Urteil des BVerwG, Az. 4 C 16.07

Öffentliche Bekanntmachung, Bebauungsplan, Gemeinderat, Beschleunigtes Verfahren
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 C 16.07
VGH 5 S 2103/06
Verkündet
am 29. Januar 2009
Jakob
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 29. Januar 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Gatz und Dr. Jannasch,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz
für Recht erkannt:
Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-
Württemberg vom 31. Juli 2007 wird aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Ent-
scheidung an den Verwaltungsgerichtshof Baden-
Württemberg zurückverwiesen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung
vorbehalten.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin nimmt die Beklagte auf Erteilung eines Bauvorbescheides für die
Errichtung eines Lebensmittelmarktes in Anspruch.
Die Klägerin ist seit 1992 Eigentümerin des Grundstücks Flurstück … mit der
postalischen Anschrift … im Gemeindegebiet der Beklagten. Das Grundstück ist
derzeit mit einem Lager- und Bürogebäude bebaut. Es liegt im Geltungsbereich
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des Bebauungsplans „Unterlohn“, der u.a. das Gebiet in dem Dreieck umfasst,
das durch die Reichenaustraße (B 33), Carl-Benz-Straße und Rudolf-Diesel-
Straße gebildet wird. Seit dem 10. Dezember 1979 setzte der Plan für das
Grundstück im westlichen Winkel des Dreiecks ein Sondergebiet (SO) Ein-
kaufszentrum und für die übrigen Grundstücke des Dreiecks, u.a. für das
Grundstück der Klägerin, zunächst eine uneingeschränkte gewerbliche Nutzung
(GE) fest. 1988 wurde der Plan durch die 1. Änderung auf die Baunutzungsver-
ordnung 1986 umgestellt mit der Folge, dass großflächiger Einzelhandel nach
Maßgabe des § 11 Abs. 3 BauNVO 1986 im Gewerbegebiet ausgeschlossen
war.
Am 30. Juli 1998 beschloss der Gemeinderat für das Stadtgebiet der Beklagten
ein modifizierendes Zentrenkonzept mit der „Altstadt“ („A-Zentrum“), Versor-
gungszentren in den Stadtteilen („B-“, „C-“ und „D-Zentren“) sowie einem de-
zentralen Versorgungsbereich Oberlohn-Süd und Unterlohn-Nord („E-Zentrum“)
mit überörtlicher Versorgungsfunktion für den „Kofferraumkunden“. Zum
E-Zentrum, in dem nach dem Zentrenkonzept „nur nicht zentrenrelevante Sor-
timente erwünscht“ sind, gehören das Grundstück der Klägerin sowie umlie-
gende Betriebe des Einzelhandels, darunter auch das Einkaufszentrum (jetzt
Kaufland). Zur Umsetzung des Konzepts sollte u.a. der Bebauungsplan „Unter-
lohn“ einer dritten Änderung unterzogen werden, die diverse Nutzungsbe-
schränkungen sowohl für das Sondergebiet Einkaufszentrum als auch für das
Gewerbegebiet vorsah.
Während des Planänderungsverfahrens beantragte die Klägerin mit Datum vom
13. März 2000 die Erteilung eines Bauvorbescheides für den Abbruch des
Lager- und Bürogebäudes und die Errichtung eines Lebensmittelmarktes mit
einer Geschossfläche von 1 189 m², davon 795 m² Verkaufsfläche, 98 m² Kas-
senzone und 250 m² Nebennutzfläche. Mit Bescheid vom 12. September 2000
lehnte die Beklagte den Antrag unter Berufung auf eine zwischenzeitlich be-
schlossene Veränderungssperre ab. Der Widerspruch der Klägerin blieb erfolg-
los.
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Vor Beginn des Verfahrens auf Erteilung des Bauvorbescheides hatte die Be-
klagte das für die Änderung vorgesehene Gebiet des Bebauungsplans „Unter-
lohn“ in die Teilgebiete A und B aufgeteilt. Der Bebauungsplan „Unterlohn
3. Änderung Teil A“ trat am 19. Januar 2000 in Kraft. Er betrifft den Bereich
südlich der Carl-Benz-Straße und erfasst das Grundstück der Klägerin nicht.
Der Planentwurf für das verbleibende Plangebiet Teil B (nördlich der Carl-Benz-
Straße bis zur B 3/Reichenaustraße), bestehend aus dem Teilgebiet E
2
- das
Gewerbegebiet mit dem Grundstück der Klägerin - und dem Teilgebiet E
3
- Sondergebiet Einkaufszentrum -, sah verschiedene Nutzungsbeschränkungen
vor. Der Planentwurf wurde zwischen dem 8. Februar und dem 8. März 2002 im
Flur des fünften Obergeschosses des Städtebau- und Vermessungsamts des
Beklagten öffentlich ausgelegt. Als Ort der Auslegung war in der öffentlichen
Bekanntmachung im Südkurier, Ausgabe Konstanz, vom 31. Januar 2002 an-
gegeben: „Städtebau- und Vermessungsamt der Stadt Konstanz, Untere Lau-
be 24, 5. OG, (Tel. 900-537)“.
Nach Beendigung der öffentlichen Auslegung trennte die Beklagte das Sonder-
gebiet E
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für das Einkaufszentrum ab. Hinsichtlich des Plangebiets E
2
wurde
das Planverfahren mit der Bezeichnung „Unterlohn 3. Änderung Teil B“ fortge-
führt; das Sondergebiet E
3
sollte Gegenstand des Bebauungsplans „Unterlohn
3. Änderung Teil C“ werden. Ohne weitere Öffentlichkeitsbeteiligung wurde der
Bebauungsplan „Unterlohn 3. Änderung Teil B“ in der Sitzung vom 16. Mai 2002
als Satzung beschlossen; der Beschluss wurde am 14. August 2002 öffentlich
bekannt gemacht. Dessen textliche Festsetzungen lauten, soweit vorliegend
von Interesse:
Nr. 1.1.1
In den festgesetzten Gewerbegebieten sind Einzelhandels- und sonstige Ge-
werbe- und Handelsbetriebe mit Verkaufsflächen für den Verkauf von Waren an
Endverbraucher, die dem innenstadtrelevanten Sortiment zuzuordnen sind,
nicht zulässig.
Ausgenommen sind branchentypische innenstadtrelevante Randsortimente auf
deutlich untergeordneter Verkaufsfläche.
Ausnahmsweise können Verkaufsflächen mit Innenstadtrelevanz zugelassen
werden, die auf dem Grundstück mit einem Produktions- oder Handwerksbe-
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trieb verbunden sind, um ausschließlich dort hergestellte oder weiter zu verar-
beitende oder weiter verarbeitete Produkte zu veräußern, wenn die Verkaufs-
fläche im Verhältnis zur sonstigen Betriebsfläche untergeordnet ist; diese Aus-
nahme gilt nicht für Betriebe des Ernährungshandwerks.
Nr. 1.1.2
In den Gewerbegebieten sind Vergnügungsstätten und Eros Center nicht zu-
lässig. Ausgenommen von diesem Ausschluss sind Diskotheken. Diese sind
ausnahmsweise zulässig.
Nr. 2.1
Verkaufsflächen im Sinne dieser Bebauungsplanfestsetzungen sind sämtliche
dem Kunden zugängliche Flächen eines Einzelhandelsbetriebs (einschließlich
Ausstellungsflächen, Außenflächen, Schaufensterflächen) mit Ausnahme der
für Kunden vorgesehenen Sozialräume.
