Urteil des BVerwG vom 30.06.2004

Die Post, Privatisierung, Universaldienst, Öffentliche Aufgabe

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 4 C 3.03

Verkündet

VGH 1 B 01.2220

am 30. Juni 2004

Oertel

Justizhauptsekretärin

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

- 2 -

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 30. Juni 2004

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w

und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. R o j a h n , G a t z ,

Dr. J a n n a s c h und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. P h i l i p p

für Recht erkannt:

Die Revision der Beigeladenen gegen das Urteil des

Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 11. April 2003 wird

zurückgewiesen.

Die Beigeladene trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

Die Beteiligten streiten um die Erteilung einer Baugenehmigung für den Umbau und

die Änderung der Nutzung des Schalterraums eines Postgebäudes.

Die Rechtsvorgängerin der Klägerin, die ... AG, beantragte im November 1998 die

Baugenehmigung für die "Umgestaltung und Modernisierung der Schalterhalle" eines

Postgebäudes auf dem Gebiet der beigeladenen Gemeinde. Nach den Bauvorlagen

sollen die bestehenden geschlossenen Schalter verlegt und "durch eine offene, mo-

derne Einrichtung" ersetzt sowie "weitere Verkaufsregale für Papier- und Schreibwa-

ren aufgestellt werden, um ein breiteres postspezifisches Angebot zu offerieren".

Hilfsweise wurde die Erteilung einer Genehmigung zum Betreiben der Postfiliale

"einschließlich eines reduzierten postspezifischen Papier-, Büro- und Schreibwaren-

sortiments" beantragt.

Der am 15. März 1982 in Kraft getretene Bebauungsplan Nr. 12 a der Beigeladenen

weist das Baugrundstück, das im Eigentum der Deutschen Post AG steht, als "Post-

- 3 -

dienstgebäude, Gemeinbedarfsfläche" aus. Die Beigeladene verweigerte ihr Einver-

nehmen, weil das Vorhaben in beiden Varianten dieser Festsetzung widerspreche.

Der Beklagte lehnte die Anträge ab, weil es sich bei der geplanten Nutzung um eine

"auf Gewinnerzielung ausgerichtete Dienstleistung" und damit um eine mit der Fest-

setzung "Gemeinbedarfsfläche" nicht zu vereinbarende reine Verkaufstätigkeit han-

dele.

Das Verwaltungsgericht hat der nach erfolglosem Widerspruch erhobenen Verpflich-

tungsklage der Vorgängerin der Klägerin hinsichtlich des Hauptantrages (großes

Sortiment) stattgegeben: Die Festsetzung "Postdienstgebäude, Gemeinbedarfsflä-

che" sei infolge der Privatisierung der Post im Zuge der Postreformen I und II funkti-

onslos und damit unwirksam geworden. Die Umgebung des Baugrundstücks sei als

Mischgebiet einzustufen, in dem das Vorhaben als Einzelhandelsbetrieb zulässig sei.

Die Beigeladene legte Berufung ein und machte geltend, die umstrittene Festsetzung

sei nicht obsolet geworden und stehe der geplanten Verkaufstätigkeit als reiner La-

dennutzung entgegen. Im Berufungsrechtszug trat die jetzige Klägerin, ein Unter-

nehmen der Deutschen Post AG, in das Verfahren ein und verteidigte das erstin-

stanzliche Urteil im Ergebnis.

Das Berufungsgericht hat das "Postgebäude" und dessen Umgebung in Augenschein

genommen und die Berufung der Beigeladenen mit Urteil vom 11. April 2003

zurückgewiesen, im Wesentlichen mit folgender Begründung:

Das Bauvorhaben sei bauplanungsrechtlich zulässig, weil es den Festsetzungen des

Bebauungsplans Nr. 12 a entspreche. Die Festsetzung "Postdienstgebäude, Ge-

meinbedarfsfläche" sei nicht funktionslos geworden. Sie finde ihre Rechtsgrundlage

nach wie vor in § 9 Abs. 1 Nr. 5 BBauG. Einen "Gemeinbedarf Post" im Sinne dieser

Vorschrift gebe es weiterhin, weil die zur Grundversorgung erforderlichen Postdienst-

leistungen (sog. Universaldienst) noch eine Aufgabe des Gemeinbedarfs erfüllten.

Eine Postfiliale, in der - wie in der streitgegenständlichen Filiale - diese Dienstleis-

tungen erbracht würden, sei eine der Allgemeinheit dienende Einrichtung. Im Zuge

der Privatisierung sei das Postwesen nicht vollständig dem durch die allgemeinen

Gesetze geregelten "freien Spiel der Kräfte" überlassen worden. Nach Art. 87 f

Abs. 1 GG müsse der Staat im Postsektor weiterhin mit hoheitlichen Mitteln für die

- 4 -

Sicherung der Infrastruktur sorgen. Ihn treffe insoweit eine "Infrastrukturverantwor-

tung", die durch das Postgesetz und die Post-Universaldienstleistungsverordnung

ausgefüllt und konkretisiert werde. Hieraus ergebe sich, dass die Belange des Post-

wesens im Sinne von § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 BauGB noch einen Allgemeinwohlbe-

zug hätten, der die Darstellung und Festsetzung von Flächen für einen entsprechend

konkretisierten Gemeinbedarf rechtfertige. Für die Deutsche Post AG gelte dies in

besonderem Maße, weil ihr bis zum 31. Dezember 2007 das ausschließliche Recht

zur Beförderung bestimmter Briefsendungen und adressierter Kataloge zustehe (sog.

