Urteil des BVerwG vom 08.10.2014, 4 C 30.13

Entschieden
08.10.2014
Schlagworte
Bebauungsplan, Bewirtschaftung, Planungsrecht, Rechtsgrundlage, Erhaltung, Bodenrecht, Gemeinde, Ordnungswidrigkeit, Befund, Sanktion
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Sachgebiet:

BVerwGE: nein Fachpresse: ja

Bau- und Bodenrecht, einschließlich der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen für Windkraftanlagen, sofern der Schwerpunkt der Sache im Bauund Bodenrecht liegt

Rechtsquelle/n:

BauGB § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b, § 41 Abs. 2 Nr. 1, § 178, § 213 Abs. 1 Nr. 3

Stichwort/e:

Erhaltungsfestsetzung; Bebauungsplan; Rechtsgrundlage; städtebauliche Gründe; Funktionsgrün; Ersatzpflanzung bei Verlust; bauaufsichtsrechtliche Anordnung.

Leitsatz/-sätze:

Zu den Pflichten, die sich aus einer auf § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB gestützten Erhaltungsfestsetzung ergeben, können im Fall des Verlusts des geschützten Grüns auch Ersatzpflanzungen gehören.

Urteil des 4. Senats vom 8. Oktober 2014 - BVerwG 4 C 30.13

I. VG Würzburg vom 24. November 2009 Az: VG W 4 K 08.1704

II. VGH München vom 23. April 2013 Az: VGH 9 B 12.1584

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 4 C 30.13 VGH 9 B 12.1584

Verkündet am 8. Oktober 2014 als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 8. Oktober 2014 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel, die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz, Dr. Decker und Dr. Külpmann

für Recht erkannt:

Auf die Revision der Beklagten wird das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 23. April 2013 aufgehoben.

Die Sache wird zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.

Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

G r ü n d e :

I

1Die Kläger wenden sich gegen eine zwangsgeldbewehrte bauaufsichtsrechtliche Anordnung, Ersatzpflanzungen mit anschließender Fertigstellungs- und

Entwicklungspflege für mehrere im Auftrag des Klägers zu 1) gefällte Bäume

vorzunehmen bzw. diese Maßnahmen zu dulden. Sie sind Miteigentümer eines

Grundstücks, das sich im Geltungsbereich eines Bebauungsplans befindet, der

neben der Ausweisung als reines Wohngebiet die Erhaltung von auf dem Bau-

grundstück befindlichen mit Planzeichen markierten Bäumen, Büschen und

Sträuchern gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB festsetzt. Textliche Festsetzungen hierzu enthält der Bebauungsplan nicht. Die Beseitigung des geschützten Grüns fand im Januar 2008 im Auftrag des Klägers zu 1) statt. Ein

gegen ihn eingeleitetes Ordnungswidrigkeitenverfahren endete mit einem Freispruch aus tatsächlichen Gründen.

2Vor dem Verwaltungsgericht blieben die Kläger erfolglos. Der Verwaltungsgerichtshof hat unter Abänderung des klageabweisenden Urteils den angefochtenen Bescheid aufgehoben und zur Begründung ausgeführt: Die auf § 9 Abs. 1

Nr. 25 Buchst. b BauGB gestützte Festsetzung entfalte nach der endgültigen

Beseitigung des geschützten Grüns keine rechtliche Wirkung mehr. Der Erhalt

der Bäume sei nach der Fällung unmöglich geworden. Die Anordnung einer

Ersatzpflanzung finde damit im Bebauungsplan keine rechtliche Stütze.

3Mit ihrer vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision macht die Beklagte geltend, eine auf § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB gestützte Festsetzung

sichere nicht nur den Erhalt des Grüns, sondern erlaube auch die Anordnung

von Ersatzpflanzungen.

II

4Die Revision der Beklagten ist begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs verstößt gegen Bundesrecht. Der Verwaltungsgerichtshof verkennt die

Reichweite des planungsrechtlichen Schutzes und den Regelungsgehalt des

§ 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB. Damit verstellt er sich den Blick für die gebotene Auslegung der im Bebauungsplan getroffenen Erhaltungsfestsetzung.

Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs stellt sich auch nicht aus anderen

Gründen im Ergebnis als richtig dar 144 Abs. 4 VwGO). Zur Entscheidung in

der Sache bedarf es noch weiterer tatsächlicher Feststellungen. Die Sache ist

daher zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

51. Die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b

BauGB könne nicht als Rechtsgrundlage für Festsetzungen herangezogen werden, die über eine bloße Bestandssicherung vorhandener Bepflanzungen hinausgehen, verstößt gegen Bundesrecht. Zu den Pflichten, die sich aus einer auf

§ 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB gestützten Erhaltungsfestsetzung ergeben,

können im Fall des Verlusts des geschützten Grüns auch Ersatzpflanzungen

gehören.

6Bereits der Wortlaut des § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB („Bindungen für

Bepflanzungen und für die Erhaltung“) legt es nahe, dass mit Erhaltungsfestsetzungen Pflichten verbunden sein können, die über die Sicherung des vorhandenen Bestands hinausgehen.

7Die gesetzliche Systematik spricht nicht gegen ein solches Ergebnis. Die Annahme, § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB laufe leer, weil der planungsrechtlich vorgeschriebene Erhalt der Bäume nach der Fällung unmöglich geworden

sei und der Verstoß lediglich als Ordnungswidrigkeit sanktioniert werden könne,

lässt sich nicht aus § 213 BauGB ableiten. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs enthält das Planungsrecht mit den Vorschriften des § 9

Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB i.V.m. § 213 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 BauGB keine

„insoweit abschließende Regelung“ (UA Rn. 12). Mit der Einführung der verschuldensabhängigen Sanktionsmöglichkeit als Ordnungswidrigkeit bei einem

Verstoß gegen eine Festsetzung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB

wollte der Gesetzgeber der Beachtung des Erhaltungsgebots besonderen

Nachdruck verleihen, weil die Praxis gezeigt habe, dass diese Sanktionsmöglichkeit, insbesondere im Interesse der Erhaltung des Grüns in Stadtgebieten,

notwendig sei (BTDrucks 8/2451 S. 32 zu Nr. 23). Die Sanktionsmöglichkeit

ergänzt das Planungsrecht, das an den objektiven Befund des Verlusts anknüpft und nicht nach dem Grund für den Verlust fragt. Eine Begrenzung des

Regelungsgehalts von Erhaltungsfestsetzungen i.S.d. § 9 Abs. 1 Nr. 25

Buchst. b BauGB ist damit nicht verbunden.

8Dass § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB auf umfassenden Schutz angelegt ist,

belegt die Regelung des § 41 Abs. 2 Nr. 1 BauGB. Die Vorschrift bestimmt,

dass dem Eigentümer eine angemessene Entschädigung in Geld zu leisten ist,

„wenn und soweit infolge dieser Festsetzungen“ besondere Aufwendungen

notwendig sind, die über das bei ordnungsgemäßer Bewirtschaftung erforderliche Maß hinausgehen. Dabei wird kein Unterschied zwischen den Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. a und b BauGB gemacht. § 41 Abs. 2 Nr. 1

BauGB verdeutlicht, dass auch Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b

BauGB mit Pflichten verbunden werden können, die über Maßnahmen ordnungsgemäßer Bewirtschaftung hinausgehen. Wie der Senat bereits entschieden hat, können zu den Aufwendungen, zu denen der Eigentümer verpflichtet

ist, auch Maßnahmen der Erneuerung gehören (Beschluss vom 15. April 2003

- BVerwG 4 BN 12.03 - juris Rn. 11). In dieser Entscheidung hat der Senat zu

erkennen gegeben, dass auch die Verpflichtung zum Ersetzen eines älteren

Obstbaums im Falle seines Absterbens von § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB

gedeckt sein kann und damit den Weg zu einer weiten, Ersatzmaßnahmen einschließenden Auslegung gewiesen.

