Urteil des BVerwG vom 09.07.2009, 4 C 12.07

Entschieden
09.07.2009
Schlagworte
Flughafen, Kommission, Beweisantrag, Start, Staatliches Handeln, Artenschutz, Beitrag, Ausnahmecharakter, Übereinstimmung, Wahrscheinlichkeit
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 4 C 12.07 OVG 20 D 80/05.AK

Verkündet am 9. Juli 2009

Renner als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 9. Juli 2009 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel, den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz, die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und Dr. Bumke und den Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz

für Recht erkannt:

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 13. Juli 2006 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

G r ü n d e :

I

1Der Kläger, ein anerkannter Naturschutzverband, wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss vom 28. Dezember 2004 in der Fassung vom 6. Juli

2006, der die Verlängerung der Start- und Landebahn des Verkehrsflughafens

Münster/Osnabrück von 2 170 m auf 3 600 m zum Gegenstand hat.

2Der von der Beigeladenen betriebene Flughafen entwickelte sich aus einem in

den 1950er Jahren angelegten Verkehrslandeplatz. In den 1970er Jahren wurde die Start- und Landebahn auf die heutige Länge von 2 170 m ausgebaut. Auf

dem Flughafen werden derzeit Linienflüge im innerdeutschen und europäischen

Verkehr sowie Charterflüge mit Zielen vorwiegend im Mittelmeerraum

durchgeführt. Östlich des Flughafengeländes verlaufen der Dortmund-Ems-

Kanal und die Bundesautobahn A 1. Nach Westen hin wird das Gelände von

dem von Süden nach Norden fließenden Eltingmühlenbach sowie einer Kreisstraße, die eingezogen werden soll, begrenzt. Der Eltingmühlenbach gehört

zum Gewässersystem der Ems. Das Gebiet wurde mit Entscheidung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 7. Dezember 2004 in die Liste

von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung in der atlantischen biogeografischen Region aufgenommen. Die Entscheidung wurde der Bundesregierung

am 8. Dezember 2004 bekannt gemacht und im Amtsblatt vom 29. Dezember

2004 veröffentlicht (ABl Nr. L 387 S. 1). Das Gebiet weist Bestände des nach

Anhang I der Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie (Richtlinie 92/43/EWG des Rates

vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild

lebenden Tiere und Pflanzen - FFH-RL -) als prioritär eingestuften Lebensraumtyps *91E0 (Auenwälder mit Alnus glutinosa und Fraxinus excelsior), des nicht

prioritären Lebensraumtyps 3260 (Flüsse der planaren bis montanen Stufe mit

Vegetation des Ranunculion fluitantis und des Callitricho-Batrachion) sowie

verschiedene Tierarten nach Anhang II der FFH-RL, unter anderem das Bachneunauge (Lampetra planeri) auf. Die Verlängerung der Start- und Landebahn

auf 3 600 m macht die Querung des Eltingmühlenbachs notwendig; er soll verschwenkt und über eine Länge von 390 m übertunnelt werden. In dem Bereich,

der nicht durch Rollbahnen versiegelt wird, sind Lichtschächte vorgesehen. Die

von der Beigeladenen vorgelegte FFH-Verträglichkeitsuntersuchung vom Februar 1999 kommt zu dem Ergebnis, dass eine erhebliche Beeinträchtigung des

(damals potentiellen) FFH-Gebiets mit Blick auf den Lebensraumtyp 3260 und

die Art „Bachneunauge“ in Betracht komme. Der prioritäre Lebensraumtyp *91E0 (Auenwald) sei nicht betroffen. Mit dem angefochtenen Planfeststellungsbeschluss hat der Beklagte Vermeidungs- und Minderungsmaßnahmen

sowie Maßnahmen zur Sicherung der Kohärenz angeordnet. Zur Überprüfung

der Wirksamkeit der Minderungs- und Kompensationsmaßnahmen ist ein Monitoring-Programm unter Beachtung der FFH-relevanten Arten zu entwickeln und

über einen Zeitraum von 10 Jahren durchzuführen. Des Weiteren enthält der

Planfeststellungsbeschluss einen Auflagenvorbehalt, sollten die Maßnahmen

nicht oder nur unzureichend greifen.

3Mit Urteil vom 13. Juli 2006 hat das Oberverwaltungsgericht die Klage gegen

den Planfeststellungsbeschluss abgewiesen. Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt: Eine erhebliche Beeinträchtigung der Erhaltungsziele des

FFH-Gebiets in Bezug auf den prioritären Lebensraumtyp *91E0 sei auch im

Hinblick auf den vom Kläger geltend gemachten Gesichtspunkt des Zerschneidungseffekts zu verneinen. Eine erhebliche Beeinträchtigung komme aber mit

Blick auf den nicht prioritären Lebensraumtyp 3260 und die nicht prioritäre Art

„Bachneunauge“ in Betracht. Weitergehende Beeinträchtigungen des FFH-

Gebiets seien nicht zu erkennen, insbesondere werde keine Fledermausart von

den Erhaltungszielen erfasst. Im Hinblick auf die vom Kläger angesprochenen

Fledermäuse ergäben sich auch keine weitergehenden Einschränkungen aus

dem Artenschutz, da es keine Anhaltspunkte für ein bedeutsames Vorkommen

im Eingriffsbereich gebe. Weitere Untersuchungen seien nicht veranlasst; insofern treffe den Kläger eine besondere Darlegungslast. Die Voraussetzungen für

eine Abweichungsentscheidung seien gegeben. Das Ziel, den Flughafen für den

Interkontinentalverkehr auszubauen, stelle ungeachtet der Prognoseunsicherheiten einen zwingenden Grund des öffentlichen Interesses dar. Es spreche Gewichtiges und Erhebliches für die Ausbaumaßnahme. Demgegenüber

trete die Bedeutung der betroffenen Erhaltungsziele im FFH-Gebiet angesichts

des gegebenen Zustandes des Eingriffsbereiches, der Minimierungsmaßnahmen und der Möglichkeit der Aufwertung der Landschaft durch Kompensationsmaßnahmen zurück. Zumutbare Alternativen, den mit dem Vorhaben verfolgten Zweck an anderer Stelle ohne oder mit geringeren Beeinträchtigungen

zu erreichen, seien nicht gegeben.

4Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Klägers. Er rügt eine Verletzung des § 34 Abs. 3 und 4 BNatSchG, Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 1 und 2 FFH-RL

sowie des Amtsermittlungsgrundsatzes 86 Abs. 1 VwGO). Der Beklagte und

die Beigeladene verteidigen das angefochtene Urteil.

II

5Die Revision des Klägers ist begründet. Das angefochtene Urteil wird den

rechtlichen Anforderungen, die im Fall einer erheblichen Beeinträchtigung eines

FFH-Gebiets an eine Zulassung im Wege der Abweichungsentscheidung gestellt werden, nicht in jeder Hinsicht gerecht und verletzt insoweit Bundesrecht.

Die tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts lassen im Revisionsverfahren keine abschließende Entscheidung über die Rechtmäßigkeit des

Planfeststellungsbeschlusses zu. Das angefochtene Urteil ist daher aufzuheben

und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das

Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

61. In Übereinstimmung mit Bundesrecht hat das Oberverwaltungsgericht die

Zulässigkeit des Vorhabens an den landesrechtlichen Vorschriften gemessen,

mit denen Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 1 FFH-RL umgesetzt wird, und nicht auf die

verschärften Anforderungen nach Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-RL abgestellt.

Indem sich das Oberverwaltungsgericht bei der Anwendung des § 48 d LG

NRW durch das Europäische Gemeinschaftsrecht zu einer bestimmten Auslegung verpflichtet sieht, bringt es Bundesrecht zur Anwendung mit der Folge,

dass die revisionsgerichtliche Prüfungsbefugnis eröffnet ist (vgl. nur Urteile vom

7. Dezember 2006 - BVerwG 4 C 16.04 - BVerwGE 127, 208 Rn. 13 und vom

21. Februar 2008 - BVerwG 4 C 13.07 - BVerwGE 130, 223 Rn. 9).

7Nach Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-RL können, wenn das betreffende Gebiet

ein Gebiet ist, das einen prioritären natürlichen Lebensraumtyp und/oder eine

prioritäre Art einschließt, als zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen

Interesses nur solche im Zusammenhang mit der Gesundheit des Menschen,

der öffentlichen Sicherheit oder den maßgeblich günstigen Auswirkungen des

Projekts auf die Umwelt geltend gemacht werden (benannte Abweichungsgründe). Sonstige unbenannte Gründe können gemäß Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-RL nur berücksichtigt werden, wenn die zuständige Behörde zu-

vor über das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit

eine Stellungnahme der EU-Kommission eingeholt hat.