befristete gesetzliche Exklusivlizenz). Soweit der Bebauungsplan den überholten

Begriff "Dienstgebäude" verwende, sei dies unschädlich. Das Vorhaben der Klägerin

sei mit der umstrittenen Festsetzung vereinbar. Die Festsetzung schließe eine über

den Gemeinbedarf hinausgehende ("postfremde") gewerbliche Nutzung der

Posteinrichtung nicht aus, soweit sie von untergeordneter Bedeutung sei und die

Postdienstleistungen weiterhin die prägende Nutzung darstellten. Die Beweisauf-

nahme habe ergeben, dass diese Voraussetzungen hier erfüllt seien. Hilfsweise sei

festzustellen, dass das Vorhaben der Klägerin nach § 34 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 6

Abs. 2 Nr. 3 BauNVO auch dann zulässig sei, wenn die umstrittene Festsetzung un-

wirksam geworden wäre. Der Augenschein habe bestätigt, dass die Umgebung des

Baugrundstücks ein "faktisches" Mischgebiet darstelle. Das Vorhaben widerspreche

der Eigenart dieses Gebiets nicht (§ 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO).

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt die Beigeladene das

Begehren, die vorinstanzlichen Entscheidungen aufzuheben und die Verpflichtungs-

klage der Klägerin abzuweisen. Sie teilt den rechtlichen Ausgangspunkt des Beru-

fungsgerichts, dass die Festsetzung der Gemeinbedarfsfläche im Bebauungsplan

Nr. 12 a durch die Privatisierung der Post nicht funktionslos geworden sei, und rügt

der Sache nach die Verletzung von § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB: Mit der Festsetzung ei-

ner Gemeinbedarfsfläche für die Post sei eine "postfremde" Nutzung wie der Verkauf

von Artikeln des Büro- und Schreibwarensortiments nicht vereinbar. Von einer Fest-

setzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB könne zwar im Einzelfall nach § 31 Abs. 2

BauGB befreit werden. Vorliegend könne die Klägerin jedoch keine Befreiung bean-

spruchen.

- 5 -

Die Klägerin hält das Berufungsurteil im Ergebnis für zutreffend, vertritt jedoch die

Auffassung, dass es sich bei der Erbringung von Postdienstleistungen nach der Post-

reform nicht mehr um die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe handele. Die Festset-

zung einer Gemeinbedarfsfläche "Postdienstgebäude" sei daher funktionslos gewor-

den.

Der Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das Berufungsurteil steht in Einklang mit Bundes-

recht. Der Verwaltungsgerichtshof hat zu Recht entschieden, dass das Umbau- und

Nutzungsänderungsvorhaben der Klägerin mit der Festsetzung "Postdienstgebäude,

Gemeinbedarfsfläche" im Bebauungsplan Nr. 12 a der Beigeladenen vereinbar ist.

1. Diese Festsetzung, welche die Beigeladene im Jahr 1982 für das Postamt der

damals öffentlich-rechtlich organisierten Deutschen Bundespost getroffen hat, fand

ihre rechtliche Grundlage in § 9 Abs. 1 Nr. 5 BBauG. Zu jener Zeit stand der Ge-

meinbedarfscharakter der in einem Postamt erbrachten Dienstleistungen außer Fra-

ge. Diese Festsetzung ist infolge der Privatisierung der Post im Zuge der Postre-

form II (Gesetz zur Neuordnung des Postwesens und der Telekommunikation

- Postneuordnungsgesetz - vom 14. September 1994, BGBl I S. 2325) nicht "funkti-

onslos" und damit unwirksam geworden. Eine bauplanerische Festsetzung tritt erst

dann außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der

tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der

Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt, und wenn diese Tatsache so offen-

sichtlich ist, dass ein in ihre Fortgeltung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient

(BVerwG, Urteil vom 29. April 1977 - BVerwG 4 C 39.75 - BVerwGE 54, 5; stRspr).

Das gilt auch für Gemeinbedarfsflächen nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 BBauG/BauGB. Sie

können ihre städtebauliche Steuerungsfunktion nicht mehr erfüllen, wenn der Ge-

meinbedarfscharakter, den die planende Gemeinde mit der Festsetzung verbunden

hat, auf Grund einer Änderung der Rechtslage entfällt und die Festsetzung damit

ihren Gegenstand oder ihren Adressaten verliert. Dem Berufungsgericht ist darin zu-

- 6 -

zustimmen, dass eine solche Entwicklung auf dem Gebiet des Postwesens nicht

stattgefunden hat. Es gibt nach wie vor einen "Gemeinbedarf Post".

