die Festlegung eines Flugverfahrens bedarf weder nach § 3b Abs. 1 Satz 1
UVPG noch nach § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG einer UVP. Dies gilt auch, wenn im
Planfeststellungsverfahren Umweltauswirkungen eines bestimmten Flugverfah-
rens nicht in den Blick genommen worden sein sollten, weil die Planfeststel-
lungsbehörde mit einer Festsetzung eines bestimmten Flugverfahrens nicht ge-
rechnet hat. Dies hat der Senat in seinem Urteil vom 19. Dezember 2013 - 4 C
14.12 - (BVerwGE 149, 17 Rn. 11 ff.) im Einzelnen dargelegt und begründet.
Hierauf nimmt er Bezug.
Die Einwände, welche die Revision gegen die Ausführungen des Oberverwal-
tungsgerichts zu § 75 Abs. 2 Satz 2 bis 4 VwVfG und zum Verhältnis des Plan-
feststellungsbeschlusses zur Festlegung der Flugverfahren erhebt, können da-
bei auf sich beruhen. Sie betreffen nicht die Anwendung der hier maßgeblichen
Vorschriften. Die von den Klägern erhobene Gehörsrüge, das Oberverwal-
tungsgericht setze sich mit dem Argument einer unzureichenden Beteiligung
der Öffentlichkeit nicht auseinander, muss erfolglos bleiben. Das Oberverwal-
tungsgericht hat dieses Vorbringen im Tatbestand erwähnt. Dass es ihm nicht
gefolgt ist, verhilft der Gehörsrüge nicht zum Erfolg.
Die Kläger selbst räumen im Übrigen ein, dass die Urteile des Senats vom
31. Juli 2012 (insbesondere 4 A 7001.11 u.a. - BVerwGE 144, 44 Rn. 42 ff.)
geeignet sind, die von ihnen angenommenen UVP-rechtlichen Defizite durch
die Trennung von Planfeststellungsbeschlüssen und Flugverfahrensfestlegun-
gen jedenfalls abzumildern. Sie missverstehen diese Rechtsprechung aber,
wenn sie ihr Bedeutung nur für künftige Planfeststellungsbeschlüsse beimes-
sen. Die Urteile betreffen den auch hier in Rede stehenden Planfeststellungs-
beschluss für den Flughafen Berlin Brandenburg. Den Vorwurf, seine Rechts-
auffassung beschränke Rechtsschutzmöglichkeiten in unzumutbarer Weise, hat
der Senat bereits in anderem Zusammenhang zurückgewiesen (BVerwG, Urteil
vom 31. Juli 2012 - 4 A 5000.10 u.a. - BVerwGE 144, 1 Rn. 53).
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b) Die nationale Rechtslage steht mit Unionsrecht im Einklang. Maßgebend ist
der Projektbegriff nach Art. 1 Abs. 2 Buchst. a der Richtlinie 85/337/EWG des
Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimm-
ten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 175 S. 40), neu kodifiziert durch
die Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom
13. Dezember 2011 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten
öffentlichen und privaten Projekten (ABl. L 26 S. 1 - UVP-RL). Nach Anhang I
Ziff. 7 Buchst. a UVP-RL ist der Bau eines Flugplatzes mit einer Start- und Lan-
debahngrundlänge von 2 100 m oder mehr ein Projekt im Sinn des Art. 4 Abs. 1
UVP-RL. Dem entspricht eine Tätigkeit nur, wenn sie mit Arbeiten und Eingrif-
fen zur Anlegung oder Änderung des materiellen Zustands des Flughafens ein-
hergeht (EuGH, Urteil vom 17. März 2011 - C-275/09 [ECLI:EU:C:2011:154] -
Rn. 24 und 30). Diese Frage hat der Europäische Gerichtshof bereits beantwor-
tet, so dass es einer Vorlage nicht bedarf (EuGH, Urteil vom 6. Oktober
1982 - C-283/81 - [ECLI:EU:C:1982:335], Cilfit - Rn. 21).
Etwas Anderes folgt aus den Gründen des Senatsurteils vom 19. Dezember
2013 - 4 C 14.12 - (BVerwGE 149, 17 Rn. 22) nicht daraus, dass die UVP-RL
nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs einen ausgedehnten
Anwendungsbereich sowie einen sehr weitreichenden Zweck hat (EuGH, Urtei-
le vom 24. Oktober 1996 - C-72/95 [ECLI:EU:C:1996:404] - Rn. 31, vom
16. September 1999 - C-435/97 [ECLI:EU:C:1999:418] - Rn. 40 und vom
28. Februar 2008 - C-2/07 [ECLI:EU:C:2008:133] - Rn. 32). Dies gilt auch unter
Berücksichtigung des von der Revision angeführten Grundsatzes des effet utile.
Er ist nicht geeignet, den Anwendungsbereich der UVP-RL auf von dieser nicht
erfasste Sachverhalte zu erweitern. Dass eine förmliche Beteiligung der Öffent-
lichkeit insoweit nicht geboten ist, folgt aus der Beschränkung der UVP-RL auf
bestimmte Projekte. Schließlich spricht auch der von der Revision angeführte
integrative Ansatz der UVP-RL nicht für die Notwendigkeit einer UVP. Denn die
UVP dient der gesamthaften Vorbereitung einer bestimmten Verwaltungsent-
scheidung, hier der Planfeststellung für einen Verkehrsflughafen. Sollte diese
Prüfung mängelbehaftet gewesen sein, wäre es mit dem Charakter der UVP
nicht vereinbar, etwaige Mängel zu einem späteren Zeitpunkt anlässlich einer
anderen Verwaltungsentscheidung einer Behörde eines anderen Rechtsträgers
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zu heilen (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 149,
17 Rn. 18). Aus dem von der Revision angeführten Urteil des Europäischen
Gerichtshofs vom 7. November 2013 - C-72/12 [ECLI:EU:C:2013:712], Alt-
rip - folgt nichts Anderes, weil es sich zum sachlichen Anwendungsbereich der
UVP-RL nicht äußert.
c) Es bedarf auch keiner Vorlage an den Europäischen Gerichtshof zur Klärung
der Frage, ob unter den Bedingungen des vorliegenden Falles ein mehrstufiges
Genehmigungsverfahren vorliegt, das eine UVP für die konkrete Flugverfah-
rensfestlegung erforderlich macht. Es ist Sache des nationalen Gerichts festzu-
stellen, ob eine Entscheidung als Bestandteil eines mehrstufigen Genehmi-
gungsverfahrens angesehen werden kann, das letztlich Tätigkeiten zum Ziel
hat, die ein Projekt im Sinne der UVP-RL darstellen (EuGH, Urteil vom 17. März
2011 - C-275/09 - Rn. 34). Dies ist im Verhältnis von Planfeststellungsbe-
schluss und der Festlegung des Flugverfahrens nicht der Fall, weil An- und Ab-
flugverfahren nicht Teil der Zulassungsentscheidung sind, sondern Verkehrsre-
geln zur sicheren Abwicklung des Flugverkehrs von und zu einem Flughafen
(BVerwG, Urteile vom 19. Dezember 2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 147, 17
Rn. 22 und vom 12. November 2014 - 4 C 34.13 - juris Rn. 16).
Im Übrigen ist der unionsrechtliche Begriff der Genehmigung geklärt. Es ist die
Entscheidung der zuständigen Behörden, aufgrund derer der Projektträger das
Recht zur Durchführung seines Projektes erhält (EuGH, Urteil vom 4. Mai
2006 - C-290/03 [ECLI:EU:C:2006:286] - Rn. 44). Dies ist für den Bau eines
Flughafens der Planfeststellungsbeschluss. Der Europäische Gerichtshof hat
zum Fall eines mehrstufigen Genehmigungsverfahrens, in dem zunächst eine
Grundsatzentscheidung ergeht und dann eine Durchführungsentscheidung ge-
troffen wird, die nicht über die in der Grundsatzentscheidung festgelegten Vor-
gaben hinausgehen darf, entschieden, dass die Auswirkungen, die ein Projekt
möglicherweise auf die Umwelt hat, im Verfahren des Erlasses der Grundsatz-
entscheidung zu ermitteln und zu prüfen sind. Nur wenn diese Auswirkungen
erst im Verfahren des Erlasses der Durchführungsentscheidung ermittelt wer-
den können, muss die Prüfung im Rahmen dieses Verfahrens vorgenommen
werden (EuGH, Urteil vom 4. Mai 2006 - C-508/03 [ECLI:EU:C:2006:287] -
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Rn. 104). Es liegt auf der Linie dieser Rechtsprechung, wenn der Senat die
UVP in vollem Umfang dem Bereich der Planfeststellung zuweist.
3. Welche verfahrensrechtlichen und inhaltlichen Anforderungen das Unions-
recht an eine UVP stellt, bedarf danach keiner Klärung, so dass es auch inso-
weit keiner Vorlage an den Europäischen Gerichtshof bedarf.
II. Die Klage des Klägers zu 1 bleibt auch als Verbandsklage nach § 64 Abs. 1
BNatSchG erfolglos. Sie ist zulässig, aber unbegründet.
1. Gegenstand einer Verbandsklage nach § 64 Abs. 1 BNatSchG ist die Ertei-
lung von Befreiungen von Geboten und Verboten zum Schutz von Natura
2000-Gebieten nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG. Eine solche Entscheidung ist
auch die Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG
(BVerwG, Urteil vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - BVerwGE 146, 176 Rn. 22), die
bei der Festlegung eines Flugverfahrens erforderlich werden kann, weil die
Festlegung ein Projekt im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG ist. Ein an-
erkannter Umweltverein ist zur Einlegung von Rechtsbehelfen nicht nur berech-
tigt, wenn die Behörde eine Abweichungsentscheidung getroffen hat, sondern
auch, wenn er geltend macht, die Behörde habe eine solche Entscheidung
rechtsfehlerhaft unterlassen (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2013 - 4 C
14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 26, 28).
Für die Zulässigkeit der Klage genügt es, wenn nicht von vornherein und nach
jeder Sichtweise ausgeschlossen ist, dass es einer Abweichungsentscheidung
bedarf. Dem Naturschutzverband obliegt es, Anhaltspunkte aufzuzeigen, dass
die Nutzung des Flugverfahrens einzeln oder im Zusammenwirken mit anderen
Projekten oder Plänen geeignet ist, ein Gebiet im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1
BNatSchG erheblich zu beeinträchtigen. Diesen Anforderungen genügt das
Vorbringen des Klägers zu 1, der eine FFH-Verträglichkeitsprüfung für das
FFH-Gebiet Müggelsee-Müggelspree und das darin eingeschlossene Vogel-
schutzgebiet sowie die FFH-Gebiete Wasserwerk Friedrichshagen, Wilhelms-
hagen-Woltersdorfer Dünenzug und Teufelsseemoor Köpenick gefordert hat.
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2. Die Begründetheit der Verbandsklage nach § 64 Abs. 1 BNatSchG setzt vo-
raus, dass eine Entscheidung nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG vorliegt oder
eine solche Entscheidung rechtswidrig unterlassen worden ist. Daran fehlt es.
a) Nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG sind Projekte vor ihrer Zulassung oder
Durchführung auf ihre Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Natura
2000-Gebiets zu überprüfen, wenn sie einzeln oder im Zusammenwirken mit
anderen Projekten oder Plänen geeignet sind, das Gebiet erheblich zu beein-
trächtigen, und nicht unmittelbar der Verwaltung des Gebiets dienen. Ob diese
Voraussetzungen vorliegen, ist im Rahmen einer Vorprüfung festzustellen. Vor-
prüfung und Verträglichkeitsprüfung sind naturschutzrechtlich obligatorische
Verfahrensschritte (BVerwG, Urteil vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - BVerwGE
146, 176 Rn. 10). Eine Gefahr, welche eine Verträglichkeitsprüfung erforderlich
macht, liegt vor, wenn anhand objektiver Umstände nicht ausgeschlossen wer-
den kann, dass der betreffende Plan oder das betreffende Projekt das fragliche
Gebiet erheblich beeinträchtigt (EuGH, Urteil vom 7. September 2004
- C-127/02 [ECLI:EU:C:2004:482] - Rn. 44). Die FFH-Vorprüfung beschränkt
sich auf die Frage, ob nach Lage der Dinge ernsthaft die Besorgnis nachteiliger
Auswirkungen besteht (BVerwG, Beschluss vom 13. August 2010 - 4 BN
6.10 - NuR 2010, 797 Rn. 4). § 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG verlangt keine for-
malisierte Durchführung der Vorprüfung, sondern regelt die Voraussetzungen,
unter denen eine Verträglichkeitsprüfung geboten ist. Fehlen diese Vorausset-
zungen, weil eine Beeinträchtigung der Erhaltungsziele des Gebiets ohne ver-
tiefte Prüfung ausgeschlossen werden kann, so ist der Verzicht auf eine Ver-
träglichkeitsprüfung nicht rechtsfehlerhaft (BVerwG, Urteil vom 14. Juli
2011 - 9 A 12.10 - Buchholz 406.400 § 61 BNatSchG 2002 Nr. 13 Rn. 89 [inso-
weit in BVerwGE 140, 149 nicht abgedruckt]). Die Notwendigkeit einer Verträg-
lichkeitsprüfung kann auch im gerichtlichen Verfahren festgestellt werden
(BVerwG, Urteile vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - BVerwGE 146, 176 Rn. 31 und
vom 19. Dezember 2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 29). Allerdings
zwingt allein die Annahme im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung, dass die Not-
wendigkeit einer Abweichungsentscheidung nicht von vornherein und nach je-
der Sichtweise ausgeschlossen ist, nicht zu der Folgerung, es bedürfe einer
Verträglichkeitsprüfung. Der Maßstab der Zulässigkeitsprüfung ist großzügiger,
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da die Anforderungen an den klägerischen Sachvortrag insoweit nicht über-
spannt werden dürfen (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C
13.99 - Buchholz 442.42 § 27a Luftverkehrsordnung Nr. 1 S. 6 [insoweit in
BVerwGE 111, 276 nicht abgedruckt]).
b) Nach den tatrichterlichen Feststellungen steht für das Schutzgut Tiere und
Pflanzen im Hinblick auf die Wirkfaktoren Überflüge und Fluglärm der Schutz
der Avifauna und ihrer Lebensräume im Vordergrund. Hauptkriterium zur Si-
cherstellung des gebotenen Schutzes sei nach dem Planfeststellungsbeschluss
eine Mindest-Überflughöhe über Vogellebensräume von 600 m. Im Hinblick auf
die Schutz- und Erhaltungsziele der Schutzgebiete des europäischen Netzes
Natura 2000 könnten erhebliche neue oder veränderte Beeinträchtigungen aus-
geschlossen werden. Die hier maßgeblichen Gebiete seien überwiegend im
Planfeststellungsverfahren betrachtet worden (PFB S. 845 15.2.2.1). Soweit die
FFH-Gebiete Müggelsee-Müggelspree, Wasserwerk Friedrichshagen, Wil-
helmshagen-Woltersdorfer Dünenzug und Teufelsseemoor Köpenick erst mit
Festsetzung der Müggelsee-Route teilweise innerhalb der 47 dB(A)-Kontur lä-
gen, seien - insbesondere auch angesichts der erreichten Flughöhen - keine
relevanten zusätzlichen Belastungen zu erwarten. Zu den Einzelheiten verweist
das Oberverwaltungsgericht auf den Bericht der Bundesregierung zu den be-
triebsbedingten Auswirkungen des Verkehrsflughafens Berlin Brandenburg
durch Fluglärm und Überflüge in Bezug auf die Umweltverträglichkeitsprüfung
und die Prüfungen nach FFH- und Vogelschutzrichtlinie aus Mai 2013, die es
für zutreffend hält.