81.1 Eine Stellungnahme der Kommission gemäß Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-

RL ist nicht bereits dann einzuholen, wenn in einem FFH-Gebiet - wie hier - ein

prioritärer Lebensraumtyp lediglich vorhanden ist; nur wenn sich nach dem Ergebnis der FFH-Verträglichkeitsuntersuchung nicht ausschließen lässt, dass

das Vorhaben gerade einen prioritären Lebensraumtyp oder eine prioritäre Art

beeinträchtigt, dürfen andere als die benannten Gründe für eine Abweichung

nur geltend gemacht werden, wenn die Kommission zu den Voraussetzungen

für eine Abweichung Stellung genommen hat. Nach seinem Wortlauf gebietet

Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-RL im Fall sonstiger Abweichungsgründe zwar

die Einholung einer Stellungnahme der Kommission, wenn das Gebiet einen

prioritären Lebensraumtyp und/oder eine prioritäre Art „einschließt“. Ähnlich ist

die Formulierung in § 34 Abs. 4 BNatSchG und § 48 d Abs. 6 LG NRW; dort

wird darauf abgestellt, ob sich in dem betroffenen Gebiet prioritäre Biotope oder

prioritäre Arten „befinden“. Eine allein am Wortlaut orientierte Auslegung wird

aber dem Sinn und Zweck der Vorschrift nicht gerecht. Die verfahrensrechtliche

Einbeziehung der Kommission dient dem besonderen Schutz prioritärer Lebensräume und Arten. Die Kommission soll für den Fall, dass eine FFH-

Verträglichkeitsuntersuchung zu dem Ergebnis kommt, das Vorhaben könne ein

FFH-Gebiet erheblich beeinträchtigen (Art. 6 Abs. 3 FFH-RL), ihrerseits eine

Bewertung der möglicherweise beeinträchtigten ökologischen Werte vornehmen

können. Wie bereits die Interpretationshilfe der Kommission „Natura 2000-

Gebietsmanagement, Die Vorgaben des Artikel 6 der ‚Habitat-Richtlinie’

92/43/EWG“ aus dem Jahr 2000 hervorhebt (im Folgenden: Auslegungsleitfaden 2000), soll der Umstand, dass ein Projekt, welches einen prioritären Lebensraum und/oder eine prioritäre Art in keiner Weise beeinträchtigt, keine

Rechtfertigung dafür sein, dass ein Gebiet unter das schärfere Regime des

Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-RL fällt (Auslegungsleitfaden 2000, S. 53). Die

Kommission hat diese Auffassung im aktuellen Auslegungsleitfaden von Januar

2007 (im Folgenden: Auslegungsleitfaden 2007) bestätigt. Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-RL sei so zu verstehen, dass er für alle Gebiete Anwendung findet,

sobald prioritäre Lebensräume und/oder Arten in Mitleidenschaft gezogen wer-

den (Auslegungsleitfaden 2007, S. 25). Dementsprechend hat auch die Generaldirektion Umwelt - wie das von der Beigeladenen vorgelegte Schreiben vom

23. Juli 2007 in einem insoweit vergleichbaren Verfahren belegt - es ausdrücklich abgelehnt, eine Stellungnahme der Kommission zu veranlassen, wenn sich

aus den eingereichten Unterlagen zur FFH-Verträglichkeitsuntersuchung ergibt,

dass ein prioritärer Lebensraum zwar im FFH-Gebiet vorhanden ist, aber nicht

beeinträchtigt wird.

9Der von dem Kläger angeregten Vorlage des Verfahrens an den Europäischen

Gerichtshof gemäß Art. 234 EG bedarf es nicht, weil keine vernünftigen Zweifel

an der dargelegten Auslegung des Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-RL bestehen.

Aus dem Hinweis des 9. Senats in dem vom Kläger in Bezug genommenen

Urteil vom 17. Januar 2007 - BVerwG 9 A 20.05 - (BVerwGE 128, 1 Rn. 117), in

der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs finde sich bislang keine

Aussage, dass der Anwendungsbereich der Norm entsprechend ihrem Schutzzweck einzuschränken wäre, folgt keine Pflicht zur Vorlage. Der Umstand, dass

sich der Europäische Gerichtshof bislang nicht mit einer Frage befasst hat, bedeutet nicht, dass Anlass zu vernünftigen Zweifeln i.S.d. acte-clair-Doktrin

(EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 - Rs. C-283/81 - Slg. 1982, 3415 Rn. 16)

besteht. Im Übrigen hat der 9. Senat zwischenzeitlich klargestellt, dass die verschärften materiellrechtlichen Anforderungen an Abweichungsgründe gemäß

Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-RL nur zu stellen sind, wenn zumindest die Möglichkeit der Beeinträchtigung prioritärer Elemente im Gebiet besteht (Urteil vom

12. März 2008 - BVerwG 9 A 3.06 - BVerwGE 130, 299 Rn. 152). Dass in verfahrensrechtlicher Hinsicht etwas anderes gelten sollte, ist nicht ersichtlich. Die

Frage, ob prioritäre Lebensraumtypen oder Arten erheblich beeinträchtigt werden, prüfen die Mitgliedstaaten auch im Rahmen der Verträglichkeitsuntersuchung nach Art. 6 Abs. 3 FFH-RL, ohne die Kommission beteiligen zu müssen.

Schon die Verträglichkeitsprüfung kann, wenn ihr Ergebnis positiv ist, zur Zulassung eines Projekts führen.

101.2 Die Abweichungsprüfung richtet sich nach Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 1 FFH-

RL, da nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, an

die das Revisionsgericht gebunden ist 137 Abs. 2 VwGO), eine erhebliche

Beeinträchtigung des Lebensraumtyps *91E0 auch im Hinblick auf den vom

Kläger geltend gemachten Zerschneidungseffekt ausgeschlossen ist. Für die

Annahme einer erheblichen Beeinträchtigung eines in einem geschützten Gebiet vorhandenen, jedoch nicht im Eingriffsbereich liegenden Lebensraumtyps

genügt es nicht, dass charakteristische Arten, die typisch für den in seinen Erhaltungszielen geschützten Lebensraumtyp sind, im Eingriffsbereich vorkommen. Maßgeblich ist, ob die außerhalb des Lebensraums befindlichen, aber für

den Lebensraumtyp charakteristischen Pflanzen- und Tierarten eine für die Erhaltung des Lebensraumtyps notwendige Funktion erfüllen.

11Die gegen die Feststellung, dass eine mittelbare Beeinträchtigung durch Zerschneidung auch in Ansehung der im Eingriffsbereich vorhandenen, für den

prioritären Lebensraumtyp *91E0 charakteristischen Arten zu verneinen sei, erhobene Aufklärungsrüge hat keinen Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat

den Beweisantrag zu 3) des Klägers, zum Beweis dafür, dass der Lebensraumtyp *91E0 erheblich beeinträchtigt werde, wobei insbesondere auch die Zerschneidungswirkung für die im Gebiet vorhandenen Flächen dieses Lebensraumtyps zu berücksichtigen sei, ein Sachverständigengutachten einzuholen,

unter Berufung auf die vorgelegten Gutachten zu Recht abgelehnt; eine weitere

Sachverhaltsaufklärung musste sich ihm auch nicht aufdrängen. Das Oberverwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass im Eingriffsbereich Pflanzen- und

Tierarten i.S.d. Art. 1 Buchst. e FFH-RL vorhanden sein könnten, die typisch für

den in seinen Erhaltungszielen geschützten Lebensraumtyp *91E0 seien. Es

hat daher auch die Möglichkeit einer mittelbaren Beeinträchtigung durch Zerschneidung in den Blick genommen. Auf der Grundlage der vorgelegten Gutachten, insbesondere der FFH-Verträglichkeitsuntersuchung ist das Oberverwaltungsgericht zu dem Ergebnis gekommen, dass der Eingriffsbereich weder

in unmittelbarem noch in Ansehung des Bachverlaufs in mittelbarem Kontakt

mit den Auenwaldbeständen stehe; dem Überbauungsbereich könne keine besondere, gerade auf jene Bestände bezogene Verbindungsfunktion beigemessen werden. Liegen methodisch verwertbare FFH-Gutachten vor, die zu dem

Ergebnis kommen, dass eine erhebliche Beeinträchtigung ausgeschlossen erscheint, ist eine weitere Sachverhaltsaufklärung nur dann veranlasst, wenn Anhaltspunkte dafür gegeben sind, dass die außerhalb des Lebensraums befindli-

chen Arten eine besondere, gerade auf die geschützten Bestände des Lebensraumtyps bezogene Verbindungsfunktion haben. Allein das Vorkommen charakteristischer Arten eines Lebensraumtyps im Eingriffsbereich genügt nicht.

