Urteil des BVerwG, Az. 4 C 30.13

Bebauungsplan, Bewirtschaftung, Planungsrecht, Rechtsgrundlage
BVerwGE: nein
Fachpresse: ja
Sachgebiet:
Bau- und Bodenrecht, einschließlich der
immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen für
Windkraftanlagen, sofern der Schwerpunkt der Sache im Bau-
und Bodenrecht liegt
Rechtsquelle/n:
BauGB § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b, § 41 Abs. 2 Nr. 1, § 178,
§ 213 Abs. 1 Nr. 3
Stichwort/e:
Erhaltungsfestsetzung; Bebauungsplan; Rechtsgrundlage; städtebauliche
Gründe; Funktionsgrün; Ersatzpflanzung bei Verlust; bauaufsichtsrechtliche
Anordnung.
Leitsatz/-sätze:
Zu den Pflichten, die sich aus einer auf § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB
gestützten Erhaltungsfestsetzung ergeben, können im Fall des Verlusts des
geschützten Grüns auch Ersatzpflanzungen gehören.
Urteil des 4. Senats vom 8. Oktober 2014 - BVerwG 4 C 30.13
I. VG Würzburg vom 24. November 2009
Az: VG W 4 K 08.1704
II. VGH München vom 23. April 2013
Az: VGH 9 B 12.1584
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 C 30.13
VGH 9 B 12.1584
Verkündet
am 8. Oktober 2014
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 8. Oktober 2014
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz, Dr. Decker und Dr. Külpmann
für Recht erkannt:
Auf die Revision der Beklagten wird das Urteil des Bayeri-
schen Verwaltungsgerichtshofs vom 23. April 2013 aufge-
hoben.
Die Sache wird zur erneuten Verhandlung und Entschei-
dung an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zurück-
verwiesen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung
vorbehalten.
G r ü n d e :
I
Die Kläger wenden sich gegen eine zwangsgeldbewehrte bauaufsichtsrechtli-
che Anordnung, Ersatzpflanzungen mit anschließender Fertigstellungs- und
Entwicklungspflege für mehrere im Auftrag des Klägers zu 1) gefällte Bäume
vorzunehmen bzw. diese Maßnahmen zu dulden. Sie sind Miteigentümer eines
Grundstücks, das sich im Geltungsbereich eines Bebauungsplans befindet, der
neben der Ausweisung als reines Wohngebiet die Erhaltung von auf dem Bau-
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grundstück befindlichen mit Planzeichen markierten Bäumen, Büschen und
Sträuchern gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB festsetzt. Textliche Fest-
setzungen hierzu enthält der Bebauungsplan nicht. Die Beseitigung des ge-
schützten Grüns fand im Januar 2008 im Auftrag des Klägers zu 1) statt. Ein
gegen ihn eingeleitetes Ordnungswidrigkeitenverfahren endete mit einem Frei-
spruch aus tatsächlichen Gründen.
Vor dem Verwaltungsgericht blieben die Kläger erfolglos. Der Verwaltungsge-
richtshof hat unter Abänderung des klageabweisenden Urteils den angefochte-
nen Bescheid aufgehoben und zur Begründung ausgeführt: Die auf § 9 Abs. 1
Nr. 25 Buchst. b BauGB gestützte Festsetzung entfalte nach der endgültigen
Beseitigung des geschützten Grüns keine rechtliche Wirkung mehr. Der Erhalt
der Bäume sei nach der Fällung unmöglich geworden. Die Anordnung einer
Ersatzpflanzung finde damit im Bebauungsplan keine rechtliche Stütze.
Mit ihrer vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision macht die Beklag-
te geltend, eine auf § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB gestützte Festsetzung
sichere nicht nur den Erhalt des Grüns, sondern erlaube auch die Anordnung
von Ersatzpflanzungen.