Nr. 2.2
(enthält eine Liste der innenstadtrelevanten Sortimente im Sinne der Festset-
zungen des Bebauungsplans, darunter Nahrungs- und Genussmittel)
Nr. 3 Nachrichtliche Hinweise:
Nr. 3.1
Die Stadt geht davon aus, dass eine deutlich untergeordnete Verkaufsfläche für
innenstadtrelevante Randsortimente in der Regel 50 m² nicht überschreiten
können, bei kleineren Flächen nicht mehr als 5 % der genehmigten Geschoss-
fläche ausmachen können.
Nr. 3.2
Die Stadt geht in der Regel davon aus, dass eine untergeordnete Verkaufsflä-
che nicht größer als 100 m² bzw. bei kleineren Flächen nicht mehr als 15 % der
genehmigten Geschossfläche ausmachen kann.
Der Bebauungsplan „Unterlohn 3. Änderung Teil C“ trat im Jahr 2004 in Kraft.
Er setzt keine Sortimentsbeschränkungen fest.
Die am 5. März 2001 erhobene Verpflichtungsklage hat das Verwaltungsgericht
mit Urteil vom 20. Dezember 2005 abgewiesen, weil das geplante Vorhaben mit
den Festsetzungen des - wirksamen - Bebauungsplans „Unterlohn 3. Änderung
Teil B“ nicht vereinbar sei. Der Plan verbiete Einzelhandelsbetriebe mit innen-
stadtrelevanten Sortimenten, mithin auch große Lebensmittelmärkte.
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Der Verwaltungsgerichtshof hat der Berufung der Klägerin stattgegeben und die
Beklagte zur Erteilung des beantragten Bauvorbescheides verpflichtet. Dem
Vorhaben stünden keine von der Beklagten als Baurechtsbehörde zu prüfenden
öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegen. Der das Vorhaben ausschließende
Bebauungsplan „Unterlohn 3. Änderung Teil B“ (Änderungsplan) sei unwirksam.
Er halte zwar einer Inhaltskontrolle stand, leide aber an beachtlichen und
rechtzeitig geltend gemachten Verfahrensfehlern. Die Beklagte hätte zum einen
den Entwurf des Bebauungsplans „Unterlohn 3. Änderung Teil B“ nach
Abtrennung des Gebietsteils E
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(Einkaufszentrum) gemäß § 3 Abs. 3 Satz 1
Halbs. 1 BauGB 1998 erneut öffentlich auslegen müssen. Zum anderen genüge
die am 31. Januar 2002 erfolgte öffentliche Bekanntmachung nicht den Er-
fordernissen des § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB 1998, da in ihr nicht der
Dienstraum bezeichnet worden sei, in dem die Planunterlagen hätten eingese-
hen werden können. Die Festsetzungen des somit fortgeltenden Bebauungs-
plans „Unterlohn“ vom 10. Dezember 1979 in der Fassung seiner Änderung im
Jahr 1988 hinderten das Vorhaben nicht.
Gegen das Berufungsurteil hat die Beklagte die vom Verwaltungsgerichtshof
zugelassene Revision eingelegt. Während des Revisionsverfahrens hat sie auf
der Grundlage des § 214 BauGB ein ergänzendes Verfahren durchgeführt, um
die vom Verwaltungsgerichtshof markierten Verfahrensfehler zu heilen. Im
Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung erhob die Klägerin Einwendungen, mit
denen sie im Kern geltend machte, das Zentrenkonzept der Beklagten könne
die Planung nicht rechtfertigen, weil es inkonsequent gehandhabt werde und
schon mehrfach ohne sachlichen Grund durchbrochen worden sei. Der Ge-
meinderat der Beklagten beschloss den Änderungsbebauungsplan am 17. Juli
2008, ohne ihn gegenüber dem Plan aus dem Jahr 2002 inhaltlich zu verän-
dern, und setzte ihn rückwirkend zum 14. August 2002 in Kraft.
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II
Die Revision der Beklagten ist begründet. Das Berufungsurteil ist mit Bundes-
recht nicht vereinbar. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Beklagte zur Erteilung
des beantragten Bauvorbescheides verpflichtet, weil der Bebauungsplan in der
Fassung der 3. Änderung, mit dessen Festsetzungen das Vorhaben der Kläge-
rin nicht vereinbar sei, wegen formeller Fehler unwirksam sei, deshalb der Ur-
sprungsplan von 1979/1988 Geltung beanspruche und das Vorhaben dessen
Festsetzungen nicht widerspreche. Dem ist dadurch die Grundlage entzogen,
dass die Beklagte die (vermeintlichen) Verfahrensfehler während des Revisi-
onsverfahrens durch eine erneute, den Anforderungen des Berufungsurteils
entsprechende Bekanntmachung des Ortes und der Dauer der öffentlichen
Auslegung und durch eine Offenlegung des Entwurf des Bebauungsplans „Un-
terlohn 3. Änderung Teil B“ geheilt hat. Mit der öffentlichen Bekanntmachung
des Satzungsbeschlusses vom 17. Juli 2008 als Abschluss des ergänzenden
Verfahrens nach § 214 Abs. 4 BauGB ist eine Rechtsänderung eingetreten, die
vom Revisionsgericht im gleichen Umfang zu beachten ist, wie sie die Vorin-
stanz berücksichtigen müsste, wenn sie jetzt entschiede (Urteile vom 13. März
2003 - BVerwG 4 C 3.02 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 356 und vom
21. Oktober 2004 - BVerwG 4 C 2.04 - BVerwGE 122, 109 <114 f.>). Da eine
Klage auf Erteilung eines Bauvorbescheides nur begründet ist, wenn im Zeit-
punkt der gerichtlichen Entscheidung ein Anspruch auf Erteilung besteht, müss-
te auch der Verwaltungsgerichtshof den Bebauungsplan in der jetzigen Fas-
sung berücksichtigen (vgl. Urteil vom 21. Oktober 2004 - BVerwG 4 C 3.04 -
BVerwGE 122, 117 <122>).
1. Das Vorhaben der Klägerin ist gemäß § 30 Abs. 1 BauGB bauplanungsrecht-
lich nicht genehmigungsfähig, wenn der Bebauungsplan „Unterlohn 3. Änderung
Teil B“ in der Fassung des Satzungsbeschlusses vom 17. Juli 2008 wirksam ist.
Das Vorhaben widerspricht der textlichen Festsetzung Nr. 1.1.1 Abs. 1 des
Änderungsplans, wonach in den ausgewiesenen Gewerbegebieten Einzel-
handelsbetriebe mit Verkaufsflächen für den Verkauf von Waren an den End-
verbraucher, die dem innenstadtrelevanten Sortiment zuzurechnen sind, unzu-
lässig sind. Zu der Liste der innenstadtrelevanten Sortimente im Sinne der Be-
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bauungsplanfestsetzungen gehören u.a. Nahrungs- und Genussmittel (Nr. 2.2.
der textlichen Festsetzungen). Ob der Änderungsbebauungsplan in seiner jetzi-
gen Fassung wirksam ist, kann der Senat nicht abschließend entscheiden, weil
dafür tatrichterliche Ermittlungen erforderlich sind, die dem Senat als Revisi-
onsgericht verwehrt sind. Das Berufungsurteil ist deshalb aufzuheben und die
Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungs-
gerichtshof zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).
