Urteil des BVerwG vom 24.06.2004
Luftfahrt, Bundesamt, Feststellungsklage, Subjektives Recht
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 C 15.03
Verkündet
VGH 2 A 1569/01
am 24. Juni 2004
Ott
Justizangestellte
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 24. Juni 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht H a l a m a , Prof. Dr. R o j a h n ,
G a t z und Dr. J a n n a s c h
für Recht erkannt:
Auf die Revision der Beklagten wird das Urteil des Hessischen
Verwaltungsgerichtshofs vom 11. Februar 2003 geändert.
Die Klage wird abgewiesen.
Die Kläger tragen zu je 1/4 die Kosten des Verfahrens beider
Rechtszüge einschließlich der außergerichtlichen Kosten der
Beigeladenen.
G r ü n d e :
I.
Die Kläger wenden sich im Wege der Feststellungsklage gegen die Festsetzung
neuer Abflugverfahren in dem Bereich nordwestlich von Frankfurt/Main.
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Die neuen Flugrouten bilden den Regelungsgegenstand der 5. Änderungsverordnung
des Luftfahrt-Bundesamts zu der 212. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-
Ordnung - 5. ÄndVO - vom 18. Mai 2004, die sich insoweit inhaltlich nicht von der
212. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung - 212. DVO-LuftVO - vom
13. November 2002 (BAnz S. 25 489) unterscheidet. Beide Verordnungen bauen auf
der 11. ÄndVO vom 26. Juli 2000 auf, durch die eine Erprobungsphase eingeleitet
wurde. Die Neuerung, die diese Verordnung mit sich brachte, bestand in Folgendem:
Bis dahin wurde der Abflugverkehr in nördliche Richtungen im Wesentlichen so
abgewickelt, dass die Flugzeuge im Bereich Wicker/Massenheim/ Wiesbaden-
Delkenheim nach Norden in Richtung Funkfeuer TAUNUS (TAU) bei Hünstetten
geleitet wurden. Durch die 11. ÄndVO wurde ein Abflugverfahren eingeführt, das
einen festen mit variablen Drehpunkten kombinierte. Luftfahrzeuge mit ausreichender
Steigrate (im Wesentlichen Flugzeuge der Wirbelschleppenkategorien "Medium" und
"Light"), die an dem Punkt R (Radial) 260 FFM eine Mindestflughöhe von 3 500 Fuß
(ca. 1 070 m) über NN erreicht hatten, mussten dort nach Norden abdrehen und im
Wesentlichen parallel zur Autobahn A 3 einen Kurs in Richtung des
Navigationspunktes TAU aufnehmen (F-Routen). Luftfahrzeuge, die am Punkt R un-
ter dieser Höhe blieben, im Wesentlichen der Wirbelschleppenkategorie "Heavy",
mussten dagegen wie bisher den Kurs beibehalten. Sie durften abhängig davon, wo
sie die Höhe von 3 500 Fuß erreichten, erst in dem Bereich zwischen der Ortschaft
Wicker und der Stadt Mainz abdrehen, um den Punkt TAU anzusteuern (G- und
J-Routen). Während für die Zeit vor In-Kraft-Treten der 11. ÄndVO eine breite Streu-
ung des Hauptverkehrsstroms zu verzeichnen gewesen war, führte das neue Verfah-
ren dazu, dass die Mehrzahl der Flugbewegungen in Richtung Norden fortan auf die
F-Routen verlagert wurde.
Die 13. ÄndVO brachte zwei Modifikationen mit sich: Die zweite Phase der Abflug-
verfahren wurde insofern geändert, als die Flugzeuge nach dem Abdrehen in Rich-
tung Norden nicht mehr den Navigationspunkt TAU, sondern nach Erreichen einer
Höhe von 4 400 Fuß den weiter nordöstlich gelegenen Punkt TABUM bei Schmitten
anzufliegen haben. Diese über TABUM führenden Flugrouten wurden ohne sachliche
Änderung, aber mit anderen Bezeichnungen (ARP 9G, 2F und 3J, WRB 1G, 2F und
3J sowie SUGIT 2G, 2F und 2J) in die 212. Durchführungsverordnung zur Luft-
verkehrsverordnung - 212. DVO-LuftVO - vom 13. November 2002 (BAnz S. 25 489)
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aufgenommen. Daneben wurden weitere Abflugverfahren zu dem Navigationspunkt
TABUM festgelegt, die von der Start- und Landerichtung 25 (Ost-West-Verkehr) bzw.
18 (Nord-Süd-Verkehr) zunächst nach Süden bzw. Südwesten führen, um danach in
einer großen Rechtskurve über die Städte Mainz und Wiesbaden den Kurs in Rich-
tung TABUM aufzunehmen (ARP 4N, 5T und 4S, WRB 4N, 5T und 4S sowie SUGIT
3N, 5T und 2S). Auch im Hinblick auf die Anflugverfahren enthielt die 13. ÄndVO eine
neue Regelung. Bei Betriebsrichtung 07 (West-Ost-Verkehr) führt die Anflugroute von
dem signifikanten Punkt ETARU westlich von Bad Camberg entlang der Autobahn
A 3 über Idstein nach Süden, um über der Autobahn A 66 in die bisherige Ein-
flugroute einzumünden. Für besondere Verkehrslagen wurde eine Ausweichroute
ausgewiesen, die von Idstein in einer größeren Rechtskurve über Kelkheim zur A 66
führt (ETARU 4E).
Die Kläger sind in Kelkheim (Kläger zu 1), Glashütten (Kläger zu 2 und 4) und
Schmitten (Kläger zu 3) Eigentümer von Grundstücken, die mit Wohnhäusern bebaut
sind. Lärmmessungen in Kelkheim (Gutachten vom 5. Juni 2001), Glashütten (Gut-
achten vom 14. Dezember 2001) und Schmitten (Gutachten vom 17. Dezember
2001) ergaben an den Anwesen der Kläger Mittelungspegel (= äquivalenter Dauer-
schallpegel bei einem Halbierungsquotienten 3 - Leg <3> -) von 44 bis 49 dB(A) am
Tag und 36 bis 41 dB(A) bei Nacht.
Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat mit Urteil vom 11. Februar 2003 festge-
stellt, dass § 3 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 der 13. ÄndVO zu der 177. DVO-LuftVO in der
Fassung des § 4 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 der 212. DVO-LuftVO, soweit er die Flugverfah-
ren ARP 9G, 2F und 3J, WRB 1G, 2F und 3J, sowie SUGIT 2G, 2F und 2J festsetzt,
die Kläger mit der Maßgabe in ihren Rechten verletzt, dass die Nutzung dieser Ver-
fahren nach Ablauf von drei Monaten nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils nicht zu
dulden haben. Im Übrigen hat er die Klage abgewiesen.
Zur Begründung hat er u.a. ausgeführt: Die Feststellungsklage sei zulässig. Sie sei
auch überwiegend begründet. Die angegriffenen Rechtsverordnungen seien aller-
dings formell nicht zu beanstanden. Sie seien vom Luftfahrt-Bundesamt zulässiger-
weise erlassen worden und genügten den Bestimmtheitserfordernissen. Materiell
entsprächen sie indes nicht in allen Punkten den Anforderungen des Abwägungsge-
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bots. Die getroffene Abwägungsentscheidung weise ein Ermittlungsdefizit auf. Das
Luftfahrt-Bundesamt hätte bei der Festsetzung der kurzen Abflugverfahren mehr als
geschehen die besonderen topographischen Bedingungen berücksichtigen müssen.