II
Die Revision der Beklagten ist begründet. Das Urteil des Verwaltungsgerichts-
hofs verstößt gegen Bundesrecht. Der Verwaltungsgerichtshof verkennt die
Reichweite des planungsrechtlichen Schutzes und den Regelungsgehalt des
§ 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB. Damit verstellt er sich den Blick für die ge-
botene Auslegung der im Bebauungsplan getroffenen Erhaltungsfestsetzung.
Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs stellt sich auch nicht aus anderen
Gründen im Ergebnis als richtig dar (§ 144 Abs. 4 VwGO). Zur Entscheidung in
der Sache bedarf es noch weiterer tatsächlicher Feststellungen. Die Sache ist
daher zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsge-
richtshof zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).
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1. Die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b
BauGB könne nicht als Rechtsgrundlage für Festsetzungen herangezogen wer-
den, die über eine bloße Bestandssicherung vorhandener Bepflanzungen hin-
ausgehen, verstößt gegen Bundesrecht. Zu den Pflichten, die sich aus einer auf
§ 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB gestützten Erhaltungsfestsetzung ergeben,
können im Fall des Verlusts des geschützten Grüns auch Ersatzpflanzungen
gehören.
Bereits der Wortlaut des § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB („Bindungen für
Bepflanzungen und für die Erhaltung“) legt es nahe, dass mit Erhaltungsfestset-
zungen Pflichten verbunden sein können, die über die Sicherung des vorhan-
denen Bestands hinausgehen.
Die gesetzliche Systematik spricht nicht gegen ein solches Ergebnis. Die An-
nahme, § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB laufe leer, weil der planungsrecht-
lich vorgeschriebene Erhalt der Bäume nach der Fällung unmöglich geworden
sei und der Verstoß lediglich als Ordnungswidrigkeit sanktioniert werden könne,
lässt sich nicht aus § 213 BauGB ableiten. Entgegen der Auffassung des Ver-
waltungsgerichtshofs enthält das Planungsrecht mit den Vorschriften des § 9
Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB i.V.m. § 213 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 BauGB keine
„insoweit abschließende Regelung“ (UA Rn. 12). Mit der Einführung der ver-
schuldensabhängigen Sanktionsmöglichkeit als Ordnungswidrigkeit bei einem
Verstoß gegen eine Festsetzung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB
wollte der Gesetzgeber der Beachtung des Erhaltungsgebots besonderen
Nachdruck verleihen, weil die Praxis gezeigt habe, dass diese Sanktionsmög-
lichkeit, insbesondere im Interesse der Erhaltung des Grüns in Stadtgebieten,
notwendig sei (BTDrucks 8/2451 S. 32 zu Nr. 23). Die Sanktionsmöglichkeit
ergänzt das Planungsrecht, das an den objektiven Befund des Verlusts an-
knüpft und nicht nach dem Grund für den Verlust fragt. Eine Begrenzung des
Regelungsgehalts von Erhaltungsfestsetzungen i.S.d. § 9 Abs. 1 Nr. 25
Buchst. b BauGB ist damit nicht verbunden.
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Dass § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB auf umfassenden Schutz angelegt ist,
belegt die Regelung des § 41 Abs. 2 Nr. 1 BauGB. Die Vorschrift bestimmt,
dass dem Eigentümer eine angemessene Entschädigung in Geld zu leisten ist,
„wenn und soweit infolge dieser Festsetzungen“ besondere Aufwendungen
notwendig sind, die über das bei ordnungsgemäßer Bewirtschaftung erforderli-
che Maß hinausgehen. Dabei wird kein Unterschied zwischen den Festsetzun-
gen nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. a und b BauGB gemacht. § 41 Abs. 2 Nr. 1
BauGB verdeutlicht, dass auch Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b
BauGB mit Pflichten verbunden werden können, die über Maßnahmen ord-
nungsgemäßer Bewirtschaftung hinausgehen. Wie der Senat bereits entschie-
den hat, können zu den Aufwendungen, zu denen der Eigentümer verpflichtet
ist, auch Maßnahmen der Erneuerung gehören (Beschluss vom 15. April 2003
- BVerwG 4 BN 12.03 - juris Rn. 11). In dieser Entscheidung hat der Senat zu
erkennen gegeben, dass auch die Verpflichtung zum Ersetzen eines älteren
Obstbaums im Falle seines Absterbens von § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB
gedeckt sein kann und damit den Weg zu einer weiten, Ersatzmaßnahmen ein-
schließenden Auslegung gewiesen.