a) Abschließend beurteilen lässt sich allerdings, dass der Ausschluss von Ein-
zelhandelsbetrieben mit innenstadtrelevantem Warensortiment durch die textli-
che Festsetzung Nr. 1.1.1 Abs. 1 von § 1 Abs. 9 BauNVO gedeckt ist. Danach
kann im Bebauungsplan bei Anwendung der Absätze 5 bis 8 BauNVO festge-
setzt werden, dass nur bestimmte Arten der in den Baugebieten allgemein oder
ausnahmsweise zulässigen baulichen Anlagen zulässig oder nicht zulässig sind
oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können, wenn besondere städte-
bauliche Gründe dies rechtfertigen. Nach der Rechtsprechung des Senats dür-
fen einzelne Einzelhandelsbranchen aus dem Kreis der in einem Gewerbege-
biet nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO allgemein zulässigen Gewerbebetriebe aus-
geschlossen werden, wenn, was vorliegend nicht streitig ist, die Differenzierung
marktüblichen Gegebenheiten entspricht (Beschluss vom 27. Juli 1998
- BVerwG 4 BN 31.98 - BRS 60 Nr. 29; Beschluss vom 30. Januar 2006
- BVerwG 4 BN 55.05 - BRS 70 Nr. 12) und die einschränkende Voraussetzung
der Rechtfertigung durch besondere städtebauliche Gründe erfüllt ist. Das „Be-
sondere“ an den städtebaulichen Gründen nach § 1 Abs. 9 BauNVO besteht
nicht notwendig darin, dass die Gründe von größerem oder im Verhältnis zu
Absatz 5 zusätzlichem Gewicht sein müssen. Vielmehr ist mit „besonderen“
städtebaulichen Gründen in § 1 Abs. 9 BauNVO gemeint, dass es spezielle
Gründe gerade für die gegenüber Absatz 5 noch feinere Ausdifferenzierung der
zulässigen Nutzungen geben muss (Urteil vom 22. Mai 1987 - BVerwG 4 C
77.84 - BVerwGE 77, 317 <320 f.>).
Der Verwaltungsgerichtshof hat die besonderen städtebaulichen Gründe darin
gesehen, dass der Ausschluss des innenstadtrelevanten Einzelhandels zum
einen das Ziel fördere, dem wohnungsunverträglichen Gewerbe, das in der
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Konkurrenz mit großflächigem Einzelhandel erfahrungsgemäß zurückgedrängt
werde, Flächen vorzuhalten, und zum anderen dem städtebaulichen Schutz der
im Zentrenkonzept festgelegten Einkaufslagen der Beklagten diene, die nach
einem Gutachten ohne Sortimentsbeschränkungen im Plangebiet gefährdet
wären. Das hiergegen gerichtete Vorbringen der Revision betrifft nicht die Aus-
legung des § 1 Abs. 9 BauNVO, sondern die berufungsgerichtliche Sachver-
haltswürdigung. Ihre hieran geübte Kritik geht ins Leere. Das Revisionsgericht
ist nicht befugt, die Sachverhalts- und Beweiswürdigung des Tatsachengerichts
durch eine eigene Tatsachenwürdigung zu ersetzen, sondern ist nach § 137
Abs. 2 VwGO grundsätzlich an die vorinstanzliche Sachverhaltswürdigung ge-
bunden (Urteil vom 13. Dezember 1988 - BVerwG 1 C 44.86 - BVerwGE 81, 74
<76>). Dies gilt auch dann, wenn die tatrichterliche Würdigung - wie hier - für
die Vorinstanz nicht entscheidungserheblich war (Urteil vom 25. Januar 1963
- BVerwG 4 C 1.62 - DVBl 1963, 521; stRspr). Sie ist nur zu beanstanden, wenn
sie gegen revisible Rechtssätze, allgemeine Erfahrungssätze oder Denkgesetze
verstößt (Urteil vom 6. Februar 1975 - BVerwG 2 C 68.73 - BVerwGE 47, 330
<361>; Urteil vom 8. Mai 1984 - BVerwG 9 C 141.83 - Buchholz 310 § 108
VwGO Nr. 147; Urteil vom 13. Dezember 1988 - BVerwG 1 C 44.86 - a.a.O)
oder - im Falle mangelnder Entscheidungserheblichkeit für die Vorinstanz - im
Wege der Gegenrüge mit zulässigen und begründeten Revisionsgründen
erschüttert wird (Urteil vom 15. Dezember 1983 - BVerwG 5 C 26.83 - BVerw-
GE 68, 290 <296>; Urteil vom 23. März 1999 - BVerwG 1 C 12.97 - NVwZ
1999, 991). Das ist hier nicht der Fall.
b) Die textliche Festsetzung Nr. 1.1.1 Abs. 2 schließt branchentypische innen-
stadtrelevante Randsortimente auf deutlich untergeordneter Verkaufsfläche von
der Beschränkung des Absatzes 1 aus. Das bedeutet, dass Einzelhandelsbe-
triebe, deren Hauptsortimente nicht innenstadtrelevant sind, in eingeschränktem
Umfang innenstadtrelevante Randsortimente führen dürfen. Mit der Festsetzung
Nr. 1.1.1 Abs. 2 hat die Beklagte klargestellt, von § 1 Abs. 9 BauNVO nur
dahingehend Gebrauch gemacht zu haben, dass Einzelhandelsbetriebe mit
innenstadtrelevantem Hauptsortiment von den nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO
allgemein zulässigen Einzelhandelsbetrieben ausgenommen sind. Einzelhan-
delsbetriebe mit nicht innenstadtrelevanten Hauptsortimenten bleiben nach § 8
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Abs. 2 Nr. 1 BauNVO unabhängig davon allgemein zulässig, ob sie ihre Haupt-
sortimente durch branchentypische innenstadtrelevante Randsortimente auf
deutlich untergeordneter Verkaufsfläche ergänzen. Mit der Festsetzung
Nr. 1.1.1 Abs. 2 wird die auf § 1 Abs. 9 BauNVO beruhende Beschränkung des
Absatzes 1 ihrerseits beschränkt. Das ist kein Anwendungsfall des § 1 Abs. 9
BauNVO.
Der Verwaltungsgerichtshof hat die textliche Festsetzung Nr. 1.1.1 Abs. 2 des
Änderungsbebauungsplans als inhaltlich hinreichend bestimmt angesehen. Da-
gegen ist revisionsrechtlich nichts zu erinnern. Zwar hat die Beklagte in der
Festsetzung unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet. Daraus folgt jedoch nicht
ohne Weiteres, dass auch die Festsetzung unbestimmt ist. Textliche Festset-
zungen in einem Bebauungsplan können auch mit unbestimmten Rechtsbegrif-
fen getroffen werden, wenn sich ihr näherer Inhalt unter Berücksichtigung der
örtlichen Verhältnisse und des erkennbaren Willens des Normgebers erschlie-
ßen lässt (Beschluss vom 24. Januar 1995 - BVerwG 4 NB 3.95 - BRS 57
Nr. 26). Dies im Einzelfall zu prüfen, ist Aufgabe der zur Auslegung von Orts-
recht berufenen Landesgerichte. Der Verwaltungsgerichtshof hält die Begriffs-
folge der branchentypischen innenstadtrelevanten Randsortimente auf deutlich
untergeordneter Verkaufsfläche für „einer bestimmten Auslegung zugänglich“
(UA S. 25). Zwar ließen sich der Begründung des Bebauungsplans keine Aus-
legungshilfen entnehmen. Der Begriff des Randsortiments sei jedoch in
Nr. 2.2.5 Abs. 2 Satz 2 des Einzelhandelserlasses vom 21. Februar 2001
(GABl 290) definiert, und für den Begriff der deutlich untergeordneten Verkaufs-
fläche enthielten die Hinweise in Nr. 3.1 und 3.2 Interpretationshilfen. Außer-
dem habe der Verwaltungsgerichtshof in seiner Rechtsprechung mit Hilfe von
Begründungselementen zu anderen Bebauungsplänen vergleichbare Begriffe
ausreichend konturiert. Diese Würdigung ist nicht zu beanstanden. Bundesrecht
verlangt nicht, dass das Ergebnis der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe
in den textlichen Festsetzungen eines Bebauungsplans durch dessen Begrün-
dung gestützt wird.
