Urteil des BVerwG vom 26.03.2009

Gericht

Bundesverwaltungsgericht

Aktenzeichen

4 C 21.07

Entschieden

26.03.2009

Schlagworte

Ausschluss , Bebauungsplan , Gemeinde , Stadt , Rechtfertigung , Konzentration , Konzept , Rechtsgrundlage , Lebensmittel , Grundstück

Ausschluss, Bebauungsplan, Gemeinde, Stadt

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 4 C 21.07

OVG 7 A 1059/06

Verkündet

am 26. März 2009

Tangelst

als Urkundsbeamter der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

- 2 -

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 26. März 2009

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,

die Richter am Bundesverwaltungsgericht Gatz, Dr. Jannasch, die Richterin am

Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und den Richter am

Bundesverwaltungsgericht Petz

für Recht erkannt:

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberver-

waltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom

25. Oktober 2007 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

G r ü n d e :

Die Klägerin begehrt vom Beklagten einen bauplanungsrechtlichen Bauvorbe-

scheid für die Errichtung eines „SB-Marktes“ (Lebensmittel-Selbstbedienungs-

markt) mit einer Verkaufsfläche von 650 m² sowie 20 Parkplätzen. Das Bau-

grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Ma 122 - Feuerwa-

che Bärenbruch“ der Stadt Dortmund, der den betreffenden Bereich als Misch-

gebiet ausweist. Bisher wurde das Grundstück von einem Kfz-Handels- und

Reparaturbetrieb genutzt.

Der Rat der Stadt Dortmund nahm das Vorhaben der Klägerin zum Anlass, den

Bebauungsplan mit dem Ziel eines Einzelhandelsausschlusses zu ändern. Die

Bauvoranfrage der Klägerin wurde vorübergehend zurückgestellt. Am

18. Dezember 2003 beschloss der Rat der Stadt Dortmund die 2. Änderung des

Bebauungsplans als Satzung, am 16. Januar 2004 wurde der Satzungsbe-

schluss ortsüblich bekannt gemacht. In § 2 Abs. 1 der textlichen Festsetzungen

des Änderungs-Bebauungsplans wird die Baunutzungsverordnung 1990 für

anwendbar erklärt. § 2 Abs. 2 enthält folgende Festsetzungen zur Art der bauli-

chen Nutzung:

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Nach § 1 Abs. 5 i.V.m. § 1 Abs. 9 Baunutzungsverordnung

sind in den Mischgebieten Einzelhandelsbetriebe sowie

Verkaufsstellen von Handwerksbetrieben und anderen

Gewerbebetrieben, die sich ganz oder teilweise an

Endverbraucher wenden, nicht zulässig. Hiervon unbe-

rührt bleiben Betriebe des Kfz-Handwerks mit räumlich

angegliedertem Kfz- und/oder Caravan-Verkauf sowie Be-

triebe mit Kfz- und/oder Caravanersatzteil- bzw. -zube-

hörverkauf.

Ausnahmsweise zulässig sind an Endverbraucher gerich-

tete Verkaufsstellen von Handwerksbetrieben und ande-

ren Gewerbebetrieben, wenn sie in unmittelbarem räumli-

chen und betrieblichen Zusammenhang mit einem Hand-

werks- oder anderem Gewerbebetrieb stehen und deren

Summe an Verkaufs- und Ausstellungsflächen unter der

Größe der Geschossfläche des Handwerks- oder anderen

Gewerbebetriebsteiles liegt.

Unter Hinweis auf den geänderten Bebauungsplan lehnte der Beklagte den be-

antragten Bauvorbescheid ab. Der Widerspruch der Klägerin blieb erfolglos, die

Klage wies das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 25. Januar 2006 ab.

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat die Beru-

fung der Klägerin mit Urteil vom 25. Oktober 2007 zurückgewiesen. Das Vorha-

ben sei unzulässig, weil es dem festgesetzten Einzelhandelsausschluss wider-

spreche. Dieser sei rechtmäßig und insbesondere i.S.v. § 1 Abs. 3 BauGB ge-

rechtfertigt. Zwar dürfte es an der städtebaulichen Rechtfertigung fehlen, soweit

der nahezu vollständige Einzelhandelsausschluss mit dem Schutz des Martener

Ortszentrums vor zentrenschädlichen Kaufkraftabflüssen begründet werde. Die

städtebauliche Rechtfertigung ergebe sich aber jedenfalls aus dem mit der

Änderungsplanung gleichrangig verfolgten Ziel einer Stärkung der in dem - vom

Rat der Stadt Dortmund beschlossenen - Gesamtstädtischen Einzelhandels-

konzept ausgewiesenen Stadtbezirks- und Ortsteilzentren, zu denen auch das

Martener Ortszentrum gehöre. Das Einzelhandelskonzept sei ein wesentlicher

Baustein des „Masterplans Einzelhandel“ und im Flächennutzungsplan umge-

setzt worden. Angesichts dessen bestünden keine Zweifel am Vorliegen eines

auf das ganze Stadtgebiet bezogenen städtebaulichen Konzepts zur Stärkung

der Zentren durch Konzentration von Einzelhandelsansiedlungen auf die Zent-

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ren. Das Einzelhandelskonzept sei nachvollziehbar und in sich widerspruchsfrei.

