Urteil des BVerwG, Az. 4 C 13.04

Änderung der Klage, Gemeinde, Bebauungsplan, Kur
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 C 13.04
Verkündet
OVG 1 LB 143/02
am 18. August 2005
Oertel
Justizhauptsekretärin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 18. August 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w ,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. R o j a h n , G a t z und
Dr. J a n n a s c h und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht
Dr. P h i l i p p
für Recht erkannt:
Das Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts
vom 18. Juni 2003 wird aufgehoben.
Die Sache wird zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an
das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht zurückverwie-
sen.
Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentschei-
dung vorbehalten.
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G r ü n d e :
I.
Die Kläger begehren als Erben der verstorbenen Frau Inse M. die Ertei-
lung eines Bauvorbescheides für die Errichtung eines Geflügelmaststalles.
Am 17. Juni 1998 beantragte die Erblasserin die Erteilung eines Bauvor-
bescheides für den "Neubau eines Geflügelmaststalles" für 39 990 Mastplätze mit
einer Grundfläche von 22,5 m x 100 m auf dem Flurstück …, Flur … der Gemarkung
W. Das Außenbereichsgrundstück liegt östlich der Landesstraße 810 ca. 700 m von
der Hofstelle der Kläger entfernt.
Die Beigeladene versagte unter dem 16. Juli 1998 ihr Einvernehmen zu
dem Bauvorhaben. Zur Begründung machte sie u.a. geltend, dass sich Vorhaben
dieser Art nachteilig auf den Fremdenverkehr auswirkten. Aus diesem Grund habe ihr
Rat beschlossen, den Flächennutzungsplan zu ändern und "Sonderbauflächen
Hähnchenmast" darzustellen.
Nachdem die Erblasserin am 17. März 1999 Untätigkeitsklage erhoben
hatte, lehnte der Beklagte die Erteilung des Bauvorbescheides mit Bescheid vom
21. Mai 1999 im Hinblick auf das versagte Einvernehmen der Beigeladenen ab. Der
Widerspruch der Erblasserin blieb ohne Erfolg.
Nach Herabsetzung der für die immissionsschutzrechtliche Genehmi-
gungsbedürftigkeit maßgebenden Tierplatzzahlen durch das Gesetz zur Umsetzung
der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien vom 27.
Juli 2001 (BGBl I S. 1950) änderten die Kläger ihr Verpflichtungsbegehren dahinge-
hend ab, dass sie die Erteilung eines Bauvorbescheides für die Errichtung eines Ge-
flügelmaststalles mit 29 990 Mastplätzen begehrten. Das Verwaltungsgericht wies die
Klage durch Urteil vom 22. November 2001 als unzulässig ab. Die Klageänderung sei
nicht sachdienlich. Der neue Streitgegenstand stelle gegenüber dem bisherigen ein
rechtliches aliud dar, für welches das erforderliche Widerspruchsverfahren noch nicht
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durchgeführt worden sei. In dem behördlichen Verfahren seien die erheblich verän-
derten, weil reduzierten Auswirkungen auf die Umwelt zu beurteilen.
Während des Berufungsverfahrens wurde die 52. Änderung des Flä-
chennutzungsplans der Beigeladenen bekannt gemacht. Die Änderung erfasst einen
Streifen des Gemeindegebiets entlang der Küste. Ziel der Darstellungen ist es, die
Kur- und Erholungseinrichtungen vor negativen Einflüssen zu schützen, welche nach
Auffassung der Beigeladenen von Massentierhaltungseinrichtungen in der Gestalt
von Staub und Geruch ausgehen können. Textlich wird bestimmt, dass das Plange-
biet (Zone I - III) als Fläche für Erholungs-, Kur- und Freizeitzwecke (fremdenver-
kehrliche Schwerpunktzone) dient. Das Plangebiet ist in drei Zonen unterschiedlicher
Schutzwürdigkeit aufgeteilt, in denen Betriebe (Gewerbebetriebe und landwirtschaft-
liche Betriebe) abgestufte Nutzungsbeschränkungen einzuhalten haben. Bei vorhan-
denen Betrieben darf die Geruchsschwelle (1 Geruchseinheit/cbm Luft) in 200 m
Entfernung zum Emissionsschwerpunkt des Betriebes in der Zone 1 nur in maximal
3 %, in der Zone 2 in maximal 8 % und in der Zone 3 in maximal 10 % der Jahres-
stunden überschritten werden; der 1-h-Mittelwert der Schwebstaubkonzentration von
maximal 500 Mikrogramm/cbm Luft (MIK-Wert gemäß VDI 2310 Blatt 19) darf in allen
drei Zonen in 50 m Entfernung zum Emissionsschwerpunkt des Betriebes nicht
überschritten werden. Bei der Neuansiedlung von Betrieben sind strengere Nut-
zungsbeschränkungen einzuhalten.
Durch Urteil vom 18. Juni 2003 (BauR 2004, 459) hat das Oberverwal-
tungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert, die angefochtenen Be-
scheide aufgehoben und den Beklagten verpflichtet, den Klägern einen Bauvorbe-
scheid für einen Stall mit einer Grundfläche von 80 m x 22,5 m für
29 990 Mastgeflügelplätze wie beantragt zu erteilen. Zur Begründung hat es im We-
sentlichen ausgeführt:
Die Klageänderung sei sachdienlich. Den Klägern sei eine neuerliche
Durchführung des behördlichen Verfahrens nicht zuzumuten, denn die Standpunkte
des Beklagten und der Beigeladenen seien seit Eingang der Bauvoranfrage unver-
ändert. Sie schätzten das Vorhaben städtebaulich als unerwünscht ein. Die Bauvo-
ranfrage sei auch hinreichend bestimmt. Die Art des Geflügels habe nicht festgelegt
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werden müssen. Auch die 4. BImSchV spreche in ihrem Anhang Nr. 7.1 lit. c nur von
"Mastgeflügelplätzen".
Das streitige Vorhaben sei nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB privilegiert,
denn es diene dem landwirtschaftlichen Betrieb der Kläger. Ihm stünden keine öf-
fentlichen Belange entgegen. Die Darstellungen des Flächennutzungsplans in der
Fassung seiner 52. Änderung seien unwirksam. Es sei aus Rechtsgründen nicht
möglich, derart detaillierte Regelungen in einen Flächennutzungsplan aufzunehmen.