c) Nach der textlichen Festsetzung Nr. 1.1.1 Abs. 3 können ausnahmsweise
Verkaufsflächen mit Innenstadtrelevanz zugelassen werden, die auf dem
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Grundstück mit einem Produktions- oder Handwerksbetrieb verbunden sind, um
ausschließlich dort hergestellte oder weiter zu verarbeitende oder weiter verar-
beitete Produkte zu veräußern, wenn die Verkaufsfläche im Verhältnis zur
sonstigen Betriebsfläche untergeordnet ist; diese Ausnahme gilt nicht für Be-
triebe des Ernährungshandwerks. Die Festsetzung eröffnet den Anwendungs-
bereich des § 31 Abs. 1 BauGB. Die Vorschrift selbst ermächtigt allerdings nicht
zur Zulassung von Ausnahmen im Bebauungsplan; vielmehr knüpft die
Vorschrift als an die Baugenehmigungsbehörde gerichtete Ermächtigungs-
grundlage daran an, dass die Gemeinde - zulässigerweise - Ausnahmen im
Bebauungsplan festgesetzt hat (Söfker in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB,
§ 31 Rn. 22, Stand der Bearbeitung: Dezember 2006). Ermächtigungsgrundlage
für die textliche Festsetzung Nr. 1.1.1 Abs. 3 ist § 1 Abs. 9 BauNVO. Der Senat
hat zu einer gleich lautenden Festsetzung bereits entschieden, dass sie mit § 1
Abs. 9 BauNVO vereinbar ist (Urteil vom 30. Juni 1989 - BVerwG 4 C 16.88 -
ZfBR 1990, 27), und zwar auch dann, wenn die Verkaufsfläche - wie hier nicht -
der Größe nach beschränkt ist. Die Größenbegrenzung für Einzel-
handelsbetriebe, die lediglich als Nebeneinrichtungen der im Plangebiet vor-
handenen typischen Gewerbebetriebe ausnahmsweise zugelassen werden dür-
fen, um diesen Gelegenheit zu geben, ihre Produkte auch unmittelbar an End-
verbraucher zu verkaufen, dient nicht der Beschreibung des Betriebstyps, son-
dern nur der Rechtsklarheit, indem sie von vornherein einen Missbrauch durch
übergroße Geschäfte ausschließt.
d) Dass der Senat über die Wirksamkeit des Änderungsplans nach Abschluss
des ergänzenden Verfahrens nicht entscheiden kann, liegt zum einen daran,
dass tatrichterlich noch geklärt werden muss, ob die Beklagte auf die Durchfüh-
rung einer Umweltprüfung verzichten durfte, und beruht zum anderen darauf,
dass die erneute Abwägungsentscheidung gegebenenfalls noch einer tatrich-
terlichen Kontrolle unterzogen werden muss.
aa) Nach § 2 Abs. 4 BauGB wird für die Belange des Umweltschutzes nach § 1
Abs. 6 Nr. 7 und § 1a BauGB eine Umweltprüfung durchgeführt, nach § 2a
Satz 2 Nr. 2 BauGB ist ein Umweltbericht zu erstellen. Dessen bedarf es nicht,
wenn ein Bebauungsplan im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB geän-
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dert oder ergänzt oder im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB aufge-
stellt wird (§ 13 Abs. 3 BauGB, § 13a Abs. 2 Nr. 1 BauGB).
Die Beklagte hat sich für die Durchführung des vereinfachten Verfahrens ent-
schieden. Zwar heißt es in der mit der Satzung am 17. Juli 2008 beschlossenen
Begründung, es werde u.a. von der Umweltprüfung und dem Umweltbericht
abgesehen, da der Bebauungsplan der gewerblichen Innenentwicklung sowie
der Stärkung der integrierten Versorgungslagen der Stadt Konstanz diene und
daher das beschleunigte Verfahren nach § 13a BauGB Anwendung finden solle
(Teil A Nr. 1). Diese Begründung weicht jedoch von dem ab, was der Gemein-
derat der Beklagten tatsächlich gewollt hat. In Vorbereitung des ergänzenden
Verfahrens hatte das zuständige Fachamt der Beklagten dem Technischen und
Umweltausschuss vorgeschlagen, das ergänzende Verfahren im vereinfachten
Verfahren nach § 13 BauGB durchzuführen. Der Technische und Umweltaus-
schuss ist der Beschlussempfehlung des Fachamtes in seiner Sitzung vom
11. März 2008 gefolgt, der Gemeinderat der Beklagten hat seinerseits am
13. März 2008 den Beschlussvorschlag des Ausschusses übernommen. Damit
übereinstimmend enthält die Bekanntmachung der öffentlichen Auslegung im
Südkurier vom 15. März 2008 den Hinweis, dass das Bebauungsplanverfahren
nach § 13 BauGB ohne Umweltprüfung durchgeführt werde. Nachdem die Klä-
gerin mit Schreiben vom 21. April 2008, mit dem sie nach eigenen Angaben auf
die in das Internet eingestellten Planunterlagen reagiert hat, eingewandt hatte,
die Voraussetzungen des § 13a BauGB für ein beschleunigtes Verfahren lägen
nicht vor, hat das Fachamt gegenüber dem Technischen und Umweltausschuss
angeregt, der Einwendung damit zu begegnen, dass nach § 13 BauGB vorge-
gangen worden sei und die Voraussetzungen dieser Vorschrift erfüllt seien.
Dem haben sich der Technische und Umweltausschuss in seinem Beschluss
vom 3. Juli 2007 und ihm wiederum folgend der Gemeinderat der Beklagten im
Satzungsbeschluss vom 17. Juli 2008 angeschlossen. Daraus ergibt sich mit
hinreichender Deutlichkeit, dass der Gemeinderat der Beklagten das Verfahren
nach § 13 BauGB und nicht dasjenige nach § 13a BauGB durchgeführt wissen
wollte. Das hat der Prozessbevollmächtigte der Beklagten in der mündlichen
Verhandlung vor dem Senat noch einmal bekräftigt.
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Von der Ermächtigung zur Durchführung eines vereinfachten Verfahrens darf
nach § 13 Abs. 1 BauGB Gebrauch gemacht werden, wenn durch die Änderung
oder Ergänzung eines Bauleitplans die Grundzüge der Planung nicht berührt
werden. Das ist der Fall, wenn die Änderung das der bisherigen Planung
zugrunde liegende Leitbild nicht verändert, wenn also der planerische Grund-
gedanke erhalten bleibt (Beschluss vom 15. März 2000 - BVerwG 4 B 18.00 -
BRS 63 Nr. 41). Abweichungen von minderem Gewicht, die die Planungskon-
zeption des Bebauungsplans unangetastet lassen, berühren die Grundzüge der
Planung nicht.
Entgegen der Ansicht der Beklagten lassen sich die Voraussetzungen für das
vereinfachte Verfahren nicht mit der Erwägung annehmen, das ergänzende
Verfahren beziehe sich auf den Änderungsbebauungsplan von 2002, dessen
Festsetzungen unverändert geblieben seien. Das ergänzende Verfahren ist
nicht ein Verfahren zur Änderung oder Ergänzung des Änderungsbebauungs-
plans, sondern ein Verfahren zur Heilung von Fehlern dieses Plans, mit dem
der Bebauungsplan in seiner Fassung von 1979/1988 geändert worden ist.