Soweit der Kläger geltend macht, jedem Biologen dränge sich angesichts des

Bachlaufs auf, dass die im Eingriffsbereich vorhandenen Arten eine Verbindungsfunktion für die geschützten Bestände des Lebensraumtyps *91E0 hätten,

muss er sich entgegenhalten lassen, dass das Oberverwaltungsgericht methodische Mängel der zugrunde gelegten Untersuchungen nicht festgestellt und

er seinerseits solche Mängel auch nicht geltend gemacht hat. Den Beweisantrag hat er lediglich damit begründet, dass eine erhebliche Beeinträchtigung

nach dem Verlauf der mündlichen Verhandlung wahrscheinlich, jedenfalls gut

möglich erscheine. Mit dem Einwand im Revisionsverfahren, er habe in der

mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht methodische Mängel

der Gutachten geltend gemacht, dringt der Kläger nicht durch. Es genügt nicht,

auf die mündliche Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht zu verweisen.

Maßgeblich ist der Beweisantrag. Mit einem Beweisantrag, der auf Einholung

eines weiteren Sachverständigengutachtens zielt, muss nicht nur das Beweisthema benannt werden, vielmehr müssen auch Angaben gemacht werden zur

fehlenden Eignung der vorliegenden Gutachten. Gutachten und sachverständige Stellungnahmen sind dann ungeeignet, wenn sie grobe, offen erkennbare

Mängel oder unlösbare Widersprüche aufweisen, wenn sie von unzutreffenden

sachlichen Voraussetzungen ausgehen oder Anlass zu Zweifeln an der Sachkunde oder der Unparteilichkeit des Gutachters besteht (vgl. nur Beschluss vom

5. Dezember 2008 - BVerwG 9 B 28.08 - NVwZ 2009, 320 Rn. 4). Solche

Mängel sind mit dem Beweisantrag zu 3) nicht vorgetragen worden. Ebenso

wenig genügt es, im Revisionsverfahren Gutachten zur Frage der Verbindungswirkung vorzulegen. Abgesehen davon, dass maßgeblicher Zeitpunkt für

die Beurteilung der Sach- und Rechtslage grundsätzlich der Zeitpunkt des Erlasses des Planfeststellungsbeschlusses ist, hätte der Kläger vielmehr mit dem

Beweisantrag substanziiert - über das bloße Vorkommen der Arten hinaus -

Tatsachen zum Funktionsbezug der Arten und deren besondere, gerade auf die

geschützten Bestände des Lebensraumtyps bezogene Verbindungsfunktion

benennen und konkret darlegen müssen, aus welchen in der mündlichen Verhandlung erörterten Umständen sich der behauptete Aufklärungsbedarf ergab.

Das gilt umso mehr als sich das Oberverwaltungsgericht mit dem vom Kläger

vorgelegten Gutachten von Dr. H. auseinander gesetzt und den Gutachter in

der mündlichen Verhandlung gehört hat.

122. Die Zulassung eines Vorhabens trotz negativen Ergebnisses der Verträglichkeitsprüfung setzt voraus, dass das Vorhaben aus zwingenden Gründen des

überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer oder

wirtschaftlicher Art, notwendig ist 48d Abs. 5 Nr. 1 LG NRW, § 34 Abs. 3

Nr. 1 BNatSchG, Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 1 FFH-RL). Das Oberverwaltungsgericht ist bei der Prüfung, ob hier Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses gegeben sind, zwar im Ansatz von einem zutreffenden rechtlichen Maßstab ausgegangen. Es hat die öffentlichen Interessen jedoch in einer mit dem

Ausnahmecharakter dieser Vorschrift nicht vereinbarenden Weise gewichtet

(2.1). Bei der Gewichtung der FFH-Belange hat es die im Planfeststellungsbeschluss angeordneten Kohärenzsicherungsmaßnahmen mindernd berücksichtigt, ohne festzustellen, inwieweit diese Maßnahmen einen Beitrag zur Erhaltung der Integrität des Gebiets leisten (2.2). Beides ist mit Bundesrecht nicht

vereinbar.

132.1 Als Abweichungsgründe kommen für Vorhaben, die nur nicht prioritäre Lebensraumtypen und/oder Arten erheblich beeinträchtigen, neben solchen sozialer oder wirtschaftlicher Art sowie den benannten Abweichungsgründen des

Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 2 FFH-RL auch vielfältige andere Gründe in Betracht.

Inhaltliche Beschränkungen, die über die Ausrichtung auf ein öffentliches Interesse hinausgehen, sind Art. 6 Abs. 4 Unterabs. 1 FFH-RL nicht zu entnehmen.

Damit sich die Gründe gegenüber dem Belang des Gebietsschutzes durchsetzen können, müssen keine Sachzwänge vorliegen, denen niemand ausweichen

kann; Art. 6 Abs. 4 FFH-RL setzt lediglich ein durch Vernunft und Verantwortungsbewusstsein geleitetes staatliches Handeln voraus (Urteile vom

27. Januar 2000 - BVerwG 4 C 2.99 - BVerwGE 110, 302 <314 f.> und vom

12. März 2008 a.a.O. Rn. 153). Erforderlich ist eine Abwägung: Das Gewicht

der für das Vorhaben streitenden Gemeinwohlbelange muss auf der Grundlage

der Gegebenheiten des Einzelfalls nachvollziehbar bewertet und mit den gegenläufigen Belangen des Habitatschutzes abgewogen worden sein (Urteil vom

17. Januar 2007 a.a.O. Rn. 131). Dabei handelt es sich nicht um eine fachplanerische, sondern um eine bipolare, den spezifischen Regeln des FFH-Rechts

folgende Abwägung (vgl. Urteil vom 17. Januar 2007 - BVerwG 9 C 1.06 -

BVerwGE 128, 76 Rn. 22 zur naturschutzrechtlichen Abwägung).

14Voraussetzung der Abwägung ist zunächst, dass die Vorhabensziele, die als

Abweichungsgründe bezeichnet werden, ihrer Art nach berücksichtigungs- und

tragfähig sind (Urteil vom 12. März 2008 a.a.O. Rn. 158, 160). Entspricht ein

Vorhaben den Vorgaben der fachplanerischen Planrechtfertigung, liegen berücksichtigungsfähige Abweichungsgründe vor. Zu Recht ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass ein Vorhaben, das im Sinne der Planrechtfertigung den Zielsetzungen des Luftverkehrsgesetzes entspricht und Zwecken der Zivilluftfahrt dient, im öffentlichen Interesse liegt und damit grundsätzlich auch geeignet ist, entgegenstehende FFH-Belange zu überwinden; ob das

öffentliche Interesse die FFH-Belange überwiegt, hängt aber von dem Ergebnis

der im Weiteren erforderlichen konkreten Abwägung ab (UA S. 40).

15Die berücksichtigungsfähigen Abweichungsgründe sind sodann zu gewichten.

