Urteil des BVerwG, Az. 4 C 15.07

Treu Und Glauben, Gemeinde, Folgekosten, Kaufpreis
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 C 15.07
OVG 1 LC 200/05
Verkündet
am 29. Januar 2009
Jakob
Geschäftsstellenverwalterin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 29. Januar 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Gatz und Dr. Jannasch sowie
die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und Dr. Bumke
für Recht erkannt:
Das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsge-
richts vom 10. Juli 2007 wird aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Ent-
scheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwie-
sen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung
vorbehalten.
G r ü n d e :
I
Die Klägerin nimmt die beklagte Stadt auf Rückzahlung eines vertraglich ver-
einbarten Folgekostenbeitrags in Anspruch. Die Klägerin war Eigentümerin ei-
nes rückwärtigen Grundstücksteils in der Ortschaft L., den sie veräußert hat,
nachdem seine Bebauung durch eine Satzung nach § 34 Abs. 4 BauGB mög-
lich geworden ist.
Im August 2000 traten die Klägerin und fünf weitere Grundeigentümer in der
Ortschaft L. mit der Bitte an die Beklagte heran, eine weitergehende Bebaubar-
keit ihrer Grundstücke zu ermöglichen. Die Beklagte stellte den Erlass einer
entsprechenden Satzung in Aussicht. Vor Einleitung des Planungsverfahrens
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schloss die Beklagte im Juli 2001 mit der Klägerin und den anderen Interessen-
ten Folgekostenverträge ab.
Diese beruhen insbesondere auf einem Grundsatzbeschluss des Rats der Be-
klagten aus dem Jahr 1995, in dem ein Realisierungs- und Finanzierungskon-
zept zur Deckung des dringenden Wohnbedarfs verabschiedet wurde. Zur Be-
wältigung des erwarteten starken Einwohnerzuwachses änderte die Beklagte
ihren Flächennutzungsplan und stellte Wohnbaugebiete dar. Die Kosten für die
dadurch erforderlich werdenden Folgeeinrichtungen (Schulen und Kinderta-
geseinrichtungen) sollten u.a. durch Folgekostenverträge aufgebracht werden,
da die vorhandenen Kapazitäten erschöpft seien und die Einrichtungen aus den
allgemeinen Haushaltsmitteln nicht finanziert werden könnten. Die Beklagte
ging von einem Anstieg der Gesamtbevölkerungszahl von ca. 20 000 auf ca.
24 500 Einwohner in 15 Jahren aus. Daraus errechnete sie einen Bedarf von
ca. 600 Schul- und 100 Kindergartenplätzen. Da bereits ein Nachfrageüberhang
bestand, wurden 100 Schulplätze abgezogen. Daraus wurde ein Investi-
tionsbedarf von 32,4 Mio. DM für Schulgebäude und 1,27 Mio. DM für Kinder-
gartengebäude errechnet. Eine Kalkulation ergab, dass die Beklagte die Folge-
kosten würde decken können, wenn sie von allen Grundstücken des vormaligen
Außenbereichs, die in Umsetzung des Flächennutzungsplans bebaubar werden
würden, 25 % des Grundstücksrichtwerts als Folgekostenbeiträge erheben
würde. Im März 1995 beschloss der Rat, entsprechende Folgekostenverträge
abzuschließen. Die Beklagte begann Planungsverfahren zur Neuausweisung
von Bauland danach erst dann, wenn mit den Grundstückseigentümern
Folgekostenverträge abgeschlossen worden waren. Insgesamt wurden mehr
als 70 derartige Verträge abgeschlossen, die zu Einnahmen von ca.
2,5 Mio. DM führten. In der Folgezeit wurden eine Schule am Nordrand der
Kernstadt sowie ein Kindergarten im Stadtteil B. errichtet.
In dem am 10. Juli 2001 geschlossenen Vertrag verpflichtet sich die Beklagte
u.a., ein Planungsbüro mit der Erstellung einer Satzung gemäß § 34 BauGB zu
beauftragen und die notwendigen Verfahrensschritte und Beschlüsse umge-
hend entsprechend den gesetzlichen Erfordernissen zu veranlassen. Die Klä-
gerin hat die Kosten der Planung zu tragen sowie Folgekosten in Höhe von
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12,50 DM/m² zu zahlen. Die Folgeleistungen werden im Vertrag näher darge-
stellt (§ 4). Die Folgekosten sind nach Verkauf eines Grundstücks oder Ertei-
lung einer Baugenehmigung zu zahlen. Ferner verpflichtete sich die Klägerin,
den dringenden Wohnbedarf ortsansässiger Familien durch Einhaltung eines
näher geregelten Verfahrens für die Reihenfolge der Kaufbewerber zu berück-
sichtigen und einen Baulandpreis von 100 DM/m² einschließlich Erschließungs-
sowie Folgekosten nicht zu überschreiten (§ 3). Zur Sicherung der Verpflichtun-
gen wurde ein Vorkaufsrecht eingeräumt; die Beteiligten verzichteten jedoch
aus Kostengründen
auf eine notarielle Beurkundung des Vertrags.
Die im Mai 2001 beschlossene Satzung gemäß § 34 Abs. 4 BauGB trat am
18. Juli 2001 in Kraft.
Im August 2002 veräußerte die Klägerin den rückwärtigen
Teil ihres Grundstücks zur Bebauung mit einem Zweifamilienhaus.
Nach dem
Inhalt des Kaufvertrags sind die Folgekosten in Höhe von 12,50 DM im Kauf-
preis von 100 DM (= 51,13 €) pro m² enthalten. Im Oktober 2002 zahlte die
Klägerin die Folgekosten in Höhe von 8 453,97 € an die Beklagte.