Entscheidend ist demnach, ob der ursprüngliche Bebauungsplan durch den
Änderungsbebauungsplan, der sich aus zwei Teilnormgebungsakten, dem Plan
von 2002 und der Ergänzung aus 2008, zusammensetzt und insgesamt als
Änderungsbebauungsplan Wirksamkeit erlangt (vgl. Beschluss vom 20. Mai
2003 - BVerwG 4 BN 57.02 - NVwZ 2003, 1259), in seiner Grundkonzeption ge-
ändert worden ist.
Wann eine Planänderung die Grundzüge der Planung berührt, lässt sich nicht
für alle Konstellationen abstrakt bestimmen. Der Senat hat es bislang abge-
lehnt, einen Rechtssatz des Inhalts aufzustellen, dass Festsetzungen über die
Art der baulichen Nutzung stets oder zumindest in der Regel zu den Grundzü-
gen der Planung gehören (Beschluss vom 15. März 2000 - BVerwG 4 B 18.00 -
a.a.O.), so dass eine Änderung der Nutzungsart oder Differenzierungen nach
§ 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO die Grundzüge der Planung berühren. Daran hält er
fest. Ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt oder von minde-
rem Gewicht ist, beurteilt sich, jedenfalls wenn nicht ein anderes Baugebiet im
Sinne der §§ 2 bis 11 BauNVO festgesetzt wird, nach den konkreten Umstän-
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den des Einzelfalls, nämlich dem im Bebauungsplan zum Ausdruck gebrachten
planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen darf der Abweichung vom
Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die angestrebte und im
Plan zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung in beachtlicher Weise
beeinträchtigt wird. Die Abweichung muss - soll sie mit den Grundzügen der
Planung vereinbar sein - durch das planerische Wollen gedeckt sein; es muss
- mit anderen Worten - angenommen werden können, die Abweichung liege
noch im Bereich dessen, was der Planer gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er
die weitere Entwicklung einschließlich des Grundes für die Abweichung gekannt
hätte (Urteil vom 9. März 1990 - BVerwG 8 C 76.88 - BVerwGE 85, 66 <72>).
Das Bundesverwaltungsgericht hat die zitierten Aussagen zwar in einem Ver-
fahren gemacht, in dem es um den Begriff der Grundzüge der Planung im Sinne
von § 125 Abs. 3 BauGB ging; es hat jedoch angenommen, dass die Grund-
züge der Planung im Sinne von § 13 BauGB nicht anders zu verstehen seien
(Beschluss vom 15. März 2000 - BVerwG 4 B 18.00 - a.a.O.). Ob die spätere
Einschränkung der nach § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO allgemein zulässigen Art der
Nutzung durch Sortimentsbeschränkungen vom ursprünglichen tatsächlichen
oder mutmaßlichen Willen der Beklagten gedeckt ist, ist eine Tatfrage, deren
Beantwortung nicht dem Senat, sondern dem Verwaltungsgerichtshof obliegt.
bb) Sollte der Verwaltungsgerichtshof die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1
BauGB bejahen, wird er ferner zu klären haben, ob der Satzungsbeschluss vom
17. Juli 2008 an Abwägungsmängeln leidet. Die Klägerin hält den Beschluss für
abwägungsfehlerhaft, weil die textliche Festsetzung Nr. 1.1.1 Abs. 1 mit Art. 3
Abs. 1 GG nicht vereinbar sei. Die Beklagte habe gegen das Gebot
konsequenten Verhaltens verstoßen. Da sie bei ihren Planungen in einer Reihe
von Fällen von ihrem Zentrenkonzept abgewichen sei, hätte sie sich auch bei
der hier streitigen Planung von dem Konzept lösen müssen.
Nach § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB sind bei der Aufstellung der Bauleitpläne die
Ergebnisse einer von der Gemeinde beschlossenen sonstigen Planung im Rah-
men der Abwägung zu berücksichtigen. Zu den sonstigen Planungen im Sinne
der Vorschrift gehören auch Zentrenkonzepte. Da deren Ergebnisse in der Bau-
leitplanung der Abwägung unterliegen, kommt ihnen nicht die Funktion von bin-
24
25
- 15 -
denden Vorentscheidungen zu (Söfker in: Ernst u.a., a.a.O., § 1 Rn. 175, Stand
der Bearbeitung: Januar 2005). Das entsprach bereits der Rechtslage vor der
Einfügung der Nr. 11 (vormals Nr. 19) in den Katalog der abwägungsbeachtli-
chen Belange (Beschluss vom 9. September 1988 - BVerwG 4 NB 26.88 -
Buchholz 406.11 § 1 BBauG/BauGB Nr. 35).
Aus der mangelnden Bindungswirkung von Zentrenkonzepten folgt, dass ihre
Vorgaben im Rahmen der Abwägung aller städtebaulich erheblichen Belange
zurückgestellt werden dürfen. Der flexible Maßstab des planerischen Abwä-
gungsgebots ermöglicht es, die sich aus den konkreten Verhältnissen ergeben-
den öffentlichen Interessen und die privaten Belange der betroffenen Eigentü-
mer in einen gerechten Ausgleich zu bringen. In der Berücksichtigung der kon-
kreten Verhältnisse liegt keine sachwidrige Differenzierung; ein Verstoß gegen
den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG scheidet aus (BVerfG, Beschluss vom
30. November 1988 - 1 BvR 1301/84 - BVerfGE 79, 174 <198 f.>). Der Verwal-
tungsgerichtshof ist zu der Überzeugung gelangt, dass die planerische Zulas-
sung eines weiteren Bau- und Heimwerkermarktes (Praktiker) im Jahr 2000
durch den Vorhaben- und Erschließungsplan „Reichenau-/Oberlohnstraße II“
wegen des Vorliegens besonderer Umstände (städtebaulich höhere „Gesamtlö-
sungsmöglichkeit“, befürwortende gutachtliche Stellungnahme der GMA) eine
Abweichung vom Zentrenkonzept rechtfertigt (UA S. 31). Für die Verlagerung
und Erweiterung des Lebensmittelmarktes Norma sowie die planerische Absi-
cherung eines vorhandenen Elektro-Fachmarktes am Rande des Plangebiets
„Unterlohn“ durfte die Beklagte nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs zu
Gunsten der Gewerbebetreibenden den Gesichtspunkt des fortwirkenden bzw.
erweiternden Bestandsschutzes in Rechnung stellen (UA S. 30 bis 32). Dage-
gen ist nichts zu erinnern. Eigentum genießt, soweit es um seine Funktion als
Element der Sicherung der persönlichen Freiheit des Einzelnen geht, einen be-
sonders ausgeprägten Schutz (BVerfG, Urteil vom 1. März 1979 - 1 BvR 532,
533/77, 419/78 und 1 BvL 21/78 - BVerfGE 50, 290 <340>). Es macht deshalb
einen abwägungsrelevanten Unterschied, ob ein Baugrundstück bereits baulich
genutzt wird und damit Grundlage beruflicher oder privater Lebensgestaltung
geworden ist, die im Grundsatz aufrecht erhalten, aber an die sich ändernden
26
- 16 -
Marktgegebenheiten oder Lebensumstände angepasst werden soll, oder ob es
lediglich als Vermögenswert betrachtet wird.
Nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs hat sich die Beklagte möglicherwei-
se dadurch abwägungsfehlerhaft über das Zentrenkonzept hinweggesetzt, dass
sie zugunsten des Betreibers des benachbarten Einkaufszentrums auf jegliche
Sortimentsbeschränkung im Bebauungsplan „Unterlohn 3. Änderung Teil C“
verzichtet hat. Der Verwaltungsgerichtshof konnte die Frage offen lassen, weil
er zu Recht angenommen hat, dass einzelne, vom Abwägungsgebot nicht ge-
deckte Abweichungen von städtebaulichen Entwicklungskonzepten diese noch
nicht als Leitlinie der Planung für das gesamte Gemeindegebiet hinfällig werden
lassen, und die „immer noch gegebenen Besonderheiten“ dahingehend gewür-
digt hat, dass sie es nicht zuließen, „die Umsetzung der Entwicklungskonzepte
im E-Zentrum bzw. im davon umfassten Gebiet Unterlohn zu hindern und somit
das E-Zentrum ganz für den Einzelhandel mit innenstadtrelevanten Sortimenten
zu öffnen“. Art. 3 Abs. 1 GG und der ihm innewohnende Grundsatz der Sys-
temgerechtigkeit verpflichten nicht dazu, ein Konzept aufzugeben, das trotz
Durchbrechungen seine Aufgabe noch erfüllen kann, darzustellen, welche
Standorte städtebaulich für Einzelhandel geeignet sind.
Der Verwaltungsgerichtshof hat offensichtlich keine Anhaltspunkte dafür gefun-
den, dass das Zentrenkonzept der Beklagten durch die Abweichungen seine
steuernde Kraft eingebüßt hat. Allerdings hat die Beklagte auch zeitlich nach
dem ursprünglichen Satzungsbeschluss, über dessen Wirksamkeit der Verwal-
tungsgerichtshof zu befinden hatte, - nach den vorinstanzlichen Feststellungen
abweichend von ihren Entwicklungskonzepten (UA S. 33) - Pläne zur Ansied-
lung eines großflächigen Verbrauchermarktes (EDEKA) mit einer Verkaufsflä-
che von 4 000 m² im Bereich Schneckenburg-/Reichenaustraße und eines Le-
bensmitteldiscounters (Lidl) am Standort Oberlohnstraße/Max-Stromeyer-
Straße gefördert. Diese Entwicklung musste der Gemeinderat der Beklagten bei
der Beschlussfassung im ergänzenden Verfahren am 17. Juli 2008 im Rahmen
der Abwägung berücksichtigen (§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB); denn das
Ausmaß der Durchbrechungen eines städtebaulichen Konzepts bestimmt
unabhängig von ihrer städtebaulichen Rechtfertigung das Gewicht, das dem
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- 17 -
Konzept in der Abwägung zukommt: Je häufiger und umfangreicher das Kon-
zept bereits durchbrochen worden ist, desto geringer ist sein Gewicht als Be-
lang der Standortpolitik. Der Verwaltungsgerichtshof wird zu prüfen haben, ob
der Gemeinderat der Beklagten die jüngere städtebauliche Entwicklung über-
haupt berücksichtigt hat, ob er das Städtebaukonzept richtig gewichtet hat und
ob das Abwägungsergebnis zur objektiven Gewichtigkeit der einzelnen Belange
im Verhältnis steht (vgl. Urteil vom 12. Dezember 1969 - BVerwG 4 C 105.66 -
BVerwGE 34, 301 <309>).
2. Die Beklagte hat der in der mündlichen Verhandlung zur Sprache gebrachten
Notwendigkeit der Zurückverweisung der Sache an den Verwaltungsgerichtshof
mit der Erwägung widersprochen, das Vorhaben der Klägerin sei auch dann
bauplanungsrechtlich nicht genehmigungsfähig, wenn der Änderungsbebau-
ungsplan in der Fassung nach Abschluss des ergänzenden Verfahrens unwirk-
sam sei; denn in diesem Fall sei der Änderungsbebauungsplan in der Fassung
von 2002 maßgeblich, der entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs
wirksam sei und dessen Festsetzungen das Vorhaben widerspreche. Dem folgt
der Senat nicht.
a) Richtig ist allerdings der Ausgangspunkt der Beklagten. Schlägt ein ergän-
zendes Verfahren fehl, das sich auf ein abgeschlossenes Bauleitplanverfahren
bezieht, wirken die Rechtsfolgen des zu ergänzenden Verfahrens fort, sofern
dieses Verfahren nicht von einem Fehler infiziert war.
Der Senat hat für den Fall, dass ein Bebauungsplan durch einen geänderten
Bebauungsplan ersetzt werden soll, entschieden, dass im Falle der Unwirk-
samkeit der späteren Norm die alte Norm unverändert fort gilt, es sei denn, die
Gemeinde fasst neben der Änderung oder Ersetzung ihres Bebauungsplans
gleichzeitig hinsichtlich früherer bauplanerischer Festsetzungen einen - im text-
lichen Teil des Plans zum Ausdruck zu bringenden - wirksamen Aufhebungsbe-
schluss (Urteil vom 10. August 1990 - BVerwG 4 C 3.90 - BVerwGE 85, 289
<293>). Diese Rechtsprechung ist auf die vorliegende Fallgestaltung übertrag-
bar, in der ein im ergänzenden Verfahren betriebenes Fehlerbehebungsverfah-
ren seinerseits an einem Fehler leidet. Dass die Gemeinde das Verfahren an
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- 18 -
der Stelle wieder aufnimmt, an der der vermeintliche Fehler aufgetreten ist, än-
dert daran nichts. War der ursprüngliche Satzungsbeschluss wirksam, bestand
zwar kein Anlass für ein ergänzendes Verfahren. Führt die Gemeinde es
gleichwohl durch, sei es vorsorglich, sei es seine Notwendigkeit irrtümlich an-
nehmend, hat dies jedoch nicht zur Folge, dass der ursprüngliche Satzungsbe-
schluss allein durch die Einleitung des ergänzenden Verfahrens außer Kraft tritt.
Nach dem Grundsatz, dass die spätere Norm die frühere verdrängt, verliert er
seine rechtliche Wirkung erst, wenn das ergänzende Verfahren mit einem
neuen Satzungsbeschluss fehlerfrei sein Ende gefunden hat. Ansonsten gilt der
ursprüngliche Satzungsbeschluss weiter, sofern dieser seinerseits wirksam zu-
stande gekommen und durch ortsübliche Bekanntmachung in Kraft gesetzt wor-
den ist. Hieraus folgt, dass der Senat auf die Revision der Beklagten das Urteil
des Verwaltungsgerichtshofs unabhängig von der Rechtswirksamkeit des im
ergänzenden Verfahren gefassten Satzungsbeschluss aufzuheben und die
Klage abzuweisen hätte, wenn sich der ursprüngliche Satzungsbeschluss als
rechtswirksam erweisen würde. Das ist aber nicht der Fall.
b) Die Beklagte nimmt irrig an, dass der Änderungsbebauungsplan von 2002
wirksam ist. Der Verwaltungsgerichtshof hat den Plan zu Recht wegen eines
Formfehlers als unwirksam behandelt.
aa) Das Berufungsurteil verstößt freilich insoweit gegen Bundesrecht, als der
Verwaltungsgerichtshof darin zu dem Ergebnis gelangt ist, die öffentliche Aus-
legung genüge nicht den Erfordernissen des § 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB
1998, weil als Ort der Auslegung nur das 5. Obergeschoss des Städtebau- und
Vermessungsamts der Beklagten mit postalischer Anschrift, nicht jedoch der
Dienstraum angegeben worden sei. Der Verwaltungsgerichtshof überspannt die
Anforderungen, die die Norm an die Bekanntmachung des Orts der Auslegung
stellt.