Das könne grundsätzlich nur in einem Bebauungsplan geschehen. § 35 Abs. 3
Satz 1 Nr. 1 BauGB eröffne der Gemeinde zwar die Möglichkeit, das Vorhaben mit
Planungsvorstellungen zu konfrontieren, die sie noch nicht zur verbindlichen Bauleit-
planung habe werden lassen. Sie dürfe jedoch nur konkretisierte Planungs
/einen Planungs mit dem Ziel darstellen, diese in der bei § 35 Abs. 1 und 3
BauGB vorzunehmenden Abwägung des Privilegierungszwecks mit den konkurrie-
renden Belangen ins Feld zu führen. Im Einzelfall möge es schwierig sein, abzugren-
zen, wie weit die Darstellungen des Flächennutzungsplans gehen dürften. Der hier
streitige Flächennutzungsplan überschreite diese Grenze in jedem Fall. Er stelle eine
inhaltlich und hinsichtlich seiner Regelungstiefe und Parzellenschärfe so weitgehen-
de Regelung dar, dass diese nicht mehr als Darstellung eines Flächennutzungsplans,
sondern allenfalls als Festsetzung eines Bebauungsplans hätte ergehen dürfen. Die
Darstellungen seien nicht mehr entwicklungsfähig und -bedürftig. Sie hätten eine
Konkretheit, wie sie fast eine Baugenehmigung auszeichneten. Ein Entwicklungspo-
tential wohne ihnen nicht mehr inne. Es solle rechtssatzartig den Belangen des
Fremdenverkehrs durch eine ins Einzelne gehende, nach dem Wortlaut absolut
verbindliche und nicht erst im Rahmen einer Abwägungsentscheidung sich durchset-
zende Planung Vorrang gegeben werden.
Ob die Beigeladene einen Bebauungsplan mit entsprechendem Inhalt in
abwägungsgerechter Weise erlassen dürfte, brauche nicht entschieden zu werden.
Angesichts des Umstandes, dass die Kur- und Erholungseinrichtungen zum Teil doch
sehr weit entfernt seien, liege das jedenfalls nicht auf der Hand. Ob die Darstellungen
des Flächennutzungsplans in einen wirksamen öffentlichen Belang - etwa:
Vorrangfläche für Erholung - umgedeutet und damit geltungserhaltend reduziert wer-
den könnten, könne ebenfalls offen bleiben. Denn über einen derartigen Belang
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könnte sich das streitige Vorhaben ohne weiteres hinwegsetzen. Kur- und Erho-
lungseinrichtungen im engeren Sinne seien in der Umgebung, auf die das Vorhaben
optisch, geruchlich und durch Staubeinwirkungen einwirke, weder vorhanden noch
konkret geplant. Die allenfalls schützenswerten Radwege seien so weit entfernt und
lägen zudem gegen die Hauptwindrichtung, dass eine Einbuße ihres Gebrauchs bei
Verwirklichung des Vorhabens nicht zu erwarten sei.
Mit ihrer vom Senat zugelassenen Revision erstrebt die Beigeladene
die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Sie macht geltend:
Die Klageänderung sei nicht sachdienlich. Seit Inkrafttreten des Artikel-
gesetzes vom 27. Juli 2001 sei bereits bei 30 000 Plätzen für Mastgeflügel eine um-
weltrechtliche Vorprüfung erforderlich. Durch die Umstellung des Antrags sei dieser
an sich erforderliche Verfahrenswechsel umgangen worden.
Der Genehmigungsantrag sei zu unbestimmt. Für die Beurteilung der
Wahrung öffentlicher Belange komme es auf die Art des Geflügels an.
Das Berufungsgericht sei zu Unrecht von der Unwirksamkeit der
52. Änderung des Flächennutzungsplans ausgegangen. Die Gemeinden hätten mit
dem Flächennutzungsplan die Möglichkeit, im Außenbereich auch auf privilegierte
Vorhaben steuernd Einfluss zu nehmen. Der Flächennutzungsplan dürfe konkrete
und differenzierende Darstellungen enthalten, wenn es sich dabei um die Grundzüge
der Planung handele (§ 5 Abs. 1 BauGB). Für Außenbereichsvorhaben seien Rege-
lungen des Flächennutzungsplans nach der Konzeption der Rechtsprechung und der
des Gesetzgebers (§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB) gerade auf konkrete Rechtswirkun-
gen angelegt.
Die Darstellungen der 52. Änderung des Flächennutzungsplans be-
schränkten sich auch auf die "Grundzüge" der Planung (vgl. § 5 Abs. 1 BauGB),
nämlich auf die Grundzüge der Konfliktbewältigung zwischen den unterschiedlichen
Nutzungen, ohne für den Einzelfall bereits eine verbindliche, abschließende Rege-
lung zu treffen. Diese Beschränkung ergebe sich bereits aus dem Gesetz; sie könne
von der Gemeinde nicht im Sinne abschließend verbindlicher Regelungen überwun-
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den werden. Die Darstellungen hätten keine rechtssatzmäßige Wirkung. Es könne
nur um die Frage gehen, ob die Belange sich in der nachvollziehenden Abwägung im
einzelnen Zulassungsverfahren durchsetzten. An der fehlenden unmittelbaren
Rechtsverbindlichkeit ändere sich auch nichts, wenn die Belange konkreter oder de-
taillierter ausformuliert seien.
Der Beklagte schließt sich, ohne einen eigenen Antrag zu stellen, der
Revisionsbegründung der Beigeladenen an.
Die Kläger verteidigen das angefochtene Urteil.
Der Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht
hält die Regelungstiefe der streitgegenständlichen Darstellungen des Flächennut-
zungsplans für zulässig. Aus dem Entwicklungsgebot (§ 8 Abs. 2 BauGB) folge nicht,
dass detaillierte Darstellungen im Flächennutzungsplan generell unzulässig wären.
Das ergebe sich bereits daraus, dass der Flächennutzungsplan geändert oder er-
gänzt werden könne, ohne dass die Grundzüge der Planung berührt würden (vgl.
§ 13 Abs. 1 BauGB). Außerdem solle bei Darstellungen im Flächennutzungsplan für
den Außenbereich nach § 35 BauGB gerade keine nähere Konkretisierung durch
einen Bebauungsplan erfolgen.
II.
Die Revision der Beigeladenen ist zulässig und begründet. Das ange-
fochtene Urteil ist zwar mit Bundesrecht vereinbar, soweit es die geänderte Klage
zugelassen (1.) und die Einwände der Beigeladenen gegen die Bestimmtheit der
Bauvoranfrage zurückgewiesen hat (2.). Die dem Urteil zugrunde liegende Annahme,
die Darstellungen des Flächennutzungsplans in der Fassung der 52. Änderung seien
unwirksam, weil es aus Rechtsgründen nicht möglich sei, derart detaillierte Darstel-
lungen in einen Flächennutzungsplan aufzunehmen, verletzt jedoch Bundesrecht
(3.). Die tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts reichen nicht aus,
um im Revisionsverfahren zu entscheiden, ob der Flächennutzungsplan in der
Fassung der 52. Änderung wirksam ist und, wenn dies der Fall sein sollte, ob dem
Vorhaben öffentliche Belange entgegenstehen, weil es den Darstellungen des Flä-
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chennutzungsplans widerspricht (4.). Das angefochtene Urteil ist daher aufzuheben
und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberver-
waltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).
1. Das Oberverwaltungsgericht hat die Umstellung des Verpflichtungs-
antrags auf Erteilung eines Bauvorbescheides für die Errichtung eines Geflügelmast-
stalles mit 29 990 statt - wie bei Klagerhebung ursprünglich beantragt -
39 990 Mastplätzen zu Recht als eine zulässige Klageänderung angesehen.