Zwar dürfe es sich mit einer generalisierenden Betrachtung begnügen. Der durch die
Flugrouten in Richtung TABUM betroffene Bereich weise aber Höhenunterschiede
von mehr als 500 m auf. Werde die mit zunehmender Flughöhe an sich erreichbare
Lärmminderung durch den Anstieg des Geländes neutralisiert oder erheblich relati-
viert, so sei dies ein Umstand, der nicht vernachlässigt werden dürfe. Die topogra-
phischen Besonderheiten ließen sich nicht mit dem Hinweis, über die Festsetzung
von Mindestflughöhen hinaus habe es keiner weiteren Untersuchungen bedurft, da
sich die TABUM-Routen von der früheren TAU-Route in Bezug auf die Flughöhe über
Grund nicht in signifikanter Weise unterschieden. Der Abwägungsfehler sei kausal für
das Abwägungsergebnis. Auch unter Beibehaltung des Anflugpunktes ETARU
komme eine leichte Verschiebung des Abflugpunkts TABUM nach Westen in
Betracht. Die Beklagte stelle überdies auch nicht in Abrede, dass die Routenführung
bis zum Wegpunkt TABUM variabel sei. Eine Routenverschiebung verspreche zwar
keine Verbesserung der Lärmsituation insgesamt, weil der Bereich, der hierfür infra-
ge komme, dichter besiedelt sei. Größere Flughöhen könnten sich hier aber in weni-
ger intensiven Lärmeinwirkungen niederschlagen und unter Umständen zu einer an-
deren Gesamtbilanz führen. Um zu verhindern, dass infolge einer spontanen Umver-
teilung der Flugbewegungen andere Bereiche, die schon jetzt bis an die Grenze der
Zumutbarkeit betroffen seien, einer Mehrbelastung durch Flugverkehrslärm ausge-
setzt würden oder gar die Flugsicherheit beeinträchtigt werde, könne dem Feststel-
lungsbegehren indes nur mit der Maßgabe stattgegeben werden, dass die Kläger
trotz des Planungsfehlers die Lärmbelastung für einen Übergangszeitraum von drei
Monaten hinzunehmen hätten. Die weitergehenden Anträge seien unbegründet. Die
N-, T- und S-Routen würden vergleichsweise selten genutzt. Sie böten zudem die
Gewähr, dass die Flugzeuge beim Überfliegen der Grundstücke der Kläger eine Hö-
he erreicht hätten, die ausschließe, dass Abwägungsfehler bei der Festlegung der F-,
G- und J-Routen zwangsläufig auch die auf langem Weg nach TABUM führenden
Routen ergreife. Für sonstige Abwägungsmängel sei ebenfalls nichts ersichtlich. Es
treffe nicht zu, dass die Grundstücke der Kläger in einem Gebiet lägen, dass frei von
Lärmvorbelastungen sei. Im Übrigen könne eine Lärmzunahme nicht mit Vertrauens-
und Bestandsschutzgesichtspunkten abgewehrt werden. Etwaige Wertverluste seien
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innerhalb gewisser Grenzen hinzunehmen. Auf Naturschutzbelange könnten die Klä-
ger sich nicht berufen. Die Grundkonzeption, die dem streitigen Flugverfahren zu-
grunde liege, lasse sich nicht beanstanden. Es sei ein billigenswertes Planungsziel,
den An- und Abflugverkehr nach Möglichkeit zu trennen. Das Luftfahrt-Bundesamt
habe Varianten zu prüfen. Ihm seien aber Grenzen durch die internationalen Flugre-
geln gesetzt. Auch sei es ihm vorbehalten, nach dem Maß der Lärmbetroffenheit und
der Zahl der Betroffenen zu gewichten. Gegenstand der gerichtlichen Kontrolle seien
die festgelegten Flugrouten und nicht hiervon abweichende Flugverhaltensweisen
der Luftfahrzeugführer.
Die Beklagte führt zur Begründung der vom Senat zugelassenen Revision aus: Der
VGH habe mit der Anordnung einer dreimonatigen Duldungspflicht den Feststel-
lungsausspruch an eine Maßgabe geknüpft, die dem Prozessrecht fremd sei. Die
Feststellungsklage sei unzulässig, da der Weg der Leistungsklage offen gestanden
habe. Im Übrigen fehle die Klagebefugnis. Nach dem Konzept des Verordnungsge-
bers handele es sich bei der Festsetzung von Flugverfahren nicht um eine Pla-
nungsentscheidung, die ein umfassendes subjektives Recht auf Abwägung vermittle.
Die Flugroutenfestlegung sei nicht mit raumbezogener Planung gleichzusetzen. Sie
begründe Verhaltensanforderungen, die den Charakter von Verkehrsregelungen hät-
ten und der Gefahrenabwehr dienten. Anders als im Recht der Flugplatzzulassung
fehle es an den für Planungsverfahren typischen Instrumenten der Öffentlichkeitsbe-
teiligung samt Bestandskraft-, Heilungs- und Präklusionsregelungen. Einen planeri-
schen Einschlag wiesen Flugverfahren allenfalls insofern auf, als ein aufgrund der
luftrechtlichen Zulassung gegebenes Lärmpotential verteilt werden müsse. Das Luft-
fahrt-Bundesamt könne sich über die zugunsten des Flughafenbetriebs getroffene
Grundentscheidung nicht hinwegsetzen. Lärmschutzgesichtspunkten habe es nur in
der Weise Rechnung zu tragen, dass es auf den Schutz der Bevölkerung vor unzu-
mutbarem Fluglärm hinzuwirken habe. Gewähre der Gesetzgeber keine weiterge-
henden subjektiven Rechte, so ließen sich etwaige Klagerechte nur aus dem Verfas-
sungsrecht ableiten. Liege die Fluglärmbelastung noch unterhalb der fachplaneri-
schen Erheblichkeitsschwelle, so scheide ein Verfassungsverstoß von vornherein
aus. Das angegriffene Flugverfahren sei sachlich begründet. Es entspreche den ver-
änderten europäischen Vorgaben für die Ordnung des Luftraums, gewährleiste die
räumliche Trennung von an- und abfliegendem sowie von zivilem und militärischem
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Verkehr und trage durch eine breite Lärmstreuung zur Entlastung bisher stärker ver-
lärmter Gebiete im Flughafenumland bei. Die Lärmschutzinteressen der Betroffenen
seien im Rahmen des Computerprogramms NIROS in die Betrachtung mit einbezo-
gen worden. Zu einer weitergehenden Vorsorge sei das Luftfahrt-Bundesamt nicht
verpflichtet gewesen.
Die Beigeladene legt u.a. dar: Die Tenorierung des VGH gebe Anlass zu Beanstan-
dungen. Die Feststellungsklage sei unzulässig. Die angegriffenen Rechtsverordnun-
gen bedürften des Vollzugs durch Einzelakte. Die Kläger hätten die Möglichkeit ge-
habt, einzelne Flugfreigaben anzufechten. Im Rahmen eines solchen Anfechtungs-
verfahrens hätte sich die Rechtmäßigkeit der Verordnungen inzident überprüfen las-
sen. Den Klägern fehle jedenfalls mangels Schutznorm, auf die sie sich berufen
könnten, die Klagebefugnis. Die Lärmbelastungen hielten sich in den Grenzen des
rechtlich Zumutbaren. Die Kläger hätten keinen Anspruch darauf, vor Lärm unterhalb
der Erheblichkeitsschwelle verschont zu bleiben. Auch auf den verfassungsrechtli-
chen Schutz des Eigentums und der kommunalen Planungshoheit könnten sie sich
nicht berufen. Ebenso wenig bestehe ein allgemeines Recht auf gerechte Abwägung,
denn die Festlegung von Flugverfahren habe keinen Planungscharakter. Flugrouten
seien dreidimensional definierte Luftlinien ohne unmittelbare Inanspruchnahme des
Bodens. Sie unterlägen einem ständigen Wandel, da sie jederzeit an veränderte
Verkehrs-, Sicherheits- und Technikanforderungen anzupassen seien. Sie seien
abhängig von dem durch die luftseitige Flughafenkapazität definierten Lärmpotential,
auf dessen Umfang sie keinen Einfluss hätten. Ihrem eigentlichen Kern nach sei die
Flugroutenbestimmung eine Maßnahme der Gefahrenabwehr. Sie habe die Funktion
einer Verkehrsregelung zur Gewährleistung einer sicheren, geordneten und flüssigen
Abwicklung des Instrumentenflugverkehrs. Die Luftverkehrssicherheit müsse stets
Vorrang haben. Das Lärmschutzinteresse könne nur nach Maßgabe des
sicherheitstechnisch Möglichen berücksichtigt werden. Bloß belästigender Lärm un-
terhalb der Geringfügigkeitsschwelle dürfe außer Betracht bleiben. Jedenfalls sei die
Klage unbegründet. Die Neuordnung der Flugrouten beruhe auf sachlichen Erwä-
gungen. Dem Interesse der Kläger, vor unzumutbarem Lärm bewahrt zu bleiben, sei
Rechnung getragen worden. Die Topographie des überflogenen Geländes sei inso-
fern berücksichtigt worden, als die Mindestflughöhe über Grund in das NIROS-
Programm als Berechnungsparameter eingegangen sei. Detaillierterer Höhenanga-
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ben habe es nicht bedurft. Im Übrigen liege auf der Hand, dass auch eine eingehen-
dere Untersuchung der örtlichen Verhältnisse zu keinem anderen Ergebnis geführt
hätte.
Die Beklagte und die Beigeladene beantragen,
das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 11. Februar 2003 zu
ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.
Die Kläger beantragen,
die Revision zurückzuweisen.
Sie tragen vor: Die von ihnen erhobene Feststellungsklage sei zulässig. Der mit die-
ser Klage verfolgte Zweck hätte mit einer Anfechtungsklage nicht ebenso gut oder
besser erreicht werden können. Der VGH habe der Feststellungsklage zu Recht teil-
weise stattgegeben. Die Festlegung von Flugrouten unterliege dem Abwägungsge-
bot. Sie seien in ihrem subjektiven Recht auf fehlerfreie Abwägung verletzt. Ihre
Lärmschutzinteressen seien nicht angemessen berücksichtigt worden. Dies habe der
VGH festgestellt. Hieran sei der Senat gebunden. Denn ob die Lärmbelastung als
geringfügig oder als unerheblich einzustufen sei, sei eine nicht revisible Tatfrage.