§ 3 BauGB regelt die Beteiligung der Öffentlichkeit. Das Verfahren der Öffent-
lichkeitsbeteiligung hat mehrere Zwecke. Es dient in erster Linie der Beschaf-
fung und Vervollständigung des notwendigen Abwägungsmaterials. Die Bür-
gerbeteiligung soll ferner den von der Planung Betroffenen die Möglichkeit ge-
32
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- 19 -
ben, ihre Interessen und Rechte frühzeitig geltend zu machen und in den Ent-
scheidungsprozess einzubringen. Sie soll schließlich die Bürger in den Prozess
der Vorbereitung politischer (Planungs-) Entscheidungen aktiv teilnehmend
einbeziehen (Beschluss vom 18. Dezember 1987 - BVerwG 4 NB 2.87 -
BRS 47 Nr. 4). Um den Interessierten, an den sich die Bekanntmachung wen-
det, nicht in Wahrheit von einer Beteiligung abzuhalten oder die Beteiligung
mindestens zu erschweren, sondern ihn im Gegenteil zu einer Beteilung zu er-
muntern, ordnet § 3 BauGB an, dass Ort und Dauer der Auslegung der Plan-
entwürfe ortsüblich bekannt zu machen sind. Die ortsübliche Bekanntmachung
hat nicht den darüber hinausgehenden Zweck, den am Planungsprozess Inte-
ressierten jedwede Anstrengung zu ersparen, den Planentwurf ausfindig zu
machen. Eigenständige Bemühungen, die den Betroffenen nicht überfordern,
dürfen ihm zugemutet werden (Beschluss vom 8. September 1992 - BVerwG
4 NB 17.92 - BRS 54 Nr. 27).
Hieran gemessen genügte die öffentliche Bekanntmachung den gesetzlichen
Anforderungen. In ihr waren als Ort der Auslegung das Städtebau- und Ver-
messungsamt der Beklagten mit Adresse und Stockwerk angegeben. Außer-
dem war eine Telefonnummer mitgeteilt. Ein am Planentwurf Interessierter
wusste nach der Lektüre der Bekanntmachung, welches Gebäude und welches
Stockwerk er aufsuchen musste. Da er nach der tatrichterlichen Würdigung der
Vorinstanz die öffentliche Bekanntmachung nicht so verstehen konnte, dass die
Unterlagen im Flur ausgelegt sind, musste er freilich damit rechnen, durch
Nachfragen entweder eingangs beim Pförtner, bei im 5. Obergeschoss be-
schäftigten oder im Dienstgebäude zufällig anzutreffenden Bediensteten oder
telefonisch unter der angegeben Rufnummer den genauen Standort der Plan-
unterlagen ermitteln zu müssen. Unzumutbares ist ihm damit nicht angesonnen
worden. Es ist ein alltäglicher Vorgang bei Behördengängen, sich persönlich
oder fernmündlich bei einer auskunftsbereiten Person zu erkundigen, wohin
man sich mit seinem Anliegen zu wenden hat (OVG Lüneburg, Urteil vom
5. September 2007 - 1 KN 204/05 - BauR 2008, 636). Das Baugesetzbuch setzt
voraus, dass die zur Beteiligung aufgerufenen Bürger und sonstigen Inte-
ressierten „mündig“ und in der Lage sind, sich in einem Dienstgebäude durch
Nachfragen zurechtzufinden. Die Forderung des Verwaltungsgerichthofs, die
35
- 20 -
öffentliche Bekanntmachung sei so zu gestalten, dass ein Interessierter in die
Planunterlagen Einblick nehmen könne, ohne noch Fragen oder Bitten an die
Gemeindebediensteten stellen zu müssen, ist überzogen.
bb) Mit Bundesrecht im Einklang steht dagegen die Auffassung des Verwal-
tungsgerichtshofs, dass von einer erneuten öffentlichen Auslegung des Plan-
entwurfs nach Abtrennung des Gebietsteils E
3
(Einkaufszentrum) nicht hätte
abgesehen werden dürfen. Einschlägige Vorschrift ist § 3 Abs. 3 Satz 1
Halbs. 1 BauGB 1998 (jetzt § 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB), der anordnet, dass der
Entwurf eines Bebauungsplans neu auszulegen ist, wenn er nach der Ausle-
gung geändert oder ergänzt wird. Sie galt gemäß § 2 Abs. 3 BauGB 1998 (jetzt
§ 1 Abs. 8 BauGB) auch für Änderungsbebauungspläne.
Der Verwaltungsgerichtshof ist davon ausgegangen, dass der Entwurf zur
3. Änderung des Bebauungsplans Teil B in der Fassung, wie er zwischen dem
8. Februar und 8. März 2002 öffentlich ausgelegen hat, nachträglich verändert
worden ist (UA S. 18). Das trifft zu.
Der ausgelegte Planentwurf sah für das Dreieck, das durch die Reichenaustra-
ße (B 33), die Carl-Benz-Straße und die Rudolf-Diesel-Straße gebildet wird, ein
Gewerbegebiet E
2
mit einer Sortimentsbeschränkung und ein Sondergebiet E
3
mit einer höchstzulässigen Verkaufsfläche und ebenfalls einer Sortimentsbe-
schränkung vor. Nach Beendigung der Auslegung führte die Beklagte das bis-
lang einheitliche Planänderungsverfahren für das Gewerbegebiet und für das
Sondergebiet getrennt weiter. Der Planentwurf für das Gewerbegebiet (künftig
Teil B) blieb unverändert, wurde am 16. Mai 2002 als Satzung beschlossen und
am 14. August 2002 öffentlich bekannt gemacht. Der Bebauungsplan für das
Sondergebiet trat mit der Bezeichnung „Unterlohn 3. Änderung Teil C“ im Jahr
2004 in Kraft. Er setzt für das Plangebiet abweichend von den ursprünglichen
Vorstellungen der Beklagten keine Sortimentsbeschränkung fest.
Gegenüber dem ausgelegten Planentwurf beschränkt sich die inhaltliche Ände-
rung der Bauleitplanung also auf das Sondergebiet. Die Festsetzungen für das
Gewerbegebiet haben sich nicht geändert. Sowohl dessen Umgriff als auch die
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- 21 -
zeichnerischen und textlichen Festsetzungen sind gleich geblieben. Allein dar-
aus folgt indes nicht, dass der Entwurf für den Bebauungsplan „Unterlohn 3. Än-
derung Teil B“ nicht hätte öffentlich ausgelegt werden müssen.
In der Rechtsprechung des Senats ist anerkannt, dass das Beteiligungsverfah-
ren nicht um seiner selbst willen zu betreiben ist. Deshalb besteht kein Anlass
zu einer erneuten Beteiligung, wenn eine nochmalige Gelegenheit zur Stellung-
nahme eine bloße Förmlichkeit wäre, die für den mit dem Beteiligungsverfahren
verfolgten Zweck nichts erbringen könnte (Beschluss vom 18. Dezember 1987
- BVerwG 4 NB 2.87 - NVwZ 1988, 822 <823>). Damit stimmt überein, dass
Änderungen eines Bebauungsplans in einem Teilbereich dann nicht zur Wie-
derholung des Auslegungsverfahrens für den gesamten Bebauungsplan nöti-
gen, wenn nach den tatsächlichen Umständen des Einzelfalles vernünftigerwei-
se ausgeschlossen werden kann, dass sie den Inhalt der Planung im übrigen
Geltungsbereich des Bebauungsplans verändern können (Beschluss vom
31. Oktober 1989 - BVerwG 4 NB 7.89 - BRS 49 Nr. 31). In einem solchen Fall
darf sich die Wiederholung des Auslegungsverfahrens auf den geänderten Teil
beschränken. Für den von den Änderungen nicht betroffenen Teil des Plange-
biets ist der Zweck des Offenlegungsverfahrens schon mit der erstmaligen Aus-
legung erfüllt. Insbesondere verlangt die Funktion des Auslegungsverfahrens
nicht, auch den unveränderten Teil erneut auszulegen. Denn schon die erstma-
lige Auslegung des Entwurfs gab den Betroffenen Gelegenheit, ihre Wünsche
und Bedenken abschließend geltend zu machen. Das Gesetz garantiert nur,
dass die Bürger einmal Gelegenheit erhalten, zu dem Planentwurf in seiner
letzten Fassung Stellung zu nehmen (Beschluss vom 31. Oktober 1989
- BVerwG 4 NB 7.89 - a.a.O.).