Das Berufungsgericht sieht in dem Zusatz "Postdienstgebäude" für das Grundstück

der Deutschen Post AG eine durch die Privatisierung der Post zwar überholte, aber

unschädliche Falschbezeichnung, die nach dem Abschluss der Postreform II im Kern

auf die Erbringung von Post-Universaldienstleistungen im Sinne des Postgesetzes

vom 22. Dezember 1997 (BGBl I S. 3294, mit späteren Änderungen) und der Post-

Universaldienstleistungsverordnung (PUDLV) vom 15. Dezember 1999 (BGBl I

S. 2418) ziele und entsprechend den geänderten Rahmenbedingungen im Sinne von

"Filiale" verstanden werden könne. An diese Auslegung des Bebauungsplans, der

dem irrevisiblen Landesrecht angehört, ist der erkennende Senat gebunden (§ 173

VwGO i.V.m. § 560 ZPO). Mit diesem Inhalt erfüllt die umstrittene Festsetzung noch

die städtebauliche Ordnungsfunktion, welche die Beigeladene der Gemeinbedarfs-

fläche für ein "Postdienstgebäude" ursprünglich beigemessen hat.

1.1 "Flächen für den Gemeinbedarf" legen die Art der baulichen Nutzung fest. Sie

sind mit einer konkretisierenden Zweckbestimmung zu versehen, um die Mindestan-

forderungen eines qualifizierten Bebauungsplans (§ 30 BBauG, § 30 Abs. 1 BauGB)

an die Festlegung der Nutzungsart zu erfüllen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Juli

1989 - BVerwG 4 B 140.88 - Buchholz 406.11 § 236 BauGB Nr. 1). Der in § 9 Abs. 1

Nr. 5 BauGB verwendete Begriff des Gemeinbedarfs wird in § 5 Abs. 2 Nr. 2 BauGB

näher bestimmt und durch Beispiele erläutert (BVerwG, Beschluss vom 18. Mai 1994

- BVerwG 4 NB 15.94 - NVwZ 1994, 1004). Entsprechendes galt auch für § 9 Abs. 1

Nr. 5 i.V.m. § 5 Abs. 2 Nr. 2 BBauG. Danach sind Gemeinbedarfsanlagen solche

baulichen Anlagen und Einrichtungen, die der Allgemeinheit dienen. Beispielhaft

werden Schulen und Kirchen sowie sonstigen kirchlichen, sozialen, gesundheitlichen

und kulturellen Zwecken dienende Gebäude und Einrichtungen aufgezählt. Der All-

gemeinheit dient eine Anlage, wenn sie, ohne dass die Merkmale des Gemein-

gebrauchs erfüllt zu sein brauchen, einem nicht fest bestimmten, wechselnden Teil

der Bevölkerung zugänglich ist (BVerwG, Beschluss vom 18. Mai 1994 - BVerwG

4 NB 15.94 - a.a.O., S. 1005; Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 17.95 -

BVerwGE 102, 351 <356>). Aus § 5 Abs. 2 Nr. 2 BBauG/BauGB und den Geset-

zesmaterialien ergibt sich ferner, dass Gemeinbedarfsanlagen Einrichtungen der

- 7 -

Infrastruktur darstellen, die der Gesetzgeber dem Oberbegriff der "Einrichtungen und

Anlagen zur Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen des öffentlichen und priva-

ten Bereichs" zugeordnet hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG

4 C 17.95 - a.a.O., S. 354).

§ 9 Abs. 1 Nr. 5 BBauG ermächtigte die Gemeinde (ebenso wie nunmehr § 9 Abs. 1

Nr. 5 BauGB), durch Standortvorsorge die gemeindliche Infrastruktur zu gestalten

und auf diese Weise eine auf die örtlichen Verhältnisse zugeschnittene Infrastruktur-

politik zu betreiben. Mit der standortgenauen Festsetzung von Gemeinbedarfsanla-

gen kann die Gemeinde ihre Infrastruktur wirksamer steuern als mit der Ausweisung

von Baugebieten (§§ 2 bis 11 BauNVO), die zwar je nach Gebietscharakter auch

Gemeinbedarfsanlagen (z.B. Anlagen für Verwaltungen, Anlagen für kirchliche, kultu-

relle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke) umfassen, den einzelnen Ge-

bietstypen jedoch eine Vielzahl von Nutzungsarten zuordnen und den Standort ein-

zelner Einrichtungen und Anlagen nicht festlegen. Die Ermächtigung zur standortge-

nauen Festsetzung von Gemeinbedarfsanlagen trägt einem besonderen Nutzungsin-

teresse der Allgemeinheit und dem gesteigerten Gemeinwohlbezug dieser Anlagen

Rechnung. Auf die Rechtsform des Einrichtungsträgers kommt es nicht entscheidend

an. Die Trägerschaft kann auch in der Hand einer natürlichen oder juristischen Per-

son des Privatrechts liegen. In früheren Entscheidungen hat der erkennende Senat

den erforderlichen Gemeinwohlbezug einer Anlage oder Einrichtung daher bejaht,

"wenn mit staatlicher oder gemeindlicher Anerkennung eine öffentliche Aufgabe

wahrgenommen wird, hinter der etwaiges privatwirtschaftliches Gewinnstreben ein-

deutig zurücktritt" (Beschluss vom 18. Mai 1994 - BVerwG 4 NB 15.94 - a.a.O.,

S. 1005; ebenso Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 17.95 - a.a.O.,

S. 356). Auf dieser Grundlage ist der Gemeinbedarfscharakter des Verwaltungsge-

bäudes eines Sozialversicherungsträgers (Beschluss vom 23. Dezember 1997

- BVerwG 4 BN 23.97 - NVwZ-RR 1998, 538), eines "unabhängigen selbst verwalte-

ten Kultur- und Begegnungszentrums" (Beschluss vom 18. Mai 1994 - BVerwG 4 NB

15.94 - a.a.O., S. 1004) und einer (gemeinnützigen) ambulanten Einrichtung der Dro-