Der Senat ist an diese tatsächlichen Feststellungen nach § 137 Abs. 2 VwGO
gebunden, weil in Bezug auf sie keine zulässigen und begründeten Revisions-
rügen vorgebracht sind.
tik an der Stellungnahme der Bundesregierung nicht erwogen und so das recht-
liche Gehör verletzt. Die vorgenommene räumliche Verschiebung der Auswir-
kungsbetrachtungen sei unzureichend gewesen, weil die UVP notwendig
schutzgutbezogen erfolgen müsse. Dies legt keinen Gehörsverstoß dar. Das
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Oberverwaltungsgericht hat die räumliche Verschiebung der Belastung der Um-
gebung festgestellt, nach seinen Feststellungen sind jedoch im Hinblick auf die
Schutzgüter des Rechts der UVP-Prüfung durch die Abweichungen keine Um-
weltauswirkungen zu erwarten, die im Planfeststellungsverfahren nicht geprüft
worden wären. Es ist damit nicht bei einer räumlichen Verschiebung stehenge-
blieben, sondern anhand von Schutzgütern vorgegangen. Dass es deren Beein-
trächtigung anders beurteilt als die Kläger, ist keine Frage rechtlichen Gehörs.
bb) Einer gesonderten Auseinandersetzung mit der Gefährdung durch Vogel-
schlag bedurfte es in diesem Zusammenhang nicht. Die Kläger selbst haben
innerhalb der Revisionsbegründungsfrist nicht dargelegt, dass sie aus dem Ri-
siko des Vogelschlags auf eine Gefährdung der Erhaltungsziele eines FFH-
Gebiets oder artenschutzrechtlich relevante Tatbestände geschlossen haben,
sie rügen vielmehr die Nichtberücksichtigung ihres Vortrags zu "flugsicherheits-
relevanten Vogelarten".
cc) Die Kläger werfen dem Oberverwaltungsgericht mit mehreren Gehörsrügen
vor, der Beeinträchtigung der genannten FFH-Gebiete nicht ausreichend nach-
gegangen zu sein.
(1) Sie beanstanden im Gewand einer Gehörsrüge eine fehlerhafte Sachaufklä-
rung und werfen dem Oberverwaltungsgericht vor, möglichen Beeinträchtigun-
gen der Vogelwelt wegen besonderer akustischer Bedingungen, avifaunisti-
scher Besonderheiten (Populationsdichte und Bedeutung des Gebiets als Vo-
gellebensraum) und Beeinträchtigungen von Fledermäusen nicht nachgegan-
gen zu sein. Diese Rügen bleiben als Aufklärungsrügen erfolglos. Zur Erhebung
einer Aufklärungsrüge muss dargelegt werden, dass bereits im Verfahren vor
dem Tatsachengericht, insbesondere in der mündlichen Verhandlung, auf die
Vornahme der Sachverhaltsaufklärung hingewirkt worden ist, oder dass sich
dem Gericht - von seinem materiell-rechtlichen Standpunkt aus - die bezeichne-
ten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken von sich aus hätten aufdrän-
gen müssen (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B
261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26 S. 14 f.). Die Kläger haben
indes in der mündlichen Verhandlung insoweit keinen Beweisantrag gestellt und
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auch nicht dargelegt, warum sich dem Oberverwaltungsgericht angesichts der
vorliegenden Stellungnahme der Bundesregierung eine weitere Sachaufklärung
hätte aufdrängen müssen. Von diesen Anforderungen an eine Aufklärungsrüge
sind die Kläger nicht deshalb frei, weil sie diese als Gehörsrüge bezeichnen.
(2) Die Rügen sind hiervon unabhängig auch als Gehörsrügen unbegründet.
(a) Die Kläger vermissen eine Behandlung ihres Vortrags zu den akustischen
Bedingungen einer offenen Wasserfläche. Dies führt nicht auf einen Gehörsver-
stoß.
Das Gebot rechtlichen Gehörs verpflichtet das Gericht, die Ausführungen der
Prozessbeteiligten zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu ziehen.
Art. 103 Abs. 1 GG ist allerdings erst verletzt, wenn sich im Einzelfall klar ergibt,
dass das Gericht dieser Pflicht nicht nachgekommen ist. Grundsätzlich ist da-
von auszugehen, dass ein Gericht das von ihm entgegengenommene Beteilig-
tenvorbringen zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen hat. Ein Ge-
richt ist nicht verpflichtet, sich mit jedem Vorbringen in den Entscheidungsgrün-
den ausdrücklich zu befassen (BVerwG, Urteil vom 20. November 1995 - 4 C
10.95 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 267 S. 22). Deshalb müssen im Einzel-
fall besondere Umstände deutlich machen, dass tatsächliches Vorbringen eines
Beteiligten entweder überhaupt nicht zur Kenntnis genommen oder doch bei der
Entscheidung nicht erwogen worden ist. Geht das Gericht auf den wesentlichen
Teil eines Tatsachenvortrags einer Partei zu einer Frage, die für das Verfahren
von wesentlicher Bedeutung ist, in den Entscheidungsgründen nicht ein, so
lässt dies auf die Nichtberücksichtigung des Vortrags schließen, sofern er nicht
nach dem Rechtsstandpunkt des Gerichts unerheblich oder aber offensichtlich
unsubstantiiert war (BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1992 - 1 BvR 986/91 -
BVerfGE 86, 133 <145 f.>; BVerwG, Urteil vom 20. November 1995 - 4 C
10.95 - Buchholz 310 § 108 VwGO Nr. 267 S. 23). Wird die Gehörsrüge darauf
gestützt, dass das Tatsachengericht relevantes Vorbringen übergangen habe,
bedarf es der Darlegung, welches Vorbringen das Gericht nicht zur Kenntnis
genommen oder nicht in Erwägung gezogen hat und unter welchem denkbaren
Gesichtspunkt das nicht zur Kenntnis genommene oder nicht erwogene Vor-
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bringen für die Entscheidung hätte von Bedeutung sein können (BVerwG, Be-
schluss vom 16. August 1979 - 7 B 174.78 - Buchholz 451.55 Subventionsrecht
Nr. 58 S. 97 f.).
Das Oberverwaltungsgericht verweist auf den Planfeststellungsbeschluss (PFB
S. 1121 4.3.3.3), wonach keine unmittelbaren Auswirkungen auf die Avifauna
durch den Fluglärm selbst zu erwarten sind. Bestimmend für das Verhalten der
Vögel seien die gleichzeitig stattfindenden Überflüge. Hauptkriterium zur Si-
cherstellung des gebotenen Schutzes sei die hier eingehaltene Mindest-Über-
flughöhe über Vogellebensräumen von 600 m. Hiervon ausgehend kam es auf
die akustischen Bedingungen einer großen Wasserfläche nicht an.
(b) Die Kläger vermissen eine Auseinandersetzung mit der Populationsdichte
der Avifauna. Der Bericht der Bundesregierung äußere sich nicht zu bestimm-
ten Vogelarten, für die eine Störungsarmut weiter Bereiche des Müggelsees
von Bedeutung sei. Dies führt nicht auf einen Gehörsverstoß. Das Oberverwal-
tungsgericht sieht als maßgeblich für den Schutz der Avifauna die erreichten
Flughöhen an. Es stützt sich hierbei auf die Erläuterungen der Bundesregierung
in ihrem Bericht aus Mai 2013, der eine Überflughöhe von 600 m zum Schutz
der Avifauna für ausreichend hält. Die Kläger haben mit ihrer Gehörsrüge in-
nerhalb der Frist des § 139 Abs. 3 Satz 1 und 3 VwGO weder aufgezeigt, dass
sie diesen Wert in Zweifel gezogen hätten, noch geltend gemacht, dass sie un-
ter Auseinandersetzung mit diesem Wert dargelegt hätten, dieser Wert könne
auf die Verhältnisse am Müggelsee oder dort vorkommende Vogelarten keine
Anwendung finden; der Hinweis auf "Senkungen der Reaktionsschwellen" infol-
ge großer Artenvielfalt genügt insoweit nicht.
(c) Die Rüge der Kläger, das Oberverwaltungsgericht habe ihren Vortrag zur
Gefährdung von Fledermäusen nicht zur Kenntnis genommen oder nicht erwo-
gen, führt gleichfalls nicht auf einen Gehörsverstoß. Das Oberverwaltungs-
gericht hat zu weiteren Einzelheiten auf den Bericht der Bundesregierung ver-
wiesen und sich dessen Überlegungen angeschlossen. Die dortigen Ausfüh-
rungen gehen für Fledermäuse von bau- und anlagebedingten Gefährdungen
aus und nehmen betriebsbedingte Gefährdungen durch Kollisionen am Boden
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oder in niedriger Höhe für bestimmte Fledermausarten an. Erkenntnisse über
Störungen durch Überflüge in großer Höhe seien nicht belegt. Zusätzliche oder
neue Beeinträchtigungen der geschützten Arten seien folglich ausgeschlossen.
Das Oberverwaltungsgericht hat damit die Gefährdung von Fledermäusen zur
Kenntnis genommen. Dass es sie abweichend von den Klägern und in Überein-
stimmung mit der Bundesregierung bewertet, hat mit dem Anspruch auf rechtli-
ches Gehör nichts zu tun.
(d) Auch soweit die Kläger eine Beeinträchtigung der Bechsteinfledermaus be-
fürchten, bedurfte es keiner gesonderten Behandlung durch das Oberverwal-
tungsgericht. Die Kläger legen mit ihrer Gehörsrüge nicht dar, dass sie erstin-
stanzlich in Auseinandersetzung mit dem Bericht der Bundesregierung substan-
tiiert geltend gemacht hätten, dass für die Bechsteinfledermaus dort nicht be-
trachtete Gefährdungen gegeben wären. Allein der Hinweis der Kläger auf eine
fehlende Identifizierung legt keine Gefährdung dieser Fledermausart dar.
c) Die Kläger sehen unionsrechtlichen Klärungsbedarf, ob Art. 6 Abs. 3 der
Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürli-
chen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (ABl. L 206
S. 7), zuletzt geändert durch Richtlinie 2013/17/EU des Rates vom 13. Mai
2013 zur Anpassung bestimmter Richtlinien im Bereich Umwelt aufgrund des
Beitritts der Republik Kroatien (ABl. L 158 S. 193 - FFH-RL), dahingehend aus-
zulegen ist, dass die Vorschrift einer Übertragung der Prognose, ob das Über-
fliegen eines Schutzgebiets im Sinne des Art. 3 Abs. 1 FFH-RL erhebliche
Auswirkungen auf Erhaltungsziele dieses Gebiets hat, auf ein anderes (neues)
Schutzgebiet entgegensteht, wenn die Prognose durch eine andere Behörde
getroffen wurde, die Ermittlungen hinsichtlich des neuen Schutzgebiets und
seiner Erhaltungsziele in der nun übertragenen Prognose unter der Annahme
erfolgten, diese liege außerhalb der Vorhabenauswirkungen, die nun entschei-
dende Behörde keine eigenen Ermittlungen angestellt hat, um die Übertragbar-
keit der ursprünglichen Prognose zu prüfen, und die ursprüngliche Prognose
zum Zeitpunkt der Übertragung mindestens sieben Jahre alt ist.
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Diese Frage stellt sich vorliegend nur unter der Bedingung, dass im Hinblick auf
die Schutz- und Erhaltungsziele des europäischen Netzes Natura 2000 erhebli-
che neue oder veränderte Beeinträchtigungen ausgeschlossen werden können.