1.1 Eine Klageänderung liegt vor, wenn der Streitgegenstand eines an-
hängigen Verfahrens durch Erklärung des Klägers geändert wird (vgl. BVerwG, Be-
schluss vom 21. Oktober 1983 - BVerwG 1 B 116.83 - DVBl 1984, 93). Nicht als eine
Änderung der Klage ist es anzusehen, wenn ohne Änderung des Klagegrundes der
Klageantrag in der Hauptsache beschränkt wird (§ 264 Nr. 2 ZPO i.V.m. § 173
VwGO). Wenn ein Antragsteller - wie hier - die Zahl der Mastgeflügelplätze in seinem
Genehmigungsantrag unter die in Nr. 7.1 Buchstabe a) cc) der Spalte 2 des Anhangs
zur 4. BImSchV genannte, für die immissionsschutzrechtliche Genehmi-
gungsbedürftigkeit maßgebende Schwelle von 30 000 Plätzen absenkt, stellt er nicht
ein lediglich im Umfang verringertes, sondern ein anderes Vorhaben zur Genehmi-
gung. Die an diesen Schwellenwert anknüpfende immissionsschutzrechtliche Ge-
nehmigungsbedürftigkeit bringt zum Ausdruck, dass der Gesetzgeber das Erreichen
von 30 000 Mastplätzen als qualitative Änderung des Vorhabens bewertet.
1.2 Eine Änderung der Klage ist gemäß § 91 Abs. 1 VwGO zulässig,
wenn die übrigen Beteiligten einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdien-
lich hält. Die Entscheidung, ob eine Klageänderung sachdienlich ist, liegt im Ermes-
sen der darüber entscheidenden Instanz. Das Revisionsgericht darf nur prüfen, ob
das Tatsachengericht den Rechtsbegriff der Sachdienlichkeit verkannt und damit die
Grenze seines Ermessens überschritten hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom
11. Dezember 2003 - BVerwG 6 B 60.03 - NVwZ 2004, 623; Urteil vom
11. Dezember 1990 - BVerwG 6 C 33.88 - Buchholz 264 LUmzugskostenR Nr. 3).
Eine Klageänderung ist in der Regel als sachdienlich anzusehen, wenn sie der end-
gültigen Beilegung des sachlichen Streits zwischen den Beteiligten im laufenden Ver-
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fahren dient und der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt (vgl. BVerwG, Urteile
vom 22. Februar 1980 - BVerwG 4 C 61.77 - Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 161 =
DVBl 1980, 598 und vom 27. Februar 1970 - BVerwG 4 C 28.67 - Buchholz 310 § 91
VwGO Nr. 6). Hiervon ist auch das Oberverwaltungsgericht ausgegangen. Es hat für
den Fall, dass der Gesetzgeber die für die immissionsschutzrechtliche Genehmi-
gungsbedürftigkeit maßgebenden Besatzzahlen ohne Überleitungsregelung für Al-
tanträge ändert und die Behörden dem geänderten Vorhaben ihre schon bisher ge-
äußerten Argumente entgegenhalten, eine besondere Rechtfertigung dafür verlangt,
dem auf die Gesetzesänderung reagierenden Antragsteller eine neuerliche Durch-
führung des behördlichen Verfahrens zuzumuten. Solche Rechtfertigungsgründe
seien hier nicht gegeben. Von einem neuerlichen Widerspruchsverfahren sei außer
einer Verfahrensverzögerung nichts zu erwarten (vgl. UA S. 10). Diese Erwägungen
sind revisionsrechtlich nicht zu beanstanden. Ist der Streitstoff trotz der Änderung
des Vorhabens im Wesentlichen derselbe geblieben und bejaht das Gericht die
Sachdienlichkeit der Klageänderung, ist ein erneutes Vorverfahren nicht erforderlich
(vgl. BVerwG, Urteile vom 22. Februar 1980 und vom 27. Februar 1970, jeweils
a.a.O.).
2. Das Oberverwaltungsgericht hat die Bauvoranfrage der Kläger als
hinreichend bestimmt angesehen. Die Anforderungen an die Bestimmtheit einer
Bauvoranfrage hat es dem irrevisiblen Landesrecht entnommen. Es genüge, wenn
die "einzelne Frage" im Sinne des § 74 Abs. 1 NBauO - hier also die städtebauliche
Zulässigkeit von Geflügelhaltung auf dem bezeichneten Flurstück - erkennbar werde
und sich keine unüberwindlichen Schwierigkeiten hinsichtlich der Bindungswirkung
einer daraufhin erteilten Bebauungsgenehmigung ergäben (vgl. UA S. 14). An diese
Auslegung des Landesrechts durch das Oberverwaltungsgericht ist der Senat gemäß
§ 560 ZPO i.V.m. § 173 VwGO gebunden. Das Bundesrecht stellt keine über das
Landesrecht hinausgehenden Anforderungen an die Bestimmtheit einer Bauvor-
anfrage. § 35 BauGB, auf den die Revision mit ihrem Hinweis, für die Beurteilung der
Wahrung der öffentlichen Belange sei es erforderlich, die Art des Geflügels an-
zugeben, Bezug nimmt, regelt nicht die verfahrensrechtlichen Anforderungen an eine
Bauvoranfrage, sondern ausschließlich die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von
Vorhaben.
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3. Mit Bundesrecht nicht vereinbar ist die Annahme des Oberverwal-
tungsgerichts, die Darstellungen des Flächennutzungsplans der Beigeladenen in der
Fassung seiner 52. Änderung seien unwirksam, weil es aus Rechtsgründen nicht
möglich sei, derart detaillierte Regelungen in einen Flächennutzungsplan aufzuneh-
men.
3.1 Zutreffend ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen,
dass im Flächennutzungsplan nur "Planungsgrundzüge" (UA S. 21 f.) dargestellt
werden können. Das ergibt sich aus § 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Nach dieser Vorschrift
ist im Flächennutzungsplan für das ganze Gemeindegebiet die sich aus der
beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach
den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde darzustellen.
Die Darstellungen dürfen einerseits hinter den Grundzügen nicht zurückbleiben (vgl.
BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1994 - BVerwG 4 C 4.92 - BVerwGE 95, 123 <126>;
Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 5 Rn. 12). Der Flä-
chennutzungsplan muss ein gesamträumliches Entwicklungskonzept für das Ge-
meindegebiet darstellen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Februar 2003 - BVerwG
4 BN 9.03 - Buchholz 406.11 § 8 BauGB Nr. 13 = BauR 2003, 838; Urteile vom
21. Oktober 1999 - BVerwG 4 C 1.99 - BVerwGE 109, 371 <376> und vom 22. Mai
1987 - BVerwG 4 C 57.84 - BVerwGE 77, 300 <304>). Der Flächennutzungsplan darf
andererseits nicht - wie der Vertreter des Bundesinteresses meint - über eine
Darstellung der Art der Bodennutzung in den Grundzügen hinausgehen; eine weiter-
gehende Planungsbefugnis kommt der Gemeinde auf der Ebene des Flächennut-
zungsplans nicht zu (vgl. Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Auflage 2005,
§ 5 Rn. 8; Söfker, a.a.O., § 5 Rn. 11). Die Befugnis, auch Einzelheiten der Boden-
nutzung darzustellen, kann weder aus § 5 Abs. 1 Satz 2 BauGB noch aus § 13
Abs. 1 BauGB hergeleitet werden. Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 BauGB können aus dem
Flächennutzungsplan Flächen und sonstige Darstellungen ausgenommen werden,
u.a. wenn dadurch die nach Satz 1 darzustellenden Grundzüge nicht berührt werden.
Nach § 13 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn durch die Änderung oder
Ergänzung eines Bauleitplans die Grundzüge der Planung nicht berührt werden,
unter bestimmten weiteren Voraussetzungen das vereinfachte Verfahren anwenden.
Der Gesetzgeber gewährt die genannten Erleichterungen bei Aufstellung und Ände-
rung des Flächennutzungsplans nicht für die Darstellung von Einzelheiten der Bo-
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dennutzung, sondern für den Fall, dass der Flächennutzungsplan auch ohne die
ausgenommenen oder geänderten Darstellungen ein tragfähiges Bodennutzungs-
konzept für die geordnete städtebauliche Entwicklung des Gemeindegebiets als
Ganzes enthält (vgl. Gaentzsch, in: Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, 3. Auf-
lage, Stand 2005, § 5 Rn. 14).
Das Oberverwaltungsgericht hat offen gelassen, wo die Grenze von
"Grundzügen" verläuft. Jedenfalls hier sei sie überschritten. Der Flächennutzungs-
plan stelle inhaltlich und hinsichtlich seiner Regelungstiefe und Parzellenschärfe eine
so weitgehende Regelung dar, dass diese nicht mehr als Darstellung eines Flächen-
nutzungsplans, sondern allenfalls als Festsetzung eines Bebauungsplans hätte er-
gehen dürfen. Aus dem Begriff der Grundzüge ergeben sich jedoch entgegen der
Auffassung des Oberverwaltungsgerichts keine starren, von der jeweiligen planeri-
schen Konzeption der Gemeinde unabhängigen Grenzen für Inhalt, Regelungstiefe
und Parzellenschärfe des Flächennutzungsplans. So können parzellenscharfe Dar-
stellungen, z.B. von Flächenbegrenzungen oder Trassenverläufen, erforderlich sein,
um die Grundzüge der Planung überhaupt mit der gebotenen Bestimmtheit darzu-
stellen. Auch konkrete inhaltliche Planaussagen können zu den "Grundzügen" gehö-
ren. Das gilt auch für die Festlegung von Werten, die - wie hier - die Emissionen be-
stimmter Betriebe begrenzen sollen und auf diese Weise die zulässige Art der Bo-
dennutzung im Plangebiet regeln.
Die Befugnis der Gemeinde, in den Flächennutzungsplan aus ins Ein-
zelne gehende Darstellungen aufzunehmen, ergibt sich bereits aus dem Katalog des
§ 5 Abs. 2 BauGB. Zulässig sind hiernach auch Planaussagen, die nicht oder jeden-
falls nicht wesentlich weniger detailliert und konkret als Festsetzungen in einem Be-
bauungsplan sind. So ist die Gemeinde beispielsweise gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 1
BauGB bei der Darstellung der für die Bebauung vorgesehenen Flächen nicht auf die
Ausweisung von Bauflächen (§ 1 Abs. 1 BauNVO) und Baugebieten (§ 1 Abs. 2
BauNVO) beschränkt; dargestellt werden kann auch das allgemeine Maß der bauli-
chen Nutzung. Bereits im Flächennutzungsplan können z.B. die Grund- und Ge-
schossflächenzahl, die Zahl der Vollgeschosse und die Höhe baulicher Anlagen dar-
gestellt werden. Gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 6 BauGB kann die Gemeinde "Flächen für
Nutzungsbeschränkungen oder für Vorkehrungen zum Schutz gegen schädliche
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Umwelteinwirkungen im Sinne des Bundesimmissionsschutzgesetzes" darstellen.
Emissions- und Immissionsgrenzwerte sind zwar keine Vorkehrungen, weder im Sin-
ne von § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2. März 1994
- BVerwG 4 NB 3.94 - Buchholz 406.11 § 9 BauGB Nr. 70, vom 10. August 1993
- BVerwG 4 NB 2.93 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 18 und vom 18. Dezember
1990 - BVerwG 4 N 6.88 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 50) noch von § 5 Abs. 2
Nr. 6 BauGB. Flächen, auf denen die Emissionen von Betrieben bestimmte Grenz-
werte nicht überschreiten dürfen, können jedoch als "Flächen für Nutzungsbeschrän-
kungen", d.h. als Flächen, auf denen Nutzungsbeschränkungen notwendig sind (vgl.
Gaentzsch, a.a.O., § 5 Rn. 34), dargestellt werden.
Wenn die Gemeinde von ihrer Möglichkeit Gebrauch macht, in den Flä-
chennutzungsplan auch über den nicht abschließenden Katalog des § 5 Abs. 2
BauGB hinausgehende Darstellungen aufzunehmen, werden ihre Darstellungsmög-
lichkeiten allerdings durch § 9 Abs. 1 BauGB begrenzt; Aussagen, die nicht Gegens-
tand einer zulässigen Festsetzung in einem Bebauungsplan werden können, sind
auch im Flächennutzungsplan unzulässig (vgl. Gaentzsch, a.a.O., § 5 Rn. 20; Reidt,
in: Gelzer/ Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, 7. Auflage 2004, S. 56 Rn. 128). In-
wieweit § 9 Abs. 1 BauGB auch die sich aus § 5 Abs. 2 Nr. 6 BauGB ergebenden
Darstellungsmöglichkeiten begrenzt, kann offen bleiben. Denn in einem Bebauungs-
plan können ebenfalls Flächen, auf denen Betriebe bestimmte Emissionsgrenzwerte
einzuhalten haben, festgesetzt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2002