Im Grundsatz überlässt das Gemeinschaftsrecht die Definition öffentlicher Interessen und deren Gewichtung allerdings den Mitgliedstaaten. Die FFH-

Richtlinie enthält differenzierte Vorgaben für die Bewertung des Integritätsinteresses, nicht aber für die Gewichtung der öffentlichen Interessen. Der Spielraum der Mitgliedstaaten ist jedoch nicht unbegrenzt. Sie dürfen ihre öffentlichen Interessen nicht in einer Weise definieren und bewerten, die praktisch

jedem Vorhaben, das das Erfordernis der Planrechtfertigung erfüllt und nach

dem Muster der Abwägungsregeln des deutschen Planungsrechts vertretbar ist,

von vornherein ein hohes Gewicht beimisst mit der Folge, dass es allenfalls bei

schweren Beeinträchtigungen der Schutzziele hinter dem Interesse an der Integrität des FFH-Gebiets zurücktreten müsste. Die Gewichtung des öffentlichen

Interesses muss vielmehr den Ausnahmecharakter einer Abweichungsentscheidung gemäß Art. 6 Abs. 4 FFH-RL berücksichtigen. Aufgrund seines Ausnahmecharakters begründet Art. 6 Abs. 4 FFH-RL ein strikt beachtliches Vermeidungsgebot, das zu Lasten des Integritätsinteresses des durch Art. 4 FFH-

RL festgelegten kohärenten Systems nicht bereits durchbrochen werden darf,

wenn dies nach dem Muster der Abwägungsregeln des deutschen Planungsrechts vertretbar erscheint, sondern nur beiseite geschoben werden darf, soweit

dies mit der Konzeption größtmöglicher Schonung der durch die Habitat-

Richtlinie geschützten Rechtsgüter vereinbar ist (Urteile vom 27. Januar 2000

a.a.O. S. 310 und vom 17. Mai 2002 - BVerwG 4 A 28.01 - BVerwGE 116, 254

<263>). Diese zur Alternativenprüfung entwickelten Grundsätze gelten auch für

die Prüfung zwingender Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses.

Art. 6 Abs. 4 FFH-RL ist als Ausnahme von dem in Art. 6 Abs. 3 Satz 2 FFH-RL

festgelegten Genehmigungskriterium eng auszulegen (EuGH, Urteile vom

20. September 2007 - Rs. C-304/05 - Slg. 2007, I-7495 Rn. 83 und vom

26. Oktober 2006 - Rs. C-239/04 - Slg. 2006, I-10183 Rn. 35). Nicht jedem

Vorhaben, das das Erfordernis der Planrechtfertigung erfüllt, kommt ein besonderes Gewicht zu. Der Ausnahmecharakter einer Abweichungsentscheidung

verbietet es, den Zielen eines solchen Vorhabens „bereits für sich“ ein erhebliches Gewicht beizumessen. Woraus sich das erhebliche Gewicht ergibt, muss

vielmehr im Einzelnen begründet werden.

16Welche Faktoren für das Gewicht des öffentlichen Interesses an einem Vorhaben maßgebend sind, lässt sich nicht abschließend bestimmen. Zu berücksichtigen ist in jedem Fall der im Planfeststellungsverfahren prognostizierte Verkehrsbedarf. Maßgebend ist aber auch, ob die mit dem Vorhaben verfolgten

Ziele normativ oder politisch vorgegeben sind und wie konkret die jeweiligen

Zielvorgaben sind. Dabei entfalten gesetzliche Vorgaben - wie etwa im Fall der

gesetzlichen Bedarfsfeststellung - ein höheres Gewicht als politisch wirkende

Planungsdirektiven, die in der Regel von eher allgemein gehaltenen Bedarfsvorstellungen geleitet sind.

17Die Dringlichkeit eines Infrastrukturprojekts bemisst sich in erster Linie nach der

verkehrlichen Bedeutung des Vorhabens. Zur verkehrlichen Bedeutung eines

Ausbauvorhabens gehört der tatsächlich zu erwartende Bedarf, wie er sich auf

der Grundlage der Gutachten zum prognostizierten Verkehrsbedarf darstellt.

Die Planung eines Vorhabens, das eine noch nicht vorhandene Nachfrage erst

„stimulieren“ soll, kann fachplanerisch zulässig sein. Der Bedarf für einen Flughafen kann sich nicht nur aus einer tatsächlichen, aktuell feststellbaren Nach-

frage ergeben, sondern auch aus der Vorausschau künftiger Entwicklungen

(Urteile vom 20. April 2005 - BVerwG 4 C 18.03 - BVerwGE 123, 261 <271 f.>;

vom 16. März 2006 - BVerwG 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 282 und

vom 13. Dezember 2007 - BVerwG 4 C 9.06 - BVerwGE 130, 83 Rn. 50). Ein

Vorhabensträger ist nicht darauf beschränkt, nur den absolut sicher zu erwartenden Bedarf abzudecken. Solange weder auf europäischer noch auf nationaler Ebene eine verbindliche verkehrspolitische Gesamtkonzeption für den Ausbau von Flughäfen existiert und deshalb die Anbieter von Flughafenleistungen

in einem globalen Wettbewerb stehen, kann es ihnen nicht verwehrt werden,

sich für einen prognostizierten allgemeinen Anstieg der Nachfrage „zu rüsten“

(Urteil vom 20. April 2005 a.a.O. S. 272). Dass ein solches Vorhaben die Hürde

der Planrechtfertigung nimmt und damit ein Abweichungsgrund vorliegt, sagt

indes noch nichts über das Gewicht aus, mit dem der Abweichungsgrund in die

Abwägung einzustellen ist. Bei der Gewichtung der Abweichungsgründe sind

daher auch die mit der Planung verbundenen Prognoseunsicherheiten zu bewerten. Reichen die Prognoseunsicherheiten weiter als in anderen Fällen, bedarf es der Darlegung, warum dem Vorhaben gleichwohl ein besonderer Stellenwert zukommt. Das kann etwa der Fall sein, wenn mit normativer Verbindlichkeit die besondere Dringlichkeit des Vorhabens angeordnet ist. Mit welchem

Gewicht Prognoseunsicherheiten zu Buche schlagen, beurteilt sich nach den

Gegebenheiten des Einzelfalls. Als Faustregel lässt sich lediglich festhalten: Je

weiter die Unsicherheiten reichen, desto geringer wiegt das öffentliche Interesse an dem Vorhaben und desto konkreter und verbindlicher müssen die das

Vorhaben stützenden Zielvorgaben sein, wenn ihm trotz des unsicheren Bedarfs ein hohes Gewicht beigemessen werden soll.

18Diesen Anforderungen wird das angefochtene Urteil nicht in jeder Hinsicht gerecht. Das vom Oberverwaltungsgericht festgestellte Ziel, den Flughafen als

internationalen Flughafen für den direkten interkontinentalen Flugverkehr unter

gleichzeitiger besserer Positionierung in Bezug auf eine restriktionsfreiere Nutzung im Bereich des langen Mittelstreckenverkehrs zu ertüchtigen, stellt allerdings einen tragfähigen Abweichungsgrund dar. Der bedarfsgerechte Bau und

Ausbau von Verkehrsflughäfen liegt im öffentlichen Interesse, weil diese dem

Bedarf des allgemeinen Verkehrs i.S.d. § 6 Abs. 3 LuftVG und § 38 Abs. 2 Nr. 1

LuftVZO dienen (Urteil vom 7. Juli 1978 - BVerwG 4 C 79.76 - BVerwGE 56,

110 <119 f.>).