Anders als bei einem nur dem Schutz eines Zentrums dienenden Einzel-

handelsausschluss habe es keiner Ermittlung der konkret zentrenschädlichen

Sortimente bedurft. Es bestehe auch kein Zweifel, dass das Martener Zentrum

die Funktion eines Ortsteilzentrums wahrnehme. Die städtebauliche Konzeption

sei auch nicht deshalb widersprüchlich, weil nach dem Änderungs-Bebauungs-

plan Betriebe des Kfz-Handwerks mit räumlich angegliedertem Kfz- und/oder

Caravanverkauf sowie Betriebe des Kfz- und/oder Caravanersatzteil- bzw.

-zubehörverkaufs von dem Einzelhandelsausschluss unberührt bleiben sollen.

In der Planbegründung werde zutreffend darauf hingewiesen, dass bei solchen

Betrieben von vornherein keine negativen Auswirkungen auf zentrale Einrich-

tungen in den Zentren zu erwarten seien; eine Ansiedlung in den Zentren

komme wegen der regelmäßig erforderlichen größeren Ausstellungsfläche im

Regelfall nicht in Betracht. Der Ausschluss nahezu jeglichen Einzelhandels be-

einträchtige auch nicht die allgemeine Zweckbestimmung des Mischgebiets.

Mängel bei der Abwägung seien nicht erkennbar.

Gegen das Berufungsurteil hat die Klägerin die vom Oberverwaltungsgericht

zugelassene Revision eingelegt. Sie macht geltend, dass die angefochtene

Entscheidung auf einer unrichtigen Auslegung und Anwendung von § 1 Abs. 3

BauGB 1998 i.V.m. § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO beruhe. Im Hinblick darauf, dass

kein genereller, sondern lediglich ein partieller Einzelhandelsausschluss vorlie-

ge, hätte das Oberverwaltungsgericht § 1 Abs. 9 BauNVO anwenden müssen.

Angreifbar sei auch, dass das Oberverwaltungsgericht eine städtebauliche

Rechtfertigung des Einzelhandelsausschlusses im Hinblick auf die beabsichtigte

Stärkung der Stadtbezirks- und Ortsteilzentren insgesamt angenommen habe.

Die Begründung der Änderungsplanung sehe ausdrücklich vor, Einzelhan-

delsbetriebe zur Stärkung der zentralen Versorgungseinrichtungen in den Zent-

ren nur anzusiedeln, soweit Art und Umfang des Betriebes dies zuließen. Des-

halb hätte es einer konkreten Auseinandersetzung damit bedurft, welcher Ein-

zelhandel zentrenschädlich sei und damit ausgeschlossen werden solle. Eine

fachwissenschaftlich erarbeitete Marktanalyse bezogen auf die örtlichen Struk-

turen sei insbesondere im Hinblick darauf erforderlich, dass der Schutz nicht

nur des Ortszentrums Marten, sondern aller Stadtbezirks- und Ortsteilzentren

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des Stadtgebietes bezweckt werde. Im Übrigen habe die Plangeberin selbst

vorgegeben, dass zumindest auch eine ausnahmsweise Zulässigkeit von Ein-

zelhandelsbetrieben gewollt und notwendig sei. Sie sei deshalb verpflichtet ge-

wesen, im Rahmen der Feindifferenzierung auch Möglichkeiten in Erwägung zu

ziehen, die ausgeschlossenen Sortimente im Wege der Ausnahme zuzulassen.

Der Beklagte hält die Revision für unbegründet. Selbst wenn der vollständige

Ausschluss des Einzelhandels zum Schutz des Martener Zentrums vor Kauf-

kraftabflüssen städtebaulich nicht zu rechtfertigen sei, schließe dies eine Recht-

fertigung durch das mit dem Änderungs-Bebauungsplan ebenfalls verfolgten

Ziel einer Stärkung des Martener Zentrums nicht aus.

Die Revision der Klägerin ist unbegründet. Das Berufungsurteil steht mit Bun-

desrecht im Einklang.