- BVerwG 4 CN 5.01 - Buchholz 406.12 § 11 BauNVO Nr. 25; Beschluss vom
18. Dezember 1990 - BVerwG 4 N 6.88 - a.a.O.).
Welche Darstellungen noch zu den Grundzügen der Art der Bodennut-
zung gehören, hängt mithin nicht von dem Grad ihrer Bestimmtheit, sondern davon
ab, ob sie den Bezug zur jeweiligen städtebaulichen Konzeption "für das ganze Ge-
meindegebiet" (§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB) wahren. Der Flächennutzungsplan soll ein
umfassendes Gesamtkonzept für die beabsichtigte städtebauliche Entwicklung der
Gemeinde darstellen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Februar 2003, a.a.O.;
BVerwGE 109, 371 <376>; 77, 300 <304>). Dazu gehört es in der Regel, die einzel-
nen Bauflächen und die von Bebauung freizuhaltenden Gebiete einander zuzuordnen
(vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Februar 1999 - BVerwG 4 CN 6.98 - Buchholz 406.11
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§ 214 BauGB Nr. 14 und vom 28. Februar 1975 - BVerwG 4 C 74.72 - BVerwGE 48,
70 <75>). Die für einzelne Flächen vorgesehene Art der Bodennutzung muss sich in
ein Konzept für das gesamte Gemeindegebiet einfügen. Darstellungen gehören
ungeachtet ihres Bestimmtheitsgrades zu den Grundzügen der Art der
Bodennutzung, wenn sie der Bewältigung eines Nutzungskonflikts dienen, der eine
über die unmittelbar betroffenen Flächen hinausgehende Bedeutung für das dem
Flächennutzungsplan zugrunde liegende gesamträumliche Entwicklungskonzept der
Gemeinde hat. Die Gemeinde kann somit nicht jeden beliebigen Nutzungskonflikt
zum Gegenstand ihres Entwicklungskonzepts machen und dadurch ins Einzelne
gehende Darstellungen auf der Ebene des Flächennutzungsplans rechtfertigen. Sind
jedoch detaillierte und konkrete Darstellungen erforderlich, um einen Nut-
zungskonflikt von grundlegender Bedeutung für ihre gesamträumliche Entwicklung
planerisch zu bewältigen, kann der Flächennutzungsplan seiner Aufgabe nur gerecht
werden, wenn auch derartige Darstellungen zulässig sind.
3.2 Das Oberverwaltungsgericht hat die Darstellungen des Flächennut-
zungsplans in der Fassung der 52. Änderung auch deshalb für unwirksam gehalten,
weil sie nicht mehr entwicklungsfähig und -bedürftig seien (vgl. UA S. 22). Dabei hat
es nicht berücksichtigt, dass das Entwicklungsgebot (§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB), so-
weit der Flächennutzungsplan - wie hier - die Art der Bodennutzung im Außenbereich
darstellt, Rückschlüsse auf den zulässigen Bestimmtheitsgrad der Darstellungen
nicht zulässt.
Gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB sind Bebauungspläne aus dem Flä-
chennutzungsplan zu entwickeln. Nach der Rechtsprechung des Senats folgt aus
diesem gesetzlichen Ableitungszusammenhang, dass den Darstellungen des Flä-
chennutzungsplans als Entwicklungsgrundlage noch nicht der Bestimmtheitsgrad
eignet, der für Festsetzungen eines Bebauungsplans typisch ist; der Flächennut-
zungsplan weist ebenenspezifisch ein grobmaschiges Raster auf, das auf Verfeine-
rung angelegt ist (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 12. Februar 2003 - BVerwG 4 BN
9.03 - a.a.O. und vom 20. Juli 1990 - BVerwG 4 N 3.88 - Buchholz 406.11 § 5
BBauG/BauGB Nr. 7 = NVwZ 1991, 262; BVerwGE 48, 70 <73 ff.>). Das Entwick-
lungsgebot und die hierzu ergangene Rechtsprechung des Senats setzen voraus,
dass die Gemeinde einen Bebauungsplan erlässt. Der Außenbereich liegt definiti-
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onsgemäß außerhalb des räumlichen Geltungsbereichs eines Bebauungsplans im
Sinne des § 30 Abs. 1 BauGB und außerhalb der im Zusammenhang bebauten
Ortsteile (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Dezember 1972 - BVerwG 4 C 6.71 - BVerwGE
41, 227 <232>). Im Außenbereich darf sich die Gemeinde grundsätzlich darauf be-
schränken, die städtebauliche Entwicklung planerisch durch den Flächennutzungs-
plan zu steuern. Das in § 35 BauGB vorgesehene Entscheidungsprogramm erweist
sich in aller Regel als ausreichend, um eine städtebauliche Konfliktlage im Außenbe-
reich angemessen beurteilen zu können und diese Beurteilung dem behördlichen
Entscheidungsverfahren zuzuweisen (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. August 2002
- BVerwG 4 C 5.01 - BVerwGE 117, 25 <30>). Das gilt insbesondere, wenn - wie
hier - über den konkreten Standort von im Außenbereich gemäß § 35 Abs. 1 BauGB
grundsätzlich zulässigen Vorhaben zu entscheiden ist. Die Gemeinde ist insoweit
nicht darauf verwiesen, ihre planerischen Vorstellungen durch Erlass eines weite
Teile des Außenbereichs erfassenden Bebauungsplans zur Geltung zu bringen. Sie
ist auch nicht darauf beschränkt, für Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB
Konzentrationszonen mit den Rechtsfolgen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auszu-
weisen. Der Gesetzgeber hat mit dem Planungsvorbehalt im nachträglich eingefüg-
ten § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB einen zusätzlichen Weg bezeichnet, durch Darstel-
lungen im Flächennutzungsplan die Zulässigkeit privilegierter Vorhaben im Außenbe-
reich zu steuern. Die Möglichkeit, dass einem privilegierten Vorhaben im Außenbe-
reich öffentliche Belange entgegenstehen, weil es Darstellungen des Flächennut-
zungsplans widerspricht, bleibt hiervon unberührt (vgl. BVerwG, Urteil vom
17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 <292>; Beschluss
vom 3. Juni 1998 - BVerwG 4 B 6.98 - BRS 60 Nr. 90).
Anders als ein Bebauungsplan ist der Flächennutzungsplan für sich
betrachtet keine rechtssatzmäßige Regelung zulässiger Bodennutzungen; eine un-
mittelbare, die Zulässigkeit privilegierter Nutzungen ausschließende Wirkung können
seine Darstellungen nicht entfalten (vgl. BVerwGE 77, 301 <305>). Als Ausdruck der
in ihm niedergelegten planerischen Vorstellungen der Gemeinde können Darstellun-
gen des Flächennutzungsplans jedoch die Bedeutung eines der Zulässigkeit von
Vorhaben im Außenbereich entgegenstehenden öffentlichen Belangs haben. Da der
Gesetzgeber die in § 35 Abs. 1 BauGB genannten Vorhaben im Außenbereich all-
gemein für zulässig erklärt hat, ohne jedoch eine Entscheidung über den konkreten
- 15 -
Standort zu treffen, können einem privilegierten Vorhaben nur konkrete standortbe-
zogene Aussagen im Flächennutzungsplan als öffentlicher Belang entgegenstehen
(vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juli 1990 - BVerwG 4 N 3.88 - a.a.O.; BVerwGE
77, 300 <305>; 68, 311 <315>). Darstellungen des Flächennutzungsplans für den
Außenbereich müssen mithin, um öffentliche Belange qualifizieren zu können, eine
im Wege der Bebauungsplanung nicht weiter konkretisierungsbedürftige Standort-
entscheidung enthalten.