Im Oktober 2004 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Hannover Klage auf
Rückzahlung der Folgekosten erhoben und darauf verwiesen, sie habe ohne
Rechtsgrund geleistet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben.
Auf die Berufung der Beklagten hat das Niedersächsische Oberverwaltungsge-
richt mit Urteil vom 10. Juli 2007 (ZfBR 2007, 804 = BauR 2008, 57) die Klage
mit der Begründung abgewiesen, zwar sei der Folgekostenvertrag nichtig, die
Geltendmachung des Erstattungsanspruchs sei aber nach Treu und Glauben
ausgeschlossen.
Der im Hinblick auf das vereinbarte Vorkaufsrecht bestehende Formmangel
führe nicht zu einer Unwirksamkeit des gesamten Vertrags. Die städtebaulichen
Maßnahmen, deren Kosten übernommen worden seien, seien jedoch nicht
„Voraussetzung oder Folge“ des städtebaulich relevanten Vorhabens im Sinne
von § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB. Die Rechtsprechung des Bundesverwal-
tungsgerichts gebiete eine Begrenzung der über Verträge herstellbaren Zu-
rechnung von Folgelasten. Gefordert werde eine konkret-reale, unmittelbare
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Zurechnung der Folgemaßnahme zum einzelnen Plan. Die mittelbare rechneri-
sche Zurechnung über ein Gesamtkonzept reiche nicht aus. Zwar dürften Fol-
gekostenverträge nicht nur mit Vorhabenträgern für die Erschließung von grö-
ßeren Neubauflächen abgeschlossen werden, sondern auch mit einer Vielzahl
einzelner Grundstückseigentümer und mit Bezug auf kleinere Bauflächen. Nicht
ausreichend sei jedoch eine pauschale Gesamtabrechnung der durch aufein-
ander folgende Pläne zur Baulandausweisung insgesamt verursachten Folge-
maßnahmen. Bei Anwendung dieser Grundsätze nehme der von der Beklagten
verwendete Vertrag eine nicht zulässige Gesamtzurechnung vor. Der Durch-
schnittssatz von 25 % des Grundstücksrichtwerts sei ohne Rücksicht auf kon-
krete Verursachungen in einzelnen Baugebieten erhoben worden. Die konkrete
Ursächlichkeit der Baugebiete in der Ortschaft L. für die Folgeeinrichtungen sei
nicht ausreichend berücksichtigt worden. Das Vorhaben der Klägerin sei allen-
falls für einen Teil der Baukosten des Kindergartens im Stadtteil B. ursächlich.
Der Erstattungsanspruch der Klägerin sei aber nach Treu und Glauben ausge-
schlossen. Denn ihr sei durch die Leistung an die Beklagte kein Nachteil ent-
standen, weil sie die Kosten an die Käufer weitergegeben habe. Ob die Klägerin
ohne den Vertrag auf dem Markt einen höheren Preis hätte erzielen können, sei
unerheblich. Die Erstattung verschaffe ihr einen ihr nicht zustehenden Vorteil.
Die Klägerin hat die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision einge-
legt. Zur Begründung führt sie aus: Dem Bürger stehe bei einem unwirksamen
Folgekostenvertrag ein Erstattungsanspruch auch dann zu, wenn die erlangte
Bebaubarkeit und damit Werterhöhung des Grundstücks nicht rückgängig ge-
macht werden könne. Es lägen auch keine Umstände in der Person oder im
Verhalten der Klägerin vor, die einen Erstattungsanspruch im Hinblick auf Treu
und Glauben ausschließen könnten. Das Oberverwaltungsgericht sei im Übri-
gen zu Recht von der Nichtigkeit des städtebaulichen Vertrags ausgegangen.
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Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsge-
richts vom 10. Juli 2007 aufzuheben und die Berufung der
Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Han-
nover vom 28. Juni 2005 zurückzuweisen.
Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Das Oberverwaltungsgericht habe zu Recht einen Erstattungsanspruch mit der
Begründung verneint, die Klägerin habe durch die Leistung an die Beklagte kei-
nen Nachteil erlitten. Der Baulandpreis sei durch § 3 des Vertrags auf maximal
100 DM/m² einschließlich Erschließungs- und Folgekosten begrenzt worden.
Ohne Berücksichtigung der Folgekosten wäre der Preis somit auf 87,50 DM/m²
fixiert worden. Würde dem Erstattungsbegehren der Klägerin stattgegeben, hät-
te sie einen Nettoerlös erlangt, der nach dem Vertrag nicht gewollt gewesen sei.
Davon abgesehen stelle sich das Urteil im Ergebnis als aus anderen Gründen
richtig dar. Der städtebauliche Vertrag sei wirksam. Die vom Oberverwaltungs-
gericht herangezogene frühere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge-
richts betreffe vor allem Verträge, die vor der Neuregelung in § 11 BauGB wie
auch § 6 Abs. 3 BauGB-MaßnahmenG abgeschlossen worden seien. Diese
Regelungen hätten erstmals eine gesetzliche Grundlage für den Abschluss von
Folgekostenverträgen geschaffen. Durch sie seien die Anforderungen an die
Kausalität herabgesetzt worden; gefordert sei nur noch ein sachlicher Zusam-
menhang zwischen der Leistung der Beklagten einerseits und der Zahlung der
Klägerin andererseits.
II
Die Revision der Klägerin ist begründet. Das Berufungsgericht ist auf der
Grundlage seiner Annahme, der Folgekostenvertrag sei nichtig, zu Unrecht zu
dem Ergebnis gelangt, der klägerische Erstattungsanspruch sei nach Treu und
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Glauben ausgeschlossen, weil der Klägerin durch die Leistung an die Beklagte
kein Nachteil entstanden sei (1.). Ob das Urteil sich aus anderen Gründen als
richtig darstellt (§ 144 Abs. 4 VwGO), weil der Folgekostenvertrag nach § 11
Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB wirksam und die vereinbarte Leistung nach § 11
Abs. 2 BauGB den gesamten Umständen nach angemessen ist, kann ohne
weitere tatsächliche Feststellungen, die zu treffen dem Revisionsgericht ver-
wehrt ist, nicht entschieden werden. Die Sache ist daher nach § 144 Abs. 3
Nr. 2 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Ober-
verwaltungsgericht zurückzuverweisen (2.).