Jedenfalls sei der VGH zu Recht von der Abwägungserheblichkeit ihrer Lärmschutz-
belange ausgegangen. Durch die neuen Flugrouten habe sich der Beurteilungspegel
um weit mehr als 3 dB(A) erhöht. Hierdurch sei die Lärmbelastung spürbar gestie-
gen. Gerade in einer sehr ruhigen Region würden als überaus störend auch Lärm-
werte empfunden, die nach den Erkenntnissen der Lärmwirkungsforschung nicht als
"abwägungsfest" anzusehen seien. Dass insoweit keine Abwehransprüche bestün-
den, ändere nichts an der Abwägungserheblichkeit. Im Rahmen des NIROS-
Programms messe die Beklagte selbst einem Lärmwert von 35 dB(A) die Bedeutung
eines "Schwellenwertes" bei. Im Übrigen habe das Bundesverwaltungsgericht aner-
kannt, dass sich der Rechtsschutz nicht auf unzumutbare Lärmeinwirkungen be-
schränke. Dies folge schon daraus, dass es sich bei der Festlegung von Flugrouten
um Entscheidungen mit Planungscharakter handele. Strukturell unterschieden sich
diese Maßnahmen nicht von der Flughafenzulassung. In beiden Fällen gehe es um
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die Bewältigung der durch den An- und Abflugverkehr ausgelösten Lärmproblematik.
In diesem Zusammenhang seien die Flugverfahren für die Verteilung der Lärmim-
missionen in der Flughafenumgebung maßgeblich. Um die Lärmbetroffenheit ab-
schätzen zu können, sei ein Mindestmaß an Sachverhaltsermittlung unabdingbar. In
diesem Punkt habe der VGH zu Recht ein Defizit festgestellt. Der Grad der Lärmbe-
einträchtigung hänge wesentlich von den Höhenverhältnissen ab. Das Luftfahrt-
Bundesamt sei bei dem Vergleich der festgelegten Abflugrouten mit den von ihm
geprüften Alternativen zu falschen Ergebnissen gelangt, weil es als Folge der nicht
berücksichtigten Topografie das wahre Ausmaß der Lärmbelastung nicht erkannt
habe. Dadurch seien vorzugswürdige Alternativen unberücksichtigt geblieben.
II.
A. Die Revision der Beklagten ist begründet. Das angefochtene Urteil ist zu ändern
(§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO). Es verletzt Bundesrecht. Das Erstgericht hätte der Klage
nicht teilweise stattgeben dürfen.
1. Die gegen die Zulässigkeit der Feststellungsklage erhobenen Einwände der Be-
klagten und der Beigeladenen greifen allerdings nicht durch.
1.1 Die Feststellungsklage ist statthaft (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Juni 2000
- BVerwG 11 C 13.99 - BVerwGE 111, 276 und vom 26. November 2003 - BVerwG
9 C 6.02 - DVBl 2004, 382). Die Kläger durften sie auf die 5. ÄndVO zur 212. DVO-
LuftVO erstrecken, obwohl diese Rechtsverordnung erst während des Revisionsver-
fahrens erlassen worden ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 2003 - BVerwG
9 C 6.02 - a.a.O.).
1.2 Die Statthaftigkeit der Feststellungsklage wird nicht durch den Subsidiaritäts-
grundsatz infrage gestellt. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO greift nur in den Fällen ein, in
denen sich das mit der Klage erstrebte Ziel mit einer Gestaltungs- oder Leistungs-
klage ebenso gut oder besser erreichen lässt. Der Gesetzgeber will den Rückgriff auf
die Feststellungsklage verhindern, wenn für die Rechtsverfolgung ein unmittelbare-
res, sachnäheres und wirksameres Verfahren zur Verfügung steht. Davon kann dort
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keine Rede sein, wo die Feststellungsklage einen Rechtsschutz gewährleistet, der
weiter reicht als ein einzelnes Leistungsbegehren. Als effektiver erweist sich die Fest-
stellungsklage insbesondere dann, wenn sich durch sie eine Vielzahl potentieller
Anfechtungsprozesse vermeiden lässt. Dies trifft für das Verhältnis der Flugrouten-
festlegung zu den auf ihrer Grundlage erteilten Einzelflugfreigaben zu. Der von der
Beigeladenen aufgezeigte Weg, eine einzelne Freigabeentscheidung anzufechten
und im Rahmen dieses Rechtsstreits die Frage nach der Gültigkeit des angewandten
Flugverfahrens klären zu lassen, nötigt nicht zu einer abweichenden Beurteilung. Die
Kläger ziehen die normativen Vorgaben in Zweifel, die der Entscheidungsebene der
Kontrollfreigabe vorgelagert sind. Die insoweit maßgebenden Rechtsverordnungen
des Luftfahrt-Bundesamts würden im Rahmen von Anfechtungsverfahren - ihre Ent-
scheidungserheblichkeit vorausgesetzt - allenfalls als Vorfrage eine Rolle spielen.
Die Rechtskraftwirkungen eines etwaigen Aufhebungsausspruchs würden nicht so
weit reichen wie die Feststellungswirkung eines stattgebenden Feststellungsurteils.
Lässt sich dem eigentlichen Rechtsschutzanliegen der Kläger mit einer Feststel-
lungsklage nicht bloß ebenso gut, sondern sogar besser als mit einer Anfechtungs-
klage Rechnung tragen, so steht § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO der Wahl dieser Klageart
nicht entgegen (vgl. BVerwG, Urteile vom 7. September 1989 - BVerwG 7 C 4.89 -
NVwZ 1990, 162 und vom 29. April 1997 - BVerwG 1 C 2.95 - NJW 1997, 2534).
1.3 Die Feststellungsklage ist auch sonst zulässig. Den Klägern fehlt nicht die Klage-
befugnis. Diese Zulässigkeitsvoraussetzung, die in § 43 VwGO nicht genannt wird, in
der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aber seit langem anerkannt ist,
ist nur dann nicht erfüllt, wenn subjektive Rechte des Klägers offensichtlich und ein-
deutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (vgl. BVerwG, Urteile
vom 28. Februar 1997 - BVerwG 1 C 29.95 - BVerwGE 104, 115 und vom 10. Okto-
ber 2002 - BVerwG 6 C 8.01 - BVerwGE 117, 93). Sie dient ebenso wie im Anwen-
dungsbereich des § 42 Abs. 2 VwGO dazu, Popularklagen zu verhindern (vgl.
BVerwG, Urteile vom 6. Februar 1986 - BVerwG 5 C 40.84 - BVerwGE 74, 1 und
vom 29. Juni 1995 - BVerwG 2 C 32.94 - BVerwGE 99, 64). Dagegen ist es nicht ihr
Sinn, ernsthaft streitige Fragen über das Bestehen eines subjektiven Rechts, von
deren Beantwortung der Klageerfolg abhängen kann, bereits vorab im Rahmen der
Zulässigkeitsprüfung zu klären (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. November 2003
- BVerwG 9 C 6.02 - a.a.O.). Vor dem Hintergrund der bisherigen Rechtsprechung
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des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich dem Interesse, vor Fluglärm ohne Rück-
sicht auf den Grad der Beeinträchtigung bewahrt zu bleiben, nicht von vornherein
jegliche rechtliche Relevanz absprechen. Ob diesem Gesichtspunkt im konkreten Fall
die Bedeutung zukommt, die ihm die Kläger beimessen, ist der Prüfung im Rahmen
der Begründetheit vorzubehalten.
1.4 Ebenfalls nicht durchzudringen vermögen die Beklagte und die Beigeladene mit
ihrem Einwand, der vom Erstgericht als "Maßgabe" bezeichnete Ausspruch, wonach
die Kläger die Nutzung der beanstandeten Flugverfahren "nach Ablauf von drei Mo-
naten nach Eintritt der Rechtskraft des Urteils nicht zu dulden haben", stelle sich als
eine Tenorierungsvariante dar, die das Prozessrecht in § 43 VwGO nicht vorsehe.
Nach den Intentionen der Vorinstanz (vgl. UA S. 21) sollen die für die Beklagte und
die Beigeladene nachteiligen Feststellungswirkungen nicht automatisch mit der
Rechtskraft des Urteils, sondern erst drei Monate später eintreten. Dahinstehen
kann, ob eine solche zeitliche Einschränkung rechtlich zulässig ist. Selbst wenn in-
soweit Zweifel angebracht sein sollten, ist offenkundig, dass die Beklagte und die
Beigeladene durch die von ihnen beanstandete Maßgabe nicht beschwert, sondern
im Gegenteil begünstigt werden.