Insoweit ist in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs geklärt, dass
anhand objektiver Umstände zu klären ist, ob eine Verträglichkeitsprüfung
durchgeführt werden muss (EuGH, Urteil vom 7. September 2004
- C-127/02 - Rn. 44). Es kommt danach nicht auf das Verfahren, sondern auf
die Tragfähigkeit der Ergebnisse an.
d) Da das festgelegte Flugverfahren nicht geeignet ist, ein Gebiet im Sinne des
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG erheblich zu beeinträchtigen, bedurfte es keiner
Entscheidung im Sinne von § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG. Es fehlt damit an einer
tauglichen Entscheidung oder deren Unterlassung, die Voraussetzung für die
Begründetheit des Rechtsbehelfs nach § 64 Abs. 1 BNatSchG ist. Auf die Fra-
ge, ob der Kläger zu 1 aus Gründen des Unionsrechts berechtigt sein könnte,
im Rahmen eines Rechtsbehelfs nach § 64 Abs. 1 BNatSchG über den Wortlaut
der Nr. 1 hinaus auch Verstöße gegen Vorschriften des Umweltrechts zu rügen,
kommt es nicht an.
III. Die Klage des Klägers zu 1 bleibt schließlich auch als Feststellungsklage
erfolglos.
1. Für die Feststellungsklage bedarf es einer Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2
Alt. 2 VwGO (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 -
BVerwGE 111, 276 <279>, vom 10. Juli 2001 - 1 C 35.00 - BVerwGE 114, 356
<360> und vom 26. November 2003 - 9 C 6.02 - BVerwGE 119, 245 <249>).
Der Kläger zu 1 hat geltend gemacht, dass der Erlass der angegriffenen
Rechtsverordnung ohne seine vorherige Beteiligung an einer Abweichungsent-
scheidung nach § 34 Abs. 3 bis 5 BNatSchG und damit an einer Befreiung im
Sinne von § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG eigene Beteiligungsrechte verletze. Dies
ist jedenfalls nicht von vornherein und nach jeder Sichtweise ausgeschlossen.
2. Die Feststellungsklage ist unbegründet. Die angegriffene Rechtsverordnung
verletzt keine Rechte des Klägers zu 1.
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eine Verträglichkeitsprüfung nicht zu beteiligen. In der nicht formalisierten Vor-
prüfung besteht kein solches Beteiligungsrecht. Auch Unionsrecht fordert dies
nicht. Es erwähnt die Öffentlichkeit vielmehr erst im Rahmen der Abweichungs-
entscheidung (vgl. Art. 6 Abs. 3 Satz 2 FFH-RL).
b) Eine Rechtsverletzung im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO folgt nicht
daraus, dass der Kläger zu 1 an einer von ihm für notwendig gehaltenen Befrei-
ung von einem artenschutzrechtlichen Verbotstatbestand nach § 44 Abs. 1
Nr. 1 bis 3 BNatSchG für die Bechsteinfledermaus nicht beteiligt worden ist. Der
vom Kläger zu 1 angeführte § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG gewährt ein Beteili-
gungsrecht vor der Erteilung von Befreiungen von Geboten und Verboten zum
Schutz von Gebieten im Sinne des § 32 Abs. 2 BNatSchG, Natura 2000-Ge-
bieten, Naturschutzgebieten, Nationalparken, Nationalen Naturmonumenten
und Biosphärenreservaten. Es geht demnach um die Befreiungen von Ge- und
Verboten in Schutzgebietsregelungen (Kerkmann, in: Gärditz, VwGO, 2013,
§ 63 BNatSchG Rn. 39). Der Wortlaut nimmt Bezug auf einzelne im 4. Kapitel
des Bundesnaturschutzgesetzes geschützte Gebiete. Die Gesetzessystematik
schließt es aus, auch Befreiungen von artenschutzrechtlichen Vorschriften nach
dem 5. Kapitel des Bundesnaturschutzgesetzes umfasst zu sehen (VGH Mün-
chen, Beschluss vom 24. Mai 2011 - 8 ZB 10.1007 - juris Rn. 30; VGH Mün-
chen, Urteil vom 17. März 2008 - 14 BV 05.3079 - BayVBl. 2008, 499 Rn. 22).
c) Der Kläger zu 1 kann auch nicht geltend machen, die Rechtsverordnung ver-
stoße gegen Vorschriften zum Schutz ruhiger Gebiete. Denn auch ein etwaiger
Verstoß gegen diese Vorschriften verletzte den Kläger zu 1 nicht in subjektiven
Rechten, wie es für die Begründetheit der erhobenen Feststellungsklage not-
wendig wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. November 2014 - 4 C 34.13 - juris
aa) Der Sechste Teil des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, zu dem § 47d
BImSchG gehört, gilt nach § 47a Satz 1 BImSchG für den Umgebungslärm,
dem Menschen ausgesetzt sind. Als juristische Person wird der Kläger zu 1
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nicht vom Anwendungsbereich der §§ 47a ff. BImSchG erfasst. Aus der Rege-
lung der Lärmminderungsplanung in den §§ 47a ff. BImSchG folgen Pflichten
der zuständigen Behörden zur Erarbeitung von Lärmkarten und zur Aufstellung
von Lärmaktionsplänen, jedoch keine Schutzansprüche einzelner Immissions-
betroffener (BVerwG, Urteile vom 14. April 2010 - 9 A 43.08 - Buchholz 406.25
§ 41 BImSchG Nr. 56 Rn. 46 und vom 10. Oktober 2012 - 9 A 20.11 - Buchholz
407.4 § 17 FStrG Nr. 229 Rn. 30).
bb) Unionsrecht gebietet nichts Abweichendes. Der 7. Senat des Bundesver-
waltungsgerichts hat in einer Entscheidung zum Luftqualitätsrecht der Union
(Richtlinie 2008/50/EG) und der Bundesrepublik Deutschland (§§ 44 ff.
BImSchG) die Auffassung vertreten, dass ein Klagerecht einer natürlichen Per-
son zur Durchsetzung des Umweltrechts der Union auch Umweltvereinigungen
zusteht, die nach § 3 UmwRG anerkannt sind (BVerwG, Urteil vom 5. Septem-
ber 2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 38 ff.). Vorliegend fehlt es jedoch
an einem Klagerecht einer natürlichen Person.
Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs können sich Einzel-
ne auf unbedingte und hinreichend genaue Bestimmungen einer Richtlinie beru-
fen und haben die zuständigen nationalen Behörden und Gerichte die Bestim-
mungen des nationalen Rechts so weit wie möglich so auszulegen, dass sie mit
dem Ziel der entsprechenden Richtlinie im Einklang stehen (EuGH, Urteil vom
25. Juli 2008 - C-237/07 [ECLI:EU:C:2008:447] - Rn. 36). Eine solche unbe-
dingte und hinreichend genaue Bestimmung ist Art. 8 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b
Satz 2 der Richtlinie 2002/49/EG des Europäischen Parlaments und des Rates
vom 25. Juni 2002 über die Bewertung und Bekämpfung von Umgebungslärm
(ABl. L 189 S. 12 - Umgebungslärm-RL) nicht. Die Vorschrift ordnet an, dass
Ziel der Aktionspläne, die u.a. für Ballungsräume mit mehr als 250 000 Einwoh-
nern aufzustellen sind, es auch sein soll, ruhige Gebiete gegen eine Zunahme
des Lärms zu schützen. Die zuständigen Behörden sind weder verpflichtet, in
ihren Plänen ruhige Gebiete darzustellen, noch ist es zwingend, den Schutz der
Gebiete zum Ziel zu erklären. Die Umgebungslärm-RL gibt auch keine Lärm-
werte vor, anhand derer ruhige Gebiete zu identifizieren sind. Vielmehr definiert
sie als ruhiges Gebiet in einem Ballungsraum ein von der zuständigen Behörde
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festgelegtes Gebiet, in dem beispielsweise der L
den
-Index oder ein anderer ge-
eigneter Lärmindex für sämtliche Schallquellen einen bestimmten, von dem
Mitgliedstaat festgelegten Wert nicht übersteigt (Art. 3 Buchst. l Umgebungs-
lärm-RL). Schließlich stellt die Richtlinie die in den Plänen zu nennenden Maß-
nahmen in das Ermessen der zuständigen Behörden (Art. 8 Abs. 1 Satz 3 Um-
gebungslärm-RL).
Es kommt auch nicht darauf an, ob Gemeinden, die in ihren Lärmaktionsplänen
ruhige Gebiete dargestellt haben, möglicherweise in eigenen Rechten verletzt
sein könnten (die Klagebefugnis nicht erörternd: BVerwG, Urteil vom 26. Juni
2014 - 4 C 2.13 -; die Klagebefugnis bezweifelnd: Berkemann, NuR 2012, 517
<529 f.>). Die Subjektivierung des Unionsrechts als Anknüpfungspunkt für ein
Klagerecht von Umweltverbänden ist auf diejenigen Personen beschränkt, de-
nen das Unionsrecht Rechte einräumt (Schlacke, NVwZ 2014, 11 <13>; Bunge,
ZUR 2014, 3 <9>; Gärditz, EurUP 2014, 39 <42>). Die Umgebungslärm-RL
nennt aber schon nicht die Gemeinden als diejenigen staatlichen Organe, die
zur Aufstellung von Lärmaktionsplänen berufen sind und aus ihren Festsetzun-
gen Rechte herleiten könnten, und beschränkt sich zudem darauf, den nach
nationalem Recht zuständigen Behörden Kompetenzen zuzuweisen und Hand-
lungspflichten zu formulieren.
cc) Etwas Anderes folgt nicht aus Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens über den
Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsver-
fahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-
Übereinkommen - AK -; Gesetz vom 9. Dezember 2006 - BGBl. 2006 II
S. 1251). Nach dieser Vorschrift stellt jede Vertragspartei sicher, dass Mitglie-
der der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festge-
legte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen
Verfahren haben, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen
Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umwelt-
bezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen.
In der Rechtsprechung ist geklärt, dass der Vorschrift keine unmittelbare Wir-
kung zukommt. Die nationalen Gerichte sind aber verpflichtet, ihr nationales
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Verwaltungsverfahrensrecht und Verwaltungsprozessrecht soweit wie möglich
im Einklang sowohl mit den Zielen von Art. 9 Abs. 3 AK als auch mit dem Ziel
eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht
verliehenen Rechte auszulegen, um es einer Umweltschutzvereinigung zu er-
möglichen, eine Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens er-
gangen ist, das möglicherweise in Widerspruch zum Umweltrecht der Union
steht, vor einem Gericht anzufechten (EuGH, Urteil vom 8. März 2011
- C-240/09 [ECLI:EU:C:2011:125] - Rn. 51 f.). Eine Auslegung contra le-
gem - im Sinne einer methodisch unzulässigen richterlichen Rechtsfin-
dung - fordert das Unionsrecht nicht (BVerwG, Urteil vom 5. September
2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 21, 36 m.w.N.).
In § 42 Abs. 2 VwGO kommt ein allgemeines Strukturprinzip des Verwaltungs-
rechtsschutzes zum Ausdruck. Vor dem Hintergrund des Art. 19 Abs. 4 GG ist
dieser Rechtsschutz, wenn auch nicht ausschließlich, so doch in erster Linie auf
den Individualrechtsschutz ausgerichtet (BVerwG, Urteile vom 29. April 1993
- 7 A 3.92 - BVerwGE 92, 263 <264> und vom 5. September 2013 - 7 C 21.12 -
BVerwGE 147, 312 Rn. 18). Diese Grundentscheidung gilt in gleicher Weise für
die Feststellungsklage, auch dann, wenn sie sich gegen eine Rechtsverordnung
des Bundes richtet und die Hürde der Antragsbefugnis wegen der Möglichkeit
einer Rechtsverletzung bereits genommen ist. Auch in einem solchen Fall ist
die Feststellungsklage nur begründet, wenn die fragliche Rechtsverordnung
gerade den jeweiligen Kläger in eigenen Rechten verletzt (vgl. BVerwG, Urteil
vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276 <283> und Beschluss
vom 5. Oktober 2009 - 4 B 8.09 - juris Rn. 6). Wäre in einem solchen Fall die
Klage eines Umweltschutzvereins unabhängig vom Vorliegen subjektiver Rech-
te bei einem Verstoß gegen europäisches Umweltrecht begründet, liefe dies in
der Sache auf eine - nach ihrem Prüfungsumfang beschränkte - objektive Nor-
menkontrolle gegen eine Rechtsverordnung des Bundes hinaus, welche der
Gesetzgeber nicht eröffnet hat (vgl. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO). Zu einer solchen
Rechtsfortbildung ist die Rechtsprechung aus Gründen der Gewaltenteilung
nicht befugt und auch aus unionsrechtlichen Gründen nicht gezwungen.
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Einer Vorlage bedarf es nicht, weil die maßgeblichen Fragen zu Art. 9 Abs. 3
AK in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs bereits durch dessen
Urteil vom 8. März 2011 - C-240/09 - geklärt sind (vgl. auch BVerwG, Urteil vom
12. November 2014 - 4 C 34.13 - juris Rn. 26). Da der Kläger zu 1 nicht berech-
tigt ist, die fehlerhafte Behandlung von in Lärmaktionsplänen dargestellten ruhi-
gen Gebieten durch eine Flugverfahrensfestlegung zu rügen, kommt es nicht
auf die für klärungsbedürftig gehaltenen Fragen an, welche Anforderungen das
Unionsrecht insoweit an die Festlegung eines Flugverfahrens stellen könnte.
B. Das Oberverwaltungsgericht hat die Klagen der Kläger zu 2 bis 9 ebenfalls
im Ergebnis zutreffend abgewiesen (§ 144 Abs. 4 VwGO). Die Festlegung des
Flugverfahrens SUKIP 1 B verletzt die Kläger zu 2 bis 9 nicht in ihren Rechten.
Die Festlegung eines Flugverfahrens erfolgt nach § 32 Abs. 4 Nr. 8, Abs. 4c
LuftVG, § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO durch eine Rechtsverordnung des Bundes.