1. Das Berufungsgericht ist auf der Grundlage seiner Annahme, der Folgekos-
tenvertrag sei nichtig, zu dem Ergebnis gelangt, der klägerische Erstattungsan-
spruch sei nach Treu und Glauben ausgeschlossen, weil der Klägerin durch die
Leistung an die Beklagte kein Nachteil entstanden sei. Bei dieser Würdigung
geht es davon aus, dass die im städtebaulichen Vertrag neben der Pflicht zur
Zahlung der Planungskosten sowie des Folgekostenbeitrags der Klägerin ferner
auferlegte Verpflichtung, im nachfolgenden Kaufvertrag keinen höheren Bau-
landpreis als „maximal 100,00 DM incl. Erschließungs- sowie Folgekosten“ zu
vereinbaren, nicht zu ihren Gunsten zu berücksichtigen sei. Damit verletzt das
Berufungsgericht Bundesrecht.
1.1 Zu folgen ist allerdings dem rechtlichen Ausgangspunkt des Oberverwal-
tungsgerichts. Danach handelt ein Bürger, der auf vertraglicher Grundlage ge-
leistete Zahlungen zurückfordert, nicht allein deshalb rechtsmissbräuchlich, weil
der städtebauliche Vertrag auf seinen Wunsch abgeschlossen wurde (Urteil
vom 26. März 2003 - BVerwG 9 C 4.02 - Buchholz 316 § 59 VwVfG Nr. 17 =
NVwZ 2003, 993 zu einer Stundungsvereinbarung), auch wenn dies ein Indiz
dafür darstellen kann, dass er an der Planung ein besonderes Interesse hat
(vgl. hierzu beispielsweise den dem Urteil vom 25. November 2005 - BVerwG
4 C 15.04 - BVerwGE 124, 385 zugrunde liegenden Sachverhalt). Ferner steht
der Grundsatz von Treu und Glauben der einseitigen Rückabwicklung eines
nichtigen Austauschvertrags nicht allein deshalb entgegen, weil die Leistung der
Gemeinde - wie hier unter anderem die Satzung nach § 34 Abs. 4 BauGB -
nicht mehr rückgängig zu machen ist. Es müssen vielmehr besondere, in der
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Person oder im Verhalten des Erstattung begehrenden Bürgers liegende Um-
stände hinzutreten, die das Rückforderungsbegehren als treuwidrig erscheinen
lassen (Urteil vom 16. Mai 2000 - BVerwG 4 C 4.99 - BVerwGE 111, 162
<174>). Das Oberverwaltungsgericht ist ferner zu Recht davon ausgegangen,
dass derartige in der Person oder im Verhalten des Erstattung begehrenden
Bürgers liegende Umstände auch darin bestehen können, dass der Betroffene
einen ihm zunächst entstandenen Vermögensnachteil auf den Erwerber des
Grundstücks vertraglich abgewälzt hat. Es wäre mit Treu und Glauben nicht zu
vereinbaren, wenn der Vertragspartner der Gemeinde im Wege des öffentlich-
rechtlichen Erstattungsanspruchs den Ausgleich eines Vermögensnachteils
herbeiführen kann, der nach der Veräußerung des Grundstücks endgültig nicht
mehr vorhanden ist (vgl. auch Beschluss vom 17. Juli 2001 - BVerwG 4 B
24.01 - BRS 64 Nr. 230 = Buchholz 406.11 § 58 BauGB Nr. 1). Dem steht nicht
entgegen, dass in dem Kaufvertrag mit dem Erwerber kein rechtlich zu missbil-
ligendes Ereignis zu sehen ist. Nachdem der wirtschaftliche Nachteil nicht beim
Vertragspartner der Gemeinde verblieben, sondern auf den Erwerber überge-
gangen ist, rechtfertigt auch der Sanktionsgedanke (Urteil vom 16. Mai 2000
- BVerwG 4 C 4.99 - a.a.O. S. 173) nicht, dass die Gemeinde einen Vermö-
gensnachteil ausgleichen muss, der nicht mehr besteht. Denn dann erhielte ihr
Vertragspartner durch die Erstattung des Folgekostenbeitrags einen zusätzli-
chen unverdienten Vermögensvorteil, der über das hinausgeht, was ihm auf der
Grundlage eines Erstattungsanspruchs zusteht.
1.2 Dagegen ist es mit Bundesrecht nicht vereinbar, dass das Oberverwal-
tungsgericht das Bestehen eines endgültigen Nachteils bei der Klägerin verneint
hat, ohne zu berücksichtigen, dass die Klägerin sich in dem städtebaulichen
Vertrag verpflichtet hat, im nachfolgenden Kaufvertrag keinen höheren
Baulandpreis als „maximal 100,00 DM incl. Erschließungs- sowie Folgekosten“
zu vereinbaren. Ob das Geltendmachen eines Erstattungsanspruchs gegen
Treu und Glauben verstößt, kann nur nach einer umfassenden Würdigung eines
städtebaulichen Vertrags mit allen seinen Bestandteilen beurteilt werden; ohne
eine derartige Gesamtbetrachtung kann auch nicht festgestellt werden, ob dem
Vertragspartner ohne Rückerstattung ein endgültiger Nachteil verbleibt. Dass
das Oberverwaltungsgericht eine derartige Betrachtung - anders als noch das
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Verwaltungsgericht - abgelehnt hat, macht die Formulierung im Urteil deutlich,
ob die Klägerin ohne den Vertrag auf dem Markt einen höheren Preis hätte
erzielen können, sei unerheblich (UA S. 23).