19Neben die an den Verkehrsbedarf gekoppelten luftverkehrsrechtlichen Belange

tritt nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts das allgemeine

strukturpolitische Ziel, die Dezentralisation des Luftverkehrs zu fördern und eine

Wettbewerbsstärkung der Region zu erreichen. Auch das stellt einen tragfähigen Abweichungsgrund dar. Der Gesichtspunkt der Strukturförderung vermag

als wirtschaftlicher Grund ein öffentliches Interesse zu begründen. Bei der Entscheidung über den Standort eines Flughafens kann eine Rolle spielen, welche

wirtschaftlichen Impulse von dem Flughafen für die Region zu erwarten sind

(Urteil vom 16. März 2006 a.a.O. Rn. 128 ff.). Das gilt nicht nur für einen Neubau, sondern auch für den Ausbau eines Flughafens. Die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Förderung der regionalen Wirtschaftsstruktur gehören zwar

nicht zu den Zielen des Luftverkehrsgesetzes (Urteil vom 26. April 2007

- BVerwG 4 C 12.05 - BVerwGE 128, 358 Rn. 52). Es handelt sich aber um für

das Vorhaben sprechende öffentliche Belange, die bei einer Abweichungsentscheidung berücksichtigungsfähig sind. Der in diesem Zusammenhang erhobene Vorwurf des Klägers, das Oberverwaltungsgericht berücksichtige Gründe,

die im Planfeststellungsbeschluss nicht angeführt worden seien, geht fehl. Der

Planfeststellungsbeschluss nimmt zu den regionalwirtschaftlichen Effekten eines Flughafens Stellung und betont die besondere Standortgunst (PFB S. 64 ff.,

118). Das Oberverwaltungsgericht knüpft hieran an und verweist auf „positive

regionalwirtschaftliche Effekte“ und „Arbeitsplatzeffekte“ (UA S. 46).

20Bei der Gewichtung der Abweichungsgründe hat das Oberverwaltungsgericht

den Zielen des Vorhabens jedoch ein von der Wahrscheinlichkeit ihrer Realisierung unabhängiges Eigengewicht und damit eine Durchschlagskraft gegenüber

dem Interesse an der Integrität des FFH-Gebiets beigemessen, die dem Ausnahmecharakter des Art. 6 Abs. 4 FFH-RL nicht gerecht wird.

21Das Oberverwaltungsgericht hat zwar erkannt, dass im vorliegenden Fall die

Prognoseunsicherheiten, soweit es um den interkontinentalen Flugverkehr am

Flughafen Münster/Osnabrück geht, „weiter reichen als in anderen Fällen“ (UA

S. 52), es hat aber gemeint, dass das Gewicht der Gründe für das Vorhaben

angesichts der geringen Eingriffsintensität dadurch nicht entscheidend gemindert werde und den Abweichungsgründen „bereits für sich“ ein erhebliches Gewicht beigemessen (UA S. 47). Das Oberverwaltungsgericht misst damit dem

Vorhaben von vornherein ein Eigengewicht bei, ohne hierfür - gemessen an

Art. 6 Abs. 4 FFH-RL - hinreichende Gründe anzugeben.

22Das Oberverwaltungsgericht hat zunächst darauf abgestellt, dass das Vorhaben

landesplanerisch vorgesehen und zugleich raumordnungsrechtlich abgesichert

sei (UA S. 44). Das vermittelt einem Vorhaben indessen nicht schon an sich

einen besonderen Stellenwert. Ziele der Raumordnung enthalten zwar

verbindliche, abschließend abgewogene Vorgaben, die öffentliche Stellen bei

der Entscheidung über planfeststellungsbedürftige Vorhaben zu beachten haben (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 2, § 4 Abs. 1 Nr. 3 ROG 2008). Mit einer gesetzlichen

Bedarfsfeststellung, die dem Vorhaben einen besonderen Stellenwert verleiht

(Urteile vom 17. Januar 2007 - BVerwG 9 A 20.05 - BVerwGE 128, 1 Rn. 135

und vom 12. März 2008 - BVerwG 9 A 3.06 - BVerwGE 130, 299 Rn. 159; vgl.

auch Urteil vom 27. Oktober 2000 - BVerwG 4 A 18.99 - BVerwGE 112, 140

<148 f.>), ist die zielförmige Festlegung eines Flughafenausbaus jedoch nicht

zu vergleichen. Bei der gesetzlichen Bedarfsfeststellung ist die der Bedarfsermittlung zugrunde liegende Prognosebasis grundsätzlich einer gerichtlichen

Überprüfung entzogen. Diese Bindungswirkung präjudiziert eine auf der Ebene

der Planfeststellung erforderliche Abweichungsprüfung allerdings nicht in jeder

Hinsicht; in diesem Zusammenhang ist vielmehr zusätzlich zu fragen, ob den für

das Vorhaben streitenden Gemeinwohlbelangen ein derartiges Gewicht zukommt, dass sie sich gegenüber den widerstreitenden Belangen des Habitatschutzes durchsetzen (Urteil vom 17. Januar 2007 a.a.O. Rn. 134). Dagegen

umfasst bereits das luftverkehrsrechtliche Abwägungsgebot die Ermächtigung,

die raumordnerischen Gründe, die die Zielfestlegung tragen, zugunsten höher

gewichteter gegenläufiger Belange zurückzustellen (Urteil vom 16. März 2006

- BVerwG 4 A 1075.04 - BVerwGE 125, 116 Rn. 79). Anders als bei der Zielbindung in der Bauleitplanung 1 Abs. 4 BauGB) besteht kein striktes Anpassungsgebot. In diesem Sinne können zielförmige Standortentscheidungen der

Landesplanung nicht nur aus spezifisch fachplanerischen Erwägungen „über-

wunden“ werden, sondern auch bei der abwägenden Beurteilung i.S.d. Art. 6

Abs. 4 FFH-RL an Gewicht verlieren. Die zielförmigen Vorgaben der Landesplanung verpflichten zwar normativ, das beschriebene Vorhaben planerisch

weiter zu verfolgen, sie müssen jedoch keine abgesicherte Bedarfsfeststellung

enthalten. Je nach dem Umsetzungsspielraum, den das Ziel belässt, kann für

Zielfestlegungen eine relativ grobe Bedarfsabschätzung genügen. Welches

Gewicht sich mit einer zielförmigen Festlegung verbindet, hängt daher davon

ab, ob die Vorgaben konkrete Aussagen etwa zum zeitlichen Rahmen der Umsetzung oder auch beispielsweise zur Vernetzung mit anderen Infrastrukturprojekten enthalten, aus denen sich die Dringlichkeit des Vorhabens ergibt. Wie

aus dem angefochtenen Urteil hervorgeht, legt der Landesentwicklungsplan

Nordrhein-Westfalen vom 11. Mai 1995 unter D.I.3.2.6 fest, dass der internationale Verkehrsflughafen Münster/Osnabrück langfristig zu einem Verkehrsflughafen für den interkontinentalen Verkehr zu entwickeln ist. Dem Gebietsentwicklungsplan ist zu entnehmen, dass der Flughafen bedarfs- und funktionsgerecht der wachsenden Bedeutung des Flugverkehrs anzupassen ist. Beschränken sich die landesplanerischen und raumordnungsrechtlichen Vorgaben - wie

im vorliegenden Fall - auf die Aussage, dass ein Flughafen langfristig bedarfsgerecht auszubauen ist, kommt der aus Anlass des Vorhabens erstellten Bedarfsprognose besondere Bedeutung bei der Gewichtung der Abweichungsgründe zu. Die Unsicherheiten der Bedarfsprognose sind hierbei zu berücksichtigen.

23Das gilt auch, soweit das Oberverwaltungsgericht auf das NRW-Luftverkehrskonzept 2010 abstellt. Ein Flughafenkonzept - wie es auf Bundesebene auch

die Bundesregierung beschlossen hat - kann eine rechtsverbindliche Flughafennetz- und -bedarfsplanung, die weder auf europäischer noch auf nationaler

Ebene existiert (Urteil vom 20. April 2005 - BVerwG 4 C 18.03 - BVerwGE 123,

261 <272>), nicht ersetzen. Es kann allerdings Prioritäten setzen, indem es ein

Vorhaben - wie im Flughafenkonzept der Bundesregierung von August 2000 für

den Flughafen Münster/Osnabrück geschehen - als „besonders dringlich“ einstuft. Derartige Aussagen zur Dringlichkeit von Vorhaben an bestimmten

Standorten können von Bedeutung für das Gewicht des Vorhabens im Verhältnis zu anderen Vorhaben sein. In diesem Sinne mag ein nationales Flughafen-

konzept den Ansatz einer Verbindlichkeit in sich tragen. Als politisch wirkendes

Konzept steht es aber unter dem Vorbehalt, dass die auf der weiteren Planungsstufe im Planfeststellungsverfahren vorgelegten Bedarfsprognosen die

dem Konzept zugrunde liegende Bewertung bestätigen. Gleiches gilt für die

Stellung eines Flughafens im transeuropäischen Flughafennetz. Der Flughafen

Münster/Osnabrück ist zwar Teil des transeuropäischen Flughafennetzes, aber

weder ein internationaler noch ein Gemeinschaftsnetzpunkt, sondern lediglich

ein regionaler Netzpunkt (Art. 13 Abs. 2 i.V.m. der Übersichtskarte 6.1 der Entscheidung Nr. 1692/96/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom

23. Juli 1996 über gemeinschaftliche Leitlinien für den Aufbau eines transeuropäischen Verkehrsnetzes, ABl EG L Nr. 228 S. 1).