Da eine Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 VwGO nicht eröffnet ist, ist als
Rechtsbehelf der Kläger zu 2 bis 9 nur die Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1
VwGO statthaft. Diese Klageart dient dem Individualrechtsschutz, auch wenn
sie sich auf ein Rechtsverhältnis bezieht, das durch eine Rechtsverordnung be-
gründet wird. Daher setzt der Klageerfolg eine Verletzung eigener Rechte des
jeweiligen Klägers voraus (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C
13.99 - BVerwGE 111, 276 <283> und Beschluss vom 5. Oktober 2009 - 4 B
8.09 - juris Rn. 6). Dies ist zutreffend Gegenstand des Klage- und Revisionsan-
trags der Kläger zu 2 bis 9.
I. Formelle Mängel der Rechtsverordnung sind nicht ersichtlich. Es bedurfte
weder einer UVP noch einer darauf bezogenen Vorprüfung. Weitere formelle
Bedenken machen auch die Kläger nicht geltend.
II. Die Festlegung des Flugverfahrens SUKIP 1 B verstößt nicht gegen Bindun-
gen aus dem Planfeststellungsbeschluss für den Flughafen Berlin Brandenburg.
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1. Im Ausgangspunkt zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht erkannt, dass
der Planfeststellungsbeschluss und die Festsetzung des streitgegenständlichen
Flugverfahrens nicht beziehungslos nebeneinander stehen.
a) Bei einem inländischen Flughafen hat das BAF bei seiner Abwägung die von
der zuständigen Landesluftfahrtbehörde in der Planfeststellung und der luftver-
kehrsrechtlichen Genehmigung des Flughafens getroffenen Entscheidungen zu
beachten. Deren Ausnutzung darf es nicht vereiteln. Es darf keine Regelungen
treffen, die im Widerspruch zu bereits getroffenen Entscheidungen über den
Betrieb des Flughafens stehen, und ist insbesondere darauf beschränkt, den
entstehenden Lärm gleichsam zu "bewirtschaften" (BVerwG, Beschluss vom
4. Mai 2005 - 4 C 6.04 - BVerwGE 123, 322 <330 f.>). Lässt sich die Zulassung
eines Flughafens nach dem Abwägungskonzept der Planfeststellungsbehörde
nur rechtfertigen, wenn bestimmte Gebiete von erheblichen Beeinträchtigungen
durch Fluglärm verschont bleiben, kann die Planfeststellungsbehörde klarstel-
len, dass der Schutz dieser Gebiete zu den tragenden Erwägungen des Plan-
feststellungsbeschlusses gehört, zu denen sich das BAF bei der nachfolgenden
Festlegung eines Flugverfahrens nicht in Widerspruch setzen darf (BVerwG,
Urteil vom 31. Juli 2012 - 4 A 5000.10 u.a. - BVerwGE 144, 1 Rn. 51). Ist der
Schutz bestimmter Gebiete bereits Voraussetzung für die zielförmige Festle-
gung des Flughafenstandorts in der Landesplanung, kann auch der Träger der
Landesplanung die ihm zur Verfügung stehenden Mittel einsetzen, um den
Schutz dieser Gebiete in den nachfolgenden Verfahren zu sichern (BVerwG,
Urteile vom 4. April 2012 - 4 C 8.09 u.a. - BVerwGE 142, 234 Rn. 301 ff. und
vom 31. Juli 2012 - 4 A 5000.10 u.a. - BVerwGE 144, 1 Rn. 51). Auch wenn
Flugverfahren nicht selbst Regelungsgegenstand der Landesplanung oder der
Planfeststellung sind (BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 2011 - 4 A 4001.10 -
BVerwGE 141, 1 Rn. 147), kann die Planfeststellungsbehörde mit bindender
Wirkung für die spätere Festlegung von Flugverfahren feststellen, dass nach
ihrem planerischen Konzept Grundlage für die Zulassung des Flughafens an
dem gewählten Standort und mit der festgelegten Bahnkonfiguration ist, dass
bestimmte, besonders schutzwürdige Gebiete von Verlärmung verschont blei-
ben (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2014 - 4 C 3.13 - LKV 2014, 460 Rn. 10). Ob
der Planfeststellungsbeschluss ein Flugverfahren zulässt (so die Formulierung
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in BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17
Rn. 16 f., 19), ist nach diesen Maßgaben zu prüfen.
b) Das Oberverwaltungsgericht hat angenommen, die Festlegung eines Flug-
verfahrens sei bereits rechtswidrig, wenn es abweichend von der Grobplanung
über ein Gebiet festgesetzt werde, das erkennbar nicht von der planerischen
Festsetzung getragen sei und auf das sich die UVP in der Planfeststellung des-
halb nicht erstreckt habe. Für ein solches Flugverfahren fehle die notwendige
planerische Konfliktbewältigung.
Diese Annahme dürfte mit Bundesrecht so nicht vereinbar sein. Allerdings hat
der Planfeststellungsbeschluss die Aufgabe, die von dem Planvorhaben in sei-
ner räumlichen Umgebung aufgeworfenen Probleme zu bewältigen (BVerwG,
Urteile vom 13. Oktober 2011 - 4 A 4001.10 - BVerwGE 141, 1 Rn. 151 und
vom 31. Juli 2012 - 4 A 5000.10 u.a. - BVerwGE 144, 1 Rn. 50). Er darf aber
auf Vorgaben für die Festsetzung von Flugverfahren verzichten, wenn nach
seiner Auffassung die in der räumlichen Umgebung des Flughafens aufgewor-
fenen Probleme bei allen in Betracht kommenden Flugverfahren bewältigt sind.
Hat die Planfeststellungsbehörde Auswirkungen auf ein bestimmtes Gebiet
nicht betrachtet, so kann dieser Umstand allenfalls ein Indiz sein, dass sie Flug-
verfahren dort nicht zulassen wollte. Er führt aber für sich genommen nicht da-
zu, dass der Planfeststellungsbeschluss der Festsetzung eines Flugverfahrens
über dieses Gebiet entgegensteht. Denn es ist ohne Weiteres denkbar, dass
eine Betrachtung unterblieben ist, weil die Planfeststellungsbehörde die Betrof-
fenheiten durch die von ihr betrachteten Flugverfahren für vergleichbar mit den
Betroffenheiten durch den Überflug über ein nicht näher betrachtetes Gebiet
gehalten hat (BVerwG, Urteil vom 31. Juli 2012 - 4 A 5000.10 u.a. - BVerwGE
144, 1 Rn. 50). Dies bedarf keiner Vertiefung, weil der Maßstab des Oberver-
waltungsgerichts den Klägern zu 2 bis 9 nicht zum Nachteil gereichen kann.
c) Die Revision wendet sich gegen die Annahme des Oberverwaltungsgerichts,
die Vorschriften über das Planfeststellungsverfahren hielten auch für den Fall
der Unanfechtbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses das erforderliche In-
strumentarium für eine etwaige Planergänzung oder ein ergänzendes Planfest-
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stellungsverfahren selbst bereit (§ 75 Abs. 2 Satz 2 bis 4 VwVfG), obwohl Ver-
änderungen der Betroffenheiten, die sich ergeben, wenn das BAF Flugverfah-
ren festlegt, die von der für das Planfeststellungsverfahren erstellten Grobpla-
nung abweichen, keine nicht voraussehbaren Wirkungen im Sinne des § 75
Abs. 2 Satz 2 VwVfG sind (BVerwG, Urteil vom 31. Juli 2012 - 4 A 5000.10
u.a. - BVerwGE 144, 1 Rn. 52). Dies mag auf sich beruhen. Das Oberverwal-
tungsgericht hat § 75 Abs. 2 Satz 2 bis 4 VwVfG nicht gemäß § 173 Satz 1
VwGO, § 546 ZPO angewendet, sondern zur Begründung seiner Rechtsauffas-
sung zu anderen Normen angeführt. Damit fehlt es an einer Rechtsverletzung
im Sinne von § 137 Abs. 1 VwGO.
2. Der Planfeststellungsbeschluss für den Flughafen Berlin Brandenburg verbie-
tet nicht explizit einen Überflug über den Großen Müggelsee. Nach Auffassung
des Oberverwaltungsgerichts verstößt die Festsetzung des streitgegenständli-
chen Flugverfahrens auch nicht gegen die im Planfeststellungsbeschluss aus-
drücklich erklärten Planungsziele. Dies ist revisionsgerichtlich nicht zu bean-
standen.
a) Die Auslegung eines Verwaltungsakts unterliegt als Tatsachenwürdigung nur
eingeschränkter revisionsgerichtlicher Kontrolle. Zu prüfen ist, ob das Tatsa-
chengericht den Regelungsgehalt des Verwaltungsakts nach den zu §§ 133,
157 BGB entwickelten Regeln ermittelt hat. In diesem Fall ist der tatrichterlich
ermittelte Erklärungsinhalt als Tatsachenfeststellung nach § 137 Abs. 2 VwGO
bindend. Dem Revisionsgericht ist eine eigene Auslegung des Verwaltungsakts
nur möglich, wenn das Tatsachengericht in seiner Entscheidung nichts Näheres
ausführt und insbesondere sein Auslegungsergebnis nicht begründet hat. Liegt
dagegen - wie hier - eine solche Begründung vor, bedarf es einer den Anforde-
rungen des § 139 Abs. 3 Satz 4 VwGO genügenden Verfahrensrüge, um das
Auslegungsergebnis anzugreifen (BVerwG, Urteile vom 4. Dezember 2001
- 4 C 2.00 - BVerwGE 115, 274 <279 f.> und vom 5. November 2009 - 4 C
3.09 - BVerwGE 135, 209 Rn. 18); die bloße Darlegung einer abweichenden,
von einem Beteiligten für richtig gehaltenen Auslegung eines Verwaltungsakts
genügt dagegen nicht. Revisionsgerichtlicher Prüfung unterliegt ferner, ob sich
das Tatsachengericht durch eine fehlerhafte Vorstellung des Bundesrechts den
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Blick für die zutreffende Auslegung verstellt hat (Neumann, in: Sodan/Ziekow,
VwGO, 4. Aufl. 2014, § 137 Rn. 166).
b) Das Oberverwaltungsgericht hat eine Vereitelung des Planungsziels des
Planfeststellungsbeschlusses nur für den Fall angenommen, dass stark belegte
Abflugverfahren über dicht besiedeltes Stadtgebiet entlang der An- und Abflug-
grundlinien geführt werden.
Die Kläger beanstanden zu Unrecht als Gehörsverstoß, das Oberverwaltungs-
gericht habe ihren Vortrag nicht erwogen, dass das so formulierte Planungsziel
auch für zumutbaren, aber abwägungserheblichen Fluglärm gelte. Das Ober-
verwaltungsgericht hat sich mit diesem Einwand befasst, ist ihm aber nicht ge-
folgt. Es hat festgestellt, dass ein völliges Freihalten von Fluglärm sämtlicher zu
Berlin gehörender Ortslagen aufgrund der den Flughafen umgebenden Sied-
lungsstruktur nicht möglich und auch im Planfeststellungsbeschluss weder als
Ziel formuliert noch sonst Bestandteil der Planrechtfertigung sei. Es hat damit
der Auffassung der Kläger widersprochen, wonach ein "metropolen-abge-
wandtes" Konzept des Planfeststellungsbeschlusses das angegriffene Flugver-
fahren ausschließe. Entsprechend formuliert das Oberverwaltungsgericht als
Planungsziel nicht das vollständige Freihalten des Luftraums über innerstädti-
sche Lagen, sondern das Vermeiden von Überflügen in niedriger Höhe über
dicht besiedeltes Gebiet. Im Übrigen und hiervon unabhängig könnten die Klä-
ger einen Verstoß gegen Festlegungen zu Gunsten innerstädtischer Lagen
nicht rügen, weil ihre Grundstücke sich dort nicht befinden (s.u.).
Ob die Formulierung "entlang der An- und Abfluggrundlinien" aktenwidrig ist,
kann dahinstehen, da es auf sie nicht ankommt.
c) Eine Vereitelung des festgestellten Planungsziels hat das Oberverwaltungs-
gericht verneint, weil die Routenführung über den unbewohnten Müggelsee und
die - im Verhältnis zu den Bevölkerungskonzentrationen in der Umgebung der
Flughäfen Tegel und Tempelhof - weniger dicht besiedelten angrenzenden Ge-
biete führe. Dies ist als Tatsachenwürdigung revisionsgerichtlich nicht zu bean-
standen. Die hiergegen erhobenen Verfahrensrügen bleiben ohne Erfolg.
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aa) Der Vorwurf der Kläger ist unbegründet, das Oberverwaltungsgericht habe
Tatsachen handgreiflich fehlerhaft gewürdigt, weil es die Gebiete um den Müg-
gelsee als weniger dicht besiedelt als die Umgebung der Flughäfen Tegel und
Tempelhof angesehen habe. Tatsachenwürdigungen hat das Revisionsgericht
nur daraufhin zu prüfen, ob das Tatsachengericht allgemein verbindliche Be-
weiswürdigungsgrundsätze, also gesetzliche Beweisregeln, Denkgesetze oder
allgemeine Erfahrungssätze verletzt hat (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom
15. Oktober 1991 - 1 C 24.90 - BVerwGE 89, 110 <117>; Neumann, in: Sodan/
Ziekow, VwGO, 4. Aufl. 2014, § 137 Rn. 182). Einen solchen Fehler zeigen die
Kläger nicht auf. Sie beziehen die Einwohnerdichte auf einen kleineren räumli-
chen Umgriff als das Oberverwaltungsgericht, welches die an den Müggelsee
angrenzenden Gebiete insgesamt in den Blick nimmt.
bb) Die Kläger beanstanden, dass das Oberverwaltungsgericht im Tatbestand
seines Urteils keine Feststellungen dazu getroffen hat, wie häufig das festgeleg-
te Flugverfahren beflogen werden wird.