Wenn die Verpflichtung der Klägerin, im nachfolgenden Kaufvertrag keinen hö-
heren Baulandpreis als „maximal 100,00 DM incl. Erschließungs- sowie Folge-
kosten“ zu vereinbaren, in die Würdigung einbezogen wird, kann ihr der Ein-
wand, ihr sei kein Nachteil entstanden, nicht entgegengehalten werden.
Eine derartige Höchstpreisklausel in Verbindung mit Beschränkungen beim
Kreis der Erwerber kann grundsätzlich Gegenstand eines städtebaulichen Ver-
trags nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB sein. Sie dient der Förderung und
Sicherung der mit der Bauleitplanung verfolgten Ziele, insbesondere der De-
ckung des Wohnbedarfs der ortsansässigen - einschließlich der aus dem Ort
stammenden oder im Ort arbeitenden - Bevölkerung (vgl. Burmeister, Praxis-
handbuch Städtebauliche Verträge, 2. Aufl. 2005, Rn. 119; Bunzel/Coulmas/
Schmidt-Eichstaedt, Städtebauliche Verträge - ein Handbuch, 3. Aufl. 2007,
S. 137; Mustereinführungserlass der Fachkommission „Städtebau“ der
ARGEBAU Nr. 6.3.3, abgedruckt bei Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielen-
berg/Krautzberger, Baugesetzbuch, § 11 Rn. 26). Mit ihr soll sichergestellt wer-
den, dass die ortsansässige Bevölkerung zum Erwerb der für eine Bebauung
notwendigen Grundstücke in der Lage ist. Da der Vertragspartner der Gemein-
de ohne den städtebaulichen Vertrag nicht über Bauland verfügt hat, verbleibt
ihm in jedem Fall ein wirtschaftlicher Mehrwert; deswegen ist er zum Abschluss
einer derartigen Vereinbarung bereit.
Ob dieser Vertragsbestandteil vorliegend wirksam ist oder - beispielsweise im
Hinblick auf die dem Vertragspartner auferlegte mehrfache Belastung - rechtli-
chen Bedenken begegnet, bedarf keiner weiteren Klärung. Denn die Klägerin
hat das Grundstück inzwischen zu dem ihr als Höchstbetrag auferlegten Kauf-
preis veräußert. Einen höheren Kaufpreis kann sie nicht mehr erzielen. Mit einer
Beschränkung des Kaufpreises auf einen Höchstbetrag in der vorliegenden Art
soll die Gesamtbelastung, die vom bauwilligen Käufer zu tragen ist, begrenzt
werden. Eine derartige Klausel wird geschlossen, wenn die Beteiligten davon
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ausgehen, dass ohne diese Vereinbarung am Markt ein höherer Kaufpreis zu
erzielen wäre. Dies muss auch die Beklagte gegen sich gelten lassen. Daraus
ergibt sich, dass der Klägerin im vorliegenden Fall ein Nachteil entstanden ist.
Denn wenn die Vereinbarung über die Deckelung des Kaufpreises wirksam ist,
durfte sie - bei unterstellter Unwirksamkeit der Folgekostenvereinbarung - nach
der mit der Beklagten geschlossenen Vereinbarung in jedem Fall einen Erlös
von 100 DM/m² erzielen. Von diesem Betrag, der ihr in jedem Fall verbleiben
sollte, hat sie den Folgekostenbeitrag in Höhe von 12,50 DM/m² an die Beklagte
abgeführt; dadurch ist ihr ein Nachteil entstanden. Dieses Ergebnis würde in
tatsächlicher Hinsicht noch bekräftigt, wenn man den vom Verwaltungsgericht
als unstreitig angenommen Sachverhalt zugrunde legen würde, wonach die
Klägerin am freien Markt sogar einen höheren Kaufpreis als 112,50 DM/m²
hätte erzielen können (UA S. 15); darauf kommt es indessen nicht an. Würde
sich die vertragliche Vereinbarung über die Beschränkung des Kaufpreises
dagegen als unwirksam erweisen, könnte die Beklagte aus ihr erst recht keine
Folgerungen zu ihren Gunsten ableiten.
Demgegenüber kann der Einwand der Beklagten nicht greifen, die Beteiligten
hätten bei Kenntnis der Unwirksamkeit der Vereinbarung über die Folgekosten
einen Kaufpreis von 87,50 DM/m² vereinbart. Denn dann würde die auf den
Grundsatz von Treu und Glauben gestützte Einwendung gegen den Erstat-
tungsanspruch auf einen lediglich hypothetischen Vertragsinhalt gestützt, den
die Beteiligten nicht vereinbart haben. Damit kann der Umstand, dass der Klä-
gerin bei der gebotenen Gesamtwürdigung des geschlossenen Vertrags im Fal-
le der Unwirksamkeit der Folgekostenvereinbarung ein Nachteil entstanden ist,
schon aus Rechtsgründen nicht in Frage gestellt werden. Davon abgesehen
spricht in tatsächlicher Hinsicht nichts dafür, dass in Kenntnis der Marktlage und
bei angenommener Unzulässigkeit der Folgekostenvereinbarung ein derartiger
Vertragsinhalt zustande gekommen wäre; viel eher ist davon auszugehen, dass
mit dem runden Betrag von 100 DM/m² die Belastung begrenzt werden sollte,
die die Käufer von Baugrundstücken - einschließlich der Folgekosten sowie der
Erschließungskosten - insgesamt tragen sollten. Ferner ist im Vertrag von
Erschließungs- Folgekosten die Rede; Vorstellungen über die Höhe des
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Kaufpreises nach Abzug der Folgekosten, aber einschließlich möglicher Er-
schließungskosten haben beim Vertrag ersichtlich keine Rolle gespielt.
