Urteil des BVerwG vom 27.11.2014
Sanierung, Gutachter, Anhörung, Grundstück
BVerwGE: nein
Fachpresse: ja
Sachgebiet:
Bau- und Bodenrecht, einschließlich der
immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen für
Windkraftanlagen, sofern der Schwerpunkt der Sache im Bau-
und Bodenrecht liegt
Rechtsquelle/n:
BauGB § 154
WertV
VwVfG § 39
Stichworte:
sanierungsrechtlicher Ausgleichsbetrag; Hagedorn-Verfahren;
Vergleichswertverfahren; Begründungspflicht; Abschlussgutachten; Bodenwert;
Wertermittlungsspielraum.
Leitsatz/-sätze:
Ob eine Wertermittlungsmethode in gleichem Maße geeignet ist wie die in der
Wertermittlungsverordnung bzw. der Immobilienwertverordnung geregelte
Methode, die im Rahmen von § 154 BauGB bedeutsame Steigerung des
Bodenwerts zuverlässig abzubilden, ist eine Tat- und keine Rechtsfrage (wie
Beschluss vom 18. Februar 2014 - BVerwG 4 B 46.13).
Urteil des 4. Senats vom 27. November 2014 - BVerwG 4 C 31.13
I. VG Gießen vom 16. Juni 2011
Az: VG 1 K 4300/09.Gl
II. VGH Kassel vom 20. Juni 2013
Az: VGH 3 A 1832/11
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 C 31.13
VGH 3 A 1832/11
Verkündet
am 27. November 2014
…
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 27. November 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz, Dr. Decker und Dr. Külpmann
für Recht erkannt:
Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Hessi-
schen Verwaltungsgerichtshofs vom 20. Juni 2013 wird
zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Der Kläger ist Eigentümer eines Grundstücks, das im Geltungsbereich eines
von der Beklagten im Jahr 1972 festgesetzten Sanierungsgebiets liegt. Er wen-
det sich gegen die Erhebung eines sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrages.
Die Sanierung ist dem Kläger gegenüber mit bestandskräftigem Bescheid mit
Wirkung zum 31. Dezember 2004 für abgeschlossen erklärt worden. Berechnet
hat die Beklagte den Ausgleichsbetrag auf der Grundlage eines vom Gutachter
Prof. Dr. Hagedorn entwickelten Verfahrens (im Folgenden: Hagedorn-
Verfahren), das auf von ihm durchgeführten Untersuchungen aus den Jahren
1986 und 1999 und seinen hierzu erstellten Gutachten beruht. Die vom Gutach-
ter ermittelten Werte sind durch den Gutachterausschuss der Beklagten hoch-
gerechnet und auf den Bewertungsstichtag zum 31. Dezember 2004 ermittelt
worden.
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Das Verwaltungsgericht gab der Klage statt und hob den angefochtenen Be-
scheid nach Anhörung des Gutachters in der mündlichen Verhandlung auf. Es
fehle an einer plausiblen und nachvollziehbaren Begründung für die Berech-
nung der Bodenwerterhöhung. Das „Ermittlungsblatt“, das der Anhörung beige-
fügt worden war, lasse zwar die Grundzüge der Bewertung ansatzweise erken-
nen und sei mathematisch nachvollziehbar, enthalte jedoch ebenfalls keine hin-
reichende Begründung.
Der Verwaltungsgerichtshof hat auf die vom Verwaltungsgericht zugelassene
Berufung der Beklagten nach Anhörung des Gutachters in der mündlichen Ver-
handlung das Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben und die Klage abge-
wiesen. Ein Abschlussgutachten durch den von der Beklagten beauftragten
Gutachter sei nicht erforderlich. Das zur Berechnung angewandte Hagedorn-
Verfahren entspreche den Vorgaben der hier noch anwendbaren Wertermitt-
lungsverordnung (WertV). Weder die Berechnung noch die Höhe des Aus-
gleichsbetrages erweise sich als fehlerhaft.