Mit einer Kritik an dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts vom 17. De-
zember 2013 in der Fassung des Berichtigungsbeschlusses vom 20. Dezember
2013 über ihren Antrag auf Tatbestandsberichtigung nach § 119 Abs. 1 VwGO
können sie schon deshalb nicht durchdringen, weil dieser Beschluss unanfecht-
bar und daher der revisionsgerichtlichen Prüfung entzogen ist (§ 173 Satz 1
VwGO i.V.m. § 557 Abs. 2 ZPO; vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Dezember
2010 - 4 B 49.10 - juris Rn. 6; Rennert, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014,
§ 119 Rn. 6). Auch § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO als Selektionsverbot ist nicht
verletzt. Dass das Oberverwaltungsgericht insoweit keine Feststellungen trifft,
lässt nicht den Schluss zu, es habe seine Überzeugung entgegen § 108 Abs. 1
Satz 1 VwGO nicht auf der Grundlage des vollständigen Prozessstoffes gebildet
(vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Mai 2013 - 8 B 70.12 - ZOV 2013, 131 Rn. 9).
Denn ausgehend von dem von ihm festgestellten Ziel der Planfeststellung kam
es auf die Häufigkeit der Nutzung nicht an.
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3. Nach der Auslegung des Oberverwaltungsgerichts steht der Planfeststel-
lungsbeschluss auch nicht "faktisch" oder konkludent dem festgesetzten Flug-
verfahren über den Müggelsee entgegen, um in dieser Region ansässige
Grundstückseigentümer zu schützen.
a) Ein eingeschränktes Planungskonzept, das die Müggelseeregion ausspart,
hat das Oberverwaltungsgericht verneint. Es hat sich von der Frage leiten las-
sen, ob Umweltauswirkungen zu erwarten sind, die im Planfeststellungsbe-
schluss nicht geprüft worden sind (UA S. 22). Es hat dem Planfeststellungsbe-
schluss damit in der Sache die Aussage entnommen, dass er einer Belastung
der Müggelseeregion durch Überflüge nicht entgegensteht, diese vielmehr
ebenso billigt wie den Überflug über andere Gebiete. Dies gilt insbesondere für
den Schutz der Wohnbevölkerung. Nach den Feststellungen des Oberverwal-
tungsgerichts ist der Schutz der Wohnbevölkerung und der Erholungssuchen-
den vor Fluglärm auch bei einer räumlichen Verschiebung der Belastungen
durch das allgemein geltende Schutzkonzept der Planfeststellungsbehörde auf
gleich bleibendem Niveau sichergestellt (UA S. 27).
b) Diese Auslegung bindet den Senat nach § 137 Abs. 2 VwGO. Die innerhalb
der Revisionsbegründungsfrist erhobenen Verfahrensrügen bleiben erfolglos.
aa) Die von der Revision beanstandete Formulierung "Einwirkungsbereich des
Vorhabens" für den nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts (UA
S. 22) die Umweltfolgen untersucht worden seien, ist nicht aktenwidrig. Sie ist
nicht denknotwendig im Sinne eines rechtsförmlich festgesetzten Bereichs zu
verstehen, sondern kann - wie hier - auch einen Bereich bezeichnen, auf den
der Betrieb des Flughafens tatsächlich einwirkt.
bb) Die Aussage des Oberverwaltungsgerichts ist nicht aktenwidrig, die im Ein-
wirkungsbereich des Vorhabens untersuchten Umweltfolgen beschränkten sich
erkennbar nicht auf die Auswirkungen von konkreten Flugrouten, sondern seien
in großem Umfang schutzgutbezogen durchgeführt worden. Dass Umweltaus-
wirkungen bestimmter Flugverfahren anhand der Grobplanung im Planfeststel-
lungsverfahren ermittelt werden, schließt weder eine Orientierung der UVP an
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Schutzgütern aus, noch zwingt dieser Umstand zu der Annahme, die Erkennt-
nisse seien auf eine konkrete Flugroutenführung beschränkt.
cc) Die Kläger rügen als Gehörsverstoß, das Oberverwaltungsgericht habe sich
nicht mit ihrem Vortrag zu einem eingeschränkten Planungskonzept für den
Flughafen Berlin Brandenburg auf der Ebene der Raumordnung auseinander-
gesetzt. Dies legt keinen Gehörsverstoß dar. Die Ausführungen aus dem
Schriftsatz vom 22. Mai 2013 werfen dem BAF eine Missachtung der Zielvorga-
ben des Landesentwicklungsplans Flughafenstandortentwicklung (LEP FS) vom
28. Oktober 2003 (GVBl. [BE] S. 521) in der Fassung der Änderung vom
30. Mai 2006 (GVBl. [BE] S. 509) vor, weil diese in der Abwägung nicht mit ho-
hem Gewicht berücksichtigt worden seien und das streitgegenständliche Flug-
verfahren die Steuerungswirkung dieses Plans vereitele. Die angeführte Stelle
entnimmt den Vorgaben des LEP FS aber keine Indizien für die Auslegung und
Reichweite des Planfeststellungsbeschlusses, zu denen sich das Oberverwal-
tungsgericht in dem hier maßgeblichen Zusammenhang hätte verhalten müs-
sen.
dd) Ein Verstoß gegen das Selektionsverbot des § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist
nicht ersichtlich. Das Oberverwaltungsgericht hat erkannt, dass sich die UVP
der Planfeststellung nicht auf die hier in Rede stehenden Flugrouten erstreckt
hat. Dass es daraus nicht den Schluss gezogen hat, die Planfeststellungsbe-
hörde habe Beeinträchtigungen der Müggelseeregion ausschließen wollen, ist
eine tatrichterliche Würdigung. Dass die Kläger diese nicht teilen, verstößt nicht
gegen § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
ee) Es ist auch nicht denkgesetzlich ausgeschlossen, dass die Planfeststel-
lungsbehörde kein Planungskonzept für den Flughafen unter Aussparung der
Müggelseeregion verfolgt habe, ohne die Vorhabenauswirkungen dieses Flug-
verfahrens untersucht und eingeschätzt zu haben. Ein Verstoß gegen Denkge-
setze liegt nur vor, wenn das Gericht eine Schlussfolgerung zieht, die aus
Gründen der Logik schlechterdings nicht gezogen werden kann und deshalb
willkürlich ist (stRspr; vgl. BVerwG, Urteile vom 20. März 2012 - 5 C 1.11 -
BVerwGE 142, 132 Rn. 32 und vom 20. Juni 2013 - 8 C 10.12 - BVerwGE 147,
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47 Rn. 15). Ein solcher Fall liegt nicht vor, da Regelungswille einer Behörde und
gewählter Untersuchungsraum nicht denknotwendig übereinstimmen müssen.
c) Sollte das Oberverwaltungsgericht gemeint haben, seine Prüfung auf die
Frage erstrecken zu müssen, ob der Planfeststellungsbeschluss eine Ver-
gleichbarkeit der Auswirkungen der Grobplanung mit der Müggelsee-Route zu-
treffend angenommen habe, wäre eine solche Prüfung nicht veranlasst. Dies ist
indes unschädlich, weil sich die zu weit reichende Prüfung nicht zu Lasten der
Kläger zu 2 bis 9 auswirken konnte.
aa) Hat der Planfeststellungsbeschluss bestimmte Umweltauswirkungen nicht in
den Blick genommen, so obliegt es den Betroffenen, diesen insoweit binnen der
hierfür laufenden Fristen mit der Begründung anzugreifen, dessen Maßnahmen
reichten nicht aus, um die Ausgewogenheit der Standortentscheidung für den
Fall von der Grobplanung abweichender Flugverfahren sicherzustellen. Mit Be-
standskraft des Planfeststellungsbeschlusses kann eine solche Korrektur nicht
mehr gefordert werden (BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2013 - 4 C 14.12 -
BVerwGE 149, 17 Rn. 17).
bb) Das Oberverwaltungsgericht hat zudem Schutzgüter des UVPG in den Blick
genommen, deren Verletzung die Kläger zu 2 bis 9 nicht rügen können.
Für die Begründetheit ihrer Feststellungsklage kommt es darauf an, ob
ein - unterstellter - Ausschluss des Überfluges durch den Planfeststellungsbe-
schluss zu ihren Gunsten drittschützend ist. Schließt ein Planfeststellungsbe-
schluss die Festsetzung eines bestimmten Flugverfahrens ausdrücklich oder
konkludent allein im öffentlichen Interesse aus, werden Rechte von Grund-
stückseigentümern auch dann nicht verletzt, wenn das BAF diese Vorgabe
missachtet. Denn insoweit können die von einem Flugverfahren betroffenen
Grundstückseigentümer in gerichtlichen Verfahren gegen die Festlegung eines
Flugverfahrens nicht besser stehen als die von einem Planfeststellungsbe-
schluss nur mittelbar Betroffenen, die darauf beschränkt sind, eine Verletzung
in eigenen Rechten geltend zu machen (BVerwG, Beschluss vom 19. Mai
2005 - 4 VR 2000.05 - Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 22 S. 42 m.w.N.). Es
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bedarf daher nur der Prüfung solcher Bindungen aus dem Planfeststellungsbe-
schluss, die drittschützende Wirkung zugunsten der jeweiligen Kläger entfalten
(vgl. VGH Kassel, Urteil vom 3. September 2013 - 9 C 323/12.T - juris Rn. 122
[nicht rechtskräftig]).
Ob die Belange der Schutzgüter Luft, Wasserqualität, Trinkwasser, Boden oder
des Vogelschlages im Planfeststellungsbeschluss der Festsetzung eines Über-
fluges über die Müggelseeregion entgegenstehen, bedurfte daher keiner Prü-
fung. Denn es fehlt jeder Anhaltspunkt, dass diese Belange hätten Anlass ge-
ben können, zum Schutz der Kläger einen Überflug der Müggelseeregion aus-
zuschließen. Auch die Kläger haben weder schriftsätzlich noch auf Hinweis in
der mündlichen Verhandlung solche Anhaltspunkte angeführt, sondern ihren
Vortrag in der mündlichen Verhandlung auf die Beeinträchtigung durch Lärm
beschränkt.
Auf die Verfahrensrügen der Revision in diesem Zusammenhang kommt es da-
her nicht an (§ 144 Abs. 4 VwGO). Dies gilt auch für die gerügten Gehörsver-
stöße. Denn § 144 Abs. 4 VwGO kann auch herangezogen werden, wenn eine
angeblich unter Verstoß gegen das rechtliche Gehör getroffene Feststellung zu
einer einzelnen Tatsache nach der materiell-rechtlichen Beurteilung des Revisi-
onsgerichts unter keinem denkbaren Gesichtspunkt erheblich ist (BVerwG, Ur-
teile vom 10. November 1999 - 6 C 30.98 - BVerwGE 110, 40 <48 f.> und vom
27. Januar 2011 - 7 C 3.10 - NVwZ 2011, 696 Rn. 12).
d) Das Oberverwaltungsgericht hat es ferner für ausgeschlossen gehalten, dass
die Planfeststellungsbehörde zu einem abweichenden Ergebnis gekommen wä-
re, wenn sie anstelle der Grobplanung das angegriffene Flugverfahren zugrun-
de gelegt hätte. Diese Feststellung führt nicht weiter, weil für die Frage nach
den Bindungen aus einem Planfeststellungsbeschluss eine solche hypotheti-
sche Überlegung unergiebig ist. Die insoweit erhobenen Einwendungen der
Revision können auf sich beruhen.
III. Im Ergebnis zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht auch eine Verlet-
zung des Abwägungsgebots zu Lasten der Kläger zu 2 bis 9 verneint.