2. Das Oberverwaltungsgericht gelangt zu dem Ergebnis, die von den Beteilig-
ten geschlossene Folgekostenvereinbarung sei nichtig. Das angegriffene Urteil
würde sich aus anderen Gründen als richtig darstellen (§ 144 Abs. 4 VwGO),
wenn der städtebauliche Vertrag nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB wirksam
und die vereinbarte Leistung nach § 11 Abs. 2 BauGB den gesamten Umstän-
den nach angemessen wäre, da die Klägerin dann keinen Erstattungsanspruch
geltend machen könnte. Zwar unterwirft das Oberverwaltungsgericht die Befug-
nis der Gemeinden, städtebauliche Verträge nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3
BauGB zu schließen, rechtlichen Schranken, die mit Bundesrecht nicht verein-
bar sind. Ob der Vertrag wirksam und die Leistung angemessen ist, kann je-
doch ohne weitere tatsächliche Feststellungen, die zu treffen dem Revisionsge-
richt verwehrt ist, nicht entschieden werden. Die Sache ist daher nach § 144
Abs. 3 Nr. 2 VwGO zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das
Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.
2.1 Die Rechtmäßigkeit städtebaulicher Verträge der vorliegenden Art ist nach
§ 11 BauGB zu beurteilen. Mit dieser gesetzlichen Regelung - sowie zuvor mit
§ 6 Abs. 3 des BauGB-Maßnahmengesetzes (1993) und noch davor der in den
Neuen Ländern zunächst weiter geltenden (§ 246a Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 BauGB
1990) Vorschrift des § 54 der Verordnung zur Sicherung einer geordneten städ-
tebaulichen Entwicklung und der Investitionen in den Gemeinden (BauZVO) der
DDR vom 20. Juni 1990 - sind die Befugnisse der Gemeinden, städtebauliche
Verträge abzuschließen, auf eine neue und gegenüber dem allgemeinen Ver-
waltungsrecht sowie seiner Kodifizierung im VwVfG eigenständige Rechts-
grundlage gestellt worden. Damit sollte der städtebauliche Vertrag bereichs-
spezifisch normiert und vor dem Hintergrund der Komplexität städtebaulicher
Gestaltungsaufgaben der Gemeinden deutlicher legitimiert werden (Krautzber-
ger, a.a.O. Rn. 20). Die in der früheren Rechtsprechung des Bundesverwal-
tungsgerichts noch auf der Grundlage der allgemeinen Grundsätze des allge-
meinen Verwaltungsrechts entwickelten Beschränkungen (vgl. insbesondere
das Urteil des 8. Senats vom 14. August 1992 - BVerwG 8 C 19.90 - BVerwGE
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90, 310) lassen sich auf die jetzt maßgebliche Gesetzeslage nicht ohne Weite-
res übertragen.
2.2 Für den Teil des zwischen den Beteiligten geschlossenen Vertrags, der den
Folgekostenbeitrag betrifft, ist § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB maßgeblich.
Danach kann Gegenstand eines städtebaulichen Vertrags insbesondere die
Übernahme von Kosten oder sonstigen Aufwendungen sein, die der Gemeinde
für städtebauliche Maßnahmen entstehen oder entstanden sind und die Vor-
aussetzung oder Folge des geplanten Vorhabens sind.
Zu Recht geht das Oberverwaltungsgericht davon aus, dass zu den städtebau-
lichen Maßnahmen auch die von der Gemeinde zu schaffenden Anlagen und
Einrichtungen zu zählen sind, die der Allgemeinheit dienen. Das macht die dies
ausdrücklich noch erwähnende, ausführlichere Formulierung in § 6 Abs. 3
BauGB-MaßnahmenG (1993) deutlich, die der Sache nach durch den mit dem
BauROG lediglich redaktionell verkürzten Wortlaut nicht verändert werden sollte
(vgl. den Bericht der Expertenkommission zur Novellierung des Baugesetz-
buches vom 28. Oktober 1995 Rn. 149 sowie BTDrucks 13/6392 S. 50). Hierzu
zählen diejenigen sozialen Einrichtungen, die eine Gemeinde für die Bewohner
neuer Wohngebiete bereit zu stellen hat, insbesondere auch Schulen und Kin-
dergärten.
§ 11 BauGB erlaubt den Abschluss eines Folgekostenvertrags auch dann,
wenn die Aufwendungen bereits entstanden sind. Dies ergibt sich bereits aus
dem Wortlaut, wird aber auch durch die Gesetzesbegründung bestätigt, in der
hervorgehoben wird, mit der Einbeziehung bereits entstandener Aufwendungen
solle verdeutlicht werden, dass auch schon zeitlich zuvor entstandene Kosten
für städtebauliche Maßnahmen, die Voraussetzung für die Verwirklichung des
geplanten Vorhabens sind, in die Vereinbarung einbezogen werden können
(BTDrucks 13/6392 S. 50).
Die gesetzliche Regelung sieht auch keine Beschränkung der Folgekosten aus-
lösenden Maßnahmen auf das Bebauungsplangebiet vor. Die in § 6 BauGB-
MaßnahmenG (1993) noch enthaltene Regelung, wonach die städtebaulichen
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Maßnahmen auch außerhalb des Gebiets liegen können, sollte mit der durch
das BauROG gestrafften Fassung des § 11 BauGB in der Sache nicht geändert
werden; dies wird durch die Gesetzesbegründung zu § 11 BauGB bestätigt
(BTDrucks 13/6392 S. 50).