2. Die Klage ist indes in vollem Umfang unbegründet.
2.1 Im Ausgangspunkt geht das Erstgericht in Übereinstimmung mit der Rechtspre-
chung des Bundesverwaltungsgerichts zutreffend davon aus, dass das Luftfahrt-
Bundesamt bei der Festlegung von Abflugstrecken durch eine Flugverfahrensverord-
nung eine Abwägungsentscheidung zu treffen hat, bei der auch das Interesse Ein-
zelner, vor Lärmeinwirkungen bewahrt zu bleiben, als Abwägungsposten eine Rolle
spielen kann. Der Verwaltungsgerichtshof weist in Anknüpfung an die Entscheidung
des 11. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C
13.99 - (a.a.O.) zu Recht darauf hin, dass das Abwägungsgebot für die Ausweisung
von Flugrouten "zwar grundsätzlich, aber nicht mit allen inhaltlichen Anforderungen
(gilt), die in der Dogmatik des Fachplanungsrechts entwickelt worden sind" (UA
S. 10). In diesem Zusammenhang streicht er ebenso wie das Bundesverwaltungsge-
richt die beiden Besonderheiten heraus, durch die Flugroutenfestlegungen gekenn-
zeichnet sind. Er bemerkt, dass das Luftfahrt-Bundesamt "aus kompetenzrechtlichen
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Gründen darauf beschränkt ist, den vorhandenen Fluglärm zu verteilen, ohne die
eigentliche Störquelle beseitigen oder einschränken zu können" (UA S. 10). Eine
weitere Abweichung vom fachplanerischen Abwägungsgebot sieht er darin, "dass
keine 'parzellenscharfe' Ermittlung und Bewertung der Belange der Betroffenen ge-
boten, sondern eine generalisierende Betrachtung ausreichend ist" (UA S. 11). Mit
seiner Annahme, dass die von den Klägern angegriffene Regelung deshalb an einem
Fehler im Abwägungsvorgang leide, weil das Luftfahrt-Bundesamt "mehr als
geschehen die besonderen topografischen Bedingungen (hätte) berücksichtigen
müssen" (UA S. 16), stellt er indes auf ein Anforderungsniveau ab, das dem von ihm
selbst im Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts formu-
lierten rechtlichen Ansatz zuwiderläuft und geeignet ist, die Unterschiede zu den im
Bereich der Fachplanung zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätzen einzueb-
nen. Einer solchen Gleichsetzung aber ist das Bundesverwaltungsgericht in den Ur-
teilen vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 - (a.a.O.) und vom 26. November
2003 - BVerwG 9 C 6.02 - (a.a.O.) ausdrücklich entgegengetreten.
2.2 In welchem Umfang das Luftfahrt-Bundesamt bei der Festlegung von Flugverfah-
ren einer Abwägungspflicht unterliegt, richtet sich nach den gesetzlichen Vorgaben
und im Übrigen nach dem rechtsstaatlich für jede Abwägung unabdingbar Gebote-
nen. Dazu im Einzelnen:
2.2.1 Die 5. ÄndVO zu der 212. DVO-LuftVO, gegen die sich die Kläger zur Wehr
setzen, findet ihre Rechtsgrundlage in § 27 a Abs. 2 Satz 1 LuftVO. Danach ist das
Luftfahrt-Bundesamt ermächtigt, bei An- und Abflügen zu und von Flugplätzen mit
Flugverkehrskontrollstelle die Flugverfahren einschließlich der Flugwege, Flughöhen
und Meldepunkte durch Rechtsverordnung festzulegen. Die Vorschrift beruht auf
§ 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG. Danach ist das Bundesministerium für Verkehr,
Bau- und Wohnungswesen u.a. ermächtigt, durch Rechtsverordnung Bestimmungen
über das Verhalten im Luftraum und am Boden unter Einschluss von Start und Lan-
dung zu treffen. § 32 Abs. 3 Satz 3 LuftVG lässt es zu, die Regelung der Einzelheiten
über die Durchführung dieser Verhaltenspflichten durch Rechtsverordnung auf das
Luftfahrt-Bundesamt zu übertragen.
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2.2.2 Der systematische Zusammenhang, in den § 27 a LuftVO vor dem Hintergrund
des § 32 LuftVG hineingestellt ist, lässt erkennen, dass es sich bei der Festlegung
von Flugverfahren, zu deren wesentlichen Elementen auch die Bestimmung von
Flugrouten gehört, nach der gesetzgeberischen Konzeption in erster Linie um ein
sicherheitsrechtliches Instrument handelt, das der Verhaltenssteuerung insbesondere
bei An- und Abflügen zu und von näher bezeichneten Flugplätzen dient. Adressat ist
der Luftfahrzeugführer. Dieser verhaltensbezogene Ansatz wird durch § 58 Abs. 1
Nr. 10 LuftVG unterstrichen, wonach ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder
fahrlässig einer aufgrund des § 32 LuftVG erlassenen Rechtsverordnung zuwider-
.
Sicherheitserwägungen. Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG haben die Luftfahrtbehör-
den, zu denen auch das Luftfahrt-Bundesamt in seiner Eigenschaft als oberste Bun-
desbehörde gehört (vgl. das Gesetz über das Luftfahrt-Bundesamt vom 30. Novem-
ber 1954 - BGBl I S. 354), Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs abzuwehren.
Die überragende Bedeutung dieses Aspekts hebt der Gesetzgeber auch an anderer
Stelle ausdrücklich hervor. Nach § 27 c Abs. 1 LuftVG dient die Flugsicherung der
sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs. Dieser im eigentli-
chen Kern sicherheitsrechtliche Charakter verbietet es, die im Fachplanungsrecht
zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze unbesehen auf die Festlegung von
Flugverfahren zu übertragen. Hinzu kommt, dass das Luftfahrt-Bundesamt im Rah-
men des § 27 a Abs. 2 Satz 1 LuftVO nicht über das Maß an Gestaltungsfreiheit ver-
fügt, das für eine Planungsentscheidung im materiellen Sinne typisch ist. Im Vorder-
grund steht nicht das Ziel, die Infrastruktur zu verbessern. Überdies weist der 11. Se-
nat im Urteil vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 - (a.a.O.) darauf hin, dass der
Festlegung von Flugverfahren insofern ein der Planung immanentes Element fehlt,
als das Luftfahrt-Bundesamt keinen Einfluss auf den Umfang des Flugbetriebs hat.
Das Lärmpotential des Flugplatzes stellt sich aus seiner Entscheidungsperspektive
als unvermeidbare Folge vorausgegangener Verfahren dar, die - bei idealtypischer
Betrachtung - nicht zuletzt dazu bestimmt sind, die mit dem Flughafenbetrieb ver-
bundenen Lärmprobleme zu bewältigen (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 1, § 9 Abs. 2 LuftVG).
Darüber, ob im Genehmigungs- und im Planfeststellungsverfahren dem Gesichts-
punkt des Lärmschutzes in optimaler Weise Rechnung getragen worden ist, hat das
Luftfahrt-Bundesamt nicht zu befinden. Über den der Bevölkerung und den betroffe-
nen Gemeinden zumutbaren Nutzungsumfang kann es nicht mitbestimmen. Die
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Quelle des Fluglärms ist seiner Einwirkung entzogen. Insoweit bestimmt die luftseiti-
ge Verkehrskapazität des jeweiligen Flughafens (Start- und Landebahnen, Rollwege,
Vorfeldflächen) nach Maßgabe der luftrechtlichen Zulassungsentscheidung das
Lärmpotential. Das Luftfahrt-Bundesamt ist darauf beschränkt, den vorhandenen
Lärm gleichsam zu "bewirtschaften". Einen umfassenden Interessenausgleich, wie
ihn das Planungsrecht fordert, kann das Luftfahrt-Bundesamt nicht gewährleisten.
2.2.3 Das bedeutet allerdings nicht, dass sich das Luftfahrt-Bundesamt bei seiner
Entscheidung ausschließlich von Sicherheitsüberlegungen leiten lassen darf. Der Ge-
setzgeber bringt zum Ausdruck, dass es bei der Festlegung von Flugverfahren eine
Abwägungsentscheidung zu treffen hat, bei der auch anderen Belangen Rechnung
zu tragen ist. Wie aus § 29 Abs. 1 Satz 1 LuftVG erhellt, dürfen die Luftfahrtbehörden
bei der Abwehr von "Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs" nicht aus den Au-
gen verlieren, dass Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung auch "durch
die Luftfahrt" drohen können. In § 29 Abs. 1 Satz 3 LuftVG geht der Gesetzgeber
noch einen Schritt weiter. Danach gehört nicht bloß die Abwehr von Gefahren "durch
die Luftfahrt", sondern darüber hinaus in Anlehnung an das Immissionsschutzrecht
auch die Abwehr von erheblichen Nachteilen oder Belästigungen zu den Aufgaben
der Luftaufsicht. In diesem Zusammenhang spricht der Gesetzgeber als Quelle et-
waiger Beeinträchtigungen ausdrücklich den "durch Luftfahrzeuge in der Umgebung
von Flugplätzen" hervorgerufenen "Fluglärm" an. Freilich ermächtigt § 29 Abs. 1
LuftVG nur zu luftfahrtbehördlichen Einzelfallregelungen. Als allgemeine Vorschrift
der Luftaufsicht hat er den Charakter einer Generalklausel, die eingreift, sofern nicht
Spezialvorschriften eine abweichende Regelung enthalten. Als eine solche
Sonderbestimmung kommt § 29 b Abs. 2 LuftVG in Betracht, der sich auch im Rah-
men der rechtssatzmäßigen Festlegung von Flugverfahren nach § 27 a Abs. 2 Satz 1
LuftVO Geltung beimisst. Danach haben die Luftfahrtbehörden auf den Schutz der
Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm hinzuwirken.