Mit seiner vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision macht der Klä-
ger geltend, die tatsächlichen Grundlagen der Bewertung seien weder offenge-
legt noch ausreichend dokumentiert. Es fehle insbesondere eine Bestandsauf-
nahme des Grundstücks zu Beginn und zum Ende der Sanierung. Das Hage-
dorn-Verfahren sei kein Vergleichswertverfahren im Sinne der Wertermittlungs-
verordnung. Das der Berechnungsmethode zugrunde liegende Punktesystem
genüge wegen der erheblichen subjektiven Spielräume nicht ihren Anforderun-
gen. Entgegen § 154 Abs. 4 BauGB sei ihm vor der Festsetzung des Aus-
gleichsbetrags keine Gelegenheit zur Stellungnahme und Erörterung der für die
Wertermittlung seines Grundstücks maßgeblichen Verhältnisse sowie der nach
§ 155 Abs. 1 BauGB anrechenbaren Beträge gegeben worden. Das Festset-
zungsverfahren verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, da ein Teil
der von der Sanierung betroffenen Eigentümer keinen Festsetzungsbescheid
erhalten hätten.
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II
Die Revision des
Klägers
ist unbegründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichts-
hofs lässt, soweit es revisionsrechtlicher Klärung zugänglich ist, Verstöße ge-
gen Bundesrecht nicht erkennen.
1. Rechtsgrundlage für die Erhebung sanierungsrechtlicher Ausgleichabgaben
ist § 154 BauGB. Nach § 154 Abs. 2 BauGB besteht die durch die Sanierung
bedingte, nach § 154 Abs. 1 BauGB ausgleichspflichtige Erhöhung des Boden-
werts des Grundstücks aus dem Unterschied zwischen dem Bodenwert, der
sich für das Grundstück ergeben würde, wenn eine Sanierung weder beabsich-
tigt noch durchgeführt worden wäre (Anfangswert), und dem Bodenwert, der
sich für das Grundstück durch die rechtliche und tatsächliche Neuordnung des
förmlich festgelegten Sanierungsgebiets ergibt (Endwert). Da der Ausgleichsbe-
trag der Abschöpfung sanierungsbedingter Bodenwerterhöhungen dient, sind
Anfangs- und Endwert auf denselben Zeitpunkt zu ermitteln. Das ist nach den
bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs der 31. Dezember
2004. Entgegen der Auffassung des
Klägers kommt es nicht auf den Zustand des
Grundstücks zum Zeitpunkt der Festsetzung des Sanierungsgebiets an.
Mehr als die Anordnung, dass es auf die Differenz zwischen Anfangs- und
Endwert ankommt, gibt § 154 BauGB nicht her. Die Vorschrift verhält sich nicht
zu der Frage, wie die Differenz und insbesondere die für sie maßgeblichen An-
fangs- und Endwerte zu ermitteln sind (Beschlüsse vom 16. November
2004 - BVerwG 4 B 71.04 - Buchholz 406.11 § 154 BauGB Nr. 5 - juris Rn. 5
und vom 28. Juli 2010 - BVerwG 4 B 11.10 - ZfBR 2010, 695 = juris Rn. 6).
Vorgaben zur Ermittlung und Bewertung finden sich in der an die Gutachteraus-
schüsse nach § 192 BauGB gerichteten (hier noch anwendbaren) Wertermitt-
lungsverordnung, der jedoch keine unmittelbare Bindungswirkung für andere
Sachverständige oder gar für die Gerichte zukommt (Urteil vom 17. Mai
2002 - BVerwG 4 C 6.01 - Buchholz 406.11 § 154 BauGB Nr. 4 = juris Rn. 21).
Danach ist der Bodenwert in der Regel im Vergleichswertverfahren zu ermitteln
(§ 28 WertV). Die Wertermittlungsverordnung ist hinsichtlich ihrer Methoden
aber nicht abschließend; wenn eine in ihr vorgesehene Methode nicht ange-
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wandt werden kann, so darf nach einer anderen geeigneten Methode gesucht
werden. Geeignet ist jede Methode, mit der der gesetzliche Auftrag der Wert-
ermittlung erfüllt werden kann. Das kann auch eine Methode sein, mit der aus
einem marktwirtschaftlich ermittelten Endwert durch Iteration der Anfangswert
näherungsweise gefunden werden kann (Beschluss vom 28. Juli 2010 a.a.O.).