2.3 Ein Folgekostenvertrag ist auch dann mit § 11 BauGB vereinbar, wenn der
Bedarf für eine städtebauliche Maßnahme - beispielsweise ein Schulgebäude -
durch die Überplanung und Bebauung mehrerer Bebauungsplangebiete bzw.
Gebiete nach § 34 Abs. 4 BauGB verursacht wird. Auch dann kann die Maß-
nahme als Folge des geplanten Vorhabens anzusehen sein (ebenso VG Cott-
bus, Urteil vom 27. Oktober 2005 - 3 K 948/02 - juris Rn. 38). Auf die nach an-
deren städtebaulichen Maßstäben vorzunehmende Aufteilung und Abgrenzung
der Bebauungsplangebiete kommt es für die Frage, ob Baugebiete einen kausal
verknüpften Folgebedarf auslösen, nicht an. Der Gesetzgeber will die Ge-
meinden nicht dazu veranlassen, Bebauungspläne mit möglichst großem Gel-
tungsbereich zu erlassen, um damit die Notwendigkeit der Errichtung von Infra-
struktureinrichtungen besser begründen zu können. Ihm ist vielmehr bewusst,
dass sich der heutigen Stadtentwicklung eher Aufgaben stellen, die die Schaf-
fung kleinerer Baugebiete oder die Umstrukturierung von Siedlungsgebieten
erfordern und nicht, wie in den 70er Jahren, die Entwicklung größerer neuer
Baugebiete (Krautzberger, a.a.O. Rn. 164a).
Unter den nachfolgend (2.4) dargestellten Voraussetzungen kann auch die Ge-
samtkonzeption einer Gemeinde geeignet sein zu belegen, dass eine städte-
bauliche Maßnahme die Folge mehrerer neu ausgewiesener Baugebiete ist.
Insofern kann entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts auch eine
Gesamtabrechnung der durch aufeinander folgende Pläne zur Baulandaus-
weisung insgesamt verursachten Folgemaßnahmen durch das Gesetz gedeckt
sein. Die Sichtweise, „als Leistung der Behörde“ sei lediglich die Beplanung ei-
ner konkreten Fläche zu verstehen und nicht das im Flächennutzungsplan zum
Ausdruck gelangende Vorhaben einer Gesamtentwicklung der Gemeinde (UA
S. 17), wird der Aufgabenstellung einer Gemeinde, die für die Bauleitplanung
ebenso wie für die Errichtung der hier in Betracht kommenden der Allge-
meinheit dienenden Anlagen und Einrichtungen zuständig ist, nicht gerecht.
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Vielmehr kann die Gegenleistung der Gemeinde - auf die der Vertragspartner
bei einem derartigen „hinkenden Austauschverhältnis“ (vgl. hierzu Urteil vom
16. Mai 2000 - BVerwG 4 C 4.99 - a.a.O. S. 165) allerdings keinen Anspruch
hat - in einem komplexen Bündel von Entscheidungen und Maßnahmen beste-
hen. Hierzu kann neben der Aufstellung eines Bebauungsplans (bzw. einer Sat-
zung nach § 34 Abs. 4 BauGB) die Entscheidung der Gemeinde gehören, An-
lagen und Einrichtungen, die der Allgemeinheit dienen, zu schaffen, bei deren
Fehlen sie die Ausweisung weiterer Baugebiete abwägungsfehlerfrei ablehnen
könnte. Dies kommt in Betracht, wenn die vorhandenen Kapazitäten bei von ihr
betriebenen Einrichtungen (wie Schule und Kindergarten) erschöpft sind. In
dieser Lage darf sie die Städtebaupolitik betreiben, die ihr richtig erscheint, und
dementsprechend ihre Ziele setzen. Daher darf sie sich entweder gegen die
Ausweisung neuer (Wohn-)Baugebiete entscheiden, weil sie ihre öffentlichen
Einrichtungen nicht erweitern will, oder den Beschluss fassen, Baugebiete aus-
zuweisen und zugleich die dadurch erforderlich werdenden Einrichtungen zu
schaffen oder zu erweitern und damit die Hindernisse zu beseitigen, die der pla-
nerischen Entscheidung zugunsten weiterer Wohngebiete entgegenstehen.
Städtebauliche Maßnahmen sind daher auch dann als Folge des geplanten
Vorhabens anzusehen, wenn eine Gemeinde nachvollziehbar davon ausgehen
darf, dass durch die weitere Überplanung von bisher nicht bebaubaren Grund-
stücken Investitionskosten für öffentliche Einrichtungen entstehen, die sie zu
tragen hätte, und sie im Hinblick auf diese Kosten abwägungsfehlerfrei von ei-
ner derartigen Überplanung absehen dürfte.
2.4 Voraussetzung für die Wirksamkeit eines Folgekostenvertrags bleibt aber,
dass die Gemeinde die kausale Verknüpfung belegen kann. Es ist nicht ausrei-
chend, dass die städtebaulichen Maßnahmen lediglich „in sachlichem Zusam-
menhang“ mit dem vom Bauwilligen geplanten Vorhaben und mit der städte-
baulichen Planung der Gemeinde stehen. Denn ein entsprechender Vorschlag
des Bundesrats (BTDrucks 12/4208 S. 9) zur Formulierung in § 6 BauGB-
MaßnahmenG, mit dem der Kausalzusammenhang noch weiter gelockert wer-
den sollte, blieb im Gesetzgebungsverfahren 1993 ausdrücklich ohne Erfolg
(BTDrucks 12/4317 S. 31 f.; 12/4340 S. 13) und wurde bei der Novellierung
durch das BauROG nicht befürwortet (Bericht der Expertenkommission
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Rn. 145). Somit reicht ein bloßer allgemeiner Bezug zu den gemeindlichen Auf-