2.2.3.1 Soweit § 29 b Abs. 2 LuftVG auf "unzumutbare" Belastungen abstellt, ist er
entgegen der Auffassung der Beklagten und der Beigeladenen nicht lediglich auf die
Abwehr etwaiger Gesundheitsgefährdungen oder die Beeinträchtigung sonstiger ver-
fassungsrechtlich geschützter Rechtsgüter zugeschnitten. Zwar besteht eine Pflicht
aller staatlichen Organe, sich schützend und fördernd vor Rechtsgüter zu stellen, die
- 15 -
Verfassungsrang genießen, und insbesondere Gesundheits- oder Eigentumsbeein-
trächtigungen abzuwehren, durch die der Gewährleistungsgehalt des Art. 2 Abs. 2
Satz 1 GG oder des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG angetastet wird (BVerwG, Urteile vom
23. Mai 1991 - BVerwG 7 C 19.90 - BVerwGE 88, 210 und vom 28. Oktober 1998
- BVerwG 11 A 3.98 - BVerwGE 107, 350; vgl. auch Urteil vom 21. März 1996
- BVerwG 4 C 9.95 - BVerwGE 101, 1). Das Luftfahrt-Bundesamt würde diese Pflicht
verletzen, wenn es an der Herstellung oder Fortsetzung solcher rechtswidrigen Ein-
griffe mitwirken würde. Es hat verfassungsmäßige Zustände zu gewährleisten und
darf sich nicht damit begnügen, auf dieses Ziel bloß hinzuwirken. § 29 b Abs. 2
LuftVG setzt jedoch im Interesse des Lärmschutzes unterhalb der durch das Verfas-
sungsrecht markierten äußersten Zumutbarkeitsgrenze an.
2.2.3.2 Diese Feststellung rechtfertigt - entgegen der Ansicht der Kläger - indes nicht
die Schlussfolgerung, dass die Lärmschutzbelange bis hin zur Geringfügigkeitsgren-
ze bei der Festlegung von Flugverfahren keine andere Rolle spielen als in der Fach-
planung. Wenn der Gesetzgeber in § 29 b Abs. 2 LuftVG von "unzumutbarem" Flug-
lärm spricht, dann liegt die Annahme fern, dass er mit diesem Attribut sämtliche
Lärmeinwirkungen bezeichnet, die bei der Planfeststellung als Abwägungsposten zu
Buche schlagen. Als unzumutbar qualifiziert er ersichtlich den Fluglärm, den er auch
im luftrechtlichen Zulassungsrecht und im sonstigen Luftrecht als unzumutbar bewer-
tet. Entgegen der Auffassung der Kläger liegt § 29 b Abs. 2 LuftVG auch nicht das
Verständnis zugrunde, dass die Luftfahrtbehörden verpflichtet sind, darauf hinzuwir-
ken, dass vermeidbarer Lärm unterbleibt. Nicht jeder Lärm, der vermeidbar ist, lässt
darauf schließen, dass er unzumutbar ist. Als unzumutbar stuft der Gesetzgeber nur
Lärmeinwirkungen ein, die durch das Qualifikationsmerkmal der Erheblichkeit die
Schädlichkeitsgrenze überschreiten (vgl. BVerwG, Urteile vom 7. Oktober 1983
- BVerwG 7 C 44.81 - BVerwGE 68, 62, vom 29. April 1988 - BVerwG 7 C 33.87 -
BVerwGE 79, 254 und vom 19. Januar 1989 - BVerwG 7 C 77.87 - BVerwGE 81,
197). Die einfachgesetzliche Grenzlinie der "Unzumutbarkeit" ist in § 29 b Abs. 2
LuftVG nicht anders zu ziehen als im Anwendungsbereich des § 29 Abs. 1 Satz 3
LuftVG und im luftverkehrsrechtlichen Planungsrecht. Unterschiedlich geregelt sind
lediglich die Rechtsfolgen.
- 16 -
Die Lärmschutzklausel des § 29 b Abs. 2 LuftVG hebt sich in diesem Punkt insbe-
sondere von dem Lärmschutzregime ab, das im luftverkehrsrechtlichen Zulassungs-
verfahren gilt. Nach § 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG ist vor Erteilung der Genehmigung, die
sowohl Unternehmergenehmigung als auch Planungsentscheidung sein kann, zu
prüfen, ob der Schutz vor Fluglärm angemessen "berücksichtigt" ist. Mit diesem Be-
rücksichtigungsgebot kennzeichnet der Gesetzgeber die Lärmschutzproblematik als
unabdingbaren Bestandteil des Abwägungsmaterials. Auch im Rahmen der Plan-
feststellung spielt der Lärmschutz als Abwägungsposten eine maßgebliche Rolle. In
§ 9 Abs. 2 LuftVG kommt dies dadurch zum Ausdruck, dass dem Unternehmer im
Planfeststellungsbeschluss die Errichtung und Unterhaltung der Anlagen aufzuerle-
gen ist, die zur Sicherung der Benutzung der benachbarten Grundstücke gegen Ge-
fahren oder Nachteile notwendig sind. Das Nebeneinander von Gefahren und
Nachteilen als je eigenständige Tatbestandsmerkmale macht deutlich, dass Schutz-
vorkehrungen nicht bloß zur Abwehr etwaiger Gesundheitsgefährdungen oder der
Beeinträchtigung sonstiger verfassungsrechtlich geschützter Rechtsgüter geboten
sind. Handlungsbedarf sieht der Gesetzgeber bereits auf einer der Gefahrenabwehr
vorgelagerten Stufe. Mit dem Begriff der Nachteile markiert er eine zusätzliche Zu-
mutbarkeitsschwelle. Im Bereich der Luftaufsicht folgt er diesem Regelungsmuster.
Allerdings knüpft er an die Überschreitung der Zumutbarkeitsschwelle anders als in
der Planfeststellung nicht die Verpflichtung, einen - vorrangig physisch-realen - Aus-
gleich zu schaffen. Vielmehr hält er die Luftfahrtbehörden lediglich dazu an, auf den
Schutz der Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm "hinzuwirken". Mit dieser Rege-
lung billigt er, dass unter bestimmten Umständen selbst unzumutbare Fluglärmbeein-
trächtigungen ohne Ausgleich hinzunehmen sind. Gleichzeitig bringt er zum Aus-
druck, dass sich die Luftfahrtbehörden über das Interesse, vor unzumutbarem Flug-
lärm bewahrt zu bleiben, nur unter engen Voraussetzungen hinwegsetzen dürfen.
§ 29 b Abs. 2 LuftVG normiert eine Regelverpflichtung, die Ausnahmen nur zulässt,
wenn sich hierfür zwingende Gründe ins Feld führen lassen. Dies gilt auch für die
Festlegung von Flugverfahren. Der Gesetzgeber trägt der Tatsache Rechnung, dass
das Luftfahrt-Bundesamt nicht stets in der Lage ist, dem Lärmschutzziel des § 29 b
Abs. 2 LuftVG gerecht zu werden. Durch die Festlegung von Flugrouten lässt sich
das Ausmaß des Luftverkehrsaufkommens nicht beeinflussen. Das Luftfahrt-Bun-
desamt hat sich an der anderweitig getroffenen Grundentscheidung über den zuläs-
sigen Umfang der Verkehrsmenge auszurichten. Zum Lärmschutz kann es nur inso-
- 17 -
weit beitragen, als Sicherheitsanforderungen dies zulassen. Wo Verteilungsmaß-
nahmen unter Ausschöpfung aller sicherheitsrechtlich vertretbaren Möglichkeiten
keine Abhilfe versprechen, kann es nicht dafür einstehen müssen, vor unzumutbarem
Fluglärm zu schützen. Insoweit steht das durch § 29 b Abs. 2 LuftVG vorgegebene
Ziel unter dem Vorbehalt des Machbaren.
Ist das Luftfahrt-Bundesamt mithin nicht daran gehindert, sich in dem Zielkonflikt
zwischen Luftsicherheit und Lärmschutz für eine mit unzumutbaren Folgen verbun-
dene Lösung zu entscheiden, so unterliegt es nach der Konzeption des Gesetzge-
bers doch einem besonderen Rechtfertigungszwang. Den Nachweis, dass schonen-
dere Mittel nicht in Betracht kommen, kann es nur dann führen, wenn ihm überwie-
gende Gründe der sicheren, geordneten und flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs
zur Seite stehen. Auch in der Kollision mit gewichtigen Lärmschutzinteressen haben
sicherheitsrelevante Erwägungen Vorrang. Der Schutz vor unzumutbarem Fluglärm
ist von hoher Bedeutung, er darf aber nach der Wertung des Gesetzgebers nicht auf
Kosten der Luftsicherheit gehen.