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1. Da es an einer fachgesetzlichen Normierung fehlt, unterliegt die Festlegung
von Flugverfahren dem rechtsstaatlichen Abwägungsgebot (BVerwG, Urteil
vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276 <281>). In welchem Um-
fang die Abwägungspflicht besteht, richtet sich nach den gesetzlichen Vorgaben
und im Übrigen nach dem rechtsstaatlich für jede Abwägung unabdingbar Ge-
botenen (BVerwG, Urteile vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152
<157 f.> und vom 26. Juni 2014 - 4 C 3.13 - LKV 2014, 460 Rn. 8). Bei der rich-
terlichen Kontrolle dieser untergesetzlichen Normen kommt es dabei im Grund-
satz auf das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens an, also auf die Vorschrift
in ihrer regelnden Wirkung, nicht aber auf die Motive desjenigen, der an ihrem
Erlass mitwirkt. Der Weg zu einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung des
Abwägungsvorgangs ist bei untergesetzlichen Normen nur eröffnet, wenn und
soweit der Normgeber einer besonders ausgestalteten Bindung an gesetzlich
formulierte Abwägungsdirektiven unterliegt (BVerwG, Urteil vom 26. Juni
2014 - 4 C 3.13 - LKV 2014, 460 Rn. 25 m.w.N.).
a) Nach § 29b Abs. 2 LuftVG haben die Luftfahrtbehörden und damit auch das
BAF auf den Schutz vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken. Die Vorschrift
normiert eine Regelverpflichtung, die Ausnahmen nur zulässt, wenn sich hierfür
zwingende Gründe ins Feld führen lassen. Muss die Entscheidung für eine be-
stimmte Flugroute dagegen nicht mit unzumutbaren Lärmbelastungen erkauft
werden, so genügt es, wenn sie sich mit vertretbaren Argumenten untermauern
lässt. Das BAF braucht nicht den Nachweis zu erbringen, auch unter dem
Blickwinkel des Lärmschutzes die angemessenste oder gar bestmögliche Lö-
sung gefunden zu haben. Einen Rechtsverstoß begeht es nur dann, wenn es
die Augen vor Alternativen verschließt, die sich unter Lärmschutzgesichtspunk-
ten als eindeutig vorzugswürdig aufdrängen, ohne zur Wahrung der für den
Flugverkehr unabdingbaren Sicherheitserfordernisse weniger geeignet zu sein
(ausführlich BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152
<162, 164>; krit. Wöckel, Festlegung von Flugverfahren, 2013, S. 241 f.). § 29b
Abs. 2 LuftVG ist für die Abwägungsentscheidung unergiebig, wenn alle in Be-
tracht kommenden Flugverfahren unzumutbaren Lärm mit sich bringen. Denn
die Norm ist auf die Situation zugeschnitten, in der neben Flugverfahren mit
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Lärmwirkungen oberhalb der Zumutbarkeitsschwelle auch Flugverfahren zur
Verfügung stehen, mit denen sich unzumutbare Lärmbelastungen vermeiden
lassen (BVerwG, Urteil vom 12. November 2014 - 4 C 37.13 - juris Rn. 29;
ebenso OVG Bautzen, Urteil vom 27. Juni 2012 - 1 C 13/08 - juris Rn. 49; VGH
Kassel, Urteil vom 27. Mai 2014 - 9 C 2269/12.T - juris Rn. 75; OVG Münster,
Urteil vom 13. November 2008 - 20 D 124/06.AK - juris Rn. 46).
b) Unzumutbar sind alle Lärmwirkungen, die durch das Qualifikationsmerkmal
der Erheblichkeit die Schädlichkeitsgrenze überschreiten (BVerwG, Urteil vom
24. Juni 2004 - 4 C 11.03 - BVerwGE 121, 152 <161>). Da die einfachgesetzli-
che Grenzlinie der Unzumutbarkeit bei der Festlegung von Flugverfahren nicht
anders zu ziehen ist als im luftrechtlichen Planungsrecht, gelten die nach § 8
Abs. 1 Satz 3 LuftVG in der Planfeststellung für Flughäfen zu beachtenden
Werte des § 2 Abs. 2 Fluglärmschutzgesetz (FluglärmG) auch hier (BVerwG,
Urteil vom 12. November 2014 - 4 C 37.13 - juris Rn. 26; ebenso Wöckel, Fest-
legung von Flugverfahren, 2013, S. 175). Das Oberverwaltungsgericht hat da-
mit zutreffend für die Zumutbarkeitsgrenze einen Dauerschallpegel am Tag von
55 dB(A) angenommen, indem es die Einschätzung der Beklagten gebilligt hat,
wonach der Bereich des vermeidbaren unzumutbaren Fluglärms nach den Be-
rechnungen des UBA zur 55 dB(A)-Kontur am Tag zu bestimmen ist. Die For-
mulierung auf Seite 33 f. des Urteilsabdrucks lässt entgegen der Auffassung der
Revision nicht den Schluss zu, das Oberverwaltungsgericht sehe bereits Flug-
lärm oberhalb eines äquivalenten Dauerschallpegels von 50 dB(A) am Tage als
unzumutbar an, auch wenn der Bezug des Satzes missverständlich ist. Die Ge-
hörsrüge der Kläger, das Oberverwaltungsgericht habe ihren Vortrag zur Ein-
schätzung der Beklagten hinsichtlich des Pegelbereichs 50 bis 55 dB(A) als
zumutbar nicht erwogen, geht damit ebenso ins Leere wie die Ausführungen
der Revision zu § 114 Satz 1 VwGO.
Die Kläger haben sich in der mündlichen Verhandlung auf den Standpunkt ge-
stellt, die Grenze der Zumutbarkeit liege bei einem energieäquivalenten Dauer-
schallpegel von 60 dB(A) entsprechend der Festsetzung des Planfeststellungs-
beschlusses zum Umgriff des Tagschutzgebiets (A II Ziffer 5.1.2 Nr. 2 des
PFB). Ihre Forderung soll offenbar die Belastung der Betroffenen kleinreden,
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die auf alternativen Routen am Tag mit einem Dauerschallpegel von mindes-
tens 55 dB(A) belastet würden. Es mag dahinstehen, ob die Kläger mit diesem
Argument einen Fehler bei der Abwägung ihrer eigenen Belange aufzeigen
könnten, zumal ihre Belastung ausgehend von der von ihnen angenommenen
erhöhten Zumutbarkeitsschwelle zu gewichten wäre (BVerwG, Urteil vom
4. April 2012 - 4 C 8.09 u.a. - BVerwGE 142, 234 Rn. 190) und entsprechend
geringer erschiene. Denn für die Anwendung des § 29b Abs. 2 LuftVG ist die
Zumutbarkeitsgrenze § 2 Abs. 2 FluglärmG maßgeblich, nicht die Festsetzung
des Planfeststellungsbeschlusses.
2. Gemessen hieran werden die Grundstücke der Kläger zu 2 bis 9 mit Fluglärm
belastet, der unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle des § 29b Abs. 2 LuftVG
liegt.
a) Die von den Klägern erwartete Lärmbelastung beträgt für die Klägerin zu 2
und den Kläger zu 3 mindestens 51 dB(A) tags und mindestens 47 dB(A)
nachts sowie für die Kläger zu 4 bis 9 mindestens 47 bis 50 dB(A) tags und
mindestens 40 bis 47 dB(A) nachts. Selbst diese Belastung bleibt hinter den
Grenzwerten des Fluglärmschutzes von § 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 FluglärmG von
L
AeqTag
55 dB(A) und L
AeqNacht
von 50 dB(A) zurück und ist damit zumutbar.
Schon von daher geht die Rüge, das Oberverwaltungsgericht sei von unzumut-
barem Lärm ausgegangen, habe diese Annahme aber seiner rechtlichen Wür-
digung nicht zugrunde gelegt und damit § 108 Abs. 1 VwGO verletzt, ins Leere.
Die Feststellung auf Seite 32 des Urteilsabdrucks, wonach für die Klägerin zu 2
und den Kläger zu 3 der Grenzwert für die Nacht-Schutzzone geringfügig über-
schritten werde, kann allerdings dahin verstanden werden, diese seien nachts
Fluglärm mit einem energieäquivalenten Dauerschallpegel von mehr als
50 dB(A) ausgesetzt. Eine solche Feststellung wäre aktenwidrig und damit nicht
nach § 137 Abs. 2 VwGO bindend. Die Klägerin zu 2 und der Kläger zu 3 haben
in ihrem Schriftsatz vom 22. Mai 2013 den bei ihnen zu erwartenden Schallpe-
gel L
den
mit (gerundet) 51 dB(A) angegeben. Dieser Pegel gibt nicht den nach
§ 2 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 Buchst. b FluglärmG maßgeblichen äquivalenten Dau-
erschallpegel während der Beurteilungszeit T nachts (22 bis 6 Uhr) an, sondern
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einen Pegel für den Gesamttag, in den die Lärmbelastung über den gesamten
Tag, gewichtet nach Tag- (day), Abend- (evening) und Nachtstunden (night)
eingeht (vgl. Anhang I Nr. 1 der Umgebungslärm-RL). Ausweislich der Lärm-
fachlichen Bewertung der Flugrouten für den Verkehrsflughafen Berlin Bran-
denburg des UBA, 2012, S. 46, verlaufen die Lärmkonturen des
LAeqNacht
für die
DFS-Vorzugsvariante (Müggelseeüberflug) (Nacht) ausgehend von der Lande-
bahn in nordwestlicher Richtung, noch die Grenze von 40 dB(A) bleibt südlich
des Großen Müggelsees. Die Grundstücke der Klägerin zu 2 und des Klägers
zu 3 liegen deutlich außerhalb dieser Kontur.
Hiervon unabhängig führte auch eine Belastung der Kläger mit unzumutbarem
Lärm im Sinne von § 29b Abs. 2 LuftVG nicht zu einem abweichenden Maßstab
bei der Abwägungskontrolle. Denn alle in Betracht kommenden Routen sind mit
unzumutbaren Lärmbelastungen verbunden (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. No-
vember 2014 - 4 C 37.13 - juris Rn. 29).
b) Die Kläger machen geltend, das dem BAF aufgegebene Abwägungspro-
gramm könne nicht von der Betroffenheit der Kläger abhängen, es bedürfe bei
unzumutbarem Fluglärm vielmehr stets eines zwingenden Grundes im Sinne
des Senatsurteils vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 - (BVerwGE 121, 152 <162>).
Dies bedarf keiner Vertiefung. Für die Begründetheit der Feststellungsklage
kommt es auf die abwägungserheblichen Belange der jeweiligen Kläger an.
Werden diese mit zumutbarem Fluglärm belastet, muss die Entscheidung inso-
weit abwägungsfehlerfrei sein. Welche Abwägungspflichten dem BAF im Übri-
gen aufgegeben sind, spielt für den Erfolg der Klagen keine Rolle. Nichts ande-
res meint das Oberverwaltungsgericht auf Seite 32 seines Urteils. Der dort ver-
wendete Begriff Prüfungsmaßstab bezieht sich auf die Begründetheit der Klage.
3. Das Oberverwaltungsgericht hat ohne Verstoß gegen Bundesrecht die der
Abwägung zugrunde gelegte Datengrundlage und den gewählten Prognoseho-
rizont gebilligt.
a) Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, dass den Berechnungen des
UBA und der DFS unterschiedliche Berechnungsmethoden zugrunde liegen.
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Das BAF habe diese Unterschiede erkannt und sei zu dem Ergebnis gelangt,
dass die Untersuchungen - bei geringen Abweichungen untereinander - in fast
sämtlichen Fällen sowohl zu einer im Wesentlichen gleichen Rangfolge als
auch zu einer Identifizierung jeweils derselben Verfahrensalternative als Vor-
zugsvariante kommen. Es habe auf dieser Grundlage das Abwägungsmaterial
eigenständig gewertet.
Die gegen diese Feststellungen erhobenen Verfahrensrügen bleiben erfolglos.
Die Revision wirft dem Oberverwaltungsgericht einen Verstoß gegen das Selek-
tionsverbot des § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO vor. Dies führt aber weder auf einen
Verfahrensfehler noch einen revisionsrechtlich beachtlichen Verstoß bei der
Tatsachenwürdigung. Dass das Oberverwaltungsgericht den Sachverhalt inso-
weit weniger detailliert darstellt als die Kläger dies wünschen, lässt nicht den
Schluss zu, es habe gegen § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO verstoßen. Es beachtet
vielmehr die Anforderungen des § 117 Abs. 3 VwGO, der eine gedrängte Dar-
stellung des Tatbestandes verlangt und zur Darstellung von Einzelheiten einen
Verweis auf Schriftsätze, Protokolle und andere Unterlagen zulässt. Nichts an-
deres gilt, soweit die Kläger in der von ihnen beanstandeten Darstellung einen
Gehörsverstoß erblicken.
Im Übrigen geht die Kritik der Kläger an dieser Aussage ins Leere, weil die Be-
rechnungen nach NIROS und die vom UBA angestellten Berechnungen über-
einstimmend die Müggelsee-Route nur an Platzziffer 3 hinter den anderen Al-
ternativen ZIESA 24 und ZIESA 23 sehen. Dies ist Gegenstand der vom Ober-
verwaltungsgericht in Bezug genommenen Ausführungen auf Seite 39 des Ab-
wägungsvermerks des BAF vom 26. Januar 2012. Für das Oberverwaltungsge-
richt stand damit schon für die Berechnungen nach NIROS die Frage im Raum,
ob die ungünstige nummerische Bewertung der Festlegung der streitgegen-
ständlichen Route entgegenstand. Diese Frage stellte sich im Hinblick auf die
Berechnungen des UBA nicht anders.
Die Kläger sehen ihr rechtliches Gehör ferner verletzt, weil sich das Gericht mit
ihrem Vortrag zu den Unterschieden in der Datengrundlage des vom UBA ge-
wählten Verfahrens und der Berechnung der DFS nach NIROS nicht auseinan-
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dergesetzt habe. Das Gericht hätte bei einer Würdigung ihres Vortrags erkannt,
dass die Bezugnahme auf beide Lärmberechnungen nicht geeignet gewesen
sei, die Festsetzung der Müggelsee-Route zu tragen. Dies zeigt keinen Ge-
hörsverstoß. Das Oberverwaltungsgericht hat sich mit diesen Fragen befasst
und festgestellt, dass die unterschiedlichen Berechnungsmethoden einen un-
mittelbaren Vergleich der Betroffenenzahlen ausschließen (UA S. 30). Dass es
aus diesem Befund nicht die von den Klägern für notwendig gehaltene Folge-
rung gezogen hat, hat mit dem Anspruch auf rechtliches Gehör nichts zu tun.
b) Den gewählten Prognosehorizont hat das Oberverwaltungsgericht ohne Ver-
stoß gegen Bundesrecht gebilligt.
aa) Gesetzliche Vorgaben für die Wahl des Prognosehorizontes fehlen. Daher
lässt sich ein gewählter Prognosehorizont nur beanstanden, wenn er Ausdruck
unsachlicher Erwägungen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juni 2010 - 9 A
20.08 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 208 Rn. 74). Hierfür ist nichts ersichtlich.