9Beim Pflanzgebot nach § 178 BauGB wird ebenfalls kein Unterschied zwischen

der Anpflanzfestsetzung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. a BauGB und der

Erhaltungsfestsetzung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB gemacht. Aus

der nicht differenzierten Verweisung folgt, dass auch § 9 Abs. 1 Nr. 25

Buchst. b BauGB die Festsetzung von Erhaltungspflichten zulässt, die über die

Bestandssicherung hinausgehen und im Wege des Pflanzgebotes nach § 178

BauGB durchgesetzt werden können (Jarass/Kment, BauGB, 2013, § 9 Rn. 86

und § 178 Rn. 1; Breuer, in Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, § 41 Rn. 21).

10Dass § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB die Auferlegung von Ersatzpflanzungspflichten ermöglicht, ergibt sich vor allem aus der Zielrichtung der Regelung. Die Erhaltungsfestsetzung ist ausgerichtet auf die städtebauliche Funktion

des zu erhaltenden Grüns. Wie jede planerische Festsetzung muss sie gemäß

§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich sein und nach § 9 Abs. 1

BauGB städtebaulichen Gründen dienen. Welche städtebaulichen Gründe grei-

fen, entscheidet sich nach dem Planungskonzept der Gemeinde. Seine Feststellung ist Aufgabe des Tatsachengerichts. § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB

bewirkt daher keinen Automatismus von Erhalt und Ersatz. Im Regelfall, wenn

keine besonderen Anhaltspunkte zu erkennen sind, wird aber die Auslegung

des Bebauungsplans ergeben, dass die Festsetzung nicht dem Schutz individueller Pflanzen dient, sondern der vorhandene Bestand als „Funktionsgrün“

erhalten werden soll. Die Erhaltungsfestsetzung schützt in diesem Fall nicht die

einzelnen Pflanzen, sondern will die weitere Erfüllung ihrer städtebaulichen,

individuenunabhängigen Funktion sichern und schließt daher auch Ersatzpflanzungen ein. Denn die städtebaulichen Gründe werden hier durch den Verlust

des Grüns nicht gegenstandslos. Unerheblich ist, ob der Verlust durch mutwillige Zerstörung, Einwirkung durch Naturgewalt oder natürlichen Abgang eingetreten ist. Das Planungsrecht dient nicht der Sanktion, sondern knüpft an den

objektiven Befund des Verlusts an. Maßgeblich ist der im Bebauungsplan ausgewiesene Bestand. Der Schutz hängt nicht davon ab, ob das Grün ursprünglich gezielt gepflanzt worden oder ob es auf natürlichem Wege entstanden ist.

11Die Auslegung des Bebauungsplans kann allerdings auch ergeben, dass nur

die vorhandenen individuellen Pflanzen durch die Erhaltungsfestsetzung geschützt werden sollen. Das wird beispielsweise anzunehmen sein, wenn es sich

um ein aus historischen oder Denkmalschutzgründen einzigartiges Gewächs

handelt. In diesem Fall wird mit dem Verlust des individuellen Grüns dann auch

die Festsetzung funktionslos. Eine solche Fallkonstellation dürfte aber die Ausnahme bilden.

12Für allgemeine Pflegemaßnahmen scheidet § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB

zwar als Rechtsgrundlage in der Regel aus, weil § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB insoweit speziellere Regelungen trifft. Allerdings umfasst § 9 Abs. 1 Nr. 25

Buchst. b BauGB als Annex zu Erhaltungsbindungen auch zeitlich befristete, für

den Erfolg der Pflanzung notwendige Maßnahmen der Fertigstellungs- und

Entwicklungspflege. Umfang und Dauer solcher pflegerischen Begleitmaßnahmen bestimmen sich nach den Umständen des Einzelfalls und müssen fachlich

nachvollziehbar mit Blick auf forstwirtschaftlich-botanische Erfahrungssätze begründet sein.