2.2.3.3 Mit der in § 29 b Abs. 2 LuftVG getroffenen Bestimmung bringt der Gesetz-
geber nicht im Sinne einer abschließenden Regelung zum Ausdruck, dass Fluglärm
unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle im Lärmschutzsystem des Luftverkehrsgeset-
zes außerhalb des Anwendungsbereichs der §§ 6 ff. LuftVG keine Rolle spielt. Je-
denfalls bei der Festlegung von Flugverfahren lässt sich nicht in Abrede stellen, dass
das Luftfahrt-Bundesamt eine Regelung trifft, die mindestens eine gewisse Nähe zu
Planungsentscheidungen aufweist. Soweit Flugwege, Flughöhen und Meldepunkte
festgelegt werden, wird ein räumlicher Bezug hergestellt. Durch die Festsetzung wird,
einem Verkehrsweg vergleichbar, eine vertikal und horizontal definierte Linie im
Raum verortet, auch wenn sich die Flugbewegungen mit Hilfe der Festlegungen nicht
mit der gleichen Präzision wie beim Bau einer Straße oder eines Schienenweges an
eine bestimmte Linienführung binden, sondern nur auf einen mehr oder weniger brei-
ten Korridor kanalisieren lassen. Einen planerischen Einschlag hat die Flugroutenbe-
stimmung auch insofern, als in der Umgebung eines Flughafens Lärmkonflikte be-
wältigt werden müssen.
- 18 -
Anders als für den Fall unzumutbaren Fluglärms stellt der Gesetzgeber für geringere
Lärmbelästigungen freilich kein Lösungsmodell zur Verfügung. Eine dem § 8 Abs. 1
Satz 2 LuftVG entsprechende Vorschrift, wonach die öffentlichen und die privaten
Belange untereinander und gegeneinander abzuwägen sind, fehlt. Dieses gesetzge-
berische Schweigen verbietet es, auf die in der Rechtsprechung zum fachplaneri-
schen Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze zurückzugreifen. Das Bundesver-
waltungsgericht hat klargestellt, dass für die Abwägungsentscheidung, die das Luft-
fahrt-Bundesamt unter Berücksichtigung der Sicherheitsanforderungen auf der einen
und der Lärmschutzinteressen auf der anderen Seite zu treffen hat, andere Maßstä-
be gelten (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Juni 2000 - BVerwG 11 C 13.99 - a.a.O. und
vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 - a.a.O.). Auszugehen ist von Folgen-
dem: Soweit das Luftfahrt-Bundesamt zwischen verschiedenen Alternativen wählen
kann, wäre es mit rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht vereinbar, Lärmeinwirkungen,
die sich ohne weiteres vermeiden oder vermindern lassen, in Kauf zu nehmen, nur
weil sie von ihrem Ausmaß her noch nicht als schädlich, sondern bloß als lästig ein-
zustufen sind. Auch unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle brauchen Lärmbetroffene
Belastungen nicht hinzunehmen, die sich zur Erreichung des mit einer bestimmten
Maßnahme verfolgten Ziels objektiv als unnötig erweisen. Allerdings unterliegen die
Luftfahrtbehörden in dem der Abwehr unzumutbaren Fluglärms vorgelagerten Be-
reich der Lärmvorsorge nicht dem Nachweis- und Rechtfertigungszwang, der für
§ 29 b Abs. 2 LuftVG charakteristisch ist. Insoweit sieht der Gesetzgeber davon ab,
die Abwägungsentscheidung mit den Mitteln des einfachen Rechts zu steuern. Er
verpflichtet die Luftfahrtbehörden nicht, gezielt darauf hinzuwirken, dass der Bevöl-
kerung Fluglärm jeder Art erspart bleibt, unabhängig davon, ob er den Rahmen des
Zumutbaren überschreitet oder nicht. Die Wertung, die § 29 b Abs. 2 LuftVG zugrun-
de liegt, lässt den Schluss zu, dass das Interesse am Schutz vor Fluglärm, der nicht
unzumutbar ist, hintangestellt werden darf, wenn sich hierfür sachlich einleuchtende
Gründe ins Feld führen lassen. Dies trifft auch für die Festlegung von Flugverfahren
zu. Muss die Entscheidung für eine bestimmte Flugroute nicht mit unzumutbaren
Lärmbelastungen erkauft werden, so genügt es, wenn sie sich mit vertretbaren Ar-
gumenten untermauern lässt. Das Luftfahrt-Bundesamt braucht nicht obendrein den
Nachweis zu erbringen, auch unter dem Blickwinkel des Lärmschutzes die ange-
messenste oder gar bestmögliche Lösung gefunden zu haben. Einen Rechtsverstoß
begeht es nur dann, wenn es die Augen vor Alternativen verschließt, die sich unter
- 19 -
Lärmschutzgesichtspunkten als eindeutig vorzugswürdig aufdrängen, ohne zur Wah-
rung der für den Flugverkehr unabdingbaren Sicherheitserfordernisse weniger ge-
eignet zu sein.
2.2.3.4 Die Lärmschutzvorschriften, denen das Luftfahrt-Bundesamt bei seiner Ab-
wägungsentscheidung Rechnung zu tragen hat, sind - jedenfalls auch - dazu be-
stimmt, Drittschutzinteressen zu dienen. Der Gesetzgeber stellt in § 29 Abs. 1 LuftVG
klar, dass die Luftfahrtbehörden die Aufgabe haben, Gefahren abzuwehren, die der
öffentlichen Sicherheit durch die Luftfahrt drohen. Zu den Schutzgütern dieser,
anderen "polizeilichen" Generalklauseln nachgebildeten Vorschrift gehört nicht nur
die Aufrechterhaltung der Sicherheit der Allgemeinheit oder einer unbestimmten
Personenmehrheit, sondern auch die Wahrung von Rechtspositionen, die für den
Einzelnen von elementarer Bedeutung sind. Soweit Leben oder Gesundheit bedroht
sind, ist eine Abwehr geboten. Erweiterte Schutzpflichten lassen sich daraus ablei-
ten, dass der Gesetzgeber den Luftfahrtbehörden ein Mittel an die Hand gibt, unter
den in § 29 Abs. 1 Satz 3 LuftVG bezeichneten Voraussetzungen auch Maßnahmen
zur Abwehr von erheblichen Belästigungen durch Fluglärm zu ergreifen. Dem
Schutzkonzept des § 29 b Abs. 2 LuftVG liegen ähnliche Zielvorstellungen zugrunde.
Der Schutz vor "unzumutbarem" Fluglärm steht als Synonym für den Schutz vor
Fluglärm, durch den "erhebliche Belästigungen" hervorgerufen werden. Unbeschadet
des § 2 Abs. 2 Satz 1 BImSchG bestimmt der Gesetzgeber das Anforderungsprofil
im Bereich der Luftaufsicht in diesem Punkt in Anlehnung an das Bundes-Immis-
sionsschutzgesetz. Es entspricht ständiger Rechtsprechung, dass die Vorschriften,
die der Abwehr erheblicher Belästigungen im Sinne der Definition des § 3 Abs. 1
BImSchG dienen, Drittschutz vermitteln (vgl. BVerwG, Urteile vom 30. September
1983 - BVerwG 4 C 74.78 - BVerwGE 68, 58 und vom 24. September 1992
- BVerwG 7 C 7.92 - Buchholz 406.12 § 15 BauNVO Nr. 22; Beschluss vom 9. Feb-
ruar 1996 - BVerwG 11 VR 46.95 - Buchholz 406.25 § 22 BImSchG Nr. 13). Nichts
anderes gilt für den durch § 29 b Abs. 2 LuftVG begründeten Schutz der "Bevölke-
rung". Zu dem damit geschützten Personenkreis gehören die im Einwirkungsbereich
eines Flugplatzes lebenden Menschen einschließlich der Eigentümer von Grundstü-
cken, die unzumutbarem Fluglärm ausgesetzt sind. Wegen der planungsähnlichen
Wirkungen der Festlegung von Flugrouten ist eine drittschützende Wirkung auch für
solche Personen zu bejahen, die keinem unzumutbaren Fluglärm im Sinne des
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§ 29 b Abs. 2 BImSchG ausgesetzt werden, deren Lärmschutzinteressen das Luft-
fahrt-Bundesamt bei seiner Abwägungsentscheidung aber gleichwohl im Rahmen
des rechtsstaatlich unerlässlichen Minimums Rechnung zu tragen hat.
2.2.4 Gemessen an diesen Grundsätzen bietet die 5. ÄndVO zu der 212. DVO-
LuftVO keinen Anlass zu rechtlichen Bedenken.