genhilfe (Beschluss vom 16. Dezember 2000 - BVerwG 4 B 4.00 - NVwZ-RR 2001,

217) bejaht worden. Arztpraxen stellen dagegen keine Gemeinbedarfsanlagen im

Sinne von § 5 Abs. 2 Nr. 2 und § 9 Abs. 1 Nr. 5 BBauG/BauGB dar; ihre Zulässigkeit

- 8 -

richtet sich vielmehr nach § 13 BauNVO (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996

- BVerwG 4 C 17.95 - a.a.O., S. 356).

Die vom Senat bisher herangezogenen Kriterien zur Bestimmung von Gemeinbe-

darfsanlagen im Städtebaurecht sind jedoch nicht abschließend. Die Wahrnehmung

"einer dem bloßen privatwirtschaftlichen Gewinnstreben entzogenen öffentlichen

Aufgabe" (BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1996 - BVerwG 4 C 17.95 - a.a.O.) ist

zwar ein herkömmliches und typisches, aber kein zwingendes Merkmal von Gemein-

bedarfsanlagen im Sinne des § 9 Abs. 1 Nr. 5 BBauG/BauGB. Es ist als Abgren-

zungskriterium entwickelt worden, bevor mit der Liberalisierung und Privatisierung

ehemaliger Verwaltungsmonopole etwa in den Bereichen der Bahn, der Post und der

Telekommunikation neue Formen der Grundversorgung der Allgemeinheit mit

Dienstleistungen entstanden sind, die das Modell privatwirtschaftlicher Leistungs-

erbringung zur Sicherung des Allgemeinwohls mit einer besonderen staatlichen Infra-

strukturverantwortung verbinden, die marktwirtschaftlich bedingte Nachteile für die

Bevölkerung verhindern soll. Die staatliche "Gewährleistungs- und Überwachungs-

verantwortlichkeit" (vgl. Gersdorf, in: von Mangoldt/Klein/Starck, GG, Band III,

4. Auflage 2001, Rn. 21 zu Art. 87 f GG) kann geeignet sein, den in § 9 Abs. 1 Nr. 5

BBauG/BauGB vorausgesetzten Gemeinwohlbezug auch solcher Anlagen und Ein-

richtungen herzustellen, deren Leistungserbringung sich nach privatwirtschaftlichen

Grundsätzen vollzieht und auf Gewinnerzielung ausgerichtet ist.

1.2 Post-Universaldienstleistungen nach §§ 11 ff. PostG, deren Qualitätsmerkmale

und Rahmenbedingungen seit der Liberalisierung des Postmarktes durch die Postre-

form II unter dem Vorbehalt des Gewährleistungsauftrags in Art. 87 f Abs. 1 GG ste-

hen, besitzen jenen Gemeinbedarfscharakter, der Anlagen und Einrichtungen auf

"Flächen für den Gemeinbedarf" im Sinne von § 9 Abs. 1 Nr. 5 BBauG auszeichnet.

Entsprechendes gilt für den Anwendungsbereich von § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB.

Art. 87 f GG verbindet die Grundentscheidung für die Aufgabenprivatisierung auf

dem Postsektor (Absatz 2) mit dem an den Bund gerichteten Auftrag, im Bereich des

Postwesens flächendeckend angemessene und ausreichende Dienstleistungen zu

gewährleisten (Absatz 1). Der Gewährleistungsauftrag enthält auch eine Befugnis zur

Regulierung. Der Infrastruktursicherungsauftrag soll verhindern, dass es bei und

- 9 -

nach der Privatisierung des Postwesens zu einer Unterversorgung mit Dienstleistun-

gen kommt, weil der Wettbewerb (noch) nicht funktioniert oder sich auf lukrative Be-

reiche beschränkt (BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 2003 - 1 BvR 1712/01 - BVerf-

GE 108, 370 <393>). Die staatliche Infrastrukturverantwortung wird durch das

Postgesetz und die Post-Universaldienstleistungsverordnung einfach-rechtlich um-

gesetzt. Für den Vollzug wurde die Regulierungsbehörde für Post und Telekommuni-

kation errichtet (§§ 71 ff. des Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996, BGBl I

S. 1120).

Die Regulierung des Postwesens ist eine hoheitliche Aufgabe des Bundes (Art. 87 f

Abs. 2 Satz 2 GG). Die staatliche Regulierung soll nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 3 PostG

einen chancengleichen und funktionsfähigen Wettbewerb sowie eine flächende-

ckende Grundversorgung mit Postdienstleistungen zu erschwinglichen Preisen si-

cherstellen. Universaldienstleistungen sind nach § 11 PostG ein Mindestangebot an

lizenzpflichtigen Postdienstleistungen (insbesondere die Beförderung von Briefsen-

dungen und adressierten Paketen), die flächendeckend in einer bestimmten Qualität

und zu einem erschwinglichen Preis erbracht werden. Der Universaldienst umfasst

nur solche Dienstleistungen, "die allgemein als unabdingbar angesehen werden"

(§ 11 Abs. 1 Satz 3 PostG). Eine optimale Infrastruktur ist nicht gefordert. Die Ge-

währleistungspflicht greift gerade dort ein, wo eine Grundversorgung auf längere

Sicht im Wettbewerb nicht abzudecken ist (vgl. Uerpmann, in: von Münch/Kunig

, GG, Band III, 5. Auflage 2003, Rn. 8 zu Art. 87 f GG m.w.N.).

Die Qualitätsmerkmale der Briefbeförderung legt § 2 Nr. 1 PUDLV fest. Bundesweit

müssen bis zum 31. Dezember 2007 mindestens 12 000 stationäre Einrichtungen

vorhanden sein, in denen Verträge über Briefbeförderungsleistungen abgeschlossen

und abgewickelt werden können. In allen Gemeinden mit mehr als 2 000 Einwohnern

muss mindestens eine stationäre Einrichtung vorhanden sein. In zusammenhängend

bebauten Wohngebieten von Gemeinden mit mehr als 4 000 Einwohnern muss eine

stationäre Einrichtung in maximal 2 000 m für die Kunden erreichbar sein (vgl. § 2

Nr. 1 Sätze 4 und 5 PUDLV i.d.F. des Zweiten Gesetzes zur Änderung des PostG,

BGBl I 2002 S. 572). § 2 Nr. 2 bis 5 PUDLV enthält weitere Anforderungen an das

Briefkastennetz und an die Betriebsabläufe. § 13 PostG sieht die Auferlegung von

Universaldienstleistungspflichten vor, wenn feststeht oder zu besorgen ist, dass eine

- 10 -

Universaldienstleistung nicht ausreichend oder angemessen erbracht wird. Vorschrif-

ten über die Entgeltregulierung (Genehmigungspflicht) enthalten §§ 19 ff. PostG.

Die Einbeziehung von Postfilialen für den Universaldienst in den Anwendungsbereich

von § 9 Abs. 1 Nr. 5 BBauG/BauGB rechtfertigt sich letztlich aus der besonderen

städtebaulichen Zielsetzung, die der Gesetzgeber diesem Festsetzungsmittel beige-

messen hat. Wie bereits ausgeführt stellt die Ermächtigung in § 9 Abs. 1 Nr. 5

BBauG/BauGB ein Mittel der Standortvorsorge und der Flächensicherung für Infra-

struktureinrichtungen dar, die der Allgemeinheit dienen und einen gesteigerten Ge-

meinwohlbezug aufweisen. Darunter fällt auch die Grundversorgung mit Postdienst-

leistungen (Universaldienst), auf die ein Großteil der Bevölkerung nach wie vor an-

gewiesen ist. Der gesteigerte Gemeinwohlbezug, der die "Flächen für den Gemein-

bedarf" seit jeher kennzeichnet, zeigt sich nunmehr in der staatlichen Infrastruktur-

verantwortung und ihrer einfach-rechtlichen Ausgestaltung. Der staatliche Gewähr-

leistungsauftrag (Art. 87 f Abs. 1 GG) ermöglicht in Hinblick auf § 9 Abs. 1 Nr. 5

BBauG/BauGB zugleich die Abgrenzung der Postzwecken dienenden Gemeinbe-

darfsanlagen von sonstigen Anlagen und Einrichtungen des Postsektors sowie von

anderen privatwirtschaftlichen Dienstleistungen (etwa im Gesundheitswesen: Ärzte,

Apotheker, sonstige Heilberufe) und Einrichtungen zur Versorgung der Bevölkerung

mit Gebrauchsgütern des täglichen Lebens (Einzelhandel, Einkaufszentren), die zwar

auch in einem weiteren Sinne dem öffentlichen Interesse (dem "allgemeinen Wohl")

dienen, von § 9 Abs. 1 Nr. 5 BBauG/BauGB aber eindeutig nicht erfasst werden.

1.3 Zur Klarstellung sei angemerkt:

Der Gemeinbedarfscharakter einer "Gemeinbedarfsfläche" mit dem Zusatz "Post"

ergibt sich nicht bereits daraus, dass § 33 Abs. 1 PostG jeden Lizenznehmer, der

Briefzustelldienstleistungen erbringt, verpflichtet, Schriftstücke unabhängig von ihrem

Gewicht nach den Vorschriften der Prozessordnungen (z.B. §§ 175 ff. ZPO) und der

Gesetze, welche die Verwaltungszustellung regeln (§ 41 VwVfG, § 3 VwZG), förmlich

zuzustellen. Nach § 33 Abs. 1 Satz 2 PostG ist der Lizenznehmer im Umfang dieser

Verpflichtung zwar mit Hoheitsbefugnissen ausgestattet und wird als beliehener Un-

ternehmer tätig. Die förmliche Zustellung setzt jedoch einen Lizenznehmer, der

- 11 -

Briefzustelldienstleistungen gewerbsmäßig erbringt, voraus und ist für den Post-

Universaldienst nicht prägend.

Der Gemeinwohlbezug einer Postfiliale für den Universaldienst besteht im Übrigen

unabhängig davon, dass der Deutschen Post AG nach der Übergangsvorschrift des

§ 51 Abs. 1 Satz 1 PostG (i.V.m. dem Ersten Gesetz zur Änderung des PostG vom

2. September 2001, BGBl I S. 2271) bis zum 31. Dezember 2007 das ausschließliche

Recht zusteht, Briefsendungen und adressierte Kataloge bis zu einem bestimmten

Einzelgewicht gewerbsmäßig zu befördern. Der Gemeinwohlbezug der Post-

Universaldienstleistungen ist insbesondere nicht an die Fortdauer dieser gesetzlichen

Exklusivlizenz geknüpft. Die Lizenzregelung, die durch Art. 143 b Abs. 2 Satz 1 GG

abgesichert wird und den stufenweisen Strukturwandel im Postsektor erleichtern soll

(vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 2003 - 1 BvR 1712/01 - a.a.O., S. 397 ff.),

suspendiert zwar (übergangsweise) den Wettbewerb in den von ihr erfassten

Bereichen. Sie lässt jedoch die staatliche Infrastrukturverantwortung, die den Ge-

meinwohlbezug des Post-Universaldienstes herstellt, unberührt. Das gilt für die

Dauer der Exklusivlizenz ebenso wie für die Zeit nach ihrem Auslaufen.

Eine andere Frage ist, ob der Plangeber mit der Bezeichnung "Postamt" oder "Post-

dienstgebäude" eine Festsetzung zugunsten eines bestimmten Trägers, nämlich der

(ehemaligen) Deutschen Bundespost oder (nach Abschluss der Postreform) der

Deutschen Post AG, hat treffen wollen. Auch das betrifft zunächst die Auslegung von

Landesrecht und beurteilt sich nach der konkreten Planungssituation. Festsetzungen

einer Gemeinbedarfsanlage zugunsten eines bestimmten Trägers setzen aber vor-

aus, dass der jeweilige Bedarf dem Grunde oder seinem wesentlichen Umfang nach

nur von diesem Träger gedeckt werden kann, die Festsetzung mit ihm also "steht

oder fällt" (vgl. hierzu Bielenberg, in: Ernst/Zinkhahn/ Bielenberg/Krautzberger,

BauGB, Rn. 64 zu § 9 BauGB). Das trifft bis zum Ablauf der Exklusivlizenz für den

Universaldienst der Deutschen Post AG zu. Eine derart "individualisierte" Festset-

zung zugunsten der (ehemaligen) Deutschen Bundespost oder nunmehr der Deut-

schen Post AG wird jedoch in dem Maße fragwürdig, in dem nach Ablauf der gesetz-

lichen Exklusivlizenz auch andere private Anbieter auf den Postmarkt drängen und in

der Lage sein werden, Universaldienstleistungen ordnungsgemäß zu erbringen. Es

kann sich daher insbesondere bei der Anwendung älterer Pläne als klärungsbedürftig

- 12 -

erweisen, ob die bauplanungsrechtliche Festsetzung einer Gemeinbedarfsfläche für

die "Post" auch andere private Anbieter von Postdienstleistungen erfassen soll, die

später auf der festgesetzten Fläche an die Stelle der zunächst in Aussicht ge-

nommenen (ehemaligen) Deutschen Bundespost oder der Deutschen Post AG treten

wollen.

1.4 Mit Urteil vom 30. Juni 2004 in dem Normenkontrollverfahren BVerwG 4 CN 7.03

(zur Veröffentlichung in BVerwGE bestimmt) hat der erkennende Senat verfassungs-

rechtliche Einwände der Deutsche Post AG, die sich auf Art. 87 f GG stützen und

gegen die Einbeziehung von Post-Universaldienstleistungen (§§ 11 ff. PostG) in den

Anwendungsbereich des § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerichtet sind, zurückgewiesen. Der

vorliegende Streitfall gibt keinen Anlass, diese Ausführungen hier zu wiederholen. In

der vorgenannten Entscheidung hat der Senat auch betont, dass die kommunale

Bauleitplanung sich dem Strukturwandel im Postwesen nicht verschließen darf, und

hieraus Folgerungen für die Festsetzung von Gemeinbedarfsflächen für die "Post"

nach dem Abschluss der Postreformen gezogen, die bei der planerischen Abwägung

zu berücksichtigen sind. Auch hierauf wird verwiesen.

2. Das Berufungsgericht ist auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen zu

dem Ergebnis gelangt, das umstrittene Vorhaben der Klägerin werde von der Fest-

setzung "Postdienstgebäude, Gemeinbedarfsfläche" gedeckt. Das ist revisionsge-

richtlich ebenfalls nicht zu beanstanden.

2.1 Der Verwaltungsgerichtshof stellt den Rechtssatz auf, dass auf einer "Gemein-

bedarfsfläche Post", die nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 BBauG für ein Postamt der (ehemali-

gen) Deutschen Bundespost festgesetzt worden ist, eine gewerbliche Nutzung (hier:

postspezifisches Angebot von Schreib- und Papierwaren) zulässig sei, soweit sie die

Post-Universaldienstleistungen ergänze und sich der Gemeinbedarfsnutzung unter-

ordne; die Postdienstleistungen müssten die prägende Nutzung der Einrichtung blei-

ben.

Eine solche Auslegung des § 9 Abs. 1 Nr. 5 BBauG ist auch nach Auffassung des

erkennenden Senats zutreffend; sie ist auf § 9 Abs. 1 Nr. 5 BauGB übertragbar. Sinn

und Zweck der Festsetzung von "Flächen für den Gemeinbedarf" stehen diesem er-

- 13 -

weiterten Normverständnis nicht entgegen. Die Festsetzung einer Gemeinbedarfsflä-

che und der ihren Nutzungszweck verdeutlichende Zusatz umschreiben das typische

Erscheinungsbild der geplanten Anlage oder Einrichtung. Der den Gemeinwohlbezug

herstellende primäre Nutzungszweck bleibt erhalten, wenn eine "Nebenleistung" hin-

zutritt, die in einem inneren Zusammenhang mit der "Hauptleistung" steht, diese je-

doch nur abrundet und von untergeordneter Bedeutung bleibt. Ob der Verkauf be-

stimmter Waren dem Hauptzweck einer Gemeinbedarfsanlage als "Nebenleistung"

zugerechnet werden kann, beurteilt sich auch nach den in der Bevölkerung vorherr-

schenden Gewohnheiten und Erwartungen sowie nach der allgemeinen Verkehrsan-

schauung. In diesem beschränkten Umfang kann die Nutzung von Gemeinbedarfs-

anlagen einem Wandel unterliegen. § 9 Abs. 1 Nr. 5 BBauG hat sich solchen Ent-

wicklungen nicht verschlossen. Das gilt auch für Postämter der (ehemaligen) Deut-

schen Bundespost, deren standortgenaue Ausweisung auf dieser Vorschrift beruht.

Es kann inzwischen als allgemeinkundig gelten und entspricht der Lebenserfahrung,

dass ein postspezifisches Angebot an Papier- und Schreibwaren und ähnlichen Arti-

keln einen Bedarf der Postkunden erfüllt und einer allgemeinen Erwartungshaltung

beim Aufsuchen einer Postfiliale entspricht.

Unter welchen Voraussetzungen die Grenze für das "Mitziehen" einer zusätzlichen

gewerblichen "Nebennutzung" in einer Postfiliale überschritten ist, beurteilt sich nach

den Umständen des Einzelfalls. Das Berufungsgericht nennt als Beurteilungskriterien

vor allem das Verhältnis der Flächen für die Gemeinbedarfsnutzung zu den Flächen

für die sonstige Nutzung, die Verteilung der Kunden auf die beiden Nutzungsarten

und das äußere Erscheinungsbild des Gebäudes. Dem ist zuzustimmen. Die Um-

wandlung eines herkömmlichen Postamtes in ein Einzelhandelsgeschäft, in dem als

stationäre Nebeneinrichtung auch Leistungen des Post-Universaldienstes (sog.

Postagenturen) angeboten werden, wäre auf einer nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 BBauG/

BauGB festgesetzten Gemeinbedarfsfläche mit dem Zusatz "Post" allgemein unzu-

lässig. Daran hat die auf der Privatisierung der Post beruhende Vorschrift des § 2

Nr. 1 PUDLV, nach der sog. Postagenturen etwa auch in Lebensmittelgeschäften,

Apotheken oder Tankstellen untergebracht sein können (vgl. von Danwitz, in:

Badura, von Danwitz, Herdegen, Sedemund, Stern, Beck’scher PostG-Kommentar,

2. Auflage 2004, Rn. 6 zu § 2 PUDLV im Anhang zu § 11 PostG m.w.N.), nichts ge-

ändert.

- 14 -

2.2 Die Bedenken, die die Revision aus der Sicht der betroffenen Grundeigentümer

gegen ein erweitertes Verständnis des § 9 Abs. 1 Nr. 5 BBauG/BauGB vorbringt, sind

unberechtigt. Diesen Einwänden liegt die Vorstellung zugrunde, dass die "eigentliche

Gemeinbedarfsnutzung" mit einem "weiten Spektrum möglicher Nutzungen"

verbunden werden dürfe, die inhaltlich nicht hinreichend bestimmt und für plan-

unterworfene wie planexterne Grundeigentümer nicht erkennbar seien. Das trifft nicht

zu. Eine zusätzliche gewerbliche Nutzung ist wie ausgeführt in einer Postfiliale

("Postamt") auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Nr. 5 BBauG/BauGB nur zulässig,

wenn sie die Postdienstleistungen inhaltlich ergänzt und räumlich von untergeordne-

ter Bedeutung bleibt. Insbesondere das Erfordernis eines inneren Zusammenhangs

schränkt den Kreis der "postfremden" Nutzungen, die auf einer "Gemeinbedarfsflä-

che Post" zulässig sein können, erheblich ein. Der Verkauf von Papier- und Schreib-

waren (und ähnlichen Artikeln des Bürobedarfs) dürfte heute jedenfalls für die

Grundeigentümer in der Nachbarschaft einer Postfiliale nicht mehr überraschend

sein. Auf die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen im Falle einer nach § 9

Abs. 1 Nr. 5 BBauG/BauGB unzulässigen gewerblichen Nutzung in einer Postfiliale

die Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB in Betracht kommt, kommt es

daher hier nicht an.

2.3 Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts werden in der hier streitbefan-

genen Postfiliale die zur Grundversorgung erforderlichen Postdienstleistungen (sog.

Universaldienst) erbracht. Die Vorinstanz hat ferner im Wege der Augenscheinsein-

nahme festgestellt, dass diese Postdienstleistungen auch nach dem Umbau und der

von der Klägerin in erster Linie geplanten umfangreicheren Nutzungsänderung

("großes Sortiment") die prägende Nutzung der Postfiliale bleiben werden:

Das Vorhaben verändere das äußere Erscheinungsbild des Gebäudes nicht und be-

rühre nur einen untergeordneten Teil der Gebäude- und Freiflächen. Nach den Bau-

vorlagen sei nur der Schalterraum betroffen, der weniger als ein Drittel der Gesamt-

nutzfläche des Gebäudes umfasse. Die anderen Räume sollten weiterhin für Post-

dienstleistungen genutzt werden (vor allem für die "Packkammer", den "Briefein- und

Briefabgang" sowie für "Postfächer, Kundenentnahme"). Das gelte auch für die gro-

ßen Stellflächen auf der Rückseite des Gebäudes. Im Schalterraum selbst sollten

- 15 -

zwar etwa zwei Drittel der Fläche für den Verkauf von Schreibwaren und ähnlichen

Artikeln genutzt werden. Nach Beobachtungen des Berufungsgerichts bei in ähnli-

cher Weise umgebauten Postfilialen sei aber zu erwarten, dass der deutlich über-

wiegende Teil der Kunden die Filiale weiterhin für Postdienstleistungen aufsuchen

und das zusätzliche Angebot allenfalls bei dieser Gelegenheit nutzen werde. Die

Nutzung des Gebäudes werde somit auch in Zukunft durch den Postlieferverkehr,

das Kommen und Gehen der Briefträger sowie durch Kunden, die Postdienstleistun-

gen in Anspruch nehmen, geprägt sein.

Die Revision greift diese Sachverhaltswürdigung nicht mit Verfahrensrügen an. Sie

ist das Ergebnis einer Beweisaufnahme, an das der erkennende Senat gebunden ist

(§ 137 Abs. 2 VwGO), und wird den Anforderungen, die § 9 Abs. 1 Nr. 5 BBauG/

BauGB nach den vorstehenden Ausführungen an die Festsetzung einer Gemeinbe-

darfsfläche für die "Post" und deren Fortgeltung stellt, gerecht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Dr. Paetow

Prof. Dr. Rojahn

Gatz

Dr. Jannasch

Richterin am BVerwG

Dr. Philipp ist wegen

Urlaubs gehindert zu

unterschreiben.

Dr. Paetow

- 16 -

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 5 112,92 €

festgesetzt.

Dr. Paetow

Prof. Dr. Rojahn

Gatz

Dr. Jannasch

Richterin am BVerwG

Dr. Philipp ist wegen

Urlaubs gehindert zu

unterschreiben.

Dr. Paetow

Sachgebiet:

BVerwGE:

Bauplanungsrecht

Fachpresse:

Verfassungsrecht

Rechtsquellen:

BBauG

§ 9 Abs. 1 Nr. 5

BauGB

§ 9 Abs. 1 Nr. 5, § 1 Abs. 6

Art. 87 f

PostG

§§ 11 ff.

Stichworte:

Nutzungsänderung in Postgebäude; Flächen für den Gemeinbedarf; Festsetzung als

"Postdienstgebäude"; Funktionslosigkeit der Festsetzung; Privatisierung der Post;

Infrastrukturverantwortung des Staates; Post-Universaldienst; gewerbliche Neben-

nutzung; Verkauf von Papier- und Schreibwaren.

Leitsätze:

1. Eine nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 BBauG getroffene Festsetzung einer Gemeinbedarfs-

fläche für ein "Postdienstgebäude" der (ehemaligen) Deutschen Bundespost ist durch

die Privatisierung der Post im Zuge der Postreform II nicht funktionslos geworden,

soweit sie nunmehr der Erbringung von Post-Universaldienstleistungen im Sinne von

§§ 11 ff. PostG dient.

2. Auf einer Gemeinbedarfsfläche, die nach § 9 Abs. 1 Nr. 5 BBauG/BauGB für ein

Postamt der (ehemaligen) Deutschen Bundespost oder nach Abschluss der Postre-

form für eine Postfiliale der Deutschen Post AG festgesetzt wurde, ist eine gewerbli-

che "Nebennutzung" (hier: postspezifisches Angebot von Papier- und Schreibwaren)

zulässig, wenn sie in einem inneren Zusammenhang mit den Post-Universaldienst-

leistungen steht und im Verhältnis zu diesen von untergeordneter Bedeutung bleibt.

Urteil des 4. Senats vom 30. Juni 2004 - BVerwG 4 C 3.03

I. VG München vom 14.03.2001 - Az.: VG M 9 K 00.2389 -

II. VGH München vom 11.04.2003 - Az.: VGH 1 B 01.2220 -