Urteil des BVerwG, Az. 4 C 21.07

Ausschluss, Bebauungsplan, Gemeinde, Stadt
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 C 21.07
OVG 7 A 1059/06
Verkündet
am 26. März 2009
Tangelst
als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 26. März 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Gatz, Dr. Jannasch, die Richterin am
Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und den Richter am
Bundesverwaltungsgericht Petz
für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberver-
waltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom
25. Oktober 2007 wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin begehrt vom Beklagten einen bauplanungsrechtlichen Bauvorbe-
scheid für die Errichtung eines „SB-Marktes“ (Lebensmittel-Selbstbedienungs-
markt) mit einer Verkaufsfläche von 650 m² sowie 20 Parkplätzen. Das Bau-
grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Ma 122 - Feuerwa-
che Bärenbruch“ der Stadt Dortmund, der den betreffenden Bereich als Misch-
gebiet ausweist. Bisher wurde das Grundstück von einem Kfz-Handels- und
Reparaturbetrieb genutzt.
Der Rat der Stadt Dortmund nahm das Vorhaben der Klägerin zum Anlass, den
Bebauungsplan mit dem Ziel eines Einzelhandelsausschlusses zu ändern. Die
Bauvoranfrage der Klägerin wurde vorübergehend zurückgestellt. Am
18. Dezember 2003 beschloss der Rat der Stadt Dortmund die 2. Änderung des
Bebauungsplans als Satzung, am 16. Januar 2004 wurde der Satzungsbe-
schluss ortsüblich bekannt gemacht. In § 2 Abs. 1 der textlichen Festsetzungen
des Änderungs-Bebauungsplans wird die Baunutzungsverordnung 1990 für
anwendbar erklärt. § 2 Abs. 2 enthält folgende Festsetzungen zur Art der bauli-
chen Nutzung:
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a)
Nach § 1 Abs. 5 i.V.m. § 1 Abs. 9 Baunutzungsverordnung
sind in den Mischgebieten Einzelhandelsbetriebe sowie
Verkaufsstellen von Handwerksbetrieben und anderen
Gewerbebetrieben, die sich ganz oder teilweise an
Endverbraucher wenden, nicht zulässig. Hiervon unbe-
rührt bleiben Betriebe des Kfz-Handwerks mit räumlich
angegliedertem Kfz- und/oder Caravan-Verkauf sowie Be-
triebe mit Kfz- und/oder Caravanersatzteil- bzw. -zube-
hörverkauf.
b)
Ausnahmsweise zulässig sind an Endverbraucher gerich-
tete Verkaufsstellen von Handwerksbetrieben und ande-
ren Gewerbebetrieben, wenn sie in unmittelbarem räumli-
chen und betrieblichen Zusammenhang mit einem Hand-
werks- oder anderem Gewerbebetrieb stehen und deren
Summe an Verkaufs- und Ausstellungsflächen unter der
Größe der Geschossfläche des Handwerks- oder anderen
Gewerbebetriebsteiles liegt.
Unter Hinweis auf den geänderten Bebauungsplan lehnte der Beklagte den be-
antragten Bauvorbescheid ab. Der Widerspruch der Klägerin blieb erfolglos, die
Klage wies das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 25. Januar 2006 ab.
Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat die Beru-
fung der Klägerin mit Urteil vom 25. Oktober 2007 zurückgewiesen. Das Vorha-
ben sei unzulässig, weil es dem festgesetzten Einzelhandelsausschluss wider-
spreche. Dieser sei rechtmäßig und insbesondere i.S.v. § 1 Abs. 3 BauGB ge-
rechtfertigt. Zwar dürfte es an der städtebaulichen Rechtfertigung fehlen, soweit
der nahezu vollständige Einzelhandelsausschluss mit dem Schutz des Martener
Ortszentrums vor zentrenschädlichen Kaufkraftabflüssen begründet werde. Die
städtebauliche Rechtfertigung ergebe sich aber jedenfalls aus dem mit der
Änderungsplanung gleichrangig verfolgten Ziel einer Stärkung der in dem - vom
Rat der Stadt Dortmund beschlossenen - Gesamtstädtischen Einzelhandels-
konzept ausgewiesenen Stadtbezirks- und Ortsteilzentren, zu denen auch das
Martener Ortszentrum gehöre. Das Einzelhandelskonzept sei ein wesentlicher
Baustein des „Masterplans Einzelhandel“ und im Flächennutzungsplan umge-
setzt worden. Angesichts dessen bestünden keine Zweifel am Vorliegen eines
auf das ganze Stadtgebiet bezogenen städtebaulichen Konzepts zur Stärkung
der Zentren durch Konzentration von Einzelhandelsansiedlungen auf die Zent-
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ren. Das Einzelhandelskonzept sei nachvollziehbar und in sich widerspruchsfrei.