gaben nicht aus. Nicht zulässig sind daher beispielsweise die Deckung eines
Nachholbedarfs für bereits zuvor verwirklichte Planungen oder andererseits das
Bilden eines finanziellen Polsters für gegenwärtig noch nicht absehbare Pla-
nungen (ebenso Burmeister, a.a.O. Rn. 154; Birk, Städtebauliche Verträge,
4. Aufl. 2002, Rn. 512).
Ein Gesamtkonzept, wie es die Beklagte hier für sich in Anspruch nimmt, erfüllt
nur dann die gesetzlichen Anforderungen, wenn die Gemeinde transparent,
nachvollziehbar und damit kontrollierbar belegen kann, dass die von ihr in ei-
nem überschaubaren zeitlichen Zusammenhang zu beschließenden und rea-
listischerweise verwirklichungsfähigen Bebauungspläne (oder anderen Satzun-
gen) einen (weiteren) Bedarf an öffentlichen Einrichtungen hervorrufen. Ein
derartiges Konzept muss vom Rat der Gemeinde beschlossen und damit von
seiner planerischen und gestaltenden Willensbildung gedeckt sein. Wenn meh-
rere Bebauungspläne zur Begründung eines Bedarfs an öffentlichen Einrich-
tungen herangezogen werden sollen, kann dies - worauf die Beklagte vorlie-
gend in besonderer Weise Bezug nimmt - mit einer Änderung des Flächennut-
zungsplans einhergehen. Dieser bereitet die weitere Planung durch Bebau-
ungspläne vor und strukturiert damit die planerischen Absichten der Gemeinde
auf einer übergreifenden Ebene. In jedem Fall muss anhand nachvollziehbarer
und realistischer Prognosen dargelegt werden, mit welcher Zunahme der Be-
völkerung gerechnet wird. Daraus ist abzuleiten und anhand von Erfahrungs-
werten zu belegen, welcher Bedarf an öffentlichen Anlagen und Einrichtungen,
die der Allgemeinheit dienen, dadurch hervorgerufen wird und welche Kosten in
dessen Folge (nach Abzug von Zuschüssen etc.) auf die Gemeinde zukommen.
2.5 Die beklagte Gemeinde hat einen derartigen Beschluss gefasst und im ver-
waltungsgerichtlichen Verfahren eine Reihe von Unterlagen vorgelegt, mit de-
nen sie belegen will, dass die Anforderungen an eine derartige kausale Ver-
knüpfung erfüllt sind und sie mit Folgekostenbeiträgen deutlich weniger einge-
nommen hat, als ihr an gegenüberstehenden Kosten entstanden sind. Das
Oberverwaltungsgericht ist - aus seiner Sicht folgerichtig - diesen Fragen nicht
im Einzelnen nachgegangen und hat daher nicht geprüft, ob den beschriebenen
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Anforderungen genügt worden ist. Es ist seine Aufgabe und nicht diejenige des
Revisionsgerichts, die entsprechenden Feststellungen zu treffen und die
Beklagte gegebenenfalls zur Vorlage weiterer Unterlagen anzuhalten.
2.6 Das Oberverwaltungsgericht hat ferner ausdrücklich nicht geprüft (UA
S. 21), ob die im Vertrag vereinbarten Leistungen den gesamten Umständen
nach angemessen sind (§ 11 Abs. 2 BauGB). Das Erfordernis der Angemes-
senheit bildet ein wichtiges Korrektiv. Der Senat hat bereits in seinem Urteil
vom 6. Juli 1973 - BVerwG 4 C 22.72 - (BVerwGE 42, 331 <342, 345>) darauf
hingewiesen, dass die aus Anlass eines bestimmten Vorhabens vereinbarte
Übernahme von Folgekosten bei wirtschaftlicher Betrachtung des Gesamtvor-
gangs in angemessenem Verhältnis zum Wert des Vorhabens stehen muss und
auch sonst keine Anhaltspunkte dafür gegeben sein dürfen, dass die ver-
tragliche Übernahme von Kosten eine unzumutbare Belastung bedeutet. Eine
Leistung kann unangemessen sein, weil die Gemeinde sich bei Gegenüberstel-
lung der durch Folgekostenverträge vereinbarten Beiträge einerseits
und der (nach Abzug von Zuschüssen Dritter) für die städtebaulichen Maßnah-
men andererseits entstandenen Kosten eine unangemessen hohe
Einnahme zusagen lässt. Ferner kann eine Gegenleistung unter dem Gesichts-
punkt der Gesamtbelastung des bau- oder veräußerungswilligen
Grundstückseigentümers unangemessen sein. Dabei sind alle in einem städte-
baulichen Vertrag enthaltenen Verpflichtungen des Grundstückseigentümers im
Zusammenhang und damit in ihrer wirtschaftlichen Gesamtwirkung zu würdi-
gen. Dies gilt in besonderer Weise bei einem Vertrag der vorliegenden Art, in
dem sowohl eine Beschränkung des Preises bei einer Veräußerung des Grund-
stücks als auch eine Pflicht zur Zahlung von Folgekosten vereinbart worden
sind. Ferner ist in diesem Zusammenhang zu prüfen, ob bei einer Vielzahl von
städtebaulichen Verträgen der von der Gemeinde gewählte und ihrem Konzept
zugrunde gelegte Verteilungsmaßstab mit dem allgemeinen Gleichheitsgrund-
satz im Einklang steht.