Das Oberverwaltungsgericht hat in Übereinstimmung mit Bundesrecht ent-

schieden, dass die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung des beantragten

Vorbescheids hat, weil das Vorhaben den Festsetzungen des Bebauungsplans

„Ma 122 - Feuerwache Bärenbruch“ in der Fassung der 2. Änderung vom

16. Januar 2004 widerspricht (§ 30 Abs. 1 BauGB). Der in § 2 Abs. 2 Buchst. a

Satz 1 des Änderungs-Bebauungsplans festgesetzte Einzelhandelsausschluss

im Mischgebiet ist rechtmäßig. Er findet in § 1 Abs. 5 BauNVO eine tragfähige

Rechtsgrundlage und ist durch das Ziel der Stärkung der im „Gesamtstädti-

schen Einzelhandelskonzept für Dortmund“ ausgewiesenen Stadtbezirks- und

Ortsteilzentren städtebaulich gerechtfertigt. Keiner Entscheidung bedarf die

Frage, ob die in § 2 Abs. 2 Buchst. a Satz 2 und § 2 Abs. 2 Buchst. b des Än-

derungs-Bebauungsplans festgesetzten Gegenausnahmen zum Einzelhan-

delsausschluss möglicherweise rechtswidrig und unwirksam sind, weil insoweit

allenfalls von deren Teilunwirksamkeit auszugehen wäre, die die Rechtswirk-

samkeit des Einzelhandelsausschlusses nicht berührt.

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1. Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass § 2

Abs. 2 Buchst. a Satz 1 der textlichen Festsetzungen des Änderungs-Bebau-

ungsplans in § 1 Abs. 5 BauNVO eine tragfähige Rechtsgrundlage findet.

Nach § 1 Abs. 5 BauNVO kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass

bestimmte Arten von Nutzungen, die nach den §§ 2, 4 bis 9 und 13 BauNVO

allgemein zulässig sind, nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelas-

sen werden können, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets

gewahrt bleibt. Ausgeschlossen oder für ausnahmsweise zulässig erklärt wer-

den kann jede einzelne der in den jeweiligen Absätzen 2 der betreffenden Bau-

gebietsvorschrift genannten Nutzungsarten (Beschluss vom 22. Mai

1987 - BVerwG 4 N 4.86 - BVerwGE 77, 308 <314 f.>). Zu den Arten von Nut-

zungen, die auf diese Weise generell ausgeschlossen werden können, gehören

auch Einzelhandelsbetriebe (Beschluss vom 18. Dezember 1989 - BVerwG

4 NB 26.89 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 7; Beschluss vom 11. Mai 1999

- BVerwG 4 BN 15.99 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 27), die im Mischge-

biet gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO allgemein zulässig sind. Eines Rückgriffs

auf § 1 Abs. 9 BauNVO bedarf es insoweit nicht (Beschluss vom 3. Mai 1993

- BVerwG 4 NB 13.93 - Buchholz 406.12 § 1BauNVO Nr. 16).

Das gilt auch dann, wenn der vollständige Ausschluss einer Nutzungsart durch

Gegenausnahmen für bestimmte Arten von Anlagen der betreffenden Nut-

zungsart wieder ein Stück zurückgenommen wird. Der Einwand der Klägerin,

dass in solchen Fällen insgesamt § 1 Abs. 9 BauNVO heranzuziehen sei, weil

kein genereller, sondern nur ein partieller Einzelhandelsausschluss vorliege,

geht fehl. Der Rechtfertigungsbedarf, den § 1 Abs. 9 BauNVO für diese im Ver-

gleich zu § 1 Abs. 5 BauNVO noch stärker ins Einzelne gehende Differenzie-

rung und Verfeinerung der zulässigen Nutzungen normiert (Urteil vom 22. Mai

1987 - BVerwG 4 C 77.84 - BVerwGE 77, 317 <320 f.>), bezieht sich - wie auch

das Verwaltungsgericht festgestellt hat - auf diese Gegenausnahmen. Nur in-

soweit muss die Gemeinde darlegen, warum das von ihr gewählte Abgren-

zungskriterium marktüblichen Gegebenheiten entspricht (Beschluss vom

27. Juli 1998 - BVerwG 4 BN 31.98 - BRS 60 Nr. 29; Beschluss vom 30. Januar

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2006 - BVerwG 4 BN 55.05 - BRS 70 Nr. 12) und die Feindifferenzierung durch

besondere städtebauliche Gründe gerechtfertigt ist.

Mit der Frage der einschlägigen Rechtsgrundlage hat sich das Oberverwal-

tungsgericht nicht ausdrücklich auseinander gesetzt. Es lässt aber erkennen,

dass es insoweit dem Verwaltungsgericht folgt und § 1 Abs. 5 BauNVO für an-

wendbar hält. Hiergegen gibt es bundesrechtlich nichts zu erinnern.