Angesichts der bei der Festlegung von Flugverfahren im Vordergrund stehen-
den Bewirtschaftung des jeweils konkret anfallenden Lärms und flexibler Ände-
rungsmöglichkeiten ist die Wahl eines überschaubaren Prognosehorizontes
nicht zu beanstanden. Das fehlende Erfordernis baulicher Maßnahmen rechtfer-
tigt es auch, einen kürzeren zeitlichen Horizont als bei der Verkehrsprognose
für die Planfeststellung zu wählen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. März 2006 - 4 A
1075.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 354). Dass das hier streitgegenständliche
Flugverfahren bauliche Maßnahmen am Boden erforderlich machen könnte, wie
die Kläger behaupten, hat das Oberverwaltungsgericht nicht festgestellt.
bb) Die im Hinblick auf den Prognosehorizont erhobenen Verfahrensrügen blei-
ben erfolglos. Der Vorwurf, das Oberverwaltungsgericht habe den klägerischen
Vortrag zum Prognosehorizont nicht oder nur unvollkommen zur Kenntnis ge-
nommen, ist angesichts der Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts nicht
nachvollziehbar. Die Bezeichnung von 360 000 Flugbewegungen als "techni-
sche Maximalkapazität" ist - wie die Kläger zutreffend geltend machen - fehler-
haft, bleibt aber auf die Erwägungen des Oberverwaltungsgerichts ohne Ein-
fluss. Es hat gebilligt, dass das BAF seine Prognose nicht auf die "im Jahr 2023
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zu erwartenden Dinge" - also 360 000 Flugbewegungen - habe stützen müssen.
Die fehlerhafte Bezeichnung ist unschädlich.
Ausgehend von der für die Beurteilung eines Verfahrensfehlers maßgeblichen
Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts (stRspr, vgl. BVerwG, Urteil
vom 14. Januar 1998 - 11 C 11.96 - BVerwGE 106, 115 <119> und Beschluss
vom 16. Januar 2014 - 4 B 32.13 - ZfBR 2014, 375 Rn. 20) zum maßgeblichen
Prognosezeitpunkt kam es auf die von den Klägern unter Beweis gestellte Be-
hauptung ihrer Belastung "bei Zugrundelegung der Verkehrsmengen und des
Flugzeugmix aus dem Szenario 20XX" nicht an. Dies trägt die Ablehnung we-
gen fehlender Entscheidungserheblichkeit. Hiervon unabhängig war die unter
Beweis gestellte Tatsache auch nach Maßgabe der weiteren materiell-recht-
lichen Überlegungen des Tatsachengerichts zum Abwägungsprogramm nicht
erheblich, ohne dass es auf die Richtigkeit dieser Überlegungen ankommt.
cc) Das BAF ist allerdings verpflichtet, die weitere Entwicklung zu beobachten.
Ein Anstieg der Flugbewegungszahlen kann auch für das Verhältnis verschie-
dener Alternativrouten von Bedeutung sein, wenn etwa die Zahl der unzumutbar
Betroffenen auf einer von mehreren alternativen Routen stärker steigt als in an-
deren Gebieten, weil sich die Verhältnisse am Boden, insbesondere die Besied-
lungsdichte, unterscheiden. Das BAF muss daher die Auswirkungen seiner Re-
gelung beobachten und bei entsprechendem Anlass seine Abwägungsent-
scheidung überprüfen (vgl. für den parlamentarischen Gesetzgeber BVerfG,
Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 - BVerfGE 130, 263 <312>; Beschluss
vom 14. Oktober 2008 - 1 BvF 4/05 - BVerfGE 122, 1 <35>; für den Verord-
nungsgeber BVerwG, Urteil vom 23. März 2011 - 6 CN 3.10 - BVerwGE 139,
210 Rn. 40). Diese Beobachtungspflicht trifft das BAF als Normgeber von Amts
wegen und unabhängig von Anregungen aus der Fluglärmkommission.
Die von den Klägern befürchtete Rechtsschutzlücke besteht nicht. Bei der Fest-
stellungsklage kann der Kläger den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung
selbst bestimmen (Kothe, in: Redeker/von Oertzen, VwGO, 16. Aufl. 2014,
§ 108 Rn. 26). Dies gilt auch, wenn das Rechtsverhältnis auf einer Rechtsver-
ordnung beruht. Übersteigt die Zahl der Flugbewegungen die Prognose, so
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kann die Festlegung eines Flugverfahrens zu diesem Zeitpunkt Rechte eines
Betroffenen auch dann verletzen, wenn die ursprüngliche Abwägungsentschei-
dung seine Rechte nicht verletzt hat.
4. Das Oberverwaltungsgericht hat ohne Verstoß gegen Bundesrecht die Aus-
wahl des festgesetzten Flugverfahrens durch die Beklagte gebilligt.
a) Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts konnten die Kläger
Sicherheitsbedenken der Beklagten gegen eine Routenführung über die Gose-
ner Wiesen nicht entkräften. Die Abwägungsentscheidung sei auch nicht die
Folge einer fehlerhaften "Abwägungsreihenfolge", weil der Abwägungsprozess
das entwickelte Flugroutenkonzept abschließend in den Blick nehme.
Die gegen die Ausführungen zur Abwägungsreihenfolge erhobene Rüge fehler-
hafter Tatsachenwürdigung lässt einen revisionsrechtlich beachtlichen Fehler
bei der Tatsachenwürdigung nicht erkennen. Die Ausführungen zeigen auch
keine Aktenwidrigkeit der zugrundeliegenden Feststellung auf. Aus der ange-
führten Passage aus dem Abwägungsvermerk der DFS folgt lediglich, dass be-
stimmte Kombinationen von Flugverfahren in der Abwägung nicht berücksichtigt
worden sind.
Auch die Verfahrensrügen mit Blick auf die erhobenen Sicherheitsbedenken
bleiben erfolglos. Das Oberverwaltungsgericht hat sich mit dem Vorschlag der
Kläger zu einer Alternativroute befasst und auf die dagegen bestehenden Si-
cherheitsbedenken der Beklagten verwiesen. Diese ergeben sich aus dem wie-
dergegebenen Beklagtenvorbringen (UA S. 10). Damit scheidet eine Gehörs-
verletzung aus. Dass die Kläger eine ausführlichere Auseinandersetzung für
notwendig halten, zeigt keinen Verstoß gegen das rechtliche Gehör auf. Hin-
sichtlich der Rüge der Aktenwidrigkeit fehlt es an einer Darlegung, aus welchem
Aktenbestandteil sich die sicherheitsrechtliche Unbedenklichkeit der Führung
über die Gosener Wiesen ergeben soll, zumal die Beklagte zu ähnlichen Vari-
anten bereits Sicherheitsbedenken geäußert hat (Streitakte Bl. 287 ff.) und gel-
tend macht, solche Bedenken in der mündlichen Verhandlung auch zu Varian-
ten dieser Routenführung erhoben zu haben.
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Die Kläger vermissen die Auseinandersetzung des Oberverwaltungsgerichts mit
Ausführungen zu einer Route über die Gosener Wiesen II. Dies legt keinen Ge-
hörsverstoß dar. Es ist nicht ersichtlich, dass das Oberverwaltungsgericht mit
seinen Ausführungen zu einer "Routenführung 'Gosener Wiesen'" nur eine ein-
zelne Routenführung gemeint haben könnte.
b) Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts führt ein Verzicht auf
die Müggelsee-Route zu vermeidbarem unzumutbaren Fluglärm, weil nach der
Berechnung des UBA die 55 dB(A)-Kontur mit der Festsetzung der Müggelsee-
Route am Tag einen deutlich geringeren Teil von Müggelheim einschließt. Ein
ähnlicher, wenn auch geringerer Effekt gelte in der Nacht. Nach den NIROS-
Berechnungen ist die Müggelsee-Route im Dauerschallpegelbereich
50-55 dB(A) von Vorteil. Es sei vom Gestaltungsspielraum des BAF gedeckt,
sich aus diesen Gründen für die Route über den Müggelsee zu entscheiden.
aa) Die erhobenen Verfahrensrügen greifen nicht durch. Die im Zusammenhang
mit der Entlastung von Müggelheim erhobene Verfahrensrüge ist nicht schlüs-
sig. Die Kläger tragen selbst vor, dass durch die Müggelsee-Route 1 710 Per-
sonen weniger von einem Lärm oberhalb von 55 dB(A) betroffen seien. Dass
sie diesen Umstand wegen einer nur geringfügigen Senkung unter 55 dB(A) für
1 179 Personen anders bewerten als das Oberverwaltungsgericht, hat mit dem
Anspruch auf rechtliches Gehör nichts zu tun.
Die Kläger vermissen eine Auseinandersetzung des Oberverwaltungsgerichts
mit von ihnen geltend gemachten Unsicherheiten in der Datengrundlage, die sie
dem Bericht des UBA entnehmen. Auch dies führt nicht auf einen Gehörsver-
stoß. Die Kläger haben zwar Unsicherheiten geltend gemacht, es fehlt aber
Vortrag dazu, dass diese Unsicherheiten sich auf die Variantenauswahl auswir-
ken, diese Unsicherheiten also gerade zu Lasten der von den Klägern bekämpf-
ten Route gehen. Dies wäre für einen substantiierten Angriff erforderlich gewe-
sen.
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Schließlich rügen die Kläger eine fehlende Befassung mit Bedenken, welche die
Beklagte selbst gegen einen Variantenvergleich auf der Grundlage der Berech-
nungen des UBA anführt. Nach Einschätzung der Beklagten sind diese zum
Variantenvergleich allenfalls bedingt geeignet. Denn sie betrachten An- und
Abflugverfahren und ermöglichen damit keinen - isolierten - Vergleich von Ab-
flugverfahren, weil diese durch Anflugverfahren überlagert werden können. Eine
Auseinandersetzung mit dieser Kritik bedurfte es an dieser Stelle nicht. Denn
die Annahme einer Entlastung des östlichen Teils von Müggelheim hinsichtlich
der gesamten Lärmbelastung vergleicht nicht verschiedene Routen, sondern
den Zustand mit und ohne Nutzung eines bestimmten Flugverfahrens.
bb) Die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts ist auch nicht deswegen
bundesrechtswidrig, weil die gewählte Variante gegenüber zwei Alternativen
einen höheren NIROS-Gütewert aufweist.
Insoweit zeigen die Kläger keine Rechtsverletzung zu ihren Lasten auf. Sie sind
darauf beschränkt, eine fehlerhafte Abwägung ihrer eigenen Belange zu rügen.
Diese Abwägungskontrolle kann hinsichtlich fremder Belange lediglich insoweit
eine gewisse Ausdehnung erfahren, dass gleichgerichtete Interessen, wie die
Lärmschutzbelange benachbarter Anlieger, die nur einheitlich mit den entspre-
chenden Belangen eines Klägers gewichtet werden können, in die Prüfung ein-
zubeziehen sind (BVerwG, Beschluss vom 16. Januar 2007 - 9 B 14.06 - Buch-
holz 407.4 § 1 FStrG Nr. 11 Rn. 18). Dies sind solche Anlieger, deren Grund-
stücke wie diejenigen der Kläger am oder in der Nähe des Großen Müggelsees
liegen. Wie dieses Gebiet im Einzelnen abzugrenzen wäre, bedarf keiner Ent-
scheidung. Jedenfalls die Belastung des innerstädtischen Bereichs von Berlin
können die Kläger nicht rügen. Dieser wird erst nach einer Linkskurve bei Hop-
pegarten und einer weiteren Linkskurve bei Marzahn nach Richtung Charlotten-
burg-Wilmersdorf (DFS, Abwägung für Paket I, 2011, S. 3 - 27 ff.) überflogen.
Die Kläger selbst sehen ihre Grundstücke nicht in diesem innerstädtischen Be-
reich, wenn sie gegen das festgesetzte Flugverfahren Belange der Naherholung
auf und um den Müggelsee ins Feld führen und einen Verlust von Naherho-
lungsgebieten für die Bewohner Berlins fürchten.
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Der NIROS-Wert ist ein Gesamtwert für die auf der gesamten Strecke entste-
hende Fluglärmbelastung und der nummerische Ausdruck der Belastung aller
von einem Flugverfahren Betroffenen. Die Kläger sind nicht berufen, deren Inte-
ressen geltend zu machen. Der hohe NIROS-Wert der Route folgt, wie die Klä-
ger selbst geltend machen, aus dem Umstand, dass das Berliner Stadtgebiet
ca. 1 000 m niedriger überquert würde als bei anderen Flugrouten. Die Beru-
fung auf den NIROS-Wert scheidet daher hier aus, weil er die Beschränkung
der gerichtlichen Abwägungskontrolle auf die Belange der Kläger unterliefe.
Daher kann auch die Kritik der Kläger an der Formulierung des Oberverwal-
tungsgerichts auf Seite 34 des Urteilsabdrucks erster Absatz a.E. ebenso auf
sich beruhen wie das von den Klägern vermisste Eingehen auf vorgelegtes Kar-
tenmaterial.
c) Das Oberverwaltungsgericht hat den generell angenommenen Gewichtungs-
vorrang des Lärmschutzes für Siedlungsgebiete vor dem Lärmschutz für Erho-
lungsgebiete gebilligt. Diese Wertung beruht auf einem sachlich einleuchtenden
Grund; gegen sie ist bundesrechtlich nichts zu erinnern.
Die insoweit erhobene Gehörsrüge verfehlt die Darlegungsanforderungen. Das
Oberverwaltungsgericht hat die Bedeutung der Müggelseeregion für die Naher-
holung ersichtlich zur Kenntnis genommen. Dass es dennoch einen Gewich-
tungsvorrang des Lärmschutzes für Siedlungsgebiete vor dem Lärmschutz für
Erholungsgebiete angenommen hat, hat mit rechtlichem Gehör nichts zu tun.
Einer detaillierteren Betrachtung der Müggelseeregion bedurfte es nicht, weil
die Festsetzung eines Flugverfahrens eine parzellengenaue Betrachtung nicht
verlangt, sondern bei der Ermittlung und Bewertung des Tatsachenmaterials
Pauschalierungen zwingend sind (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C
11.03 - BVerwGE 121, 152 <167>). Ob dem angenommenen Vorrang des
Schutzes von Erholungs- vor Siedlungsgebieten entgegensteht, dass die Müg-
gelsee-Route über dem Stadtgebiet von Berlin auch zu einer Belastung von
Siedlungsgebieten führt, kann dahinstehen. Denn eine unzureichende Berück-
sichtigung der Belastung des innerstädtischen Bereichs von Berlin könnten die
Kläger nicht geltend machen.