2.7 Ein ausdrückliches anderweitiges gesetzliches Verbot steht einem Folge-
kostenvertrag der vorliegenden Art nicht entgegen. Für das Landesschulrecht
hat das Oberverwaltungsgericht keine derartige Schranke erkennen können
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(UA S. 12). Ein solches Verbot ergibt sich auch nicht aus § 90 SGB VIII für Kin-
dertageseinrichtungen. Nach dieser Regelung können für die Inanspruchnahme
von Angeboten der Jugendarbeit sowie der Förderung von Kindern in Tages-
einrichtungen (und Kindertagespflege) Kostenbeiträge festgesetzt werden. Sie
betrifft nur die Inanspruchnahme der genannten Angebote; ihr normativer An-
spruch erstreckt sich nicht auf städtebauliche Verträge über die Schaffung der
baulichen Infrastruktur für derartige Einrichtungen.
2.8 Das Oberverwaltungsgericht wird somit zu prüfen haben, ob vorliegend die
dargestellten Anforderungen an eine kausale Verknüpfung erfüllt sind und ob
die vereinbarten Verpflichtungen insgesamt angemessen sind. Dabei wird auch
der Frage nachzugehen sein, ob der von der Beklagten herangezogene Grund-
satz, bei (offenbar allen) Grundstücken im Außenbereich einen Folgekostenbei-
trag von 25 % des sich aus der Richtwertkarte ergebenden Werts, höchstens
23,50 DM/m², zu vereinbaren, mit dem Gebot der Angemessenheit und dem
Gleichheitsgrundsatz im Einklang steht. Insoweit könnten sich Bedenken erge-
ben, wenn die betroffenen Grundstücke im Hinblick auf die künftig mögliche
Nutzung in deutlich unterschiedlicher Intensität zum Bedarf an Folgemaßnah-
men beitragen sollten.
Wenn die weitere Prüfung ergeben sollte, dass die durch den städtebaulichen
Vertrag vereinbarte (Gesamt-)Belastung der Klägerin insgesamt unangemessen
hoch ist, kommt auch eine teilweise Nichtigkeit dieses Vertrags in Betracht (vgl.
§ 59 Abs. 3 VwVfG). In diesem Fall könnte der Erstattungsanspruch nur teilwei-
se durchgreifen.
Prof. Dr. Rubel
Gatz
Dr. Jannasch
Dr. Philipp
Dr. Bumke
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Beschluss
Der Wert des Streitgegenstandes wird für die Revisionsinstanz auf 8 453,97 €
festgesetzt.
Prof. Dr. Rubel
Gatz
Dr. Jannasch
Dr. Philipp
Dr. Bumke
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Städtebaurecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
BauGB
§ 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 und 3 und Abs. 2
VwVfG
§§ 54, 56, 59 Abs. 3
Stichworte:
Städtebaulicher Vertrag; Folgekostenvertrag; Erstattungsanspruch; Grundsatz
von Treu und Glauben; Wirksamkeit des Vertrags; städtebauliche Maßnahme;
Gesamtkonzept; Angemessenheit.
Leitsätze:
1. Der Grundsatz von Treu und Glauben steht der einseitigen Rückabwicklung
eines nichtigen Austauschvertrags nicht allein deshalb entgegen, weil die Leis-
tung der Gemeinde nicht mehr rückgängig zu machen ist; es müssen vielmehr
besondere, in der Person oder im Verhalten des Erstattung begehrenden Bür-
gers liegende Umstände hinzutreten, die das Rückforderungsbegehren als
treuwidrig erscheinen lassen (wie Urteil vom 16. Mai 2000 - BVerwG 4 C 4.99 -
BVerwGE 111, 162 <174>). Derartige Umstände können auch darin bestehen,
dass der Betroffene einen ihm zunächst entstandenen Vermögensnachteil auf
den Erwerber des Grundstücks vertraglich abgewälzt hat.
2. Ob das Geltendmachen eines Erstattungsanspruchs gegen Treu und Glau-
ben verstößt, kann nur nach einer umfassenden Würdigung eines städtebauli-
chen Vertrags mit allen seinen Bestandteilen beurteilt werden; ohne eine derar-
tige Gesamtbetrachtung kann auch nicht festgestellt werden, ob dem Vertrags-
partner ein endgültiger Nachteil verbleibt.
3. Ein Folgekostenvertrag ist auch dann mit § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB
vereinbar, wenn der Bedarf für eine städtebauliche Maßnahme durch die Über-
planung und Bebauung mehrerer Bebauungsplangebiete verursacht wird.
4. Auch die Gesamtkonzeption einer Gemeinde kann geeignet sein zu belegen,
dass eine städtebauliche Maßnahme die Folge mehrerer neu ausgewiesener
Baugebiete ist.
Insbesondere können städtebauliche Maßnahmen als Folge des geplanten
Vorhabens anzusehen sein, wenn eine Gemeinde nachvollziehbar davon aus-
gehen darf, dass durch die weitere Überplanung von bisher nicht bebaubaren
Grundstücken Investitionskosten für öffentliche Einrichtungen entstehen, die sie
zu tragen hätte, und sie im Hinblick auf diese Kosten abwägungsfehlerfrei von
einer derartigen Überplanung absehen dürfte.
Ein derartiges Gesamtkonzept erfüllt nur dann die gesetzlichen Anforderungen,
wenn die Gemeinde transparent, nachvollziehbar und damit kontrollierbar bele-
gen kann, dass die von ihr in einem überschaubaren zeitlichen Zusammenhang
zu beschließenden und realistischerweise verwirklichungsfähigen Bebauungs-
pläne einen (weiteren) Bedarf an öffentlichen Einrichtungen hervorrufen. Ein
derartiges Konzept muss vom Rat der Gemeinde beschlossen und damit von
seiner planerischen und gestaltenden Willensbildung gedeckt sein.
Urteil des 4. Senats vom 29. Januar 2009 - BVerwG 4 C 15.07
I. VG Hannover vom 28.06.2005 - Az.: VG 4 A 5928/04 -
II. OVG Lüneburg vom 10.07.2007 - Az.: OVG 1 LC 200/05 -