Mit der Formulierung in § 2 Abs. 2 Buchst. a Satz 1, dass Einzelhandelsbe-

triebe „sowie Verkaufsstellen von Handwerksbetrieben und anderen Gewerbe-

betrieben, die sich ganz oder teilweise an Endverbraucher wenden“, nicht zu-

lässig sind, geht die Festsetzung nicht über einen Einzelhandelsausschluss

hinaus. Konstituierendes Merkmal des bauplanungsrechtlichen Einzelhandels-

begriffs ist der unmittelbare Verkauf von Waren an den Endverbraucher (Urteil

vom 3. Februar 1984 - BVerwG 4 C 25.82 - DVBl 1984, 634; vgl. auch Söfker,

in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Rn. 52 zu § 11 BauNVO; Roeser, in: Kö-

nig/Roeser/Stock, BauNVO, 2. Aufl. 2003, Rn. 24 zu § 5). Dieses Merkmal ist

bereits tatbestandlich in die Regelung des § 2 Abs. 2 Buchst. a Satz 1 inkorpo-

riert. „Verkaufsstellen von Handwerksbetrieben und anderen Gewerbebetrie-

ben, die sich ganz oder teilweise an Endverbraucher wenden“, sind deshalb

lediglich eine bestimmte Form von Einzelhandelsbetrieben (vgl. auch Urteil vom

30. Juni 1989 - BVerwG 4 C 16.88 - Buchholz 406.12 § 8 BauNVO Nr. 9 zu ei-

ner auf ein Gewerbegebiet bezogenen wortidentischen Festsetzung).

2. Ohne Bundesrechtsverstoß ist das Oberverwaltungsgericht davon ausge-

gangen, dass der Einzelhandelsausschluss durch das Ziel der Stärkung der im

„Gesamtstädtischen Einzelhandelskonzept für Dortmund“ ausgewiesenen

Stadtbezirks- und Ortsteilzentren städtebaulich gerechtfertigt ist.

2.1 Gemäß § 1 Abs. 3 BauGB 1998 (= § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB n.F.) haben die

Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städte-

bauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Dies gilt für die Planung ins-

gesamt und für jede ihrer Festsetzungen. Voraussetzung für die Gültigkeit einer

Festsetzung nach § 1 Abs. 5 BauNVO ist deshalb ebenfalls, dass sie städte-

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baulich gerechtfertigt ist (Beschluss vom 11. Mai 1999 - BVerwG

4 BN 15.99 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 27= NVwZ 1999, 1338). Was

i.S.d. § 1 Abs. 3 BauGB 1998 erforderlich ist, bestimmt sich nach der planeri-

schen Konzeption der Gemeinde (Urteil vom 7. Mai 1971 - BVerwG 4 C 76.68 -

DVBl 1971, 759). Ausgefüllt wird der Begriff der Erforderlichkeit insbesondere

durch vorausgehende planerische Entscheidungen der Gemeinde über die ört-

lich anzustrebenden städtebaulichen Ziele (Gaentzsch, in: Berliner Kommentar,

3. Aufl. 2002, Rn. 23 f. zu § 1). Welche städtebaulichen Ziele sich eine Ge-

meinde hierbei setzt, liegt grundsätzlich in ihrem planerischen Ermessen. Der

Gesetzgeber ermächtigt sie, diejenige „Städtebaupolitik“ zu betreiben, die ihren

städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht (Beschluss vom 14. August

1995 - BVerwG 4 NB 21.95 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 86).

Hierzu gehört auch die Entscheidung, ob und in welchem Umfang sie Teile ih-

res Gemeindegebiets zur Unterbringung von Einzelhandelsbetrieben zur Verfü-

gung stellt. Wünscht sie an einem bestimmten Standort keine Einzelhandelsbe-

triebe, so ist es ihr unter dem Blickwinkel des § 1 Abs. 3 BauGB 1998 grund-

sätzlich nicht verwehrt, auf der Grundlage des § 1 Abs. 5 BauNVO ein Misch-

gebiet unter Ausschluss dieser Nutzungsart festzusetzen (Beschluss vom

11. Mai 1999 - BVerwG 4 BN 15.99 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 27 =

NVwZ 1999, 1338 ). Voraussetzung hierfür ist, dass sie eine

städtebauliche Begründung anführen kann, die sich aus der jeweiligen Pla-

nungssituation ergibt und die Abweichung von den in der Baunutzungsverord-

nung vorgegebenen Gebietstypen durch hinreichend gewichtige städtebauliche

Allgemeinwohlbelange in nachvollziehbarer Weise rechtfertigt (Beschluss vom

3. Mai 1993 - BVerwG 4 NB 13.93 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 16;

grundlegend Urteil vom 12. Dezember 1969 - BVerwG 4 C 105.66 - BVerw-

GE 34, 301).