Auch für den Außenbereich darf die Gemeinde ihre planerischen Vor-
stellungen jedoch nur mit den allgemein im Flächennutzungsplan zulässigen Darstel-
lungen zum Ausdruck bringen. Der Flächennutzungsplan darf für den Außenbereich
nicht aufgrund des Bestimmtheitsgrades seiner Darstellungen faktisch an die Stelle
eines Bebauungsplans treten. Er muss sich sowohl für die mit Bebauungsplänen
überplanten als auch für die nicht überplanten und auch nicht für eine Überplanung
vorgesehenen Teile des Gemeindegebiets darauf beschränken, die Art der Boden-
nutzung darzustellen. Das schließt - wie bereits dargelegt - de-
taillierte und nicht weiter konkretisierungsbedürftige Darstellungen nicht aus. Der
Flächennutzungsplan darf die Art der Bodennutzung jedoch nicht insgesamt mit einer
Detailliert- und Konkretheit, wie sie für einen Bebauungsplan typisch ist, darstellen.
Solche Darstellungen dürfen nur einzelne Aspekte der Art der Bodennutzung
betreffen. Im Übrigen muss sich der Flächennutzungsplan darauf beschränken, einen
Rahmen für die beabsichtigte städtebauliche Entwicklung des Gemeindegebiets zu
setzen.
3.3 Das Oberverwaltungsgericht hat weiter gemeint, öffentliche Belange
im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB seien nur solche, welche Vorhaben in einer
Abwägung gegenüber gestellt werden könnten. Das heiße, dass der Flächennut-
zungsplan öffentliche Belange nicht mit einer Detailgenauigkeit bestimmen könne,
welche eine Abwägung ausschließe und eine vollständige Unterwerfung unter die
Darstellungen des Flächennutzungsplans fordere (vgl. UA S. 22). Das trifft nicht zu.
Die nachvollziehende Abwägung ist auch bei ins Einzelne gehenden Darstellungen
möglich und geboten.
- 16 -
Nach ständiger Rechtsprechung des Senats (vgl. BVerwG, Urteile vom
21. Oktober 2004 - BVerwG 4 C 2.04 - NVwZ 2005, 211 <212> und vom 19. Juli
2001 - BVerwG 4 C 4.00 - BVerwGE 115, 17 <24 f.>; BVerwGE 77, 300 <307>; 68,
311 <313>; Urteil vom 24. August 1979 - BVerwG 4 C 3.77 - Buchholz 406.11 § 35
BBauG Nr. 158) setzt die Beantwortung der Frage, ob öffentliche Belange einem
Vorhaben entgegenstehen, eine Abwägung voraus, und zwar nicht eine planerische
Abwägung, sondern eine nachvollziehende Abwägung zwischen dem jeweils berühr-
ten öffentlichen Belang und dem Interesse des Antragstellers an der Verwirklichung
des Vorhabens. Ob sich die öffentlichen Belange im Einzelfall durchsetzen, ist eine
Frage ihres jeweiligen Gewichts und der die gesetzlichen Vorgaben und Wertungen
konkretisierenden Abwägung mit dem Vorhaben, zu dem es konkret in Beziehung zu
setzen ist. Innerhalb dieser Beziehung ist dem gesteigerten Durchsetzungsvermögen
privilegierter Außenbereichsvorhaben (§ 35 Abs. 1 BauGB) gebührend Rechnung zu
tragen.
Für die Gewichtung einer Darstellung des Flächennutzungsplans ist zu
beachten, dass die Darstellung nur wirksam ist, wenn sie ihrerseits auf einer gerech-
ten planerischen Abwägung im Sinne des § 1 Abs. 6 und 7 BauGB beruht (vgl.
BVerwGE 77, 300 <307>). Bei Aufstellung oder Änderung des Flächennutzungsplans
können an die Ermittlung und Abwägung der Belange nicht die gleichen Anfor-
derungen gestellt werden wie bei einem Bebauungsplan. Die Festsetzungen in einem
Bebauungsplan sind parzellenscharf und - von der Möglichkeit der Befreiung (§ 31
Abs. 2 BauGB) abgesehen - im Genehmigungsverfahren bindend. Bei Aufstellung
eines Bebauungsplans müssen deshalb auch die betroffenen Belange parzel-
lenscharf ermittelt und abgewogen werden. Die Darstellungen eines Flächennut-
zungsplans sind, sofern sie nicht ausnahmsweise Parzellenschärfe für sich in An-
spruch nehmen (vgl. BVerwGE 48, 70 <77>), "grobmaschiger" (vgl. BVerwG, Be-
schlüsse vom 12. Februar 2003 - BVerwG 4 BN 9.03 - und vom 20. Juli 1990
- BVerwG 4 N 3.88 - jeweils a.a.O.; BVerwGE 95, 123 <125>; 48, 70 <73>; 26, 287
<292>). Anders als die Festsetzungen in einem Bebauungsplan sind sie nicht wie
Rechtssätze anwendbar (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. April 1995 - BVerwG 4 B
70.95 - Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 309; Urteil vom 28. Februar 1975 - BVerwG
4 C 30.73 - DVBl 1975, 516 <519>; BVerwGE 26, 287 <292>). Je geringer die
Detailschärfe einer Darstellung des Flächennutzungsplans ist, desto "grobmaschiger"
- 17 -
können auch die Ermittlung der betroffenen Belange und ihre Abwägung sein; ins
Einzelne gehende Darstellungen müssen das Ergebnis einer entsprechend stärker
differenzierenden Abwägung sein. Die parzellenscharfe Ermittlung der betroffenen
Belange und deren Würdigung dürfen, soweit nicht ausnahmsweise eine par-
zellenscharfe Abgrenzung verschiedenartiger Flächen voneinander bereits im Flä-
chennutzungsplan gewollt ist, für den Außenbereich dem Baugenehmigungsverfah-
ren überlassen bleiben.
Für die nachvollziehende Abwägung bedeutet das: Soweit die Gemein-
de die betroffenen Belange bereits bei Aufstellung des Flächennutzungsplans fehler-
frei ermittelt und abgewogen hat, können diese im Rahmen der nachvollziehenden
Abwägung nicht anders gewichtet werden. Es ist jedoch zu prüfen, ob das Vorhaben
von den der grobmaschigeren planerischen Abwägung zugrunde liegenden tatsäch-
lichen Annahmen in wesentlichen Punkten abweicht, insofern also atypisch ist, und
ob sonstige Umstände vorliegen, die nicht Gegenstand der planerischen Abwägung
waren und das Gewicht der gemeindlichen Planungsvorstellungen mindern. Insoweit
ist insbesondere zu berücksichtigen, dass Flächennutzungspläne - in wesentlich
stärkerem Maße als Bebauungspläne - von der tatsächlichen städtebaulichen Ent-
wicklung abhängig sind. Diese kann dazu führen, dass sich das Gewicht ihrer Aus-
sagen bis hin zum Verlust der Aussagekraft abschwächt (vgl. Beschluss vom 20. Juli
1990 - BVerwG 4 N 3.88 - a.a.O.; BVerwGE 26, 287 <293>). Liegen diese Voraus-
setzungen vor, können im Rahmen der nachvollziehenden Abwägung auch im Flä-
chennutzungsplan genau festgelegte Immissionsgrenzwerte ihre Bedeutung als ent-
gegenstehender öffentlicher Belang einbüßen. Die für den Flächennutzungsplan
kennzeichnende relative Wirkungsschwäche unterscheidet diese Grenzwerte von
solchen Immissionsgrenzwerten, die in Konkretisierung des Begriffs "schädliche
Umwelteinwirkungen" (§ 3 Abs. 1 BImSchG) durch Rechtssatz, etwa durch Verord-
nungen auf der Grundlage des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, festgelegt sind.