24Schließlich stellt das Oberverwaltungsgericht auf das allgemeine politische Ziel

ab, den Luftverkehr zu dezentralisieren und die Wettbewerbsfähigkeit der

Standortregionen zu stärken. Auch dieses Ziel ist nicht geeignet, den Planungszielen „an sich“ ein erhebliches Gewicht zu verleihen. Den genannten Zielen fehlt nicht nur die rechtliche Verbindlichkeit, sondern, weil sie allgemein, d.h.

für den gesamten Zuständigkeitsbereich gelten, auch der Bezug zum konkreten

Vorhaben. Ob und inwieweit das in Rede stehende Vorhaben geeignet ist, den

internationalen Luftverkehr zu dezentralisieren und die Wettbewerbsfähigkeit

der Region Münster zu stärken, hängt maßgebend davon ab, ob sich der

prognostizierte Verkehrsbedarf auch tatsächlich einstellen wird.

25Entscheidend für das Gewicht des Vorhabens ist mithin, wie die Wahrscheinlichkeit zu bewerten ist, dass die erwartete Nachfrage nach Interkontintenalverbindungen auf dem Flughafen Münster/Osnabrück tatsächlich entsteht. Da nach

den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ein Unterschied

besteht zwischen der Bedarfsprognose für den Mittelstreckenverkehr, dessen

Entwicklung nach den Gutachten als solide und günstig beurteilt wird, und den

Aussichten für den Interkontinentalverkehr, dem nach den Gutachten nur eine

realistische Entwicklungschance eingeräumt wird, bedarf es auch der

Gewichtung dieses Unterschieds. Es genügt nicht, darauf hinzuweisen, dass

sich die verbleibenden Prognoseunsicherheiten im Bereich des Interkontinentalverkehrs im Rahmen dessen hielten, was im Grunde jeder langfristigen Ver-

kehrsprognose mehr oder weniger immanent sei, wenn zugleich festgestellt

wird, dass die Unsicherheiten hier weiter reichten als in anderen Fällen. Das

Oberverwaltungsgericht hat sich für eine differenzierte Betrachtung bei der Gewichtung gleichsam den Blick verstellt, wenn es davon ausgeht, dass den Vorhabenszielen bereits für sich ein erhebliches Gewicht zukomme. Es ist Aufgabe

des Tatsachengerichts, die grundsätzlich tragfähigen Abweichungsgründe mit

Blick auf den Ausnahmecharakter des Art. 6 Abs. 4 FFH-RL im Lichte der Bedarfsprognosen erneut und konkret zu gewichten.

262.2 Das öffentliche Interesse an der Verwirklichung des Vorhabens ist abzuwägen gegen das Interesse an der Integrität des betroffenen FFH-Gebiets. Das

Gewicht, mit dem das Integritätsinteresse in die Abwägung einzustellen ist,

hängt entscheidend vom Ausmaß der Beeinträchtigungen ab (Urteil vom

12. März 2008 a.a.O. Rn. 154). Erforderlich ist eine Beurteilung der Beeinträchtigung in qualitativer und quantitativer Hinsicht. Maßgeblich ist eine differenzierte Betrachtung, bei der die Bedeutung des FFH-Gebiets für das Schutznetz

Natura 2000 im europäischen, nationalen und regionalen Maßstab in den Blick

zu nehmen ist (Urteil vom 12. März 2008 a.a.O. Rn. 164). Die Beeinträchtigung

eines FFH-Gebiets kann unterschiedlich gewichtig sein, etwa wenn die Erheblichkeitsschwelle nur geringfügig überschritten wird, Vorschäden das Gebiet

belasten, das Vorhaben nur einen relativ geringen Teil des Gebiets beansprucht

oder sich nur in einem Bereich auswirkt, der für die Vernetzung des kohärenten

Systems Natura 2000 von untergeordneter Bedeutung ist. Entscheidend sind

neben dem Ausmaß der Beeinträchtigung u.a. die Bedeutung des betroffenen

Vorkommens und sein Erhaltungszustand, der Grad der Gefährdung des

betroffenen Lebensraumtyps oder der Art und ihre Entwicklungsdynamik (vgl.

dazu Urteil vom 12. März 2008 a.a.O. Rn. 165). Grundlage der Bewertung ist

die FFH-Verträglichkeitsuntersuchung. Diese gibt Auskunft über Art und

Umfang der festgestellten erheblichen Beeinträchtigung und die Belastung des

Gebiets durch Vorschäden.

27Maßgebend für die Abwägung ist das Interesse an der Integrität des betroffenen FFH-Gebiets (Urteil vom 12. März 2008 a.a.O. Rn. 154), nicht das bloße

Interesse an der Kohärenz von Natura 2000. Nach dem Regelungssystem der

FFH-Richtlinie sind Beeinträchtigungen eines FFH-Gebiets nach Möglichkeit zu

verhindern; das geschieht vorzugsweise durch Schadensminderungs- und

Schadensvermeidungsmaßnahmen (Schlussanträge der Generalanwältin Kokott zu Rs. C-239/04 - Slg. 2006, I-10183 Rn. 35). Sind nach dem Ergebnis der

Verträglichkeitsprüfung trotz dieser Maßnahmen erhebliche Beeinträchtigungen

des FFH-Gebiets zu besorgen, so ist das Projekt vorbehaltlich der Abweichungsprüfung unzulässig (Urteil vom 12. März 2008 a.a.O. Rn. 67). Erst wenn

das Integritätsinteresse aus zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses und mangels zumutbarer Alternativen zurücktreten muss, soll

jedenfalls die globale Kohärenz von Natura 2000 geschützt werden (Auslegungsleitfaden 2007, S. 12). Ausgleichsmaßnahmen schützen nicht die Integrität, sondern die Kohärenz von Natura 2000; sie stellen nur einen „letzten Ausweg“ (Auslegungsleitfaden a.a.O.) dar.

28Auch Kohärenzsicherungsmaßnahmen können jedoch das Gewicht des Integritätsinteresses mindern. Voraussetzung hierfür ist, dass sie einen Beitrag auch

zur Erhaltung der Integrität des FFH-Gebiets leisten. Kohärenzsicherungsmaßnahmen können eine erhebliche Beeinträchtigung zwar nicht ausschließen. Insoweit unterscheiden sie sich von Vermeidungsmaßnahmen, die bei der Prüfung nach Art. 6 Abs. 3 FFH-RL relevant sind und für die der volle Nachweis

ihrer Wirksamkeit erbracht sein muss. An Kohärenzsicherungsmaßnahmen sind

dagegen weniger strenge Anforderungen zu stellen. Für die Eignung einer

Kohärenzsicherungsmaßnahme genügt es, dass nach aktuellem wissenschaftlichen Erkenntnisstand eine hohe Wahrscheinlichkeit ihrer Wirksamkeit besteht.