Die Stärkung der Zentren durch Konzentration von Einzelhandelsnutzungen in

den Zentren ist ein Ziel, das den Ausschluss von Einzelhandelbetrieben in nicht

zentralen Lagen rechtfertigen kann (Beschluss vom 10. November 2004 -

BVerwG 4 BN 33.04 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 30). Dies kommt auch

in den Planungsleitlinien des § 1 Abs. 6 Nr. 8 Buchst. a BauGB 1998 und § 1

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Abs. 6 Nr. 4 BauGB 2007 zum Ausdruck. Bauleitplanung erschöpft sich dabei

nicht darin, bereits eingeleitete Entwicklungen zu steuern. Sie ist auch ein Mit-

tel, um städtebauliche Ziele für die Zukunft zu formulieren und aktiv auf eine

Änderung des städtebaulichen Status Quo hinzuwirken. Insofern ist die Ge-

meinde beim Ziel der Stärkung ihrer Zentren nicht darauf beschränkt, nur sol-

che Einzelhandelsnutzungen in nicht zentralen Lagen zu unterbinden, die in den

Zentren bereits in nennenswertem Umfang ausgeübt werden. Es ist ihr auch

gestattet, „zentrumsbildende“ Nutzungsarten, die in den Zentren bisher nicht

oder nur in geringem Umfang vertreten sind, in anderen Gemeindegebieten mit

dem Ziel auszuschließen, eventuelle Neuansiedlungen den Zentren zuzuführen,

um deren Attraktivität zu steigern oder zu erhalten (Beschluss vom

10. November 2004 - BVerwG 4 BN 33.04 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO

Nr. 30). Anders als bei einem nur zum Schutz eines Zentrums erfolgten Einzel-

handelsausschluss bedarf es in diesem Fall regelmäßig keiner Ermittlung der

konkret zentrenschädlichen Sortimente.

Das Ziel der Stärkung der Zentren hat aber sachliche Rechtfertigungsgrenzen.

Planungsbefugnisse weist § 1 Abs. 3 BauGB 1998 den Gemeinden nur zu,

„sobald und soweit“ die Planung für die städtebauliche Entwicklung erforderlich

ist. Festsetzungen, die nicht oder nicht vollständig der Realisierung der mit der

Planung verfolgten städtebaulichen Zielsetzungen dienen, sind deshalb auch

nicht erforderlich (Dirnberger, in: Jäde/Dirnberger/Weiß, BauGB, 5. Aufl. 2007,

Rn. 24 zu § 1 BauGB). § 1 Abs. 3 BauGB 1998 gebietet es insofern, dass sich

die Gemeinde im Hinblick auf die von ihr selbst formulierten städtebaulichen

Zielsetzungen konsistent verhält. Ein (allein) durch das Ziel der Stärkung der

Zentren durch Konzentration von Einzelhandelsansiedlungen auf die Zentren

begründeter Einzelhandelsausschluss kann deshalb nicht weiter gehen, als eine

Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben in den Zentren überhaupt in Betracht

kommt. Sachliche Grenzen können sich insbesondere daraus ergeben, dass

sich nicht jeder Einzelhandelsbetrieb für eine Ansiedlung in einem Zentrum

eignet, sei es nach Art und Umfang des Betriebes, sei es wegen der Be-

sonderheiten des betreffenden Zentrums. Insoweit kann es im Einzelfall gebo-

ten sein, bestimmte Arten von Einzelhandelsbetrieben vom Einzelhandelsaus-

schluss auszunehmen, weil ein Ausschluss nicht zentrengeeigneter Einzelhan-

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delsbetriebe in nicht zentralen Lagen dem Ziel der Stärkung der Zentren durch

Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben in den Zentren nicht dient.

2.2 Solche Besonderheiten sind im vorliegenden Fall nicht erkennbar. Es ist

deshalb bundesrechtlich nicht zu beanstanden, dass das Oberverwaltungsge-

richt den (nahezu) vollständigen Einzelhandelsausschluss durch das Ziel der

Stärkung der im Gesamtstädtischen Einzelhandelskonzept ausgewiesenen

Stadtbezirks- und Ortsteilzentren als städtebaulich gerechtfertigt angesehen

hat.

2.2.1 Die Stärkung der Stadtbezirks- und Ortsteilzentren, die die Stadt Dort-

mund nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts auf der Grundlage

des Gesamtstädtischen Einzelhandelskonzepts mit der Änderungsplanung er-

reichen wollte, ist ein tragfähiges städtebauliches Ziel, das einen Einzelhan-

delsausschluss im Grundsatz rechtfertigen kann.