Anders als bei einem nur dem Schutz eines Zentrums dienenden Einzel-
handelsausschluss habe es keiner Ermittlung der konkret zentrenschädlichen
Sortimente bedurft. Es bestehe auch kein Zweifel, dass das Martener Zentrum
die Funktion eines Ortsteilzentrums wahrnehme. Die städtebauliche Konzeption
sei auch nicht deshalb widersprüchlich, weil nach dem Änderungs-Bebauungs-
plan Betriebe des Kfz-Handwerks mit räumlich angegliedertem Kfz- und/oder
Caravanverkauf sowie Betriebe des Kfz- und/oder Caravanersatzteil- bzw.
-zubehörverkaufs von dem Einzelhandelsausschluss unberührt bleiben sollen.
In der Planbegründung werde zutreffend darauf hingewiesen, dass bei solchen
Betrieben von vornherein keine negativen Auswirkungen auf zentrale Einrich-
tungen in den Zentren zu erwarten seien; eine Ansiedlung in den Zentren
komme wegen der regelmäßig erforderlichen größeren Ausstellungsfläche im
Regelfall nicht in Betracht. Der Ausschluss nahezu jeglichen Einzelhandels be-
einträchtige auch nicht die allgemeine Zweckbestimmung des Mischgebiets.
Mängel bei der Abwägung seien nicht erkennbar.
Gegen das Berufungsurteil hat die Klägerin die vom Oberverwaltungsgericht
zugelassene Revision eingelegt. Sie macht geltend, dass die angefochtene
Entscheidung auf einer unrichtigen Auslegung und Anwendung von § 1 Abs. 3
BauGB 1998 i.V.m. § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO beruhe. Im Hinblick darauf, dass
kein genereller, sondern lediglich ein partieller Einzelhandelsausschluss vorlie-
ge, hätte das Oberverwaltungsgericht § 1 Abs. 9 BauNVO anwenden müssen.
Angreifbar sei auch, dass das Oberverwaltungsgericht eine städtebauliche
Rechtfertigung des Einzelhandelsausschlusses im Hinblick auf die beabsichtigte
Stärkung der Stadtbezirks- und Ortsteilzentren insgesamt angenommen habe.
Die Begründung der Änderungsplanung sehe ausdrücklich vor, Einzelhan-
delsbetriebe zur Stärkung der zentralen Versorgungseinrichtungen in den Zent-
ren nur anzusiedeln, soweit Art und Umfang des Betriebes dies zuließen. Des-
halb hätte es einer konkreten Auseinandersetzung damit bedurft, welcher Ein-
zelhandel zentrenschädlich sei und damit ausgeschlossen werden solle. Eine
fachwissenschaftlich erarbeitete Marktanalyse bezogen auf die örtlichen Struk-
turen sei insbesondere im Hinblick darauf erforderlich, dass der Schutz nicht
nur des Ortszentrums Marten, sondern aller Stadtbezirks- und Ortsteilzentren
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des Stadtgebietes bezweckt werde. Im Übrigen habe die Plangeberin selbst
vorgegeben, dass zumindest auch eine ausnahmsweise Zulässigkeit von Ein-
zelhandelsbetrieben gewollt und notwendig sei. Sie sei deshalb verpflichtet ge-
wesen, im Rahmen der Feindifferenzierung auch Möglichkeiten in Erwägung zu
ziehen, die ausgeschlossenen Sortimente im Wege der Ausnahme zuzulassen.
Der Beklagte hält die Revision für unbegründet. Selbst wenn der vollständige
Ausschluss des Einzelhandels zum Schutz des Martener Zentrums vor Kauf-
kraftabflüssen städtebaulich nicht zu rechtfertigen sei, schließe dies eine Recht-
fertigung durch das mit dem Änderungs-Bebauungsplan ebenfalls verfolgten
Ziel einer Stärkung des Martener Zentrums nicht aus.
II
Die Revision der Klägerin ist unbegründet. Das Berufungsurteil steht mit Bun-
desrecht im Einklang.