Ruft ein privilegiertes Vorhaben derartige schädliche Umwelteinwirkungen hervor
oder wird es ihnen ausgesetzt, muss sich dieser entgegenstehende öffentliche Be-
lang (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB) wegen seiner Qualität als Rechtssatz bei der
Abwägung mit den Interessen des Bauherrn immer durchsetzen.
- 18 -
4. Die Entscheidung stellt sich nicht aus anderen Gründen als richtig
dar (§ 144 Abs. 4 VwGO).
4.1 Ausgehend von dem dargelegten Maßstab gehört die streitgegen-
ständliche Darstellung des Flächennutzungsplans der Beigeladenen zu den Grund-
zügen der Art der Bodennutzung. Der Konflikt zwischen der Nutzung des Plangebiets
als Erholungsraum für Kur- und Feriengäste einerseits und für Betriebe insbesondere
mit Intensivtierhaltung andererseits hat eine über die Einzelvorhaben hinausgehende
Bedeutung für das dem Flächennutzungsplan zugrunde liegende gesamträumliche
Entwicklungskonzept der Beigeladenen. Die Beigeladene möchte in ihrer Küstenre-
gion den Fremdenverkehr entwickeln. Die zu diesem Zweck ausgewiesene Fläche
für Erholungs-, Kur- und Freizeitzwecke umfasst etwa ¼ des Gemeindegebiets auf
einem Streifen entlang der Nordseeküste; sie umschließt drei staatlich anerkannte
Kur- und Erholungsorte. Das Plangebiet ist andererseits durch eine Vielzahl von Be-
trieben landwirtschaftlich geprägt. Bereits die Verwirklichung einzelner stark
emittierender Vorhaben kann die Entwicklung des Fremdenverkehrs langfristig be-
einträchtigen. Die Darstellung im Flächennutzungsplan ist darauf gerichtet, den Kon-
flikt nicht einseitig zu Lasten des Fremdenverkehrs oder der landwirtschaftlichen
Nutzung zu lösen, sondern auf der Grundlage eines nach der Empfindlichkeit des
Gebiets einerseits und der Schutzwürdigkeit des Vorhabens andererseits abgestuften
Konzepts planerisch zu bewältigen.
Der Flächennutzungsplan der Beigeladenen tritt mit der genannten
Darstellung auch nicht faktisch an die Stelle eines Bebauungsplans. Er stellt zwar die
von Betrieben einzuhaltenden Grenzwerte für Geruchs- und Staubemissionen mit
einer eher für einen Bebauungsplan typischen Bestimmtheit dar. Im Übrigen setzt er
jedoch lediglich einen Rahmen für die beabsichtigte Entwicklung der fremdenver-
kehrlichen Schwerpunktzone. Das von der 52. Änderung des Flächennutzungsplans
erfasste Gebiet war vor Inkrafttreten der Änderung als Fläche für die Landwirtschaft
ausgewiesen. Diese Darstellung soll nach dem Willen der Beigeladenen wirksam
bleiben und durch die Zweckbestimmung und die Nutzungsbeschränkungen lediglich
überlagert werden. Alle auf der Fläche für Landwirtschaft bisher zulässigen Arten der
Bodennutzung bleiben dem Grunde nach auch in der fremdenverkehrlichen Schwer-
punktzone zulässig.
- 19 -
4.2 Die im Flächennutzungsplan der Beigeladenen dargestellten
Grenzwerte für Geruch und Staub sind keine unzulässigen "Summenpegel". Als sol-
che wären sie nicht nur in einem Bebauungsplan (vgl. BVerwG, Beschluss vom
10. August 1993 - BVerwG 4 NB 2.93 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 18; Urteile
vom 16. Dezember 1999 - BVerwG 4 CN 7.98 - BVerwGE 110, 193 <200> und vom
28. Februar 2002 - BVerwG 4 CN 5.01 - Buchholz 406.12 § 11 BauNVO Nr. 25),
sondern auch in einem Flächennutzungsplan unzulässig. Denn auch im Flächennut-
zungsplan darf - insoweit nicht anders als im Bebauungsplan - nur die Art der Bo-
dennutzung dargestellt werden. Mit einem "Summenpegel" wird keine Nutzungsart,
insbesondere nicht das Emissionsverhalten als Eigenschaft bestimmter Anlagen und
Betriebe festgesetzt, sondern nur ein Immissionsgeschehen gekennzeichnet, das
von einer Vielzahl unterschiedlicher Betriebe und Anlagen gemeinsam bestimmt wird
und für das Emissionsverhalten der jeweiligen Anlage für sich genommen letztlich
unbeachtlich ist (vgl. BVerwGE 110, 193 <200>).
Die Beigeladene hat für Geruch und Staub keine Emissions-, sondern
in 200 m bzw. 50 m Entfernung zum Emissionsschwerpunkt einzuhaltende Immissi-
onsgrenzwerte festgelegt; um "Summenpegel" handelt es sich hierbei jedoch nicht.
Die Einhaltung der Grenzwerte, mit denen die Beigeladene das Emissionsverhalten
der Betriebe steuern will, ist für jeden Emittenten gesondert zu ermitteln. Das ergibt
sich bereits daraus, dass die Immissionspunkte bezogen auf den jeweiligen Emitten-
ten definiert sind. Ermittelt werden sollen die Geruchs- und Staubimmissionen in
200 m bzw. 50 m Entfernung zum Emissionsschwerpunkt des jeweiligen Betriebes.
4.3 Ob die Darstellung der Fläche für Erholungs-, Kur- und Freizeitzwe-
cke mit den abgestuften Nutzungsbeschränkungen auf einer gerechten Abwägung im
Sinne des § 1 Abs. 6 und 7 BauGB beruht, hat das Oberverwaltungsgericht nicht
geprüft und insoweit auch keine tatsächlichen Feststellungen getroffen. Angesichts
des Umstandes, dass die Kur- und Erholungseinrichtungen zum Teil doch sehr weit
entfernt seien, hat es die Abwägungsgerechtigkeit nicht als zweifelsfrei angesehen.
Diesen Zweifeln wird es, wenn es bei seiner erneuten Entscheidung nicht die Wirk-
samkeit der Darstellung unterstellt, nachgehen müssen.