Das Oberverwaltungsgericht hat festgestellt, dass der Rat der Stadt Dortmund

mit der Aufstellung des Änderungs-Bebauungsplans - neben dem Ziel des

Schutzes des Martener Ortszentrums vor zentrenschädlichen Kaufkraftabflüs-

sen - gleichrangig auch das Ziel der Stärkung der im Gesamtstädtischen Ein-

zelhandelskonzept ausgewiesenen Stadtbezirks- und Ortsteilzentren verfolgte

(UA S. 10). Es hat ferner festgestellt, dass mit dem Einzelhandelskonzept und

den zu seiner Umsetzung unternommenen Schritten ein auf das gesamte

Stadtgebiet bezogenes Konzept zur Stärkung der Zentren durch Konzentration

von Einzelhandelsansiedlungen auf die Zentren vorliegt und dass dieses Kon-

zept nachvollziehbar und widerspruchsfrei ist (UA S. 14 f.). An diese Feststel-

lungen ist der Senat gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO). Bindend ist ferner die

Feststellung, dass das Martener Zentrum, das im Flächennutzungsplan als „Be-

reich mit Marktfunktion“ dargestellt und in der Bestandsaufnahme des Master-

plans Einzelhandel als konkret abgegrenztes Zentrum mit umfangreichem An-

gebot aufgeführt ist, Teil dieses Zentrenkonzepts ist und die Funktion als

Ortsteilzentrum wahrnimmt.

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Auf der Grundlage dieser tatsächlichen Feststellungen ist es im Grundsatz nicht

zu beanstanden, dass das Oberverwaltungsgericht es städtebaulich als ge-

rechtfertigt angesehen hat, das Ziel zu verfolgen, künftig im Martener Zentrum

gerade auch solche Einzelhandelsnutzungen anzusiedeln, die dort bislang nicht

vorhanden sind (UA S. 15), und - so ist zu ergänzen - Einzelhandelsbetriebe im

Geltungsbereich des Änderungs-Bebauungsplans dem entsprechend auszu-

schließen.

2.2.2 Mit der Frage, ob sich einzelne der ausgeschlossenen Einzelhandelsnut-

zungen nicht für eine Ansiedlung im Martener Zentrum eignen und deshalb das

Ziel der Stärkung des Martener Zentrums an sachliche Rechtfertigungsgrenzen

stößt, hat sich das Oberverwaltungsgericht nicht auseinander gesetzt. Zu einem

Bundesrechtsverstoß führt dies gleichwohl nicht. Es ist nämlich nichts dafür

ersichtlich, dass die Plangeberin ihre Planungsbefugnisse insoweit überschrit-

ten hätte.

Zu Recht weist die Klägerin darauf hin, dass der Änderungs-Bebauungsplan

ausweislich seiner Begründung selbst nur den Anspruch erhebt, Einzelhan-

delsbetriebe zur Stärkung der zentralen Versorgungsbereiche in den Zentren

anzusiedeln, „soweit Art und Umfang des Betriebes dies zulassen“. In den text-

lichen Festsetzungen niedergeschlagen hat sich diese Einschränkung nur hin-

sichtlich des Kfz-Annexhandels. Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte die

dem Ziel der Stärkung innewohnenden Rechtfertigungsgrenzen nicht beachtet

und mit Blick etwa auf örtliche Gegebenheiten Differenzierungen unter dem

Gesichtspunkt der mangelnden Zentrengeeignetheit zu bedenken gehabt hätte,

sind nicht zu erkennen. Dass die in der Revisionsbegründung genannten Sor-

timente (Zeitschriften, Papier, Schreibwaren, Bekleidung, Kunst, Antiquitäten,

Computer, Haushaltwaren, Fotozubehör, Kunstgewerbe, Spielwaren, Blumen,

Zooartikel) – ebenso wie der streitgegenständliche Lebensmittelmarkt – zent-

rumsbildend wirken können, bedarf keiner Vertiefung. Von vornherein außer

Betracht zu bleiben haben insoweit solche Einzelhandelsnutzungen, die im Gel-

tungsbereich des Änderungs-Bebauungsplans schon aus anderen - rechtlichen

oder tatsächlichen - Gründen nicht untergebracht werden können. Das betrifft

zum einen großflächige Einzelhandelsbetriebe, die durch die in § 2 Abs. 1 des

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Änderungs-Bebauungsplans vollzogene Umstellung auf die Baunutzungsver-