Das Oberverwaltungsgericht hat in Übereinstimmung mit Bundesrecht ent-
schieden, dass die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung des beantragten
Vorbescheids hat, weil das Vorhaben den Festsetzungen des Bebauungsplans
„Ma 122 - Feuerwache Bärenbruch“ in der Fassung der 2. Änderung vom
16. Januar 2004 widerspricht (§ 30 Abs. 1 BauGB). Der in § 2 Abs. 2 Buchst. a
Satz 1 des Änderungs-Bebauungsplans festgesetzte Einzelhandelsausschluss
im Mischgebiet ist rechtmäßig. Er findet in § 1 Abs. 5 BauNVO eine tragfähige
Rechtsgrundlage und ist durch das Ziel der Stärkung der im „Gesamtstädti-
schen Einzelhandelskonzept für Dortmund“ ausgewiesenen Stadtbezirks- und
Ortsteilzentren städtebaulich gerechtfertigt. Keiner Entscheidung bedarf die
Frage, ob die in § 2 Abs. 2 Buchst. a Satz 2 und § 2 Abs. 2 Buchst. b des Än-
derungs-Bebauungsplans festgesetzten Gegenausnahmen zum Einzelhan-
delsausschluss möglicherweise rechtswidrig und unwirksam sind, weil insoweit
allenfalls von deren Teilunwirksamkeit auszugehen wäre, die die Rechtswirk-
samkeit des Einzelhandelsausschlusses nicht berührt.
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1. Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass § 2
Abs. 2 Buchst. a Satz 1 der textlichen Festsetzungen des Änderungs-Bebau-
ungsplans in § 1 Abs. 5 BauNVO eine tragfähige Rechtsgrundlage findet.
Nach § 1 Abs. 5 BauNVO kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass
bestimmte Arten von Nutzungen, die nach den §§ 2, 4 bis 9 und 13 BauNVO
allgemein zulässig sind, nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelas-
sen werden können, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets
gewahrt bleibt. Ausgeschlossen oder für ausnahmsweise zulässig erklärt wer-
den kann jede einzelne der in den jeweiligen Absätzen 2 der betreffenden Bau-
gebietsvorschrift genannten Nutzungsarten (Beschluss vom 22. Mai
1987 - BVerwG 4 N 4.86 - BVerwGE 77, 308 <314 f.>). Zu den Arten von Nut-
zungen, die auf diese Weise generell ausgeschlossen werden können, gehören
auch Einzelhandelsbetriebe (Beschluss vom 18. Dezember 1989 - BVerwG
4 NB 26.89 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 7; Beschluss vom 11. Mai 1999
- BVerwG 4 BN 15.99 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 27), die im Mischge-
biet gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO allgemein zulässig sind. Eines Rückgriffs
auf § 1 Abs. 9 BauNVO bedarf es insoweit nicht (Beschluss vom 3. Mai 1993
- BVerwG 4 NB 13.93 - Buchholz 406.12 § 1BauNVO Nr. 16).
Das gilt auch dann, wenn der vollständige Ausschluss einer Nutzungsart durch
Gegenausnahmen für bestimmte Arten von Anlagen der betreffenden Nut-
zungsart wieder ein Stück zurückgenommen wird. Der Einwand der Klägerin,
dass in solchen Fällen insgesamt § 1 Abs. 9 BauNVO heranzuziehen sei, weil
kein genereller, sondern nur ein partieller Einzelhandelsausschluss vorliege,
geht fehl. Der Rechtfertigungsbedarf, den § 1 Abs. 9 BauNVO für diese im Ver-
gleich zu § 1 Abs. 5 BauNVO noch stärker ins Einzelne gehende Differenzie-
rung und Verfeinerung der zulässigen Nutzungen normiert (Urteil vom 22. Mai
1987 - BVerwG 4 C 77.84 - BVerwGE 77, 317 <320 f.>), bezieht sich - wie auch
das Verwaltungsgericht festgestellt hat - auf diese Gegenausnahmen. Nur in-
soweit muss die Gemeinde darlegen, warum das von ihr gewählte Abgren-
zungskriterium marktüblichen Gegebenheiten entspricht (Beschluss vom
27. Juli 1998 - BVerwG 4 BN 31.98 - BRS 60 Nr. 29; Beschluss vom 30. Januar
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2006 - BVerwG 4 BN 55.05 - BRS 70 Nr. 12) und die Feindifferenzierung durch
besondere städtebauliche Gründe gerechtfertigt ist.
Mit der Frage der einschlägigen Rechtsgrundlage hat sich das Oberverwal-
tungsgericht nicht ausdrücklich auseinander gesetzt. Es lässt aber erkennen,
dass es insoweit dem Verwaltungsgericht folgt und § 1 Abs. 5 BauNVO für an-
wendbar hält. Hiergegen gibt es bundesrechtlich nichts zu erinnern.