- 20 -
4.4 Der Senat kann - die Wirksamkeit der in Rede stehenden Darstel-
lung des Flächennutzungsplans unterstellt - nicht ausschließen, dass dem Vorhaben
der Kläger öffentliche Belange entgegenstehen, weil es der Darstellung widerspricht.
Wie bereits dargelegt, können nur konkrete standortbezogene Aussa-
gen in einem Flächennutzungsplan der Zulässigkeit eines privilegierten Vorhabens
im Außenbereich als öffentliche Belange entgegenstehen. Eine solche Aussage lässt
sich nur Darstellungen entnehmen, die über den Regelungsgehalt des § 35 Abs. 2
und 3 BauGB hinausgehen. Flächen für die Land- und Forstwirtschaft sind im Allge-
meinen keine qualifizierten Standortzuweisungen; sie weisen dem Außenbereich nur
die ihm ohnehin nach dem Willen des Gesetzes in erster Linie zukommende Funktion
zu, der Land- und Forstwirtschaft - und dadurch zugleich auch der allgemeinen Erho-
lung - zu dienen (vgl. BVerwG, Urteile vom 6. Oktober 1989 - BVerwG 4 C 28.86 -
BRS 50 Nr. 98 und vom 4. Mai 1988 - BVerwG 4 C 22.87 - BVerwGE 79, 318 <323>;
77, 300 <301 f.>; 68, 311 <315 f.>). Die im Flächennutzungsplan der Beigeladenen
dargestellte Fläche für Erholungs-, Kur- und Freizeitzwecke mit den auf ihr geltenden
Nutzungsbeschränkungen ist eine konkrete standortbezogene Aussage, die einem
privilegierten Vorhaben als öffentlicher Belang entgegenstehen kann. Die Nutzungs-
beschränkungen sind mit einer positiven Planung, nämlich der Ausweisung einer
Zone, die in besonderem Maße der Erholung von Kur- und Feriengästen dienen soll,
verbunden. Diese Fläche soll nicht nur - wie nach dem Willen des Gesetzgebers der
Außenbereich im Allgemeinen - neben den privilegiert zulässigen Nutzungen auch
der allgemeinen Erholung dienen; die Nutzung zu Erholungszwecken soll vielmehr
gegenüber anderen privilegierten Nutzungen in bestimmtem Umfang Vorrang erhal-
ten.
Ob sich die Darstellung des Flächennutzungsplans - ihre Wirksamkeit
unterstellt - gegen das privilegierte Vorhaben der Kläger durchsetzt, kann der Senat
mangels der hierfür erforderlichen tatsächlichen Feststellungen nicht entscheiden.
Das Oberverwaltungsgericht hat erwogen, die Darstellung in eine Vorrangfläche für
Erholung umzudeuten; die nachvollziehende Abwägung hat es lediglich ausgehend
von einem in dieser Weise geltungserhaltend reduzierten Flächennutzungsplan und
auch insoweit nicht auf einer vollständigen Tatsachengrundlage vorgenommen. Das
Gewicht der als wirksam zu unterstellenden Darstellung hängt davon ab, aus wel-
- 21 -
chen Gründen, insbesondere aufgrund welcher tatsächlichen Gegebenheiten oder
welcher für die Zukunft geplanten Entwicklung, die Beigeladene die Fläche für Erho-
lungs-, Kur- und Freizeitzwecke in der hier betroffenen Zone unter Schutz gestellt
hat. Im Rahmen der nachvollziehenden Abwägung ist zu prüfen, ob und inwieweit die
nähere Umgebung des Vorhabens die von der Beigeladenen als maßgebend ange-
sehenen Qualifikationsmerkmale aufweist oder, soweit sich die Schutzwürdigkeit erst
aus der geplanten Entwicklung des Gebiets ergeben sollte, inwieweit die Verwirkli-
chung der Planung nach der seit Inkrafttreten der 52. Änderung des Flächennut-
zungsplans eingetretenen tatsächlichen Entwicklung realistisch erscheint. Von Be-
deutung ist schließlich, inwieweit die Schutzziele der Beigeladenen durch das Vor-
haben beeinträchtigt würden. Das Oberverwaltungsgericht hat zwar Feststellungen
zur gegenwärtigen Situation im Einwirkungsbereich des Vorhabens, nicht aber zu
den Gründen der Beigeladenen für die Unterschutzstellung des Gebiets getroffen.
Dies wird es nachzuholen haben.
Dr. Paetow Prof. Dr. Rojahn
RiBVerwG Gatz
kann urlaubsbedingt
nicht unterschreiben.
Dr. Paetow
Dr. Jannasch Dr. Philipp
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 135 000 €
festgesetzt.
Dr. Paetow Prof. Dr. Rojahn
RiBVerwG Gatz
kann urlaubsbedingt
nicht unterschreiben.
Dr. Paetow
- 22 -
Dr. Jannasch Dr. Philipp
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Bauplanungsrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
BauGB
§ 1 Abs. 6 und 7, § 5 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 und 6, § 8 Abs. 2 Satz 1,
§ 35 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Satz 3
Stichworte:
Flächennutzungsplan, Darstellungen des -; Grundzüge; Nutzungsbeschränkung;
Grenzwerte; Bestimmtheitsgrad; gesamträumliches Entwicklungskonzept; Entwick-
lungsgebot; Bebauungsplan; Außenbereich; Landwirtschaft; öffentliche Belange;
nachvollziehende Abwägung; planerische Abwägung; Summenpegel.
Leitsätze:
Der Flächennutzungsplan darf bei der Darstellung der Art der Bodennutzung nicht
über Grundzüge hinausgehen.
Welche Darstellungen zu den Grundzügen der Art der Bodennutzung gehören, hängt
nicht von dem Grad ihrer Bestimmtheit, sondern davon ab, ob sie den Bezug zur je-
weiligen städtebaulichen Konzeption "für das ganze Gemeindegebiet" (§ 5 Abs. 1
Satz 1 BauGB) wahren. Unter dieser Voraussetzung können auch Grenzwerte für
Geruchsimmissionen festgelegt werden.
Will die Gemeinde die städtebauliche Entwicklung im Außenbereich mittels Bauleit-
planung steuern, darf sie sich grundsätzlich auf den Flächennutzungsplan beschrän-
ken.
Der Flächennutzungsplan darf für den Außenbereich nicht aufgrund des Bestimmt-
heitsgrades seiner Darstellungen faktisch an die Stelle eines Bebauungsplans treten.
Auch im Flächennutzungsplan genau festgelegte Immissionsgrenzwerte unterliegen
der nachvollziehenden Abwägung.
Urteil des 4. Senats vom 18. August 2005 - BVerwG 4 C 13.04
I. VG Oldenburg vom 22.11.2001 - Az.: VG 4 A 1078/99 -
II. OVG Lüneburg vom 18.06.2003 - Az.: OVG 1 LB 143/02 -