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d) Ob das Oberverwaltungsgericht den Lärmschutz für ruhige Gebiete zutref-
fend behandelt hat, bedarf keiner Entscheidung. Auch eine fehlerhafte Behand-
lung würde die Kläger nicht in ihren Rechten verletzen, weil weder die §§ 47a ff.
BImSchG noch die Umgebungslärm-RL ihnen Rechte gewährt (BVerwG, Urteile
vom 14. April 2010 - 9 A 43.08 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 56 Rn. 46,
vom 10. Oktober 2012 - 9 A 20.11 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 229 Rn. 30
und vom 12. November 2014 - 4 C 34.13 - juris Rn. 22 ff.). Auf die in diesem
Zusammenhang erhobene Gehörsrüge kommt es nicht an (§ 144 Abs. 4
VwGO); sie wäre auch unbegründet, weil sich das Oberverwaltungsgericht mit
dem klägerischen Vorbringen befasst hat.
5. Das Oberverwaltungsgericht hat ohne Verstoß gegen Bundesrecht ange-
nommen, dass die Festlegung des streitgegenständlichen Flugverfahrens den
im Rechtsstaatsprinzip verankerten Vertrauensschutzgedanken nicht verletzt.
a) Der Senat hat in seinem Urteil vom 31. Juli 2012 die Frage offengelassen, ob
und gegebenenfalls in welcher Weise die Erwartung von Anwohnern, die Fest-
legung werde von der dem Planfeststellungsbeschluss zugrunde liegenden
Grobplanung nicht wesentlich abweichen, in die Abwägung des BAF einzustel-
len ist. Ein solcher Belang ist in der Abwägung jedenfalls nicht unüberwindbar.
Denn die Entstehung anderer als der prognostizierten Betroffenheiten kann im
Verfahren zur Festlegung der Flugrouten nicht ausgeschlossen werden
(BVerwG, Urteil vom 31. Juli 2012 - 4 A 5000.10 u.a. - BVerwGE 144, 1 Rn. 48
a.E.). Die angegriffene Rechtsverordnung ist daher nach dem für die Abwä-
gungskontrolle maßgeblichen Abwägungsergebnis (BVerwG, Urteil vom
26. Juni 2014 - 4 C 3.13 - LKV 2014, 460 Rn. 25 m.w.N.) nicht zu beanstanden.
Die Einwände der Revision greifen nicht durch.
aa) Der Planfeststellungsbeschluss für den Flughafen Berlin Brandenburg be-
gründet keinen weitergehenden Vertrauensschutz. Er schließt weder einen
Überflug der Müggelseeregion aus, noch formuliert er ein völliges Freihalten
von Fluglärm sämtlicher zu Berlin gehörender Ortslagen als Ziel oder Bestand-
teil der Planrechtfertigung. Die Festlegung divergierender, also abweichender
Abflugrouten war im Planfeststellungsverfahren zu keinem Zeitpunkt ausge-
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schlossen worden. Dieses Auslegungsergebnis würde in sein Gegenteil ver-
kehrt, wenn aus dem Planfeststellungsbeschluss und der ihm zugrunde geleg-
ten Grobplanung ein nicht überwindbarer Vertrauensschutz zu Gunsten der
Kläger hergeleitet würde.
Etwas Anderes folgt nicht aus dem Umgriff der UVP in der Planfeststellung. Die
Ermittlung der Lärmbetroffenheiten und anderer Auswirkungen des Flugbetriebs
war systemimmanent mit der Unsicherheit behaftet, dass die Flugrouten für die
An- und Abflüge nicht feststehen (BVerwG, Urteil vom 31. Juli 2012 - 4 A
5000.10 u.a. - BVerwGE 144, 1 Rn. 47). Die Ausführungen der Generalanwältin
Kokott in der Rechtssache C-420/11 [ECLI:EU:C:2012:701], Leth (Rn. 49 ff.) zu
einer Warnfunktion der UVP, auf die sich die Kläger berufen, hat der Europäi-
sche Gerichtshof in seinem Urteil vom 14. März 2013 - C-420/11
[ECLI:EU:C:2013:166] - nicht aufgegriffen und angenommen, dass die Merkma-
le der UVP darauf hindeuteten, dass selbst das vollständige Unterlassen einer
UVP als solches grundsätzlich nicht die Ursache für die Wertminderung einer
Liegenschaft sei (Rn. 46). Es wäre mit der nur begrenzten Pflicht des BAF zur
Sachverhaltsaufklärung (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C
11.03 - BVerwGE 121, 152 <167>) nicht vereinbar, in die Gewichtung des Ver-
trauensschutzes Entschädigungsansprüche einzustellen, die nach der ange-
führten Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs allenfalls in Einzelfällen
nicht von vornherein ausgeschlossen sein mögen.
bb) Die Gehörsrügen bleiben erfolglos. Mit dem Schicksal der einzelnen Kläger
brauchte sich das Oberverwaltungsgericht nicht zu befassen, weil nach seiner
(zutreffenden) Rechtsauffassung bei der Sachverhaltsermittlung in Bezug auf
Lärmbetroffenheiten ausreichend ist, wenn sich das BAF auf aussagekräftiges
Kartenmaterial sowie Unterlagen über die Einwohnerzahl stützt.
Die Kläger vermissen die Feststellung, dass das festgesetzte Flugverfahren von
der Regelung der Internationalen Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) über die Not-
wendigkeit von um 15° abknickende Flugverfahren bei unabhängigem Parallel-
betrieb nicht gefordert werde. Dies führt auf keinen Verfahrensfehler. Der Be-
schluss des Oberverwaltungsgerichts vom 17. Dezember 2013 in der Fassung
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des Berichtigungsbeschlusses vom 20. Dezember 2013 ist der revisionsgericht-
lichen Kontrolle entzogen (§ 119 Abs. 2 Satz 1 VwGO, § 173 Satz 1 VwGO
i.V.m. § 557 Abs. 2 ZPO). Es liegt aber auch kein Verstoß gegen § 108 Abs. 1
Satz 1 VwGO vor, weil es nach der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsge-
richts auf das Maß der Abweichung nicht ankam.
Das Oberverwaltungsgericht hat auch zur Kenntnis genommen, dass die Kläger
schutzwürdiges Vertrauen nicht allein aus dem Planfeststellungsbeschluss her-
leiten. Nach seiner Rechtsauffassung war indes notwendige Voraussetzung für
die Gewährung von Vertrauensschutz, dass die Festlegung divergierender Ab-
flugrouten im Planfeststellungsverfahren zu irgendeinem Zeitpunkt ausge-
schlossen worden wäre. Daran fehlte es, auf den weiteren Vortrag der Kläger
kam es nicht an.
cc) Materiell-rechtlich folgt kein weitergehender Vertrauensschutz daraus, dass
die Abweichung von der im Planfeststellungsverfahren angenommenen Grob-
planung nicht auf dem Erfordernis beruht, um 15° abknickende Flugverfahren
bei unabhängigen Parallelbahnbetrieb festzulegen. Weder den Aussagen des
Senats in seinem Urteil vom 13. Oktober 2011 - 4 A 4001.10 - zu den Anforde-
rungen an die Prognose der Lärmbetroffenheiten im Planfeststellungsverfahren
(BVerwGE 141, 1 Rn. 161) noch den Aussagen zum Umfang der UVP im Urteil
vom 31. Juli 2012 - 4 A 7001.11 u.a. - (BVerwGE 144, 44 Rn. 43) noch dem
Urteil des Senats vom 31. Juli 2012 - 4 A 6001.11 u.a. - (juris Rn. 55) zu den
Anforderungen an die Landesplanung kann entnommen werden, dass die vom
Senat angenommene systemimmanente Unsicherheit für die Festlegung von
Flugverfahren auf ein Abknicken um 15° beschränkt ist. Der Senat hat vielmehr
bereits in seinem Urteil vom 13. Oktober 2011 - 4 A 4001.10 - anerkannt, dass
Gründe des Lärmschutzes auch zu stärker abknickenden Flugverfahren führen
können (BVerwGE 141, 1 Rn. 161).
Hiervon unabhängig übersehen die Kläger, dass Gegenstand des ICAO-Do-
kuments 4444 und damit des 15°-Erfordernisses die Abflugrouten unmittelbar
nach dem Abheben sind (BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 2011 - 4 A 4001.10 -
BVerwGE 141, 1 Rn. 155). In diesem Abschnitt sieht die angegriffene Rechts-
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verordnung eine Führung der Flugzeuge auf Startbahnkurs an. Für die Routen-
führung im weiteren Verlauf des Flugverfahrens ist das Erfordernis unergiebig.
dd) Die Kläger rügen schließlich ohne Erfolg, das festgelegte Flugverfahren ver-
letze ihr Vertrauen in ein in sich geschlossenes, mehrere Ebenen umfassendes
Planungssystem, das sie raumordnerischen Vorgaben, der Lärmminderungs-
planung, der kommunalen Bauleitplanung und der zum Flughafen Berlin Bran-
denburg ergangenen Rechtsprechung entnehmen wollen.
Der Grundsatz des Vertrauensschutzes besagt, dass sich Bürgerinnen und
Bürger auf die Fortwirkung bestimmter Regelungen in gewissem Umfange ver-
lassen können. Er gewährleistet unter bestimmten Umständen Rechtssicherheit
auch dann, wenn keine Regelungen bestehen, die Anlass zu spezifischem Ver-
trauen geben (BVerfG, Beschluss vom 5. März 2013 - 1 BvR 2457/08 -
BVerfGE 133, 143 Rn. 41). Es ist keine bundesrechtliche Norm ersichtlich, nach
der die von den Klägern genannten Umstände einzeln oder in ihrer Gesamtheit
einer Festlegung des streitgegenständlichen Flugverfahrens entgegenstehen
oder für deren Abwägung eine Gewichtungsvorgabe machen. Auf einen von
einer Norm unabhängigen Vertrauensschutz können sich die Kläger nicht beru-
fen. Informationen des Flughafenbetreibers oder Medienberichte begründen
ebenso wenig einen Vertrauenstatbestand wie Überlegungen der DFS im Ver-
lauf der Flugroutenplanung. Zwischen der Festlegung von Flugverfahren und
Bodennutzungsregelungen durch Bauleitpläne nach § 1 Abs. 3 BauGB besteht
kein Konkurrenzverhältnis (BVerwG, Urteil vom 24. Juni 2004 - 4 C 11.03 -
Buchholz 442.42 § 27a Luftverkehrsordnung Nr. 3 S. 38 [insoweit in BVerwGE
121, 152 nicht abgedruckt]), so dass sich gestützt auf solche Bauleitpläne kein
Vertrauen bilden kann, ein bestimmtes Flugverfahren werde nicht festgesetzt.
Lärmaktionspläne begründen zu Gunsten der Kläger zu 2 bis 9 - wie dargelegt -
keine subjektiven Rechte. Diese gesetzgeberische Wertung darf durch Herlei-
tung eines hierauf gestützten Vertrauensschutzes nicht unterlaufen werden.
Einen Vertrauensschutz können die Kläger auch nicht aus dem Landesentwick-
lungsplan Flughafenstandortentwicklung (LEP FS) ableiten. Da das Oberver-
waltungsgericht diese landesrechtliche Norm nicht selbst ausgelegt und ange-
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wandt hat, ist der Senat hierzu befugt (BVerwG, Urteil vom 3. Juni 2014 - 4 CN
6.12 - NVwZ 2014, 1377 Rn. 25 [zur Veröffentlichung in BVerwGE vorgese-
hen]). Der LEP FS legt als beachtenspflichtige Ziele Bauhöhenbeschränkungen
(Z 3) und Siedlungsbeschränkungen (Z 5) fest, die an geradeaus verlaufenden
Flugverfahren ausgerichtet sind. Der LEP FS zeichnet damit lediglich die
Grobplanung nach, von der die Planfeststellungsbehörde zuvor ausgegangen
war. Er war daher weder geeignet, einen eigenständigen Vertrauenstatbestand
zu begründen, noch einen - möglicherweise - im Planfeststellungsbeschluss
begründeten Vertrauenstatbestand zu verstärken.
b) Etwas anderes ergibt sich auch nicht, wenn eine Berücksichtigung von Über-
legungen des Vertrauensschutzes im Abwägungsvorgang zu fordern wäre.
Denn nach den tatrichterlichen Feststellungen hat sich das BAF in seinem Ab-
wägungsvermerk mehrfach mit dem Votum der Fluglärmkommission auseinan-
dergesetzt, in dem Vertrauensschutzgesichtspunkte Gegenstand der Erörterung
gewesen sind, und damit Vertrauensschutzgesichtspunkte in seine Abwägung
eingestellt.
Die dagegen erhobene Rüge der Aktenwidrigkeit ist nicht schlüssig vorgetra-
gen. Die seitens der Kläger angeführte Rechtsansicht der Beklagten (Streitakte
Bl. 284) schließt nicht aus, dass Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes in die
Abwägung eingegangen sind. Ein Widerspruch zwischen den tatsächlichen An-
nahmen des Oberverwaltungsgerichts und dem insoweit unumstrittenen Akten-
inhalt folgt auch nicht aus der fehlenden Erwähnung des Votums der Fluglärm-
kommission im Abwägungsvermerk des BAF auf Seite 58 ff.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO, § 100
Abs. 1 ZPO.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Petz
Dr. Decker
Dr. Külpmann
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B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf
135 000 € festgesetzt (15 000 € je Klägerin bzw. Kläger).
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Petz
Dr. Decker
Dr. Külpmann