2.2.4.1 Die Kläger machen selbst nicht geltend, als Eigentümer von Wohngrundstü-
cken im Einwirkungsbereich der von ihnen bekämpften Flugrouten Fluglärm ausge-
setzt zu werden, der im luftaufsichtlichen Sinne unzumutbar ist. Der Gesetzgeber hat
es trotz der hieran in der Literatur geübten Kritik (vgl. Berkemann, Fluglärm - Offene,
aber zu lösende Rechtsfragen, ZUR 2002, 202, 205; Storost, Umweltprobleme bei
der Zulassung von Flughäfen - Materielle Schutzstandards, NVwZ 2004, 257, 263 ff.)
bisher unterlassen, das Maß des Zumutbaren normativ festzuschreiben. Nach der
Rechtsprechung ist die Grenze einzelfallbezogen nach den konkreten Verhältnissen
zu ziehen. Dahinstehen kann, welche Lärmwerte sich als Indikator dafür eignen, dass
ein kritischer Bereich erreicht ist. Keine der bisherigen Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts (vgl. beispielhaft BVerwG, Urteile vom 7. Juli 1978
- BVerwG 4 C 79.76 u.a. - BVerwGE 56, 110, vom 29. Januar 1991 - BVerwG 4 C
51.89 - BVerwGE 87, 332 und vom 27. Oktober 1998 - BVerwG 11 A 1.97 -
BVerwGE 107, 313) bietet auch nur ansatzweise Anhaltspunkte dafür, dass die Klä-
ger durch den von ihnen bekämpften Fluglärm in unzumutbarer Weise beeinträchtigt
sein könnten. Die Ergebnisse der im Jahre 2000 vorgenommenen Lärmmessungen
lassen insoweit keine Zweifel aufkommen. Nach den Angaben des Verwaltungsge-
richtshofs bewegen sich die Lärmbeeinträchtigungen, denen die Kläger durch die
neuen Flugrouten ausgesetzt werden, zwischen 44 bis 49 dB(A) am Tag und 36 bis
41 dB(A) bei Nacht. Lärmbelastungen in einer solchen Größenordnung sind unab-
hängig davon, wo die Grenzlinie verläuft, auf die der Gesetzgeber in § 29 b Abs. 2
LuftVG abstellt, auch in einer bisher durch keinerlei Fluglärm vorbelasteten Wohnla-
ge im Rahmen des Hinnehmbaren anzusiedeln (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Novem-
ber 2003 - BVerwG 9 C 6.02 - a.a.O.). Soweit die Kläger demgegenüber unter Hin-
weis auf die Senatsrechtsprechung, wonach schon Pegelerhöhungen im Bereich der
Hörbarkeitsschwelle von 2 bis 3 dB(A) rechtlich relevant sein können, hervorheben,
vor der Flugroutenänderung lediglich Lärmeinwirkungen von 35 bis 38 dB(A) tags
- 21 -
und 29 bis 31 dB(A) nachts ausgesetzt gewesen zu sein, sprechen sie die im Pla-
nungsrecht erörterte Frage an, von welcher Pegeldifferenz ab eine Lärmzunahme im
Sinne der planungsrechtlichen Abwägungsdogmatik "mehr als geringfügig" zu Buche
schlägt. Nicht jede mehr als geringfügige Verschlechterung der Lärmsituation, die als
Abwägungsposten zu berücksichtigen ist, stellt sich indessen als Schranke dar, die
aus Zumutbarkeitsgründen im Wege der Abwägung nicht überwindbar ist. Das ver-
steht sich von selbst für das Planungsrecht und beansprucht Geltung erst recht für
die durch Eigengesetzlichkeiten gekennzeichnete Festlegung von Flugverfahren, auf
die sich die zum Abwägungsgebot entwickelten Grundsätze nicht unbesehen über-
tragen lassen.
2.2.4.2 Bringt die 5. ÄndVO zu der 212. DVO-LuftVO ebenso wenig wie ihre Vorgän-
gerregelungen keine unzumutbaren Lärmbeeinträchtigungen mit sich, so kann sich
das Luftfahrt-Bundesamt zu ihrer Rechtfertigung mit dem Nachweis begnügen, dass
sie auf sachlichen Erwägungen beruht, die nach Lage der Dinge geeignet sind, sich
gegen die Lärmschutzinteressen der Kläger durchzusetzen.
Das Erstgericht gibt im angefochtenen Urteil (UA S. 6) die wesentlichen Gründe wie-
der, die das Luftfahrt-Bundesamt zu der veränderten Flugroutenführung veranlasst
haben: Auslöser war die Anpassung des deutschen Flugverkehrsstreckennetzes an
das im Laufe der 90er Jahre überarbeitete europäische Streckenkonzept, aus dem
sich Konsequenzen auch für die Zubringerstrecken ergaben, da der Raum Frankfurt
nicht mehr bloß von einer, sondern von zwei Überflugstrecken in Nord-Süd-Richtung
mit festen und variablen Abdrehpunkten berührt wird. Die Anflüge zum Flughafen
Frankfurt aus nordwestlicher Richtung wurden aus dem Hauptverkehrsstrom ausge-
gliedert und zum Einflugpunkt ETARU geführt. Um An- und Abflugverkehr auf prak-
tisch ein und derselben Strecke zu vermeiden, wurden die Abflüge nicht mehr über
TABUM (Nordosten) verteilt. Dadurch, dass die Mehrzahl der Flugzeuge, die anstatt
über TAU nunmehr über TABUM abfliegen, bereits am Punkt R 260 FFM nach Nor-
den abdreht, wird im Übrigen die Bevölkerung in der Umgebung von Mainz, Wiesba-
den, Wicker, Delkenheim und Massenheim, die bisher unter erheblichen Fluglärm-
einwirkungen litt, spürbar entlastet. Das Erstgericht räumt ein, dass sich das Luft-
fahrt-Bundesamt nicht ohne Berücksichtigung der zu beachtenden Belange auf die
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Abflugrouten festgelegt hat, die den Regelungsgegenstand der 5. ÄndVO zu der
212. DVO-LuftVO bilden, sondern der Frage nachgegangen ist, ob andere Strecken-
führungen in Betracht kommen. Es weist darauf hin, dass die 13. ÄndVO zur
177. DVO-LuftVO, als deren Fortschreibung sich die 5. ÄndVO zu der 212. DVO-
LuftVO darstellt, das Ergebnis einer Ende 2000 durchgeführten Computersimulation
war, bei der das von der Technischen Universität Darmstadt entwickelte sog. NIROS-
Kernstück dieses Programms ist die Bewertung von Fluglärmeinflüssen anhand einer
Gewichtung errechneter Immissionspegel mit der örtlichen Bevölkerungsverteilung.
Das Verfahren wird von der Beklagten wie folgt beschrieben: In Anknüpfung an
simulierte Flugspuren wird die Lärmbelastung am Boden in der Weise bestimmt,
dass auf der Grundlage der Immissionen der Flugzeuge verschiedener Luft-
fahrzeugkategorien nach den Gesetzen der Schallausbreitung in der Atmosphäre
insbesondere unter Berücksichtigung der Parameter Temperatur und Luftfeuchtigkeit
die Schallimmissionen am Boden berechnet werden. Die für die verschiedenen Stre-
ckenführungen ermittelten Immissionswerte werden in Beziehung zu der jeweiligen
Bevölkerungsdichte gesetzt. Der Wert dieses Integrals wird als Maß für die Flug-
lärmbelastung der betroffenen Bevölkerung genommen. Er dient als Gütekriterium,
an dem die einzelnen Streckenführungen gemessen werden. Zu dem Zeitpunkt, als
die Berechnungen für die TABUM-Route angestellt wurden, waren Höhenprofildaten
unstreitig noch nicht Teil des NIROS-Programms, auch wenn das Luftfahrt-Bundes-
amt geltend macht, bei seiner Entscheidung der Topografie in generalisierter Form
insofern Rechnung getragen zu haben, als in das Berechnungsprogramm die nach
§ 6 LuftVO erforderlichen Mindestflughöhen eingestellt worden seien.
2.2.4.3 Das Erstgericht wertet die Nichtberücksichtigung der tatsächlichen Höhen-
verhältnisse zu Unrecht als Ermittlungsdefizit. Es misst dem Umstand, dass zwischen
dem Flughafenniveau und den beim Abflug in Richtung TABUM überflogenen
höchstgelegenen Geländeteilen eine Höhendifferenz von mehr als 500 m besteht,
eine Bedeutung bei, die ihm bei Anlegung der insoweit maßgeblichen rechtlichen
Maßstäbe nicht zukommt.
Wie weit die Ermittlungspflicht reicht, richtet sich nach den materiellrechtlichen An-
forderungen. Gibt das materielle Recht lediglich einen groben Maßstab vor, so bedarf
- 23 -
es nicht der Ermittlung von Details, auf die es für die Entscheidung nicht ankommt.
Das Anforderungsprofil bei der Festlegung von Flugverfahren lässt sich aus Gründen
der Sachgesetzlichkeit nicht in Anlehnung an die Grundsätze bestimmen, die im
Fachplanungsrecht für das Abwägungsgebot entwickelt worden sind. Das
Bundesverwaltungsgericht hat bereits in den Urteilen vom 28. Juni 2000 - BVerwG
11 C 13.99 - (a.a.O.) und vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 - (a.a.O.) auf
die Besonderheiten hingewiesen, durch die Flugverfahren gekennzeichnet sind.