Ob eine Wertermittlungsmethode in gleichem Maße geeignet ist wie die in der
Wertermittlungsverordnung bzw. der ihr nachfolgenden Immobilienwertermitt-
lungsverordnung geregelten Methoden, ist eine Tat- und keine Rechtsfrage
(Beschluss vom 18. Februar 2014 - BVerwG 4 B 46.13 - juris Rn. 6).
Das Gesetz verpflichtet die Gemeinde nicht dazu, die Sanierung nach Anlass
und Umfang in Form eines Abschlussberichts zu dokumentieren. Eine Doku-
mentationspflicht lässt sich weder formal unter dem verfahrensrechtlichen Ge-
sichtspunkt der Begründungspflicht gemäß § 39 VwVfG noch inhaltlich in An-
knüpfung an den der Gemeinde eingeräumten Wertermittlungsspielraum ablei-
ten. Eine Begründung gemäß § 39 VwVfG muss (nur) die wesentlichen tatsäch-
lichen und rechtlichen Gründe enthalten, die die Behörde zu ihrer Entscheidung
bewogen haben. Die Vorschrift verlangt nicht, schriftliche Verwaltungsakte in
allen Einzelheiten zu begründen (Urteil vom 15. Mai 1986 - BVerwG 5 C
33.84 - BVerwGE 74, 196 <205>). Welchen Inhalt und Umfang die Begründung
eines Bescheides haben muss, richtet sich nach den Besonderheiten des jewei-
ligen Rechtsgebietes und nach den Umständen des Einzelfalles (Beschluss
vom 28. August 1980 - BVerwG 4 B 67.80 - Buchholz 406.11 § 35 BBauG/
BauGB Nr. 168). Wie im Abgabenrecht gilt bei sanierungsrechtlichen Abgaben,
dass die Erfüllung der Begründungspflicht nicht voraussetzt, dass der Bescheid
sämtliche Angaben enthält, die für die vollständige Überprüfung seiner Recht-
mäßigkeit in jeder tatsächlichen und rechtlichen Hinsicht nötig wären. Das kann
ein bloßer Beitragsbescheid nicht leisten (vgl. dazu OVG Weimar, Beschluss
vom 12. Juli 2002 - 4 ZEO 243/00 - NVwZ-RR 2003, 229 = juris Rn. 16 m.w.N.).
Das Begründungserfordernis zwingt daher nicht dazu, die einzelnen Schritte der
Ermittlung und Bewertung von sanierungsrechtlichen Abgaben in einem detail-
lierten Abschlussbericht zusammenzufassen und zu erläutern. Es genügt viel-
mehr, dass die Eckdaten für die Ermittlung und Bewertung angegeben werden.
Dass die Ermittlung und Bewertung von sanierungsrechtlichen Abgaben einen
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Erläuterungsbedarf auslösen können, hat der Gesetzgeber gesehen und in
§ 154 Abs. 4 Satz 2 BauGB bestimmt, dass dem Ausgleichsbetragspflichtigen
Gelegenheit zur Stellungnahme und Erörterung zu geben ist. Soweit der Kläger
geltend macht, er habe keine Möglichkeit zur Erörterung erhalten, ist ihm ent-
gegenzuhalten, dass der Verwaltungsgerichtshof hierzu keine Feststellungen
getroffen hat und Verfahrensrügen nicht erhoben worden sind.
Eine zusammenfassende Dokumentation in Form eines Abschlussberichts oder
Schlussgutachtens ist sachlich nur dann geboten, wenn sich die Ermittlung und
Bewertung im konkreten Fall anders nicht nachvollziehen lassen. Ein solcher
Fall liegt hier nach den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO bindenden Feststellungen
des Verwaltungsgerichtshofs nicht vor. Der Verwaltungsgerichtshof hat - ohne
dass der
Kläger
insoweit Verfahrensrügen erhoben hätte - nach schriftlicher und
mündlicher Erläuterung durch den Gutachter die Nachvollziehbarkeit der Ermitt-
lung und Bewertung bejaht und ein Abschlussgutachten für entbehrlich gehal-
ten. Die konkreten Ausgleichsbeträge seien auf der Grundlage der bestehenden
Gutachten und der von der Beklagten selbst durchgeführten Bodenrichtwerter-
mittlungen individuell für jedes Grundstück zum Wertermittlungsstichtag ermit-
telt worden, die insoweit den Charakter von Einzelgutachten hätten.