Beim Pflanzgebot nach § 178 BauGB wird ebenfalls kein Unterschied zwischen
der Anpflanzfestsetzung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. a BauGB und der
Erhaltungsfestsetzung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB gemacht. Aus
der nicht differenzierten Verweisung folgt, dass auch § 9 Abs. 1 Nr. 25
Buchst. b BauGB die Festsetzung von Erhaltungspflichten zulässt, die über die
Bestandssicherung hinausgehen und im Wege des Pflanzgebotes nach § 178
BauGB durchgesetzt werden können (Jarass/Kment, BauGB, 2013, § 9 Rn. 86
und § 178 Rn. 1; Breuer, in Schrödter, BauGB, 7. Aufl. 2006, § 41 Rn. 21).
Dass § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB die Auferlegung von Ersatzpflan-
zungspflichten ermöglicht, ergibt sich vor allem aus der Zielrichtung der Rege-
lung. Die Erhaltungsfestsetzung ist ausgerichtet auf die städtebauliche Funktion
des zu erhaltenden Grüns. Wie jede planerische Festsetzung muss sie gemäß
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich sein und nach § 9 Abs. 1
BauGB städtebaulichen Gründen dienen. Welche städtebaulichen Gründe grei-
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fen, entscheidet sich nach dem Planungskonzept der Gemeinde. Seine Fest-
stellung ist Aufgabe des Tatsachengerichts. § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB
bewirkt daher keinen Automatismus von Erhalt und Ersatz. Im Regelfall, wenn
keine besonderen Anhaltspunkte zu erkennen sind, wird aber die Auslegung
des Bebauungsplans ergeben, dass die Festsetzung nicht dem Schutz indivi-
dueller Pflanzen dient, sondern der vorhandene Bestand als „Funktionsgrün“
erhalten werden soll. Die Erhaltungsfestsetzung schützt in diesem Fall nicht die
einzelnen Pflanzen, sondern will die weitere Erfüllung ihrer städtebaulichen,
individuenunabhängigen Funktion sichern und schließt daher auch Ersatzpflan-
zungen ein. Denn die städtebaulichen Gründe werden hier durch den Verlust
des Grüns nicht gegenstandslos. Unerheblich ist, ob der Verlust durch mutwilli-
ge Zerstörung, Einwirkung durch Naturgewalt oder natürlichen Abgang einge-
treten ist. Das Planungsrecht dient nicht der Sanktion, sondern knüpft an den
objektiven Befund des Verlusts an. Maßgeblich ist der im Bebauungsplan aus-
gewiesene Bestand. Der Schutz hängt nicht davon ab, ob das Grün ursprüng-
lich gezielt gepflanzt worden oder ob es auf natürlichem Wege entstanden ist.
Die Auslegung des Bebauungsplans kann allerdings auch ergeben, dass nur
die vorhandenen individuellen Pflanzen durch die Erhaltungsfestsetzung ge-
schützt werden sollen. Das wird beispielsweise anzunehmen sein, wenn es sich
um ein aus historischen oder Denkmalschutzgründen einzigartiges Gewächs
handelt. In diesem Fall wird mit dem Verlust des individuellen Grüns dann auch
die Festsetzung funktionslos. Eine solche Fallkonstellation dürfte aber die Aus-
nahme bilden.