ordnung 1990 gemäß § 11 Abs. 3 BauNVO 1990 grundsätzlich nur in Kernge-

bieten oder in für sie festgesetzten Sondergebieten zulässig sind. Außer Be-

tracht zu bleiben haben ferner diejenigen Einzelhandelsbetriebe, deren Ansied-

lung nach Art und Umfang des Betriebes auch im Mischgebiet nicht in Betracht

käme. Das hat auch das Oberverwaltungsgericht im Blick, wenn es feststellt,

dass nach dem städtebaulichen Konzept des Beklagten der gesamte Einzel-

handel auf die konkret ausgewiesenen Bereiche konzentriert werden soll und

dem Beklagten attestiert, sein Einzelhandelskonzept sei nachvollziehbar und in

sich widerspruchsfrei. Hinzu kommt, dass das Oberverwaltungsgericht den Ein-

zelhandelsausschluss einerseits durch das Ziel der Stärkung des Martener

Ortsteilzentrums motiviert angesehen hat, die Regelung andererseits auch in

einem umfassenderen, auf das gesamte Stadtgebiet bezogenen Sinn begreift,

wie insbesondere in der Formulierung zum Ausdruck kommt, dass sich die

städtebauliche Rechtfertigung des streitigen Einzelhandelsausschlusses aus

dem gleichrangig mit der 2. Änderung verfolgten Ziel der Stärkung „der in dem

(…) Gesamtstädtischen Einzelhandelskonzept ausgewiesenen Stadtbezirks-

und Ortsteilzentren“ ergebe (UA S. 10). In dem Maße aber, in dem das Ziel der

Stärkung von einem konkreten Zentrum - hier: dem Martener Zentrum

- losgelöst und auf ein generelles Ziel der Zentrenstärkung im gesamten Stadt-

gebiet bezogen wird, treten auch die Verhältnisse in diesem konkreten Zentrum

in den Hintergrund. Und wenn das Gesamtkonzept - wie hier vom Oberverwal-

tungsgericht für das Gesamtstädtische Einzelhandelskonzept für Dortmund

festgestellt - in der Lage ist, die Einzelhandelsentwicklung im gesamten Stadt-

gebiet nachvollziehbar und widerspruchsfrei zu ordnen, bedarf es jedenfalls auf

der Ebene eines Bebauungsplans, der dieses Einzelhandelskonzept für einen

bestimmten Bereich umsetzen soll, keiner weiteren Differenzierung unter dem

Gesichtspunkt der Zentreneignung.

3. Offen bleiben kann, ob die textlichen Festsetzungen in § 2 Abs. 2 Buchst. a

Satz 2 und Buchst. b des Änderungs-Bebauungsplans rechtmäßig und wirksam

sind.

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Das Oberverwaltungsgericht hat sich mit der Rechtmäßigkeit dieser Festset-

zungen nur im Zusammenhang mit der Frage, ob das Konzept des Beklagten

deswegen widersprüchlich sei, auseinander gesetzt (UA S. 16).

Ob das Oberverwaltungsgericht damit – wie die Klägerin rügt – den bundes-

rechtlich anzulegenden Maßstäben gerecht wird, bedarf keiner Vertiefung. Die

Frage ist nicht entscheidungserheblich. Denn auch im Falle eines Rechtsver-

stoßes wäre allenfalls von einer – der Klägerin aufgrund des von ihr angestreb-

ten Einzelhandelsbetriebes mit zentrenrelevanten Sortimenten nicht zum Vorteil

gereichenden – Teilunwirksamkeit des Bebauungsplans auszugehen. Darauf

hat auch das Verwaltungsgericht abgestellt; das Oberverwaltungsgericht hat

sich diese Auffassung zu Eigen gemacht, jedenfalls keinen Anlass zur Bean-

standung gesehen.

Die Ungültigkeit eines Teils eines Bebauungsplans führt dann nicht zur Ge-

samtnichtigkeit, wenn die Restbestimmung auch ohne den unwirksamen Teil

sinnvoll bleibt und nach dem mutmaßlichen Willen des Normgebers mit Sicher-

heit anzunehmen ist, dass sie auch ohne diesen erlassen worden wäre (vgl.

z.B. Beschluss vom 8. August 1989 - BVerwG 4 NB 2.89 - Buchholz 406.11

§ 10 BauGB Nr. 17; Beschluss vom 20. August 1991 - BVerwG 4 NB 3.91 -

Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 59). Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.