Mit der Formulierung in § 2 Abs. 2 Buchst. a Satz 1, dass Einzelhandelsbe-
triebe „sowie Verkaufsstellen von Handwerksbetrieben und anderen Gewerbe-
betrieben, die sich ganz oder teilweise an Endverbraucher wenden“, nicht zu-
lässig sind, geht die Festsetzung nicht über einen Einzelhandelsausschluss
hinaus. Konstituierendes Merkmal des bauplanungsrechtlichen Einzelhandels-
begriffs ist der unmittelbare Verkauf von Waren an den Endverbraucher (Urteil
vom 3. Februar 1984 - BVerwG 4 C 25.82 - DVBl 1984, 634; vgl. auch Söfker,
in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Rn. 52 zu § 11 BauNVO; Roeser, in: Kö-
nig/Roeser/Stock, BauNVO, 2. Aufl. 2003, Rn. 24 zu § 5). Dieses Merkmal ist
bereits tatbestandlich in die Regelung des § 2 Abs. 2 Buchst. a Satz 1 inkorpo-
riert. „Verkaufsstellen von Handwerksbetrieben und anderen Gewerbebetrie-
ben, die sich ganz oder teilweise an Endverbraucher wenden“, sind deshalb
lediglich eine bestimmte Form von Einzelhandelsbetrieben (vgl. auch Urteil vom
30. Juni 1989 - BVerwG 4 C 16.88 - Buchholz 406.12 § 8 BauNVO Nr. 9 zu ei-
ner auf ein Gewerbegebiet bezogenen wortidentischen Festsetzung).
2. Ohne Bundesrechtsverstoß ist das Oberverwaltungsgericht davon ausge-
gangen, dass der Einzelhandelsausschluss durch das Ziel der Stärkung der im
„Gesamtstädtischen Einzelhandelskonzept für Dortmund“ ausgewiesenen
Stadtbezirks- und Ortsteilzentren städtebaulich gerechtfertigt ist.
2.1 Gemäß § 1 Abs. 3 BauGB 1998 (= § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB n.F.) haben die
Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städte-
bauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Dies gilt für die Planung ins-
gesamt und für jede ihrer Festsetzungen. Voraussetzung für die Gültigkeit einer
Festsetzung nach § 1 Abs. 5 BauNVO ist deshalb ebenfalls, dass sie städte-
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baulich gerechtfertigt ist (Beschluss vom 11. Mai 1999 - BVerwG
4 BN 15.99 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 27= NVwZ 1999, 1338). Was
i.S.d. § 1 Abs. 3 BauGB 1998 erforderlich ist, bestimmt sich nach der planeri-
schen Konzeption der Gemeinde (Urteil vom 7. Mai 1971 - BVerwG 4 C 76.68 -
DVBl 1971, 759). Ausgefüllt wird der Begriff der Erforderlichkeit insbesondere
durch vorausgehende planerische Entscheidungen der Gemeinde über die ört-
lich anzustrebenden städtebaulichen Ziele (Gaentzsch, in: Berliner Kommentar,
3. Aufl. 2002, Rn. 23 f. zu § 1). Welche städtebaulichen Ziele sich eine Ge-
meinde hierbei setzt, liegt grundsätzlich in ihrem planerischen Ermessen. Der
Gesetzgeber ermächtigt sie, diejenige „Städtebaupolitik“ zu betreiben, die ihren
städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht (Beschluss vom 14. August
1995 - BVerwG 4 NB 21.95 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 86).
Hierzu gehört auch die Entscheidung, ob und in welchem Umfang sie Teile ih-
res Gemeindegebiets zur Unterbringung von Einzelhandelsbetrieben zur Verfü-
gung stellt. Wünscht sie an einem bestimmten Standort keine Einzelhandelsbe-
triebe, so ist es ihr unter dem Blickwinkel des § 1 Abs. 3 BauGB 1998 grund-
sätzlich nicht verwehrt, auf der Grundlage des § 1 Abs. 5 BauNVO ein Misch-
gebiet unter Ausschluss dieser Nutzungsart festzusetzen (Beschluss vom
11. Mai 1999 - BVerwG 4 BN 15.99 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 27 =
NVwZ 1999, 1338 ). Voraussetzung hierfür ist, dass sie eine
städtebauliche Begründung anführen kann, die sich aus der jeweiligen Pla-
nungssituation ergibt und die Abweichung von den in der Baunutzungsverord-
nung vorgegebenen Gebietstypen durch hinreichend gewichtige städtebauliche
Allgemeinwohlbelange in nachvollziehbarer Weise rechtfertigt (Beschluss vom
3. Mai 1993 - BVerwG 4 NB 13.93 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 16;
grundlegend Urteil vom 12. Dezember 1969 - BVerwG 4 C 105.66 - BVerw-
GE 34, 301).
Die Stärkung der Zentren durch Konzentration von Einzelhandelsnutzungen in
den Zentren ist ein Ziel, das den Ausschluss von Einzelhandelbetrieben in nicht
zentralen Lagen rechtfertigen kann (Beschluss vom 10. November 2004 -
BVerwG 4 BN 33.04 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 30). Dies kommt auch
in den Planungsleitlinien des § 1 Abs. 6 Nr. 8 Buchst. a BauGB 1998 und § 1
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Abs. 6 Nr. 4 BauGB 2007 zum Ausdruck. Bauleitplanung erschöpft sich dabei
nicht darin, bereits eingeleitete Entwicklungen zu steuern. Sie ist auch ein Mit-
tel, um städtebauliche Ziele für die Zukunft zu formulieren und aktiv auf eine
Änderung des städtebaulichen Status Quo hinzuwirken. Insofern ist die Ge-
meinde beim Ziel der Stärkung ihrer Zentren nicht darauf beschränkt, nur sol-
che Einzelhandelsnutzungen in nicht zentralen Lagen zu unterbinden, die in den
Zentren bereits in nennenswertem Umfang ausgeübt werden. Es ist ihr auch
gestattet, „zentrumsbildende“ Nutzungsarten, die in den Zentren bisher nicht
oder nur in geringem Umfang vertreten sind, in anderen Gemeindegebieten mit
dem Ziel auszuschließen, eventuelle Neuansiedlungen den Zentren zuzuführen,
um deren Attraktivität zu steigern oder zu erhalten (Beschluss vom
10. November 2004 - BVerwG 4 BN 33.04 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO
Nr. 30). Anders als bei einem nur zum Schutz eines Zentrums erfolgten Einzel-
handelsausschluss bedarf es in diesem Fall regelmäßig keiner Ermittlung der
konkret zentrenschädlichen Sortimente.
Das Ziel der Stärkung der Zentren hat aber sachliche Rechtfertigungsgrenzen.
Planungsbefugnisse weist § 1 Abs. 3 BauGB 1998 den Gemeinden nur zu,
„sobald und soweit“ die Planung für die städtebauliche Entwicklung erforderlich
ist. Festsetzungen, die nicht oder nicht vollständig der Realisierung der mit der
Planung verfolgten städtebaulichen Zielsetzungen dienen, sind deshalb auch
nicht erforderlich (Dirnberger, in: Jäde/Dirnberger/Weiß, BauGB, 5. Aufl. 2007,
Rn. 24 zu § 1 BauGB). § 1 Abs. 3 BauGB 1998 gebietet es insofern, dass sich
die Gemeinde im Hinblick auf die von ihr selbst formulierten städtebaulichen
Zielsetzungen konsistent verhält. Ein (allein) durch das Ziel der Stärkung der
Zentren durch Konzentration von Einzelhandelsansiedlungen auf die Zentren
begründeter Einzelhandelsausschluss kann deshalb nicht weiter gehen, als eine
Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben in den Zentren überhaupt in Betracht
kommt. Sachliche Grenzen können sich insbesondere daraus ergeben, dass
sich nicht jeder Einzelhandelsbetrieb für eine Ansiedlung in einem Zentrum
eignet, sei es nach Art und Umfang des Betriebes, sei es wegen der Be-
sonderheiten des betreffenden Zentrums. Insoweit kann es im Einzelfall gebo-
ten sein, bestimmte Arten von Einzelhandelsbetrieben vom Einzelhandelsaus-
schluss auszunehmen, weil ein Ausschluss nicht zentrengeeigneter Einzelhan-
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delsbetriebe in nicht zentralen Lagen dem Ziel der Stärkung der Zentren durch
Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben in den Zentren nicht dient.
2.2 Solche Besonderheiten sind im vorliegenden Fall nicht erkennbar. Es ist
deshalb bundesrechtlich nicht zu beanstanden, dass das Oberverwaltungsge-
richt den (nahezu) vollständigen Einzelhandelsausschluss durch das Ziel der
Stärkung der im Gesamtstädtischen Einzelhandelskonzept ausgewiesenen
Stadtbezirks- und Ortsteilzentren als städtebaulich gerechtfertigt angesehen
hat.
2.2.1 Die Stärkung der Stadtbezirks- und Ortsteilzentren, die die Stadt Dort-
mund nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts auf der Grundlage
des Gesamtstädtischen Einzelhandelskonzepts mit der Änderungsplanung er-
reichen wollte, ist ein tragfähiges städtebauliches Ziel, das einen Einzelhan-
delsausschluss im Grundsatz rechtfertigen kann.
Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, dass der Rat der Stadt Dortmund
mit der Aufstellung des Änderungs-Bebauungsplans - neben dem Ziel des
Schutzes des Martener Ortszentrums vor zentrenschädlichen Kaufkraftabflüs-
sen - gleichrangig auch das Ziel der Stärkung der im Gesamtstädtischen Ein-
zelhandelskonzept ausgewiesenen Stadtbezirks- und Ortsteilzentren verfolgte
(UA S. 10). Es hat ferner festgestellt, dass mit dem Einzelhandelskonzept und
den zu seiner Umsetzung unternommenen Schritten ein auf das gesamte
Stadtgebiet bezogenes Konzept zur Stärkung der Zentren durch Konzentration
von Einzelhandelsansiedlungen auf die Zentren vorliegt und dass dieses Kon-
zept nachvollziehbar und widerspruchsfrei ist (UA S. 14 f.). An diese Feststel-
lungen ist der Senat gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO). Bindend ist ferner die
Feststellung, dass das Martener Zentrum, das im Flächennutzungsplan als „Be-
reich mit Marktfunktion“ dargestellt und in der Bestandsaufnahme des Master-
plans Einzelhandel als konkret abgegrenztes Zentrum mit umfangreichem An-
gebot aufgeführt ist, Teil dieses Zentrenkonzepts ist und die Funktion als
Ortsteilzentrum wahrnimmt.
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Auf der Grundlage dieser tatsächlichen Feststellungen ist es im Grundsatz nicht
zu beanstanden, dass das Oberverwaltungsgericht es städtebaulich als ge-
rechtfertigt angesehen hat, das Ziel zu verfolgen, künftig im Martener Zentrum
gerade auch solche Einzelhandelsnutzungen anzusiedeln, die dort bislang nicht
vorhanden sind (UA S. 15), und - so ist zu ergänzen - Einzelhandelsbetriebe im
Geltungsbereich des Änderungs-Bebauungsplans dem entsprechend auszu-
schließen.
2.2.2 Mit der Frage, ob sich einzelne der ausgeschlossenen Einzelhandelsnut-
zungen nicht für eine Ansiedlung im Martener Zentrum eignen und deshalb das
Ziel der Stärkung des Martener Zentrums an sachliche Rechtfertigungsgrenzen
stößt, hat sich das Oberverwaltungsgericht nicht auseinander gesetzt. Zu einem
Bundesrechtsverstoß führt dies gleichwohl nicht. Es ist nämlich nichts dafür
ersichtlich, dass die Plangeberin ihre Planungsbefugnisse insoweit überschrit-
ten hätte.
Zu Recht weist die Klägerin darauf hin, dass der Änderungs-Bebauungsplan
ausweislich seiner Begründung selbst nur den Anspruch erhebt, Einzelhan-
delsbetriebe zur Stärkung der zentralen Versorgungsbereiche in den Zentren
anzusiedeln, „soweit Art und Umfang des Betriebes dies zulassen“. In den text-
lichen Festsetzungen niedergeschlagen hat sich diese Einschränkung nur hin-
sichtlich des Kfz-Annexhandels. Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte die
dem Ziel der Stärkung innewohnenden Rechtfertigungsgrenzen nicht beachtet
und mit Blick etwa auf örtliche Gegebenheiten Differenzierungen unter dem
Gesichtspunkt der mangelnden Zentrengeeignetheit zu bedenken gehabt hätte,
sind nicht zu erkennen. Dass die in der Revisionsbegründung genannten Sor-
timente (Zeitschriften, Papier, Schreibwaren, Bekleidung, Kunst, Antiquitäten,
Computer, Haushaltwaren, Fotozubehör, Kunstgewerbe, Spielwaren, Blumen,
Zooartikel) – ebenso wie der streitgegenständliche Lebensmittelmarkt – zent-
rumsbildend wirken können, bedarf keiner Vertiefung. Von vornherein außer
Betracht zu bleiben haben insoweit solche Einzelhandelsnutzungen, die im Gel-
tungsbereich des Änderungs-Bebauungsplans schon aus anderen - rechtlichen
oder tatsächlichen - Gründen nicht untergebracht werden können. Das betrifft
zum einen großflächige Einzelhandelsbetriebe, die durch die in § 2 Abs. 1 des
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Änderungs-Bebauungsplans vollzogene Umstellung auf die Baunutzungsver-
ordnung 1990 gemäß § 11 Abs. 3 BauNVO 1990 grundsätzlich nur in Kernge-
bieten oder in für sie festgesetzten Sondergebieten zulässig sind. Außer Be-
tracht zu bleiben haben ferner diejenigen Einzelhandelsbetriebe, deren Ansied-
lung nach Art und Umfang des Betriebes auch im Mischgebiet nicht in Betracht
käme. Das hat auch das Oberverwaltungsgericht im Blick, wenn es feststellt,
dass nach dem städtebaulichen Konzept des Beklagten der gesamte Einzel-
handel auf die konkret ausgewiesenen Bereiche konzentriert werden soll und
dem Beklagten attestiert, sein Einzelhandelskonzept sei nachvollziehbar und in
sich widerspruchsfrei. Hinzu kommt, dass das Oberverwaltungsgericht den Ein-
zelhandelsausschluss einerseits durch das Ziel der Stärkung des Martener
Ortsteilzentrums motiviert angesehen hat, die Regelung andererseits auch in
einem umfassenderen, auf das gesamte Stadtgebiet bezogenen Sinn begreift,
wie insbesondere in der Formulierung zum Ausdruck kommt, dass sich die
städtebauliche Rechtfertigung des streitigen Einzelhandelsausschlusses aus
dem gleichrangig mit der 2. Änderung verfolgten Ziel der Stärkung „der in dem
(…) Gesamtstädtischen Einzelhandelskonzept ausgewiesenen Stadtbezirks-
und Ortsteilzentren“ ergebe (UA S. 10). In dem Maße aber, in dem das Ziel der
Stärkung von einem konkreten Zentrum - hier: dem Martener Zentrum
- losgelöst und auf ein generelles Ziel der Zentrenstärkung im gesamten Stadt-
gebiet bezogen wird, treten auch die Verhältnisse in diesem konkreten Zentrum
in den Hintergrund. Und wenn das Gesamtkonzept - wie hier vom Oberverwal-
tungsgericht für das Gesamtstädtische Einzelhandelskonzept für Dortmund
festgestellt - in der Lage ist, die Einzelhandelsentwicklung im gesamten Stadt-
gebiet nachvollziehbar und widerspruchsfrei zu ordnen, bedarf es jedenfalls auf
der Ebene eines Bebauungsplans, der dieses Einzelhandelskonzept für einen
bestimmten Bereich umsetzen soll, keiner weiteren Differenzierung unter dem
Gesichtspunkt der Zentreneignung.
3. Offen bleiben kann, ob die textlichen Festsetzungen in § 2 Abs. 2 Buchst. a
Satz 2 und Buchst. b des Änderungs-Bebauungsplans rechtmäßig und wirksam
sind.
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Das Oberverwaltungsgericht hat sich mit der Rechtmäßigkeit dieser Festset-
zungen nur im Zusammenhang mit der Frage, ob das Konzept des Beklagten
deswegen widersprüchlich sei, auseinander gesetzt (UA S. 16).
Ob das Oberverwaltungsgericht damit – wie die Klägerin rügt – den bundes-
rechtlich anzulegenden Maßstäben gerecht wird, bedarf keiner Vertiefung. Die
Frage ist nicht entscheidungserheblich. Denn auch im Falle eines Rechtsver-
stoßes wäre allenfalls von einer – der Klägerin aufgrund des von ihr angestreb-
ten Einzelhandelsbetriebes mit zentrenrelevanten Sortimenten nicht zum Vorteil
gereichenden – Teilunwirksamkeit des Bebauungsplans auszugehen. Darauf
hat auch das Verwaltungsgericht abgestellt; das Oberverwaltungsgericht hat
sich diese Auffassung zu Eigen gemacht, jedenfalls keinen Anlass zur Bean-
standung gesehen.
Die Ungültigkeit eines Teils eines Bebauungsplans führt dann nicht zur Ge-
samtnichtigkeit, wenn die Restbestimmung auch ohne den unwirksamen Teil
sinnvoll bleibt und nach dem mutmaßlichen Willen des Normgebers mit Sicher-
heit anzunehmen ist, dass sie auch ohne diesen erlassen worden wäre (vgl.
z.B. Beschluss vom 8. August 1989 - BVerwG 4 NB 2.89 - Buchholz 406.11
§ 10 BauGB Nr. 17; Beschluss vom 20. August 1991 - BVerwG 4 NB 3.91 -
Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 59). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.
Der in § 2 Abs. 2 Buchst. a Satz 1 des Änderungs-Bebauungsplans geregelte
generelle Einzelhandelsausschluss und die in § 2 Abs. 2 Buchst. a Satz 1 und 2
sowie Buchst. b geregelten Gegenausnahmen sind objektiv teilbar. Der gene-
relle Einzelhandelsausschluss kann seine städtebauliche Steuerungsfunktion
auch ohne die Gegenausnahmen erfüllen. Auf der Grundlage der Feststellun-
gen des Oberverwaltungsgerichts ist ferner mit der gebotenen Sicherheit davon
auszugehen, dass die Plangeberin den generellen Einzelhandelsausschluss
auch dann beschlossen hätte, wenn sie davon ausgegangen wäre, dass die
Gegenausnahmen nicht rechtswirksam festgesetzt werden könnten. Das Ober-
verwaltungsgericht hat festgestellt, dass mit dem Änderungs-Bebauungsplan
der durch die Ansiedlung eines Lebensmittel-Einzelhandelsbetriebes auf dem
Grundstück der Klägerin befürchtete Kaufkraftabfluss unterbunden werden soll-
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te (UA S. 10). Noch deutlicher kommt dieses zentrale Anliegen in der Begrün-
dung des Änderungs-Bebauungsplans (S. 4) zum Ausdruck, in der es heißt,
dass das Martener Ortsteilzentrum lediglich über drei größere Anbieter des Le-
bensmittel-Einzelhandels verfüge; da bereits jetzt ein größerer Lebensmittelan-
bieter im westlich angrenzenden Gewerbegebiet dem Zentrum Kaufkraft und
Kunden abziehe, könne die Ansiedlung eines weiteren Lebensmittelanbieters
außerhalb des Zentrums, aber in seinem Nahbereich die wirtschaftliche Tragfä-
higkeit der im Zentrum ansässigen Betriebe stark reduzieren und unter Um-
ständen zu Betriebsaufgaben führen; daher sei die Änderung des Bebauungs-
plans zum Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben im benannten Mischgebiet
„unbedingt“ notwendig. Einen Lebensmittel-Einzelhandelsbetrieb auf dem
Grundstück der Klägerin wollte der Rat der Stadt Dortmund - aus tragfähigen
städtebaulichen Gründen - also unter allen Umständen verhindern.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Prof. Dr. Rubel Gatz Dr. Jannasch
Dr. Bumke Petz
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes für das Revisionsverfahren wird auf 48 750 €
festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG).
Prof. Dr. Rubel Gatz Dr. Jannasch
Dr. Bumke Petz
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Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Bauplanungsrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
BauNVO
§ 1 Abs. 5 und 9
BauGB 1998
§ 1 Abs. 3
BauGB
§ 1 Abs. 3 Satz 1
Stichworte:
Bebauungsplan; Änderung; Mischgebiet; Ausschluss von Einzelhandelsbetrie-
ben; Gegenausnahmen (Annexhandel); Rechtsgrundlage; städtebauliche
Rechtfertigung; Stärkung der Zentren; Differenzierungsbedarf; Zentreneignung;
Einzelhandelskonzept; Teilunwirksamkeit.
Leitsatz:
Einzelhandelsbetriebe können auf der Grundlage des § 1 Abs. 5 BauNVO im
Mischgebiet ausgeschlossen werden, auch wenn der vollständige Ausschluss
durch „Gegenausnahmen“ für bestimmte Arten von Einzelhandelsbetrieben
wieder ein Stück zurückgenommen wird.
Die Stärkung der Zentren durch Konzentration von Einzelhandelsnutzungen in
Stadtbezirks- und Ortsteilzentren ist ein Ziel, das den Ausschluss von Einzel-
handelsbetrieben in nicht zentralen Lagen städtebaulich rechtfertigen kann. Der
Gemeinde ist es gestattet, „zentrumsbildende“ Nutzungsarten, die in den Zent-
ren bisher nicht oder nur in geringem Umfang vertreten sind, in anderen Ge-
meindegebieten mit dem Ziel auszuschließen, eventuelle Neuansiedlungen den
Zentren zuzuführen, um deren Attraktivität zu steigern oder zu erhalten.
Sofern ein Gesamtkonzept in der Lage ist, die Einzelhandelsentwicklung im
gesamten Stadtgebiet nachvollziehbar und widerspruchsfrei zu ordnen, bedarf
es jedenfalls auf der Ebene eines Bebauungsplans, der dieses Konzept für ei-
nen bestimmten Bereich umsetzt, keiner weiteren Differenzierung unter dem
Gesichtspunkt der Zentreneignung.
Urteil des 4. Senats vom 26. März 2009 - BVerwG 4 C 21.07
I.VG Gelsenkirchen
vom 25.01.2006 - Az.: VG 10 K 5434/04
II.OVG Münster
vom 25.10.2007 - Az.: OVG 7 A 1059/06