Mit Rücksicht auf den prognostischen Charakter der Eignungsbeurteilung verfügt die zuständige Behörde bei der Entscheidung über Kohärenzsicherungsmaßnahmen über eine naturschutzfachliche Einschätzungsprärogative (Urteil

vom 12. März 2008 a.a.O. Rn. 202). Gleichwohl muss sich die Wirkung von

Kohärenzsicherungsmaßnahmen nicht darin erschöpfen, durch Ausgleich etwa

an anderer Stelle einen funktionalen Beitrag zur Sicherung der Kohärenz von

Natura 2000 zu leisten. Sie können im Einzelfall auch zur Minderung der Beeinträchtigung beitragen. Das kann insbesondere der Fall sein, wenn die Beeinträchtigung eingriffs- und zeitnah und mit hoher Erfolgsaussicht ausgeglichen

werden kann. Eine solche Beeinträchtigung wiegt weniger schwer als eine Be-

einträchtigung, bei der ein Ausgleich nur eingriffsfern, langfristig und mit relativ

ungewissem Erfolg möglich ist (vgl. auch Schlussanträge der Generalanwältin

Kokott zu Rs. C-239/04 a.a.O. Rn. 54). Ob Kohärenzsicherungsmaßnahmen in

diesem Sinne einen Beitrag zur Wahrung der Integrität des FFH-Gebiets leisten, beurteilt sich nach den konkreten Gegebenheiten des Einzelfalls. Zur Eingriffs- und Zeitnähe der Maßnahmen sowie der Wahrscheinlichkeit ihrer Wirksamkeit geben die naturschutzfachlichen Gutachten Auskunft. Sollen Kohärenzsicherungsmaßnahmen bei der Gewichtung des Integritätsinteresses eingestellt werden, muss anhand der Gutachten nachvollziehbar dargelegt werden,

welcher Effekt von den angeordneten Maßnahmen ausgeht. Von Bedeutung

kann dabei auch sein, ob die Maßnahmen vor Eingriffsbeginn abzuschließen

sind. Ebenso kann eine Rolle spielen, ob der Ausgleich unmittelbar am Ort der

Beeinträchtigung oder nur durch Anlegung und Entwicklung eines Lebensraums

oder Habitats an anderer Stelle erfolgt. Unzulässig ist es jedenfalls, das

Gewicht des Integritätsinteresses pauschal mit dem Hinweis zu relativieren,

dass geeignete Kohärenzsicherungsmaßnahmen angeordnet worden sind.

29Auch diesen Vorgaben wird das angefochtene Urteil nicht in jeder Hinsicht gerecht. Zutreffend unterscheidet das Oberverwaltungsgericht zwischen Maßnahmen, die den konkreten Eingriff mindern, und Maßnahmen, die den Eingriff

ausgleichen oder kompensieren. Als projektbezogene Minimierungs- und Minderungsmaßnahmen, die in ihrer Gesamtheit darauf abzielten, den mit dem

Vorhaben möglicherweise verbundenen nachteiligen Folgen zu begegnen, sieht

es im Wesentlichen nur die vorgesehenen Lichtschächte im Tunnel sowie die

besondere naturnahe Ausgestaltung des verlegten Bachbettes an. Die im Maßnahmenkonzept aufgeführten „Gewässer-Kompensationsflächen“ hinsichtlich

des Lebensraumtyps 3260 wie auch die auf die Art „Bachneunauge“ bezogene

„Gewässer-Kompensation zur Verbesserung der Durchgängigkeit“ zielten dagegen allein auf einen Ausgleich, der die Auswirkungen der Einschränkung der

Durchgängigkeit des Baches im Bereich der Überbauung andernorts kompensieren soll. Nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts verringern die mit

dem Planfeststellungsbeschluss verfügten Kohärenzmaßnahmen die Gefahr

des Verlustes auf ein vertretbares Maß; auch die die FFH-Verträglichkeitsuntersuchung ergänzende Stellungnahme vom 11. April 2003 lasse allein den

Schluss zu, dass erst die Kohärenzsicherungsmaßnahmen die Gefahr des Verlustes auf ein vertretbares Maß verringerten. Aus der Stellungnahme ergebe

sich, dass die angeordneten Kohärenzsicherungsmaßnahmen einen funktionalen Ausgleich des Eingriffs schafften, der einen Gesamtausfall der Population

des Bachneunauges unwahrscheinlich mache. Die Überbauung mit den Lichtschächten biete zudem zumindest eine Chance, charakteristische Elemente

des Fließgewässers in spürbarem Umfange aufrecht zu erhalten und in Verbindung mit den Kompensationsmaßnahmen einen vertretbaren Zustand des FFH-

Gebiets in seiner Gesamtheit zu belassen. Schließlich würden mit den

Ausgleichmaßnahmen zur Entwicklung von Auenwald zugleich nicht betroffene

Erhaltungsziele gefördert.

30Diese Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts lassen indes nicht erkennen,

welchen Beitrag die jeweiligen Ausgleichsmaßnahmen zum jeweils betroffenen

Integritätsinteresse des Lebensraumtyps 3260 einerseits und der Art „Bachneunauge“ andererseits leisten können. Dazu bedarf es - wie ausgeführt - differenzierter Aussagen auf der Grundlage der Gutachten etwa zur Verbreitung des

betroffenen Lebensraumtyps 3260 und der betroffenen Art „Bachneunauge“ in

dem FFH-Gebiet und zu deren Erhaltungszustand sowie dazu, ob die Beeinträchtigungen eingriffs- und zeitnah nach der naturschutzfachlichen Prognose

mit hoher Erfolgsaussicht ausgeglichen werden können. Das Oberverwaltungsgericht hat sich dagegen lediglich auf eine pauschale Beurteilung der möglichen

Wirkung der angeordneten Kohärenzsicherungsmaßnahmen beschränkt und

auf den vertretbaren Zustand des FFH-Gebiets in seiner Gesamtheit abgestellt.

Dementsprechend hat das Oberverwaltungsgericht auch die Ausgleichsmaßnahmen zur Entwicklung von Auenwald berücksichtigt, die für das Gewicht

der Beeinträchtigungen des Lebensraumtyps 3260 und der Art „Bachneunauge“

ersichtlich keine Bedeutung entfalten können, sondern, wie das Oberverwaltungsgericht selbst anmerkt, nicht betroffene Erhaltungsziele fördern. Ob und

mit welchem Gewicht die angeordneten Kohärenzsicherungsmaßnahmen zu

Lasten des Integritätsinteresses zu berücksichtigen sind, wird das Oberverwaltungsgericht erneut zu prüfen haben, weil sich nicht feststellen lässt, dass die

tatrichterliche Würdigung der Beeinträchtigung als „eher gering“ allein darauf

beruht, dass das Gebiet - wie das Oberverwaltungsgericht zugrunde gelegt

hat - Vorschäden aufweist und daher aus diesem Grund richtig ist 144 Abs. 4

VwGO).

31Die Berücksichtigung von Vorschäden bei der Gewichtung des Integritätsinteresses ist dagegen nicht zu beanstanden. Vorschäden können das Ausmaß der

Beeinträchtigung relativieren und zu Lasten des Integritätsinteresses gewichtet

werden. Anknüpfungspunkt ist die im Rahmen der FFH-Verträglichkeitsuntersuchung vorgenommene Einzel- und Gesamtbewertung des günstigen Erhaltungszustands für natürliche Lebensräume nach Maßgabe des Art. 1 Buchst. e

FFH-RL und für Arten nach Art. 1 Buchst. i FFH-RL. Dass die vom Oberverwaltungsgericht angeführten früheren Baumaßnahmen, die ehemalige Nutzung des

Bereichs nordwestlich der Kreisstraße als Deponie, die nachhaltige Unterbrechung der Ufervegetation infolge länger zurückliegender Eingriffe sowie das

Fehlen eines natürlichen Bachverlaufs im Eingriffsbereich berücksichtigungsfähige Vorschäden darstellen, steht nicht in Frage. Insbesondere der Hinweis auf

frühere Baumaßnahmen und länger zurückliegende Eingriffe macht deutlich,

dass das Oberverwaltungsgericht dabei auch nicht auf die vom Kläger vorgetragene Abholzung im Februar 2005, sondern auf einen Zustand des Eingriffsbereichs vor der Gebietsmeldung abgestellt hat. Die hiergegen erhobene Verfahrensrüge des Klägers geht ins Leere.