Der in § 2 Abs. 2 Buchst. a Satz 1 des Änderungs-Bebauungsplans geregelte

generelle Einzelhandelsausschluss und die in § 2 Abs. 2 Buchst. a Satz 1 und 2

sowie Buchst. b geregelten Gegenausnahmen sind objektiv teilbar. Der gene-

relle Einzelhandelsausschluss kann seine städtebauliche Steuerungsfunktion

auch ohne die Gegenausnahmen erfüllen. Auf der Grundlage der Feststellun-

gen des Oberverwaltungsgerichts ist ferner mit der gebotenen Sicherheit davon

auszugehen, dass die Plangeberin den generellen Einzelhandelsausschluss

auch dann beschlossen hätte, wenn sie davon ausgegangen wäre, dass die

Gegenausnahmen nicht rechtswirksam festgesetzt werden könnten. Das Ober-

verwaltungsgericht hat festgestellt, dass mit dem Änderungs-Bebauungsplan

der durch die Ansiedlung eines Lebensmittel-Einzelhandelsbetriebes auf dem

Grundstück der Klägerin befürchtete Kaufkraftabfluss unterbunden werden soll-

- 14 -

te (UA S. 10). Noch deutlicher kommt dieses zentrale Anliegen in der Begrün-

dung des Änderungs-Bebauungsplans (S. 4) zum Ausdruck, in der es heißt,

dass das Martener Ortsteilzentrum lediglich über drei größere Anbieter des Le-

bensmittel-Einzelhandels verfüge; da bereits jetzt ein größerer Lebensmittelan-

bieter im westlich angrenzenden Gewerbegebiet dem Zentrum Kaufkraft und

Kunden abziehe, könne die Ansiedlung eines weiteren Lebensmittelanbieters

außerhalb des Zentrums, aber in seinem Nahbereich die wirtschaftliche Tragfä-

higkeit der im Zentrum ansässigen Betriebe stark reduzieren und unter Um-

ständen zu Betriebsaufgaben führen; daher sei die Änderung des Bebauungs-

plans zum Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben im benannten Mischgebiet

„unbedingt“ notwendig. Einen Lebensmittel-Einzelhandelsbetrieb auf dem

Grundstück der Klägerin wollte der Rat der Stadt Dortmund - aus tragfähigen

städtebaulichen Gründen - also unter allen Umständen verhindern.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Prof. Dr. Rubel Gatz Dr. Jannasch

Dr. Bumke Petz

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes für das Revisionsverfahren wird auf 48 750 €

festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 GKG).

Prof. Dr. Rubel Gatz Dr. Jannasch

Dr. Bumke Petz

Sachgebiet:

BVerwGE:

Bauplanungsrecht

Fachpresse:

Rechtsquellen:

BauNVO

§ 1 Abs. 5 und 9

BauGB 1998

§ 1 Abs. 3

BauGB

§ 1 Abs. 3 Satz 1

Stichworte:

Bebauungsplan; Änderung; Mischgebiet; Ausschluss von Einzelhandelsbetrie-

ben; Gegenausnahmen (Annexhandel); Rechtsgrundlage; städtebauliche

Rechtfertigung; Stärkung der Zentren; Differenzierungsbedarf; Zentreneignung;

Einzelhandelskonzept; Teilunwirksamkeit.

Leitsatz:

Einzelhandelsbetriebe können auf der Grundlage des § 1 Abs. 5 BauNVO im

Mischgebiet ausgeschlossen werden, auch wenn der vollständige Ausschluss

durch „Gegenausnahmen“ für bestimmte Arten von Einzelhandelsbetrieben

wieder ein Stück zurückgenommen wird.

Die Stärkung der Zentren durch Konzentration von Einzelhandelsnutzungen in

Stadtbezirks- und Ortsteilzentren ist ein Ziel, das den Ausschluss von Einzel-

handelsbetrieben in nicht zentralen Lagen städtebaulich rechtfertigen kann. Der

Gemeinde ist es gestattet, „zentrumsbildende“ Nutzungsarten, die in den Zent-

ren bisher nicht oder nur in geringem Umfang vertreten sind, in anderen Ge-

meindegebieten mit dem Ziel auszuschließen, eventuelle Neuansiedlungen den

Zentren zuzuführen, um deren Attraktivität zu steigern oder zu erhalten.

Sofern ein Gesamtkonzept in der Lage ist, die Einzelhandelsentwicklung im

gesamten Stadtgebiet nachvollziehbar und widerspruchsfrei zu ordnen, bedarf

es jedenfalls auf der Ebene eines Bebauungsplans, der dieses Konzept für ei-

nen bestimmten Bereich umsetzt, keiner weiteren Differenzierung unter dem

Gesichtspunkt der Zentreneignung.

Urteil des 4. Senats vom 26. März 2009 - BVerwG 4 C 21.07

I.VG Gelsenkirchen

vom 25.01.2006 - Az.: VG 10 K 5434/04

II.OVG Münster

vom 25.10.2007 - Az.: OVG 7 A 1059/06