132. Aus Reichweite und Regelungsgehalt des § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB

folgt, dass die Gemeinde nicht vorsorglich eine zusätzliche, die Erhaltungsfestsetzung ergänzende Festsetzung beschließen muss, damit Ersatzpflanzungen

bei Verlust des bestandsgeschützten Grüns angeordnet werden können. Ebenso wie die Anpflanzfestsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. a BauGB, die

ergänzend dahin ausgelegt wird, dass es keiner ausdrücklichen „Nachpflanzfestsetzung“ bedarf, zielt die Erhaltungsfestsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 25

Buchst. b BauGB grundsätzlich auf umfassenden Schutz und kann Grundlage

für Ersatzpflanzpflichten sein (vgl. auch Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/

Krautzberger, BauGB, Stand April 2014, § 41 Rn. 50; a.A. Schwier, Handbuch

der Bebauungsplanfestsetzungen, 2002, S. 1019 Nr. 29.77).

143. Für die Bestimmtheit der Norm genügt es, dass der Normadressat weiß, dass

Erhaltungsschutz gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB in der Regel als

Funktionsschutz zu verstehen ist und er bei Verlust des geschützten Grüns zu

Ersatzpflanzungen verpflichtet werden kann. Welche Maßnahmen im Fall des

Verlusts erforderlich sind, kann dagegen nur nach den Umständen des Einzelfalls bestimmt werden. Die in der Anordnung zu präzisierende Ersatzpflanzung

wird im Hinblick auf Art, Umfang und Standort durch den ursprünglichen Bestand bestimmt und begrenzt. Maßstab ist die Gleichwertigkeit der Ersatzpflanzung. Die Ersatzpflanzung zielt nicht auf Naturalrestitution oder Schadensersatz, sondern auf die dauerhafte Funktionssicherung des Grünbestands. In der

Regel wird der städtebauliche Funktionsschutz einen Ersatz fordern, der nach

Art und Umfang dem verlorengegangenen Grün entspricht. Mit Blick auf die

Grundsätze der ordnungsgemäßen Bewirtschaftung kann aber auch eine Berücksichtigung des Naturzyklus geboten und ein Ersatz alt/groß durch neu/klein

zulässig sein. Art und Umfang des angeordneten Ersatzes müssen jedenfalls in

einem angemessenen Verhältnis zur städtebaulichen Funktion des Grüns stehen (vgl. auch Beschluss vom 18. Juli 2014 - BVerwG 9 B 39.14 - juris Rn. 7 zu

§ 34 Abs. 3 FlurbG) und insbesondere unzumutbare Belastungen des Pflichtigen vermeiden. Hierzu bedarf es einer fachlich nachvollziehbaren und auf

forstwirtschaftlich-botanische Erfahrungssätze gestützten Einschätzung. Die

Prüfung, ob die Beklagte diese Grundsätze beachtet hat, ist ebenso wie die

Auslegung des Bebauungsplans dem Verwaltungsgerichtshof vorbehalten.

Prof. Dr. Rubel Dr. Bumke RiBVerwG Petz ist wegen Urlaubs gehindert seine Unterschrift beizufügen. Prof. Dr. Rubel

Dr. Decker Dr. Külpmann

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 15 000

festgesetzt.

Prof. Dr. Rubel Dr. Bumke RiBVerwG Petz ist wegen Urlaubs gehindert seine Unterschrift beizufügen. Prof. Dr. Rubel

Dr. Decker Dr. Külpmann

BVerwG: wohnsitz in der schweiz, wohnsitz im ausland, ausbildung, liechtenstein, aeuv, ohne erwerbstätigkeit, subjektives recht, besuch, unzumutbarkeit, anwendungsbereich

5 C 19.11 vom 10.01.2013

BVerwG: vollziehung, gebärdensprache, kunst, aussetzung, verfahrenskosten, download, link, ermessen, presse

9 VR 4.13 vom 28.05.2013

BVerwG (treu und glauben, rechtliches gehör, zivildienst, verwaltungsgericht, rechtssatz, bundesverwaltungsgericht, einberufung, beschwerde, ausbildung, zdg)

6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil