Urteil des BVerwG vom 20.03.2014, 4 C 23.13

Entschieden
20.03.2014
Schlagworte
Treu Und Glauben, Sanierung, Gemeinde, Verfassungskonforme Auslegung, Vorhersehbarkeit, Festsetzungsverjährung, Abgabepflicht, Rechtssicherheit, Rechtsstaatsprinzip, Begriff
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 4 C 23.13 OVG 14 A 212/11

Verkündet am 20. März 2014 Jakob als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 20. März 2014 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz, Petz, Dr. Decker und Dr. Külpmann

für Recht erkannt:

Die Revision der Beklagten gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 30. April 2013 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

I

1Die Beteiligten streiten um die Erhebung sanierungsrechtlicher Ausgleichsbeträge.

2Im Jahre 1978 beschloss der Rat der Beklagten die förmliche Festlegung des

Sanierungsgebiets „Südmarkt“ im Stadtgebiet der Beklagten. Nach Genehmigung und Bekanntmachung der Sanierungssatzung führte die Beklagte verschiedene Ordnungs- und Sanierungsmaßnahmen durch; im Jahr 1989 schloss

sie die letzten Sanierungsmaßnahmen ab. In den Jahren 1989 bis 1992 rechnete die Beklagte gegenüber dem Regierungspräsidenten Düsseldorf die für die

Sanierung erhaltenen Zuwendungen ab; der Schlussverwendungsnachweis

datiert vom 11. März 1992; mit Schreiben vom 15. Juni 1992 erklärte der Regierungspräsident das Modellvorhaben Südmarkt I (städtebaulicher Teil) haushalts- bzw. zuwendungsrechtlich für abgeschlossen.

3Im Juni 2006 beschloss die Beklagte die Aufhebung der Sanierungssatzung,

Ende Juni 2006 wurde die Aufhebungssatzung bekannt gemacht.

4Die Klägerin ist Eigentümerin eines Grundstücks im Geltungsbereich des (ehemaligen) Sanierungsgebiets „Südmarkt“. Mit Bescheid vom 21. Juni 2010 zog

sie die Beklagte nach vorheriger Anhörung zur Zahlung eines sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrags in Höhe von 7 185,00 heran. Gegen diesen Bescheid richtet sich die Klage.

5Das Verwaltungsgericht hob den angefochtenen Bescheid auf. Die Voraussetzungen für die Erhebung von Ausgleichsbeträgen lägen aus drei selbständig

tragenden Gründen nicht vor. Zunächst habe die Aufhebungssatzung wegen

formeller Mängel nicht zu einem Abschluss der Sanierung im Sinne des § 154

Abs. 3 Satz 1 BauGB geführt (1). Unabhängig davon sei der Abschluss der Sanierung nicht mit der - ohnehin unwirksamen - Aufhebungssatzung, sondern

schon wesentlich früher eingetreten, weil die Sanierungssatzung spätestens im

Jahr 1992 funktionslos geworden sei mit der Folge, dass die Erhebung des

Ausgleichsbetrags spätestens seit dem Jahr 1997 festsetzungsverjährt sei (2).

Zuletzt halte auch die Ermittlung der konkreten Ausgleichsbeträge einer gerichtlichen Überprüfung nicht stand (3).

6Mit ihrer vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Berufung wandte sich die

Beklagte ausschließlich gegen den Entscheidungsgrund zu 2. Sie beantragte,

das angegriffene Urteil zu ändern und der Klage nicht wegen Festsetzungsverjährung stattzugeben. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen. Diese sei zwar zulässig, aber unbegründet. Zu Recht habe das Verwaltungsgericht angenommen, dass bei Erlass des Bescheides bereits Festsetzungsverjährung eingetreten gewesen sei. Die Festsetzungsfrist betrage vier

Jahre und beginne mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Abgabe entstanden ist. Entstanden sei die Abgabe hier spätestens Ende 1992, so dass die

Festsetzungsfrist bereits Ende des Jahres 1996 abgelaufen sei. Dem stehe

nicht entgegen, dass die Sanierungssatzung im Jahr 1992 nicht aufgehoben

worden sei. Zwar sei nach § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Ausgleichsbetrag

„nach Abschluss der Sanierung (§§ 162 und 163 BauGB) zu entrichten“. Daraus

ergebe sich, dass insofern nur die förmliche Aufhebung der Sanierungssatzung

gemäß § 162 BauGB bzw. die förmliche Erklärung der Abgeschlossenheit der

Sanierung für das jeweilige Grundstück gemäß § 163 BauGB maßgeblich seien. Die Entstehungsgeschichte der Vorschrift sowie Bedürfnisse der Rechtssicherheit bestätigten diesen Befund. Wann die Sanierung tatsächlich abgeschlossen sei, sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

daher unerheblich. Dieser Rechtsprechung könne jedoch, soweit es um die

Auslösung der Festsetzungsfrist gehe, aus verfassungsrechtlichen Gründen

nicht mehr für alle Fallkonstellationen und so auch hier gefolgt werden. Denn

sie führe dazu, dass die Gemeinde durch den pflichtwidrigen Nichterlass der

Aufhebungssatzung das Entstehen des Ausgleichsbetragsanspruchs unbegrenzt verhindern könne und damit der Eintritt der Festsetzungsverjährung in ihr

Belieben gestellt wäre. Dies sei nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts mit dem Rechtsstaatsprinzip in seiner Ausprägung als

Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit unvereinbar. Dieses gebiete, dass ein Vorteilsempfänger in zumutbarer Zeit Klarheit darüber gewinnen

könne, ob und in welchem Umfang er die erlangten Vorteile durch Beiträge

ausgleichen müsse. Diese zu Kanalanschlussbeiträgen ergangene Rechtsprechung finde auch auf sanierungsrechtliche Ausgleichsbeträge Anwendung. Die

erforderliche Rechtssicherheit ergebe sich nicht daraus, dass die betroffenen

Eigentümer gemäß § 163 Abs. 1 Satz 2 BauGB die grundstücksbezogene Erklärung der Abgeschlossenheit der Sanierung oder gemäß § 154 Abs. 3 Satz 3

BauGB die vorzeitige Festsetzung des Ausgleichsbetrags beantragen könnten.

Auch die Überleitungsvorschrift des § 235 Abs. 4 BauGB regele lediglich eine

Pflicht zur Aufhebung der Sanierungssatzung, löse aber nicht die Festsetzungsfrist aus. Damit sei § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB in der bisherigen Auslegung mit

dem Rechtsstaatsprinzip unvereinbar. Gleichwohl sei eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nicht zulässig. Denn die Vorschrift könne für den Fall,

dass die Gemeinde entgegen ihrer Rechtspflicht die Sanierungssatzung nicht

aufhebe, verfassungskonform so ausgelegt werden, dass die abstrakte Ausgleichsbetragsforderung in dem Zeitpunkt entstehe, in dem die Sanierungssatzung nach § 162 Abs. 1 BauGB hätte aufgehoben werden müssen. Das sei hier

bereits im Jahre 1992 der Fall gewesen, weil in diesem Jahr teils die Sanierung

vollständig durchgeführt gewesen, teils die Sanierungsabsicht aufgegeben worden sei. Da der angegriffene Bescheid somit bereits wegen Eintritts der Festsetzungsverjährung rechtswidrig sei, könne dahingestellt bleiben, ob die vom

Verwaltungsgericht angenommenen weiteren Rechtswidrigkeitsgründe vorliegen und ob das Berufungsgericht diese prüfen darf.

7Das Oberverwaltungsgericht hat die Revision wegen Divergenz zugelassen, die

Beklagte hat von dem zugelassenen Rechtsmittel Gebrauch gemacht.

II

8Die zulässige Revision (1) ist im Ergebnis unbegründet. Das Berufungsurteil

verletzt zwar Bundesrecht (2); die Entscheidung selbst stellt sich jedoch aus anderen Gründen als richtig dar (3).

91. Die Revision ist zulässig.

10Im Revisionsverfahren hat die Beklagte zuletzt ohne Einschränkung beantragt,

die vorinstanzlichen Urteile aufzuheben und die Klage abzuweisen. Eine unzulässige Beschränkung des Streitgegenstandes (vgl. hierzu z.B. Kraft, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 139 Rn. 36) liegt damit nicht vor.

11In dem einschränkungslos formulierten Revisionsantrag liegt auch keine im Revisionsverfahren unzulässige Klageerweiterung 142 Abs. 1 Satz 1 VwGO),

denn dem Umstand, dass die Beklagte ihren Antrag in der Berufungsinstanz

darauf beschränkt hatte, „das angegriffene Urteil zu ändern und der Klage nicht

wegen Festsetzungsverjährung stattzugeben“, hat das Oberverwaltungsgericht

(UA S. 6 f.) ausdrücklich nur als Problem der Berufungsbegründung 124a

Abs. 3 Satz 4 VwGO) Bedeutung beigemessen. Von einer Beschränkung des

Streitgegenstandes in der Berufungsinstanz ist es ersichtlich nicht ausgegangen.

122. Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht 137 Abs. 1 VwGO). Die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts (UA S. 17 f.), § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB

sei hinsichtlich des Beginns der vierjährigen Frist für die Festsetzung sanierungsrechtlicher Ausgleichsbeträge verfassungskonform dahin auszulegen,

dass für den Fall einer rechtswidrig verzögerten Aufhebung der Sanierungssatzung nicht - wie in § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB vorgesehen - an den förmlichen

„Abschluss der Sanierung“ durch Aufhebung der Sanierungssatzung 162

BauGB) anzuknüpfen, sondern der Zeitpunkt maßgeblich sei, „in dem die Sanierungssatzung nach § 162 Abs. 1 BauGB hätte aufgehoben worden sein

müssen“, steht mit Bundesrecht nicht im Einklang.

13a) Das Oberverwaltungsgericht (UA S. 9) hat § 155 Abs. 5 BauGB i.V.m. § 12

Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG NRW i.V.m. § 169 Abs. 1 Satz 1 AO die Regelung

entnommen, dass die Festsetzung eines sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrags nicht mehr zulässig ist, wenn die Festsetzungsfrist abgelaufen ist; nach

§ 169 Abs. 2 Satz 1, § 170 Abs. 1 AO beträgt die Festsetzungsfrist vier Jahre;

sie beginnt mit Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Abgabe entstanden ist.

14Wann die sanierungsrechtliche Ausgleichsabgabe entstanden ist, beantwortet

§ 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB mit der Regelung, dass der Ausgleichsbetrag „nach

Abschluss der Sanierung (§§ 162 und 163 BauGB) zu entrichten“ ist. Nach

ständiger Rechtsprechung des Senats (zuletzt Beschluss vom 12. April 2011

- BVerwG 4 B 52.10 - ZfBR 2011, 477 = BauR 2011, 1308 = BRS 78 Nr. 215

= juris Rn. 5 m.w.N.) ist der Begriff des Abschlusses der Sanierung förmlich zu

verstehen. Die Pflicht zur Zahlung des Ausgleichsbetrags entsteht mit der

rechtsförmlichen Aufhebung der Sanierungssatzung gemäß § 162 Abs. 1

BauGB (oder - hier nicht von Interesse - mit der Erklärung der Gemeinde gemäß § 163 BauGB, dass die Sanierung für ein Grundstück abgeschlossen ist).

Zur rechtsförmlichen Aufhebung der Sanierungssatzung ist die Gemeinde unter

den in § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 4 BauGB genannten Voraussetzungen

zwar verpflichtet. Weder der Zeitablauf noch eine unzureichend zügige Förderung der Sanierung haben für sich genommen jedoch zur Folge, dass die Sanierungssatzung automatisch außer Kraft tritt (Urteil vom 20. Oktober 1978

- BVerwG 4 C 48.76 - Buchholz 406.15 § 50 StBauFG Nr. 1). Die an § 154

Abs. 3 Satz 1 BauGB anknüpfende vierjährige Festsetzungsfrist beginnt folglich

erst mit Ablauf des Jahres zu laufen, in dem die Sanierungssatzung rechtsförmlich aufgehoben worden ist. Das gilt nach bisheriger Rechtsprechung des Senats auch dann, wenn die Gemeinde die Aufhebung der Sanierungssatzung

rechtswidrig unterlässt, obwohl die Voraussetzungen der Aufhebung vorliegen.

15b) Die Anknüpfung der landesrechtlich geregelten Festsetzungsverjährung an

die rechtsförmliche Aufhebung der Sanierungssatzung darf mit Blick auf das

rechtsstaatliche Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit allerdings

nicht zur Folge haben, dass es die Gemeinde in der Hand hat, durch rechtswidriges Unterlassen der Aufhebung der Sanierungssatzung den Eintritt der Festsetzungsverjährung auf Dauer oder auf unverhältnismäßig lange Zeit zu verhindern.

16Das Rechtsstaatsprinzip verlangt in seiner Ausprägung als der Rechtssicherheit

dienendes Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit Regelungen, die

sicherstellen, dass Abgaben zum Vorteilsausgleich nicht zeitlich unbegrenzt

nach Erlangung des Vorteils festgesetzt werden können. Dem Gesetzgeber

obliegt es, einen Ausgleich zu schaffen zwischen dem Interesse der Allgemeinheit an der Erhebung von Beiträgen für solche Vorteile einerseits und dem Interesse des Beitragsschuldners andererseits, irgendwann Klarheit zu erlangen,

ob und in welchem Umfang er zu einem Beitrag herangezogen werden kann.

Das hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 5. März 2013

- 1 BvR 2457/08 - (NVwZ 2013, 1004) im Rahmen einer Urteilsverfassungsbeschwerde gegen die Heranziehung zu Kanalherstellungsbeiträgen auf der

Grundlage des Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b Doppelbuchst. cc Spiegelstrich 2

des Bayerischen Kommunalabgabengesetzes (BayKAG) in der Fassung des

Gesetzes zur Änderung des BayKAG vom 28. Dezember 1992 (GVBl S. 775)

entschieden.

17Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht (UA S. 11 f.) davon ausgegangen,

dass diese verfassungsrechtlichen Maßstäbe auch bei der Erhebung sanierungsrechtlicher Ausgleichsbeträge Geltung beanspruchen. Das rechtsstaatliche Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit gilt für alle Fallkonstel-

lationen, in denen eine abzugeltende Vorteilslage eintritt, die daran anknüpfenden Abgaben aber wegen des Fehlens sonstiger Voraussetzungen nicht entstehen und deshalb auch nicht verjähren können (VGH München, Urteil vom

14. November 2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 21). Das ist beim Ausgleichsbetrag

nach § 154 Abs. 3 BauGB regelmäßig (siehe aber § 163 BauGB) der Fall, solange die Gemeinde die Sanierungssatzung nicht aufhebt. Auch in diesem Fall

darf eine gesetzlich angeordnete Abgabepflicht daher nicht zur Folge haben,

dass die Gemeinde die Abgabe zeitlich unbegrenzt nach dem Eintritt der Vorteilslage festsetzen kann.

18c) Dem Oberverwaltungsgericht (UA S. 12 ff.) ist ferner darin zuzustimmen,

dass dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit

nicht durch spezifisch sanierungsrechtliche Instrumente oder Vorkehrungen

Rechnung getragen ist.

19Zu Recht hat sich das Oberverwaltungsgericht auf den Standpunkt gestellt,

dass die in § 143 Abs. 2 Satz 2 BauGB vorgeschriebene Eintragung eines Sanierungsvermerks in die Grundbücher der von der Sanierung betroffenen

Grundstücke einen Verfassungsverstoß zwar (möglicherweise) unter Vertrauensschutzgesichtspunkten ausschließt, nicht aber unter dem Gesichtspunkt der

Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit. Dessen Anforderungen ist auch nicht

durch § 163 Abs. 1 Satz 2 BauGB Genüge getan, wonach die Gemeinde die

Sanierung für ein Grundstück auf Antrag des Eigentümers als abgeschlossen

zu erklären hat (vgl. hierzu Urteil vom 21. Dezember 2011 - BVerwG 4 C

13.10 - BVerwGE 141, 302); die damit eröffnete Möglichkeit in der Hand des

einzelnen Eigentümers, den Abschluss der Sanierung grundstücksbezogen

herbeizuführen, ist kein vollwertiges Surrogat für die in § 162 Abs. 1 BauGB

geregelte Pflicht, die Sanierung durch Aufhebung der Sanierungssatzung für

das gesamte Sanierungsgebiet abzuschließen. Gleiches gilt für die in § 154

Abs. 3 Satz 3 BauGB getroffene Regelung, dass die Gemeinde auf Antrag des

Ausgleichsbetragspflichtigen den Ausgleichsbetrag vorzeitig festsetzen soll,

wenn der Pflichtige an der vorzeitigen Festsetzung ein berechtigtes Interesse

hat und der Ausgleichsbetrag mit hinreichender Sicherheit ermittelt werden

kann; auch mit dieser Antragsmöglichkeit ist dem rechtsstaatlichen Gebot der

Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit nicht hinreichend entsprochen; das

gilt vor allem deswegen, weil die vorzeitige Festsetzung etwa im Hinblick auf

ungewöhnliche Ermittlungsschwierigkeiten oder einen nicht vertretbaren Verwaltungsaufwand abgelehnt werden kann („soll“; vgl. z.B. Kleiber, in:

Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Stand September 2013, § 154 Rn. 200). Die

Übergangsvorschrift des § 235 Abs. 4 BauGB schließlich normiert wiederum

nur eine Pflicht der Gemeinde, Sanierungssatzungen, die vor dem 1. Januar

2007 bekannt gemacht wurden, spätestens bis zum 31. Dezember 2021 mit

den Rechtswirkungen des § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BauGB aufzuheben. Die

Regelung ist deshalb ebenfalls kein geeignetes Instrument, den rechtsstaatlichen Anforderungen der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit für den Fall

der Nichterfüllung dieser Pflicht Rechnung zu tragen.

20d) Das Oberverwaltungsgericht (UA S. 10 und 17 ff.) hat sich deshalb zur Vermeidung rechtsstaatswidriger Ergebnisse veranlasst gesehen, der bisherigen

Rechtsprechung des Senats zur Auslegung des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB

nicht mehr einschränkungslos zu folgen. Für den Fall, dass die Gemeinde - wie

hier - ihrer Pflicht zur Aufhebung der Sanierungssatzung nicht oder nicht rechtzeitig nachkomme, sei § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB verfassungskonform so auszulegen, dass die „abstrakte Ausgleichsbetragsforderung“ nicht erst mit dem

förmlichen Abschluss der Sanierung durch Aufhebung der Sanierungssatzung,

sondern bereits „in dem Zeitpunkt entsteht, in dem die Sanierungssatzung nach

§ 162 Abs. 1 BauGB hätte aufgehoben worden sein müssen“. Dieser Standpunkt ist mit Bundesrecht unvereinbar.

21Das Gebot verfassungskonformer Gesetzesauslegung verlangt, von mehreren

möglichen Normdeutungen, die teils zu einem verfassungswidrigen, teils zu

einem verfassungsmäßigen Ergebnis führen, diejenige vorzuziehen, die mit

dem Grundgesetz in Einklang steht (vgl. schon BVerfG, Entscheidung vom

8. März 1972 - 2 BvR 28/71 - BVerfGE 32, 373 <383 f.>; stRspr). Eine Norm ist

daher nur dann verfassungswidrig, wenn keine nach anerkannten Auslegungsgrundsätzen zulässige und mit der Verfassung zu vereinbarende Auslegung

möglich ist. Auch im Wege der verfassungskonformen Interpretation darf aber

der normative Gehalt einer Regelung nicht neu bestimmt werden (vgl. BVerfG,

Beschluss vom 10. Juli 1958 - 1 BvF 1/58 - BVerfGE 8, 71 <78 f.>). Die zur

Vermeidung eines Verfassungsverstoßes gefundene Interpretation muss daher

eine nach anerkannten Auslegungsgrundsätzen zulässige Auslegung sein

(BVerfG, Urteil vom 24. April 1985 - 2 BvF 2/83, 2 BvF 3/83, 2 BvF 4/83, 2 BvF

2/84 - BVerfGE 69, 1 <55>). Die Grenzen verfassungskonformer Auslegung

ergeben sich damit grundsätzlich aus dem ordnungsgemäßen Gebrauch der

anerkannten Auslegungsmethoden. Der Respekt vor der gesetzgebenden Gewalt (Art. 20 Abs. 2 GG) gebietet es dabei, in den Grenzen der Verfassung das

Maximum dessen aufrechtzuerhalten, was der Gesetzgeber gewollt hat. Er fordert eine verfassungskonforme Auslegung der Norm, die durch den Wortlaut

des Gesetzes gedeckt ist und die prinzipielle Zielsetzung des Gesetzgebers

wahrt (BVerfG, Beschluss vom 3. Juni 1992 - 2 BvR 1041/88, 2 BvR 78/89 -

BVerfGE 86, 288 <320>). Die Deutung darf nicht dazu führen, dass das gesetzgeberische Ziel in einem wesentlichen Punkt verfehlt oder verfälscht wird (vgl.

BVerfG, Urteil vom 4. Mai 2011 - 2 BvR 2365/09 u.a. - BVerfGE 128, 326 <400>

m.w.N.; Beschlüsse vom 11. Juni 1958 - 1 BvL 149/52 - BVerfGE 8, 28 <34>,

vom 11. Juni 1980 - 1 PBvU 1/79 - BVerfGE 54, 277 <299 f.> m.w.N. und vom

19. September 2007 - 2 BvF 3/02 - BVerfGE 119, 247 <274>). Die verfassungskonforme Auslegung findet ihre Grenzen mithin dort, wo sie zum Wortlaut

der Norm und zum klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers in Widerspruch

treten würde (BVerfG, Urteil vom 30. März 2004 - 2 BvR 1520/01, 2 BvR

1521/01 - BVerfGE 110, 226 <267> m.w.N.; Beschluss vom 11. Juli 2013

- 2 BvR 2302/11, 2 BvR 1279/12 - NJW 2013, 3151 Rn. 77).

22Mit seiner Auslegung des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB überschreitet das Oberverwaltungsgericht die dargestellten Grenzen zulässiger verfassungskonformer

Auslegung, denn diese läuft auf eine Deutung hinaus, die das gesetzgeberische

Anliegen in einem zentralen Punkt verfälscht.

23Das Oberverwaltungsgericht (UA S. 20) hat selbst hervorgehoben, dass es dem

Gesetzgeber in § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB darum ging, den „Abschluss der

Sanierung“ durch den Klammerverweis auf die §§ 162, 163 BauGB förmlich zu

markieren. Nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts soll es aber „allein

für den Fall, dass eine Gemeinde entgegen der Vorschrift des § 162 Abs. 1

BauGB pflichtwidrig die Aufhebung der Sanierungssatzung unterlässt, für die

sachliche Abgabepflicht zu einer Ablösung von einem formalen Rechtsakt“

kommen. Dass dies dem Willen des Gesetzgebers zuwiderlaufe, sei - so das

Oberverwaltungsgericht - schon deshalb nicht erkennbar, weil der Gesetzgeber

„selbstverständlich“ davon ausgegangen sei, dass die von ihm normierte Pflicht

zur Aufhebung der Sanierungssatzung beachtet wird. Sinn und Zweck des

§ 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB, der auf § 162 BauGB Bezug nehme, könne sogar

positiv dahingehend verstanden werden, dass ein „Abschluss der Sanierung“ im

Sinne des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB für die sachliche Abgabepflicht auch vorliege, wenn die Gemeinde entgegen der Vorschrift des § 162 Abs. 1 BauGB die

Aufhebung der Sanierungssatzung unterlässt. Nichts sei dafür erkennbar, dass

der Gesetzgeber in § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Gemeinde, die pflichtwidrig

die Sanierungssatzung nicht aufhebt, aus dieser Pflichtverletzung festsetzungsverjährungsrechtliche Vorteile habe gewähren wollen. Näher liege es, dass der

Gesetzgeber den vom pflichtwidrigen Nichterlass der Aufhebungssatzung Betroffenen so habe stellen wollen, wie er nach der gesetzlichen Konzeption ohne

die Pflichtwidrigkeit stünde. Diese Auffassung geht fehl.

24Ihr steht bereits der durch den historischen Gesetzgeberwillen bestätigte eindeutige Wortlaut des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB entgegen. Der Begriff „Abschluss der Sanierung“ im Sinne des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB sollte, wie in

der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung (BTDrucks 8/2451

S. 37) klar und unmissverständlich zum Ausdruck kommt, durch den einzufügenden Klammerzusatz „auf die §§ 50 und 51 StBauFG (jetzt: §§ 162, 163

BauGB) bezogen werden, die den förmlichen Abschluss regeln“. Dem Gesetzgeber ging es also ersichtlich darum, den Abschluss der Sanierung, mit der die

Abgabepflicht entsteht, förmlich zu bestimmen.

25Auch Bedürfnisse der Rechtssicherheit verlangen nach einer förmlichen Markierung des „Abschlusses der Sanierung“, wie das Oberverwaltungsgericht (UA

S. 9 f.) im Ausgangspunkt selbst eingeräumt hat. Das findet seine Rechtfertigung darin, dass die in § 162 Abs. 1 Satz 1 BauGB genannten Gründe, die zur

Aufhebung der Sanierungssatzung verpflichten, auch von einer Willensentscheidung der Gemeinde abhängen. So ist etwa die Beendigung der sanie-

rungsbedingten Baumaßnahmen allein noch kein hinlängliches Zeichen dafür,

dass die Sanierung im Sinne des § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB tatsächlich

„durchgeführt“ ist, solange dieser äußerlich wahrnehmbare Vorgang nicht auch

von einem entsprechenden Willen der Gemeinde getragen ist. Ob dieser Wille

vorliegt, kann nur die Gemeinde zuverlässig beurteilen, wie das Oberverwaltungsgericht an anderer Stelle (UA S. 14) zutreffend bemerkt hat. Äußerlich

wahrnehmbare Hilfstatsachen, wie etwa der Zeitpunkt der Durchführung der

letzten baulichen Maßnahmen oder die Abrechnung der Zuwendungen, haben

insoweit nur indizielle Bedeutung. Nicht von ungefähr hat sich das Oberverwaltungsgericht (UA S. 22) auf der Grundlage seiner tatsächlichen Feststellungen,

dass die letzten baulichen Maßnahmen zur Sanierung im Jahr 1989 durchgeführt und in den Jahren 1989 bis 1992 die für die Sanierung erhaltenen Zuwendungen gegenüber dem Regierungspräsidium abgerechnet worden seien, lediglich zu der Aussage befähigt angesehen, dass die Sanierungssatzung „spätestens“ im Jahre 1992 hätte aufgehoben werden müssen. Auch nach Sinn und

Zweck des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist deshalb daran festzuhalten, dass es

angesichts „unüberwindbarer Schwierigkeiten“, ohne eine entsprechende gesetzliche Regelung den Zeitpunkt des Außerkrafttretens auch nur einigermaßen

präzise festzulegen, in sämtlichen Fällen des § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 4

BauGB einer ausdrücklichen Entscheidung der Gemeinde über die Aufhebung

der Sanierungssatzung bedarf (Beschluss vom 12. April 2011 - BVerwG 4 B

52.10 - juris Rn. 5, 6). Erst dieser formale Rechtsakt führt den „Abschluss der

Sanierung“ herbei. Alles Andere wäre mit Wortlaut, historischem Gesetzgeberwillen sowie Sinn und Zweck des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB unvereinbar.

26Gesetzeswortlaut und historischer Gesetzgeberwille enthalten keinen Hinweis

darauf, dass der Gesetzgeber hinsichtlich der „abstrakten Ausgleichsforderung“

bzw. der „sachlichen Abgabepflicht“ und nur für den Fall einer pflichtwidrig

unterlassenen Aufhebung der Sanierungssatzung auf diesen förmlich markierten Anknüpfungspunkt für den Abschluss der Sanierung verzichten wollte. Dabei geht es - anders als das Oberverwaltungsgericht (UA S. 20) angenommen

hat - nicht darum, ob der Gesetzgeber einer Gemeinde, die pflichtwidrig die Sanierungssatzung nicht aufhebt, aus der Pflichtverletzung festsetzungsverjährungsrechtliche Vorteile gewähren wollte. Im Rahmen der verfassungskonfor-

men Auslegung geht es - anders als bei der richterlichen Rechtsfortbildung, etwa im Wege des Analogieschlusses - auch nicht darum, ob der Gesetzgeber,

hätte er das rechtsstaatliche Gebot der Belastungsklarheit und

-vorhersehbarkeit bedacht, für den Fall einer pflichtwidrigen Nichtaufhebung der

Sanierungssatzung das Normverständnis des Oberverwaltungsgerichts zugrunde gelegt hätte. Es geht vielmehr darum, ob das Normverständnis des Oberverwaltungsgerichts dem klar erkennbar geäußerten Willen des Gesetzgebers

sowie dem Gesetzeszweck entspricht. Diese Frage ist ohne Einschränkung zu

verneinen. Der Gesetzgeber hat sich - wie dargestellt - ersichtlich auch aus

Gründen der Rechtssicherheit kategorisch auf einen durch die Aufhebung der

Sanierungssatzung gemäß § 162 BauGB (oder die grundstücksbezogene Erklärung der Abgeschlossenheit der Sanierung gemäß § 163 BauGB) formal markierten Abschluss der Sanierung festgelegt. Die vom Oberverwaltungsgericht

(UA S. 18) angenommenen Differenzierungen zwischen „persönlicher Abgabepflicht“ und „abstrakter Ausgleichsbetragsforderung“ bzw. „sachlicher Abgabepflicht“ sowie zwischen einer rechtmäßigen und einer rechtswidrig unterlassenen Aufhebung der Sanierungssatzung sind in der Vorschrift nicht angelegt. Der

Fall einer pflichtwidrigen Nichtaufhebung der Sanierungssatzung ist sowohl

nach dem durch den historischen Gesetzgeberwillen bestätigten Wortlaut als

auch nach Sinn und Zweck der Vorschrift von § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB erfasst. Während der Gesetzgeber den Abschluss der Sanierung also ohne Ausnahme durch die Aufhebung der Sanierungssatzung förmlich markiert sieht, soll

nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für den Fall einer pflichtwidrig

unterlassenen Aufhebung der Sanierungssatzung hinsichtlich der „abstrakten

Ausgleichsforderung“ der Zeitpunkt des tatsächlichen Abschlusses der Sanierung an die Stelle des förmlichen Abschlusses der Sanierung treten. Die normative Festlegung des Gesetzgebers würde mithin für den Fall einer nicht rechtzeitigen Aufhebung der Sanierungssatzung neu bestimmt; das Normverständnis

des Oberverwaltungsgerichts liefe somit auf eine Deutung hinaus, die das gesetzgeberische Anliegen in einem zentralen Punkt verfälscht und deshalb die

Grenzen zulässiger verfassungskonformer Auslegung überschreitet.

27Das gilt umso mehr, als das Kriterium des tatsächlichen Abschlusses der Sanierung nicht nur - wovon das Oberverwaltungsgericht (UA S. 19) offensichtlich

ausgegangen ist - in dem „atypischen Fall pflichtwidrigen Verhaltens der Gemeinde“ an die Stelle des förmlichen Abschlusses der Sanierung durch Aufhebung der Sanierungssatzung treten würde, sondern - konsequent zu Ende gedacht - letztlich auch in allen anderen Fällen zu prüfen wäre. Denn auch in dem

Fall, in dem die Gemeinde die Aufhebung der Sanierung pflichtgemäß und

rechtzeitig beschließt, müsste das Gericht, um dies feststellen zu können, erst

einmal ermitteln, wann die Sanierungsmaßnahmen tatsächlich abgeschlossen

waren und die Sanierungssatzung nach § 162 Abs. 1 BauGB deshalb „hätte

aufgehoben worden sein müssen“. Die Prüfung des tatsächlichen Abschlusses

der Sanierung bliebe dem Gericht also in keinem Fall erspart. Das gesetzgeberische Ziel, den Abschluss der Sanierung auch angesichts der „unüberwindbaren Schwierigkeiten, ohne eine entsprechende gesetzliche Regelung den Zeitpunkt des Außerkrafttretens auch nur einigermaßen präzise festzulegen“ (Beschluss vom 12. April 2011 a.a.O. Rn. 6), rein formal zu bestimmen, würde damit konterkariert.

28e) Einer verfassungskonformen Auslegung des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB bedarf es im Übrigen schon deswegen nicht, weil unter Anwendung des auch im

öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben die Einhaltung des rechtsstaatlichen Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit

und damit die Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über den Ausgleichsbetrag sichergestellt werden kann.

29Der Grundsatz von Treu und Glauben gehört zu den allgemeinen Grundsätzen

des Verwaltungsrechts (Urteile vom 14. April 1978 - BVerwG 4 C 6.76 -

BVerwGE 55, 337 <339> und vom 16. Mai 2000 - BVerwG 4 C 4.99 - BVerwGE

111, 162 <172> sowie Beschluss vom 5. März 1998 - BVerwG 4 B 3.98 - Buchholz 406.421 Garagen- und Stellplatzrecht Nr. 8). Er bedarf der Konkretisierung,

die anhand von Fallgruppen vorgenommen wird. Soweit es - wie bei sanierungsrechtlichen Ausgleichsbeträgen nach § 154 Abs. 1 BauGB - um bundesrechtlich geregelte Abgaben geht, gegen die sich der Einwand von Treu und

Glauben richtet, unterliegt er der vollen revisionsgerichtlichen Überprüfung (vgl.

Urteil vom 16. Mai 2000 a.a.O. S. 172 f.).

30Nicht einschlägig ist allerdings die Fallgruppe der Verwirkung. Das hat bereits

das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 5. März 2013 (a.a.O.

Rn. 44) klargestellt. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (z.B. Urteil vom 7. Februar 1974 - BVerwG 3 C 115.71 - BVerwGE 44,

339 <343> m.w.N.) erfordert die Verwirkung nicht nur, dass seit der Möglichkeit

der Geltendmachung eines Rechts längere Zeit verstrichen ist. Es müssen auch

besondere Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung als treuwidrig erscheinen lassen. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn der Verpflichtete infolge eines bestimmten Verhaltens des Berechtigten darauf vertrauen durfte, dass dieser das Recht nach so langer Zeit nicht mehr geltend machen werde (Vertrauensgrundlage), der Verpflichtete ferner tatsächlich darauf

vertraut hat, dass das Recht nicht mehr ausgeübt werde (Vertrauenstatbestand)

und sich infolgedessen in seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet hat, dass ihm durch die verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen würde. Im Sanierungsrecht wird - wie ausgeführt - bereits die erforderliche Vertrauensgrundlage wegen der Eintragung eines Sanierungsvermerks in das Grundbuch in aller Regel nicht gegeben sein. Im Übrigen

erscheint das Instrument der Verwirkung auch mit Blick auf die weiteren Voraussetzungen (Vertrauenstatbestand, Vermögensdisposition) kaum geeignet,

den Bürger vor einer rechtsstaatlich unzumutbaren Erhebung sanierungsrechtlicher Ausgleichsbeträge zu bewahren. Denn das rechtsstaatliche Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit erfordert eine Regelung, die ohne individuell nachweisbares oder typischerweise vermutetes, insbesondere ohne betätigtes Vertrauen greift (BVerfG, Beschluss vom 5. März 2013 a.a.O.).

31Der Geltendmachung eines sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrags, der den

betroffenen Eigentümer in dem rechtsstaatlichen Gebot der Belastungsklarheit

und -vorhersehbarkeit verletzt, steht jedoch der Einwand der unzulässigen

Rechtsausübung entgegen (vgl. hierzu allgemein z.B. Palandt, BGB, 73. Aufl.

2014, § 242 Rn. 46 ff.; im öffentlichen Recht z.B. Urteil vom 24. Februar 2010

- BVerwG 9 C 1.09 - BVerwGE 136, 126 Rn. 38). Nach dieser Fallgruppe kann

die Ausübung eines Rechts unzulässig sein, wenn dem Berechtigten eine Verletzung eigener Pflichten zur Last fällt und die Ausübung des Rechts aufgrund

dieser eigenen Pflichtenverletzung treuwidrig erscheint. Wie alle Generalklau-

seln ist auch der Grundsatz von Treu und Glauben in der Ausprägung der unzulässigen Rechtsausübung Einfallstor für verfassungsrechtliche Wertungen. Der

Begriff der Treuwidrigkeit ist deshalb so auszulegen, dass eine Erhebung sanierungsrechtlicher Ausgleichsbeträge, die dem Gebot der Belastungsklarheit und

-vorhersehbarkeit widerspräche, ausgeschlossen ist.

32Treuwidrigkeit liegt allerdings nicht bereits dann vor, wenn die Gemeinde die

Sanierungssatzung entgegen ihrer Pflicht aus § 162 Abs. 1 BauGB nicht rechtzeitig aufgehoben hat. Treuwidrig ist die Abgabenerhebung vielmehr erst dann,

wenn es aufgrund der Pflichtverletzung der Gemeinde unter Berücksichtigung

der gesamten Umstände des Einzelfalls nicht mehr zumutbar erscheint, den

Bürger mit der Abgabenerhebung zu konfrontieren. Wann das der Fall ist, mag

im Einzelfall schwierig zu bestimmen sein. Der Einwand der unzulässigen

Rechtsausübung ist aber handhabbar. Zugrunde zu legen ist ein enger Maßstab. Gegen die Annahme der Treuwidrigkeit kann etwa sprechen, dass sich

der politische Willensbildungsprozess in der Gemeinde über die Fortsetzung

der Sanierungsmaßnahmen schwierig gestaltete oder dass die Fortführung der

Sanierung an finanziellen Engpässen scheiterte.

33Darüber hinaus kann zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes auf die

Wertungen allgemeiner Verjährungsvorschriften zurückgegriffen werden. Zu

denken ist etwa an die Regelung in § 53 Abs. 2 VwVfG, wonach eine Verjährungsfrist von 30 Jahren zu laufen beginnt, wenn ein Verwaltungsakt zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers unanfechtbar wird. Diese Vorschrift ist zwar auf die Erhebung sanierungsrechtlicher Ausgleichsbeträge nicht unmittelbar anwendbar. Die darin zum

Ausdruck kommende Wertung des Gesetzgebers, die Durchsetzbarkeit des

Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers auf die längste im Zivilrecht vorgesehene Verjährungsfrist von 30 Jahren 197 BGB) zu beschränken

(VGH München, Urteil vom 14. November 2013 - 6 B 12.704 - juris Rn. 22 im

Anschluss an VG Dresden, Urteil vom 14. Mai 2013 - 2 K 742.11 - juris Rn. 42)

und zwar unabhängig vom Entstehen des Anspruchs (vgl. § 199 Abs. 2 und 3

Nr. 2 BGB), kann aber zur Ausfüllung des Treuwidrigkeitstatbestandes übernommen werden.

34Die Erhebung sanierungsrechtlicher Ausgleichsbeträge ist damit generell ausgeschlossen, wenn seit dem Entstehen der Vorteilslage mehr als 30 Jahre vergangen sind. Aber auch vor Erreichen dieser zeitlichen Höchstgrenze kann die

Erhebung nach den jeweiligen Umständen des Einzelfalls treuwidrig und deshalb als Rechtsausübung unzulässig sein. Der Einwand der unzulässigen

Rechtsausübung ist dabei eine von Amts wegen zu berücksichtigende Einwendung. Er steht der Erhebung sanierungsrechtlicher Ausgleichsbeträge auch

dann entgegen, wenn sich der Betroffene hierauf nicht beruft. Den rechtsstaatlichen Anforderungen ist damit insgesamt Genüge getan.

353. Ob die Erhebung des sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrags vorliegend

tatsächlich wegen unzulässiger Rechtsausübung ausgeschlossen war, kann der

Senat offen lassen. Denn die Berufungsentscheidung stellt sich im Ergebnis

aus anderen Gründen als richtig dar 144 Abs. 4 VwGO).

36Das Verwaltungsgericht (UA S. 9) hat angenommen, dass die Aufhebungssatzung der Beklagten vom 29. Juni 2006 nicht zu einem Abschluss der Sanierung

im Sinne des § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB geführt habe, weil sie wegen formeller

Mängel unwirksam sei. Das Oberverwaltungsgericht (UA S. 23) hat diese Frage

offen gelassen und hierzu auch keine Feststellungen getroffen. Der vom Verwaltungsgericht angenommene Ausfertigungsmangel ist zwischen den Beteiligten aber unstreitig, wie diese im Termin zur mündlichen Verhandlung noch einmal ausdrücklich bestätigt haben. Der Senat kann deshalb von der formellen

Unwirksamkeit der Aufhebungssatzung ausgehen. Fehlt es aber an einer wirksamen Aufhebungssatzung, dann mangelt es auch an dem vom § 154 Abs. 3

Satz 1 BauGB vorausgesetzten förmlichen Abschluss der Sanierung, so dass

ein Ausgleichsbetrag nicht entstanden ist. Das hat - wie das Verwaltungsgericht

zu Recht angenommen hat - zur Folge, dass der angefochtene Abgabenbescheid rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt 113 Abs. 1

Satz 1 VwGO).

37Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Prof. Dr. Rubel Dr. Gatz Petz

Dr. Decker Dr. Külpmann

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf

7 185,00 festgesetzt 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 GKG).

Prof. Dr. Rubel Dr. Gatz Petz

Dr. Decker Dr. Külpmann

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5 C 19.11 vom 10.01.2013

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9 VR 4.13 vom 28.05.2013

BVerwG (treu und glauben, rechtliches gehör, zivildienst, verwaltungsgericht, rechtssatz, bundesverwaltungsgericht, einberufung, beschwerde, ausbildung, zdg)

6 B 107.08 vom 22.08.2007

Anmerkungen zum Urteil