Dementsprechend ist der Verzicht auf die erneute Auslegung eines formal un-
verändert bleibenden Teilbereichs eines Planentwurfs dann nicht zu beanstan-
den, wenn die Abtrennung des anderen Teilbereichs auf den unveränderten
Teilbereich keine Auswirkungen haben kann. Das setzt voraus, dass sich die
Teilbereiche räumlich und funktional voneinander trennen lassen (Beschluss
vom 31. Oktober 1989 - BVerwG 4 NB 7.89 - a.a.O.). An einer Trennbarkeit in
diesem Sinne fehlt es etwa, wenn zuvor bewältigte Konflikte, beispielsweise
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- 22 -
eine angemessene Verkehrserschließung, infolge der Trennung in dem verblei-
benden Teilbereich wieder aufleben oder neue Konflikte geschaffen werden.
Das ist hier nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichthofs nicht der Fall.
Aber auch unterhalb der Schwelle einer durch die Abtrennung defizitär werden-
den Konfliktbewältigung besteht eine Pflicht zur erneuten Auslegung, wenn
durch die Abtrennung die Frage der Abwägung hinsichtlich des verbleibenden
Planteils neu aufgeworfen wird. Auch in diesem Fall können die formal unver-
änderten Festsetzungen im verbleibenden Planteil wegen eines veränderten
Gewichts der abzuwägenden Belange in einem anderen Licht erscheinen und
den Zweck der Beteiligungsvorschriften, den Bürgern und Behörden wenigstens
einmal Gelegenheit zu geben, zu dem Planentwurf in seiner letzten Fassung
Stellung zu nehmen, noch einmal aktuell werden lassen. Einen in diesem Sinne
inhaltlichen Zusammenhang zwischen der Planänderung durch Abtrennung und
den formal unveränderten Festsetzungen im verbleibenden Planteil hat der
Verwaltungsgerichtshof mit bindender Wirkung für den Senat (§ 137 Abs. 2
VwGO) bejaht (UA S. 20): Die Beklagte habe durch die Abspaltung des Son-
dergebiets den plangebietsübergreifenden Zusammenhang, der aus dem Zent-
ren- und Gewerbeflächenkonzept resultiere, erkennbar gelockert. Bei einer er-
neuten Auslegung des Planentwurfs für das Gewerbegebiet hätte die Klägerin
auf die Unterschiede der Planungen in den Bereichen E
2
und E
3
und die aus
ihrer Sicht gegebenen abwägungsfehlerhaften Unstimmigkeiten hinweisen kön-
nen mit der Folge, dass sich der Gemeinderat der Beklagten hiermit im Rahmen
seiner Abwägung neu hätte befassen müssen. Unterschiedliche Sorti-
mentsbeschränkungen hätten sich zwar schon aus dem ausgelegten Entwurf
des Änderungsbebauungsplans ergeben. Bei der Abtrennung des Gebietes E
3
sei aber deutlich geworden, dass sich die Unterschiede absehbar noch vertie-
fen würden.
Prof. Dr. Rubel
Gatz
Dr. Jannasch
Dr. Philipp
Petz
- 23 -
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 60 000 €
festgesetzt.
Prof. Dr. Rubel
Gatz
Dr. Jannasch
Dr. Philipp
Petz
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Bauplanungsrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
BauGB 1998
§ 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1; § 3 Abs. 3 Satz 1 Halbs. 1
BauGB
§ 1 Abs. 6 Nr. 11; § 1 Abs. 7; § 13, § 214 Abs. 4
BauNVO
§ 1 Abs. 9; § 8 Abs. 2 Nr. 1
GG
Art. 3 Abs. 1
Stichworte:
Bebauungsplan; Änderung eines ~; ergänzendes Verfahren; vereinfachtes Ver-
fahren; Grundzüge der Planung; öffentliche Auslegung; Notwendigkeit erneuter
~ bei Änderungen eines Bebauungsplanentwurfs in einem Teilbereich; Be-
kanntmachung der öffentlichen Auslegung; Nutzungsbeschränkungen; Aus-
schluss von Einzelhandelsbetrieben mit innenstadtrelevantem Sortiment; Ab-
wägungsgebot; abwägungserheblicher Belang; städtebauliches Zentrenkonzept
als ~; Gebot der Systemgerechtigkeit.
Leitsätze:
1. In der öffentlichen Bekanntmachung des Ortes der Auslegung eines Bebau-
ungsplanentwurfs (§ 3 Abs. 2 Satz 2 Halbs. 1 BauGB 1998/BauGB n.F.)
braucht regelmäßig nicht der Dienstraum des Verwaltungsgebäudes bezeichnet
zu werden, in dem die Planunterlagen zur Einsichtnahme bereit liegen.
2. Wird im Verfahren zur Aufstellung eines Bebauungsplans nach erfolgter
förmlicher Öffentlichkeitsbeteiligung ein Teil des Plangebiets abgetrennt, bedarf
es der erneuten Auslegung des ansonsten unverändert bleibenden Entwurfs
des Restplans, wenn sich die Abtrennung des anderen Teilbereichs auf den
unveränderten Teilbereich auswirken kann. Das ist u.a. dann der Fall, wenn
durch die Abtrennung die Frage der Abwägung hinsichtlich des verbleibenden
Planteils neu aufgeworfen wird.
3. Änderungen der Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung oder Dif-
ferenzierungen nach § 1 Abs. 4 bis 9 BauNVO berühren nicht stets die Grund-
züge der Planung im Sinne des § 13 Abs. 1 BauGB. Entscheidend sind die
Umstände des jeweiligen Einzelfalls.
4. Ein Bebauungsplan, mit dem das Zentren- bzw. Gewerbekonzept einer Ge-
meinde umgesetzt wird, ist nicht schon dann abwägungsfehlerhaft, wenn die
Gemeinde zuvor von diesem Konzept abgewichen ist. Allerdings ist das Ge-
wicht des Konzepts als abwägungsbeachtlicher Belang (§ 1 Abs. 6 Nr. 11
BauGB) umso geringer, je häufiger und umfangreicher das Konzept bereits
durchbrochen worden ist.
5. Bei der Umsetzung dieses Konzepts kann als abwägungserheblicher Unter-
schied berücksichtigt werden, dass ein Baugrundstück bereits baulich genutzt
wird und damit Grundlage beruflicher oder privater Lebensgestaltung geworden
ist, die im Grundsatz aufrecht erhalten, aber an sich ändernde Marktgegeben-
heiten oder Lebensumstände angepasst werden soll.
Urteil des 4. Senats vom 29. Januar 2009 - BVerwG 4 C 16.07
I. VG Freiburg vom 20.12.2005 - Az.: VG 6 K 1328/05 -
II. VGH Mannheim vom 31.07.2007 - Az.: VGH 5 S 2103/06 -