Flugstrecken lassen sich im Gegensatz zu Verkehrswegeplanungen am Boden nicht
so festlegen, dass parzellenscharf festgestellt werden kann, mit welchen Beeinträch-
tigungen Dritte rechnen müssen. Die Immissionen, die von Luftfahrzeugen ausgehen,
hängen von verschiedenen Faktoren ab. Neben dem Flugzeugtyp, der Trieb-
werksleistung und dem Gewicht des Luftfahrzeugs sind vor allem die meteorologi-
schen Verhältnisse, wie etwa die Windrichtung und -geschwindigkeit sowie die Luft-
temperatur, von Bedeutung. Wegen dieser Imponderabilien ist die Schallausbreitung
nicht exakt vorhersehbar. Dies zwingt bei der Ermittlung und der Bewertung der Be-
lastungssituation zu Pauschalierungen. Die Sachverhaltsfeststellungen können sich
durchweg darauf beschränken, anhand von aktuellem Kartenmaterial, das zuverläs-
sig Aufschluss über die Siedlungsstruktur bietet, näher aufzuklären, wie groß der
Kreis potenzieller Lärmbetroffener ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Juni 2000
- BVerwG 11 C 13.99 - a.a.O. und vom 26. November 2003 - BVerwG 9 C 6.02 -
a.a.O.). Weitere Ermittlungen sind nur dann anzustellen, wenn die konkreten Um-
stände hierzu Anlass geben. Welche Untersuchungstiefe hierbei sachlich und räum-
lich geboten ist, richtet sich vornehmlich nach dem Ausmaß der Lärmbelastung. Ist
als wahrscheinlich oder gar als gewiss davon auszugehen, dass durch den Flugver-
kehr auf der festgelegten Route unzumutbarer Lärm im Sinne des § 29 b Abs. 2
LuftVG hervorgerufen wird, so hat das Luftfahrt-Bundesamt umso intensiver zu prü-
fen, ob sich Streckenalternativen anbieten, die Abhilfe versprechen, je deutlicher die
Zumutbarkeitsschwelle voraussichtlich überschritten wird. Liegt der Schluss auf un-
zumutbare Lärmbeeinträchtigungen dagegen von vornherein fern, so erübrigt es sich,
alle Einzeltatsachen zu ermitteln, die geeignet sind, diese Annahme zu erhärten. Ver-
fügt das Luftfahrt-Bundesamt über eine Tatsachengrundlage, die für eine an § 29 b
Abs. 2 LuftVG orientierte Lärmbeurteilung ausreicht, so kann es sich weitere Nach-
forschungen, die keine entscheidungsrelevanten zusätzlichen Erkenntnisse verspre-
chen, ersparen.
- 24 -
Das Erstgericht macht selbst nicht geltend, dass das Luftfahrt-Bundesamt die topo-
grafischen Verhältnisse gänzlich übergangen habe. Es räumt ausdrücklich ein, dass
"mit der Prüfung der zulässigen Mindestflughöhe" der Geländeanstieg durchaus "in
den Entscheidungsprozess eingeflossen" ist (UA S. 19). Weshalb insoweit zusätzli-
cher Ermittlungsbedarf bestanden haben soll, legt es nicht dar. Insbesondere lässt es
unberücksichtigt, dass das Luftfahrt-Bundesamt dem Problem der Flughöhe nicht
bloß unter dem Blickwinkel der §§ 6 und 36 LuftVO Bedeutung beigemessen hat. Die
als rechtswidrig qualifizierten Flugrouten dürfen nur dann benutzt werden, wenn ge-
nau definierte Bedingungen erfüllt sind. Vorausgesetzt wird, dass am Punkt
R 260 FFM eine Höhe von 3 500 Fuß NN erreicht ist. Nur die Flugzeuge, die diesem
Erfordernis gerecht werden, dürfen an diesem Punkt nach Norden abdrehen. Die
übrigen haben den westlichen Kurs zunächst beizubehalten. Auch die Flugzeuge, die
am Punkt R 260 FFM eine Höhe von 3 500 Fuß NN erreicht haben, dürfen den Punkt
TABUM nicht nach Belieben anfliegen. Sie haben vielmehr zunächst den Punkt TAU
im Norden anzusteuern. Erst wenn sie eine Höhe von 4 400 Fuß NN erreicht haben,
dürfen sie nach Nordosten abdrehen und über das Gebiet der Kläger hinweg in Rich-
tung TABUM fliegen. Entgegen der Würdigung des Verwaltungsgerichtshofs hat das
Luftfahrt-Bundesamt mithin sein Augenmerk nicht in Anlehnung an die in den §§ 6
und 36 LuftVO getroffenen Regelungen allein "auf die Einhaltung von Mindeststan-
dards" gerichtet (UA S. 19), sondern die Flughöhe so festgelegt, dass eine Über-
schreitung der gesetzlich vorgeschriebenen Mindestflughöhe um mehrere hundert
Meter sichergestellt ist. Genauere Untersuchungen der topografischen Verhältnisse
hätten sich ihm nur dann aufzudrängen brauchen, wenn trotz des 4 400 Fuß-
Kriteriums Anhaltspunkte dafür vorhanden gewesen wären, dass die festgelegte
Flughöhe nicht ausreicht, um Lärmbeeinträchtigungen in dem nach § 29 b Abs. 2
LuftVG kritischen Bereich zu vermeiden. Umstände, die in diese Richtung hätten
deuten können, werden weder vom Verwaltungsgerichtshof noch von den Klägern
aufgezeigt; sie sind auch sonst nicht ersichtlich. Die Ergebnisse der inzwischen vor-
genommenen Lärmmessungen lassen sich im Gegenteil als Beleg dafür werten,
dass sich das Luftfahrt-Bundesamt mit seinen Höhenfestlegungen auf der sicheren
Seite wähnen durfte.
- 25 -
2.2.4.4 Bot die festgelegte Flugroute unter Lärmschutzgesichtspunkten keinen An-
lass zu Bedenken, so musste das Luftfahrt-Bundesamt die topografischen Verhält-
nisse nicht zum Gegenstand eingehenderer Untersuchungen machen. Die Vorzugs-
würdigkeit anderer Streckenführungen hing nicht vom Geländerelief der Hochtaunus-
region ab. Der Verwaltungsgerichtshof stellt nicht in Abrede, dass das Luftfahrt-
Bundesamt im NIROS-Verfahren Alternativrouten untersucht, wegen ungünstigerer
Gütewerte aber verworfen hat. Er weist darauf hin, dass die von den Klägern befür-
wortete Routenverschiebung "auf den ersten Blick keine Verbesserung der Lärmsi-
tuation insgesamt verspricht". Als Grund nennt er, dass "dieser Bereich wohl dichter
besiedelt ist als der jetzt betroffene". Positive Wirkungen lassen sich nach seiner
eigenen Einschätzung im Falle einer Routenverschiebung allenfalls dadurch erzielen,
dass "die Intensität der Betroffenheit infolge größerer Flughöhen deutlich reduziert
werden" kann (UA S. 20). Indes lassen sich die Kläger nicht als Opfer intensiver
Lärmeinwirkungen kennzeichnen. Dass sich mit einer modifizierten Streckenführung
ihre Lärmbelastung verringern ließe, ist weder ein Indiz noch gar ein Beleg für eine
auf sachfremde Erwägungen gestützte Auswahlentscheidung. Für ein Ungültigkeits-
verdikt genügt nicht der Hinweis, dass eine bestimmte, die Kläger weniger belasten-
de Alternative möglich gewesen wäre. Hinzukommen muss, dass sich dem Luftfahrt-
Bundesamt unter Berücksichtigung aller entscheidungserheblichen Kriterien gerade
diese Alternative hätte aufdrängen müssen. Soweit der Abwägungsspielraum, den
der Gesetzgeber eröffnet, nicht durch die in § 29 b Abs. 2 LuftVG enthaltene Direkti-
ve eingeschränkt wird, ist die Festsetzung von Flugverfahren nur daraufhin überprüf-
bar, ob sie mit guten Gründen sachlich vertretbar ist. Nach der gesetzlichen Wertung
gehört das Lärmschutzinteresse zwar zu den Gesichtspunkten, denen im Rahmen
der Festlegung nach § 27 a Abs. 2 LuftVO rechtliche Relevanz zukommt. Das be-
deutet aber entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht, dass es unabhängig da-
von, wie schwer es im konkreten Fall wiegt, als ein Posten zu Buche schlägt, dem im
Wege einer "Optimierung" (UA S. 19) Rechnung zu tragen ist. Der Gesetzgeber gibt
kein bestimmtes Ergebnis vor. Das Luftfahrt-Bundesamt hat nach Maßgabe der
Flugsicherheitserfordernisse zu beurteilen, ob die Flugbewegungen eher gebündelt
oder gestreut werden und die Lärmbelastung nach Art eines großräumigen Lasten-
ausgleichs aufgeteilt werden oder bestimmte Gebiete möglichst verschont bleiben
sollen. Ebenso ist seiner Entscheidung vorbehalten, ob bei der Bewertung der Be-
lange stärker auf das Ausmaß der Betroffenheit oder die Zahl der betroffenen Be-
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wohner abgestellt werden soll (vgl. OVG Münster, Urteil vom 4. März 2002 - 20 D
120/97 AK - NW VBl 2003, 95). Nicht jede noch so geringfügige Änderung bei der
Lärmverteilung lässt sich als Indiz für ein Abwägungsdefizit werten. Entscheidend ist
die Gesamtbilanz.
B. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.
Dr. Paetow
Halama
RiBVerwG
Prof. Dr. Rojahn ist
wegen Urlaubs an der
Unterschrift gehindert.
Dr. Paetow
RiBVerwG Gatz ist
Dr. Jannasch
wegen Urlaubs an der
Unterschrift gehindert.
Dr. Paetow
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 32 000 € fest-
gesetzt.
Dr. Paetow
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Prof. Dr. Rojahn ist
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