323. In Übereinstimmung mit Bundesrecht ist das Oberverwaltungsgericht bei der

Alternativenprüfung davon ausgegangen, dass zumutbare Alternativen nicht

gegeben sind. Weder ist zu beanstanden, dass das Oberverwaltungsgericht

darauf verzichtet hat, zu prüfen, ob und unter welchen baulichen Voraussetzungen das vom Beklagten ebenfalls zur Rechtfertigung herangezogene Ziel

des uneingeschränkten Mittelstreckenverkehrs eine Ausführungsalternative

zum Ausbau des Flughafens mit einer Bahnlänge von 3 600 m für den Interkontinentalverkehr darstellen könnte, noch war das Oberverwaltungsgericht gehalten - wie vom Kläger geltend gemacht - zu prüfen, ob es Ausbauvarianten durch

Verkürzung der projektierten Start- und Landebahn auf eine Länge unter

3 600 m gibt, auf der sich Interkontinentalverkehr abwickeln ließe. Den hierauf

gerichteten Beweisantrag zu 8) des Klägers konnte das Oberverwaltungsgericht

daher verfahrensfehlerfrei ablehnen.

33Der Begriff der Alternative des Art. 6 Abs. 4 FFH-RL ist aus der Funktion des

durch Art. 4 FFH-RL begründeten Schutzregimes zu verstehen. Er steht in engem Zusammenhang mit den Planungszielen, die mit einem Vorhaben verfolgt

werden. Lässt sich das Planungsziel an einem nach dem Schutzkonzept der

Habitat-Richtlinie günstigeren Standort oder mit geringerer Eingriffsintensität

verwirklichen, so muss der Projektträger von dieser Möglichkeit Gebrauch machen. Ein irgendwie gearteter Gestaltungsspielraum wird ihm nicht eingeräumt.

Anders als die fachplanerische Alternativenprüfung ist die FFH-rechtliche Alternativenprüfung nicht Teil einer planerischen Abwägung. Der Behörde ist für den

Alternativenvergleich kein Ermessen eingeräumt. Wie bereits ausgeführt begründet Art. 6 Abs. 4 FFH-RL aufgrund seines Ausnahmecharakters ein strikt

beachtliches Vermeidungsgebot, das zu Lasten des Integritätsinteresses des

durch Art. 4 FFH-RL festgelegten kohärenten Systems nicht bereits durchbrochen werden darf, wenn dies nach dem Muster der Abwägungsregeln des

deutschen Planungsrechts vertretbar erscheint, sondern nur beiseite geschoben werden darf, soweit dies mit der Konzeption größtmöglicher Schonung der

durch die Habitat-Richtlinie geschützten Rechtsgüter vereinbar ist. Die Anforderungen an den Ausschluss von Alternativen steigen in dem Maß, in dem sie

geeignet sind, die Ziele des Vorhabens zu verwirklichen, ohne zu offensichtlichen - ohne vernünftigen Zweifel - unverhältnismäßigen Beeinträchtigungen zu

führen. Entscheidend ist daher, ob zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses die Verwirklichung gerade dieser Alternative verlangen

oder ob ihnen auch durch eine andere Alternative genügt werden kann

(Schlussanträge der Generalanwältin Kokott zu Rs. C-239/04 a.a.O. Rn. 43,

46). Eine Ausführungsalternative ist vorzugswürdig, wenn sich mit ihr die Planungsziele mit geringerer Eingriffsintensität verwirklichen lassen (Urteile vom

12. März 2008 - BVerwG 9 A 3.06 - BVerwGE 130, 299 Rn. 170 und vom

17. Mai 2002 - BVerwG 4 A 28.01 - BVerwGE 116, 254 <262>). Inwieweit Abstriche von einem Planungsziel hinzunehmen sind, hängt maßgebend von seinem Gewicht und dem Grad seiner Erreichbarkeit im jeweiligen Einzelfall ab

(Beschluss vom 1. April 2009 - BVerwG 4 B 61.08 - juris Rn. 62). Auch bei einem standortgebundenen Vorhaben, wie dem Ausbau eines vorhandenen

Flughafens, ist zu prüfen, ob sich an anderer Stelle eine Alternativlösung anbie-

tet oder gar aufdrängt. Als Alternative sind allerdings nur solche Änderungen

anzusehen, die nicht die Identität des Vorhabens berühren. Von einer Alternative kann dann nicht mehr die Rede sein, wenn sie auf ein anderes Projekt hinausläuft, weil die vom Vorhabenträger in zulässiger Weise verfolgten Ziele

nicht mehr verwirklicht werden könnten. Zumutbar ist es nur, Abstriche vom

Zielerfüllungsgrad in Kauf zu nehmen. Eine planerische Variante, die nicht verwirklicht werden kann, ohne dass selbständige Teilziele, die mit dem Vorhaben

verfolgt werden, aufgegeben werden müssen, braucht dagegen nicht berücksichtigt zu werden (Urteile vom 13. Dezember 2007 - BVerwG 4 C 9.06 -

BVerwGE 130, 83 Rn. 67, vom 17. Januar 2007 - BVerwG 9 A 20.05 -

BVerwGE 128, 1 Rn. 143 und vom 15. Januar 2004 - BVerwG 4 A 11.02 -

BVerwGE 120, 1 <11>; Beschluss vom 16. Juli 2007 - BVerwG 4 B 71.06 - juris

Rn. 42).

343.1 Gemessen an diesen Maßstäben ist es nicht zu beanstanden, dass das

Oberverwaltungsgericht in einer Beschränkung des Vorhabens auf Schaffung

verbesserter Voraussetzungen für den Mittelstreckenverkehr ein „anderes“ Projekt gesehen und daher darauf verzichtet hat, zu prüfen, ob und unter welchen

baulichen Voraussetzungen das vom Beklagten ebenfalls zur Rechtfertigung

herangezogene Ziel des uneingeschränkten Mittelstreckenverkehrs eine Ausführungsalternative zum Ausbau des Flughafens mit einer Bahnlänge von

3 600 m für den Interkontinentalverkehr darstellen könnte. Auf Alternativen, die

zu prüfen wären, wenn nur das Ziel „Mittelstreckenverkehr“ zur Entscheidung

stünde, kommt es nicht an. Ein lediglich diesem Verkehr genügender kürzerer

Ausbau der Start- und Landebahn stellt keine zumutbare Alternative dar.

35Maßgeblich für die Prüfung von Alternativen sind die vom Vorhabensträger in

zulässiger Weise verfolgten Ziele. Nach den tatsächlichen Feststellungen des

Oberverwaltungsgerichts zielt das Vorhaben darauf, den Flughafen dem Charakter eines internationalen Verkehrsflughafens entsprechend herzurichten. Die

volle Funktion reicht dabei bis hin zum Interkontinentalverkehr. Das schließt

eine Beschränkung des Vorhabens auf einen Ausbau, der lediglich verbesserte

Voraussetzungen für den langen Mittelstreckenverkehr schafft, aus. Dass ein

Flughafen, der darauf ausgerichtet ist, direkten Interkontinentalverkehr mit

Punkt-zu-Punkt-Verbindungen zu bedienen, in seiner baulichen, sicherheitstechnischen und betrieblichen Ausstattung ein anderes „Gesicht“ hat als ein

Flughafen, auf dem Mittelstreckenverkehr abgewickelt wird, liegt auf der Hand.

Beim Bau wie auch beim Ausbau eines Flughafens bilden die unterschiedlichen

Verkehre, die auf dem Flughafen abgewickelt werden, zwar in tatsächlicher

Hinsicht unterscheidbare Teilziele des Gesamtprojekts. Dass bedeutet aber

nicht, dass die einzelnen Verkehre ihrerseits auf zumutbare Ausführungsalternativen hinsichtlich der notwendigen Länge der Start- und Landebahn führen.

Maßgeblich ist - wie das Oberverwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat - die

Gesamtgestaltung des Vorhabens. Ausführungsalternativen haben sich daher

auf bauliche Änderungen zu beschränken, die das Grundkonzept des Flughafens als internationalen Flughafen für den Interkontinentalverkehr unberührt

lassen. Der Umstand, dass der Beklagte der Schaffung eines „restriktionsfreien“

Mittelstreckenverkehrs besonderes Gewicht beigemessen hat, ändert nichts

daran, dass ein Flughafen, auf dem nur Mittelstreckenverkehr abgewickelt wird,

von seinen baulichen und sonstigen Anforderungen her ein anderes Vorhaben

darstellt. Auch die vom Kläger vorgeschlagene Verlegung des Baches führt auf

eine unzumutbare Beschränkung, weil dies in jedem Fall mit einer nachhaltig

verkürzten