In Übereinstimmung mit Bundesrecht ist der Verwaltungsgerichtshof davon
ausgegangen, dass bei der Bewertung von Grundstücksflächen ein Wertermitt-
lungsspielraum der Gemeinde besteht, der nur eingeschränkter gerichtlicher
Kontrolle zugänglich ist.
Die Einräumung eines solchen Wertermittlungsspielraums steht in Einklang mit
Art. 19 Abs. 4 GG. Das Gebot des effektiven Rechtsschutzes schließt nicht aus,
dass durch den Gesetzgeber eröffnete Gestaltungs-, Ermessens- und Beurtei-
lungsspielräume sowie die Tatbestandswirkung von Exekutivakten die Durch-
führung der Rechtskontrolle durch die Gerichte einschränken (BVerfG, Be-
schluss vom 31. Mai 2011 - 1 BvR 857/07 - BVerfGE 129, 1 = juris Rn. 73). Ob
dies der Fall ist, muss sich ausdrücklich aus dem Gesetz ergeben oder durch
Auslegung hinreichend deutlich zu ermitteln sein.
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Der Gesetzgeber hat keine ausdrückliche (gesetzliche) Regelung zur Methode
der Wertermittlung und zur Notwendigkeit eines Wertermittlungsspielraums ge-
troffen. Die Vorgaben der Wertermittlungsverordnung bzw. der Immobilien-
wertermittlungsverordnung machen deutlich, dass sich zur Bewertung von
Grundstück
en lediglich allgemeine Grundsätze aufstellen lassen. Mit der Errich-
tung (und Beibehaltung) von unabhängigen Gutachterausschüssen gemäß
§ 192 BauGB trägt der Gesetzgeber zudem den besonderen Sachgesetzlichkei-
ten der Wertermittlung Rechnung. Die Einräumung eines Wertermittlungsspiel-
raums folgt aus diesem Regelungssystem und beruht auf der Erkenntnis, dass
die eigentliche Bewertung immer nur eine Schätzung darstellen kann und Erfah-
rung und Sachkunde voraussetzt, über die ein insoweit nicht sachkundiges Ge-
richt weniger verfügt als die Mitglieder der Gutachterausschüsse (vgl. nur Urteil
vom 17. Mai 2002 - BVerwG 4 C 6.01 - Buchholz 406.11 § 154 BauGB Nr. 4 =
juris Rn. 29). Ein derartiger Wertermittlungsspielraum ist jedoch beschränkt. Er
erstreckt sich nicht auf die rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen der Bewer-
tung. Ob eine Bewertung auf zutreffenden Voraussetzungen beruht, dürfen die
Verwaltungsgerichte in vollem Umfang prüfen; sie müssen es sogar, wenn die
Beteiligten darüber streiten (Urteil vom 17. Mai 2002 a.a.O.). Soweit der Wer-
termittlungsspielraum reicht, findet eine eingeschränkte gerichtliche Kontrolle in
Form einer Plausibilitätskontrolle statt.
2. Diese Maßstäbe hat der Verwaltungsgerichtshof seiner Entscheidung zu-
grunde gelegt. Die Anwendung im konkreten Fall lässt auf der Grundlage der
nach § 137 Abs. 2 VwGO bindenden tatsächlichen Feststellungen ebenfalls
keinen Verstoß gegen Bundesrecht erkennen.
Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs sind bei der Ermittlung
und Bewertung die in §§ 3 und 5 WertV genannten Parameter zugrunde gelegt
worden. Das zur Berechnung angewandte Verfahren entspreche den Vorgaben
der Wertermittlungsverordnung. Die Wertigkeit der Einzelparameter sei durch
ein iteratives Verfahren, also durch ein Verfahren der rechnerischen Näherung
bestimmt worden, bei dem die Verkaufsfälle der Vergleichsgrundstücke zuei-
nander ins Verhältnis gesetzt worden sind. Zugleich werde die jeweilige Propor-
tionalität der Wertigkeiten ermittelt. Ausgehend von dem so ermittelten Endwert
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werde sodann der Anfangswert, wiederum durch proportionale Bestimmung der
einzelnen Wertpunkte geschätzt. Soweit unstreitig auch bebaute Grundstücke
mit in die Vergleichsbetrachtung eingestellt worden seien, habe der Gutachter
nachvollziehbar dargelegt, wie er trotz Bebauung den Bodenwert berech-
net·habe. Die zur Ermittlung des Ausgleichbetrages führenden Berechnungs-
schritte anhand des Ermittlungsblattes seien unter Berücksichtigung der Erläu-
terungen des Gutachters auch hinreichend bestimmt. Bei dem in dem Ermitt-
lungsblatt genannten Bodeneckwert handele es sich um den Preis eines
Grundstückes mittlerer Art und Güte, der aufgrund der besonderen Grund-
stücks- und Standortqualitäten eine Minder- oder Mehrbewertung erfahren kön-
ne.
Der Einwand des
Klägers, das
Verfahren entspreche nicht dem Vergleichswert-
verfahren nach der Wertermittlungsverordnung, greift nicht. Wie bereits ausge-
führt ist die Wertermittlungsverordnung hinsichtlich ihrer Methoden nicht ab-
schließend. Der Verwaltungsgerichtshof hat für die revisionsrechtliche Beurtei-
lung bindend festgestellt, dass die angewandte Methode zur Berechnung der
sanierungsbedingten Bodenwerterhöhung geeignet ist und auf der Anwendung
der Wertermittlungsverordnung beruht. Allein der Umstand, dass nicht alle in
der Wertermittlungsverordnung genannten Bewertungskriterien in einem Wert-
ermittlungsverfahren zur Anwendung gebracht werden, genügt nicht, um recht-
liche Zweifel an der Geeignetheit der Methode zu begründen. Soweit der
Kläger
geltend macht, eine sanierungsbedingte Werterhöhung habe nicht stattgefun-
den, fehlt es an Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs und sind Verfah-
rensrügen nicht erhoben worden. Der Verwaltungsgerichtshof hat ausdrücklich
darauf hingewiesen, dass nur die sanierungsbedingten Bodenwerterhöhungen
Gegenstand der Abschöpfung durch Ausgleichsbeträge sind und hat dies seiner
rechtlichen Prüfung zugrunde gelegt. Den Einwänden des Klägers zum Wer-
termittlungsstichtag musste nicht nachgegangen werden, weil nach den bin-
denden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs der Gutachterausschuss
die Bodenwertdifferenzen für die Anfangs- und Endsituation im Sanierungsge-
biet aus dem Gutachten übernommen und in den Folgejahren anhand der Bo-
denrichtwertermittlungen des Gutachterausschusses überprüft und marktge-
recht angepasst hat. Verfahrensrügen hiergegen hat der
Kläger
nicht erhoben.
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In Übereinstimmung mit Bundesrecht ist auch die Deckungsgleichheit des Er-
mittlungszeitpunkts für Anfangs- und Endwert vom Verwaltungsgerichtshof fest-
gestellt worden. Soweit gerügt wird, sämtliche berücksichtigte Kauffälle beträfen
Grundstücke in Sanierungsgebieten, der Einfluss der Sanierung sei hier aber
entgegen § 26 Abs. 1 Satz 2 WertV nicht auszuschließen, enthält das Urteil
wiederum keine entsprechenden Feststellungen. Hiergegen gerichtete Verfah-
rensrügen fehlen. Auch die weiteren Rügen des
Klägers
setzen tatsächliche
Feststellungen voraus, die der Verwaltungsgerichtshof nicht getroffen hat. Kon-
krete Anhaltspunkte, die dem Verwaltungsgerichtshof Anlass zu einer weiteren
Prüfung und Aufklärung von Amts wegen gegeben hätten, hat der
Kläger
nicht
vorgetragen und sind auch nicht zu erkennen.
3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Bumke
Petz
Dr. Decker
Dr. Külpmann
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf
4 133,50 € festgesetzt.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Bumke
Petz
Dr. Decker
Dr. Külpmann
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