Für allgemeine Pflegemaßnahmen scheidet § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB
zwar als Rechtsgrundlage in der Regel aus, weil § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB in-
soweit speziellere Regelungen trifft. Allerdings umfasst § 9 Abs. 1 Nr. 25
Buchst. b BauGB als Annex zu Erhaltungsbindungen auch zeitlich befristete, für
den Erfolg der Pflanzung notwendige Maßnahmen der Fertigstellungs- und
Entwicklungspflege. Umfang und Dauer solcher pflegerischen Begleitmaßnah-
men bestimmen sich nach den Umständen des Einzelfalls und müssen fachlich
nachvollziehbar mit Blick auf forstwirtschaftlich-botanische Erfahrungssätze be-
gründet sein.
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2. Aus Reichweite und Regelungsgehalt des § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB
folgt, dass die Gemeinde nicht vorsorglich eine zusätzliche, die Erhaltungsfest-
setzung ergänzende Festsetzung beschließen muss, damit Ersatzpflanzungen
bei Verlust des bestandsgeschützten Grüns angeordnet werden können. Eben-
so wie die Anpflanzfestsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. a BauGB, die
ergänzend dahin ausgelegt wird, dass es keiner ausdrücklichen „Nachpflanz-
festsetzung“ bedarf, zielt die Erhaltungsfestsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 25
Buchst. b BauGB grundsätzlich auf umfassenden Schutz und kann Grundlage
für Ersatzpflanzpflichten sein (vgl. auch Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/
Krautzberger, BauGB, Stand April 2014, § 41 Rn. 50; a.A. Schwier, Handbuch
der Bebauungsplanfestsetzungen, 2002, S. 1019 Nr. 29.77).
3. Für die Bestimmtheit der Norm genügt es, dass der Normadressat weiß, dass
Erhaltungsschutz gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 25 Buchst. b BauGB in der Regel als
Funktionsschutz zu verstehen ist und er bei Verlust des geschützten Grüns zu
Ersatzpflanzungen verpflichtet werden kann. Welche Maßnahmen im Fall des
Verlusts erforderlich sind, kann dagegen nur nach den Umständen des Einzel-
falls bestimmt werden. Die in der Anordnung zu präzisierende Ersatzpflanzung
wird im Hinblick auf Art, Umfang und Standort durch den ursprünglichen Be-
stand bestimmt und begrenzt. Maßstab ist die Gleichwertigkeit der Ersatzpflan-
zung. Die Ersatzpflanzung zielt nicht auf Naturalrestitution oder Schadenser-
satz, sondern auf die dauerhafte Funktionssicherung des Grünbestands. In der
Regel wird der städtebauliche Funktionsschutz einen Ersatz fordern, der nach
Art und Umfang dem verlorengegangenen Grün entspricht. Mit Blick auf die
Grundsätze der ordnungsgemäßen Bewirtschaftung kann aber auch eine Be-
rücksichtigung des Naturzyklus geboten und ein Ersatz alt/groß durch neu/klein
zulässig sein. Art und Umfang des angeordneten Ersatzes müssen jedenfalls in
einem angemessenen Verhältnis zur städtebaulichen Funktion des Grüns ste-
hen (vgl. auch Beschluss vom 18. Juli 2014 - BVerwG 9 B 39.14 - juris Rn. 7 zu
§ 34 Abs. 3 FlurbG) und insbesondere unzumutbare Belastungen des Pflichti-
gen vermeiden. Hierzu bedarf es einer fachlich nachvollziehbaren und auf
forstwirtschaftlich-botanische Erfahrungssätze gestützten Einschätzung. Die
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Prüfung, ob die Beklagte diese Grundsätze beachtet hat, ist ebenso wie die
Auslegung des Bebauungsplans dem Verwaltungsgerichtshof vorbehalten.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Bumke
RiBVerwG Petz ist
wegen Urlaubs ge-
hindert seine Unter-
schrift beizufügen.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Decker
Dr. Külpmann
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 15 000 €
festgesetzt.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Bumke
RiBVerwG Petz ist
wegen Urlaubs ge-
hindert seine Unter-
schrift beizufügen.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Decker
Dr. Külpmann