Urteil des BVerwG, Az. 4 C 10.11

Halle, Parkhaus, Bestandteil, Entstehung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 C 10.11
OVG 1 LB 259/10
Verkündet
am 19. April 2012
Renner
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 19. April 2012
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und Dr. Jannasch,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz
für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Nieder-
sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 7. Juli 2011
wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.
G r ü n d e :
I
Die Beteiligten streiten um die Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung einer
Baugenehmigung.
Die Klägerin betreibt auf dem Hafengelände von N. eine Schiffswerft. Mit Datum
vom 20. Januar 2005 beantragte sie die Erteilung einer Baugenehmigung zur
Nutzung ihrer Bootslagerhalle als Parkhaus für ca. 250 Kraftfahrzeuge in den
Sommermonaten und zum Bau von schotterunterlegten Parkplätzen für ca. 750
Kraftfahrzeuge auf der ca. 110 m tiefen, zwischen der Bootslagerhalle und dem
östlichen Hafenschutzdamm gelegenen Freifläche. Die geplanten Stellplätze
sind hauptsächlich für die Fahrzeuge von Gästen der Inseln J. und No. gedacht,
die beabsichtigen, mit den im Hafen ablegenden Fährschiffen überzusetzen und
ihre Fahrzeuge auf dem Festland zurückzulassen.
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Die am 2. Juni 2005 erhobene Untätigkeitsklage hat das Verwaltungsgericht
abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung zurückgewiesen.
Das Verwaltungsgericht habe im Ergebnis zu Recht entschieden, dass der Klä-
gerin kein Anspruch auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung zustehe.
Dabei könne offen bleiben, ob das Vorhaben nach § 35 BauGB - wie vom Ver-
waltungsgericht angenommen - oder nach § 34 BauGB zu beurteilen sei; denn
es sei nach beiden Vorschriften nicht genehmigungsfähig. Der Senat hat der
Revision der Klägerin stattgegeben (Urteil vom 16. September 2010 - BVerwG
4 C 7.10 - Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 212 = NVwZ 2011, 436) und die
Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwal-
tungsgericht zurückverwiesen. Die vorinstanzlich angeführten Gründe, warum
das Vorhaben für den Fall seiner Innenbereichslage nicht nach § 34 BauGB zu-
lässig sei, hielten der revisionsgerichtlichen Kontrolle nicht stand. Ob dem
Oberverwaltungsgericht bei der Prüfung des § 35 BauGB ebenfalls Rechtsfeh-
ler unterlaufen seien, könne dahingestellt bleiben. Da das Oberverwaltungsge-
richt die Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 34 BauGB und des § 35 BauGB
alternativ verneint habe, genüge es für den Erfolg der Revision, dass der Be-
gründungsteil gegen Bundesrecht verstoße, der § 34 BauGB betreffe.
Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung erneut zurückgewiesen und den
mit dem Hauptantrag und in verschiedenen Varianten hilfsweise geltend ge-
machten Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung, hilfsweise auf Fest-
stellung, dass der Bauantrag zwischen dem 14. April 2005 und dem 14. Juli
2005 positiv hätte beschieden werden müssen, mit der Begründung verneint,
das Baugrundstück liege im Außenbereich und das nicht privilegierte Vorhaben
könne dort nicht zugelassen werden, weil die zeitweilige Umnutzung der Boots-
lagerhalle zum Parkhaus die Verfestigung und die beabsichtigte Nutzung der
Freifläche im Anschluss an die Halle als Parkplatz die Erweiterung einer Split-
tersiedlung befürchten lasse.
Mit ihrer vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision verfolgt die Klä-
gerin ihr Klagebegehren weiter.
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Während des Revisionsverfahrens hat die Beklagte den Bebauungsplan Nr. 92
„Hafen“ in Kraft gesetzt, der nach seinen textlichen Festsetzungen Stellplätze
ausschließlich für Hafenbedienstete, Bedienstete der Betriebe, Fischer und
Kunden zulässt und für Zwecke des Dauerparkens durch z.B. Inselbesucher
ausschließt.
II
Die Revision ist unbegründet. Das Berufungsurteil steht mit Bundesrecht im
Einklang.
1. Im Falle der Wirksamkeit des Bebauungsplans Nr. 92 „Hafen“ ist das Vorha-
ben der Klägerin nicht genehmigungsfähig, weil es den Festsetzungen des
Plans zur Art der baulichen Nutzung widerspricht (§ 30 Abs. 1 BauGB). Der Be-
bauungsplan lässt Stellplätze für Zwecke des Dauerparkens z.B. durch Inselbe-
sucher nicht zu. Das Inkrafttreten des Bebauungsplans ist eine Rechtsände-
rung, die im Revisionsverfahren zu beachten ist. Das Revisionsgericht hat
Rechtsänderungen, die während des Revisionsverfahrens eintreten, in glei-
chem Umfang zu berücksichtigen, wie sie die Vorinstanz zu berücksichtigen
hätte, wenn sie jetzt entschiede (Urteil vom 29. Januar 2009 - BVerwG 4 C
16.07 - BVerwGE 133, 98 Rn. 11; stRspr). Da eine Klage auf Erteilung einer
Baugenehmigung nur begründet ist, wenn im Zeitpunkt der gerichtlichen Ent-
scheidung ein Genehmigungsanspruch besteht, müsste auch das Oberverwal-
tungsgericht den Bebauungsplan berücksichtigen.
2. Auch im Falle der Unwirksamkeit des Bebauungsplans Nr. 92 „Hafen“ ist das
- teilbare - Vorhaben seit Bauantragstellung weder ganz noch teilweise geneh-
migungsfähig. Das Oberverwaltungsgericht hat in Übereinstimmung mit Bun-
desrecht entschieden, dass das Vorhaben im Außenbereich liegt und seine Zu-
lassung als sonstiges Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB ausgeschlos-
sen ist, weil es die Verfestigung und Erweiterung einer Splittersiedlung befürch-
ten lässt (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB) und deshalb öffentliche Belange be-
einträchtigt.
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a) Die Zuordnung des Bauvorhabens zum Außenbereich durch das Oberver-
waltungsgericht ist revisionsrechtlich nicht zu beanstanden.
Ein Vorhaben liegt im Außenbereich, wenn es nicht Bestandteil eines im Zu-
sammenhang bebauten Ortsteils im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB ist. Für das
Bestehen eines Bebauungszusammenhangs ist ausschlaggebend, inwieweit
die aufeinanderfolgende Bebauung - trotz etwa vorhandener unbebauter, aber
bebauungsfähiger Grundstücke (Baulücken im engeren Sinne) oder freier Flä-
chen, die wegen ihrer natürlichen Beschaffenheit (stehendes oder fließendes
Gewässer) oder wegen ihrer besonderen Zweckbestimmung (Sportplätze, Er-
holungsflächen) einer Bebauung entzogen sind - den Eindruck der Geschlos-
senheit (Zusammengehörigkeit) vermittelt (Urteil vom 1. Dezember 1972
- BVerwG 4 C 6.71 - BVerwGE 41, 227 <233>). Darüber, wo die Grenze des
Bebauungszusammenhangs verläuft, ist nicht nach geographisch-mathema-
tischen Maßstäben, sondern aufgrund einer umfassenden, die gesamten örtli-
chen Gegebenheiten erschöpfend würdigenden Wertung und Bewertung des
konkreten Sachverhalts zu entscheiden (Urteil vom 14. November 1991
- BVerwG 4 C 1.91 - Buchholz 310 § 86 Abs. 1 VwGO Nr. 236; stRspr). Diese
Aufgabe zu erfüllen ist Sache des Tatsachengerichts. An dessen Wertung und
Bewertung ist das Revisionsgericht nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden, es sei
denn, die Sachverhalts- und Beweiswürdigung beruht auf einem Rechtsirrtum
oder verstößt gegen allgemeine Beweiswürdigungsgrundsätze, zu denen die
gesetzlichen Beweisregeln, die Denkgesetze und die allgemeinen Erfahrungs-
sätze zählen (vgl. Urteil vom 13. Juli 2006 - BVerwG 4 C 2.05 - BVerwGE 126,
233 <238> m.w.N.). Ein solcher die Bindung ausschließender Grund ist hier
nicht gegeben.
Nach Ansicht des Oberverwaltungsgerichts ist das Bauvorhaben weder Be-
standteil der südlich des Hafengeländes gelegenen Wohnbebauung noch Be-
standteil der Bebauung im Westhafen noch Bestandteil der Bebauung im west-
lichen Teil des Osthafens. Von der Wohnbebauung sei es durch den Haupt-
deich, von den baulichen Anlagen im Westhafen und im westlichen Teil des
Osthafens durch das Wasserbecken, das (auch) für die Werft genutzt werde,
sowie die Wasserfläche östlich der Mole getrennt, die ihrerseits das Hafenge-
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lände in den Westhafen und den Osthafen teile. Zwischen der Bebauung unmit-
telbar an der Ostseite der Mole (Kfz-Werkstatt, Polizei, Bauhof) und der Bebau-
ung östlich der Wasserfläche des Osthafens, zu der neben der Bootslagerhalle
der Klägerin noch weitere vier Gebäude gehörten, bestehe kein Zusammen-
hang, weil die jeweiligen Gebäudeansammlungen durch das Hafenbecken, das
der Werftanlage der Klägerin diene, getrennt und zudem durch die Entfernung
von ca. 200 m räumlich deutlich voneinander abgesetzt seien. Die Verbindung
durch eine langgestreckte, gepflasterte und als Fahrweg dienende Fläche ver-
mittle den Eindruck der Zusammengehörigkeit nicht. Fehlerhafte Rechtssätze
liegen dieser Würdigung nicht zugrunde. Es entspricht der Rechtsprechung des
Senats und wird von ihm als Regelfall bezeichnet, dass durch Geländehinder-
nisse, Erhebungen, aber auch durch Einschnitte im Landschaftsbild, wie etwa
einen Fluss oder einen Graben, Bebauungszusammenhänge unterbrochen wer-
den (Beschluss vom 27. Mai 1988 - BVerwG 4 B 71.88 - BRS 48 Nr. 45 S. 127).
Ebenfalls anerkannt ist, dass sich mit wachsender Größe einer Freifläche deren
trennender Eindruck verstärken kann (vgl. Beschluss vom 12. März 1999
- BVerwG 4 B 112.98 - NVwZ 1999, 763) und eine Straße nicht immer oder
auch nur regelmäßig eine verbindende Funktion hat (Urteil vom 12. Dezember
1990 - BVerwG 4 C 40.87 - DVBl 1991, 810). Dass die Bebauung am Eingang
zur und unmittelbar an der Mole im Osthafen durch eine aufgelockerte Struktur
mit großen Freiflächen gekennzeichnet und deshalb die Freifläche zu der 200 m
entfernten Bebauung im östlichen Teil des Osthafens für die maßstabbildende
Bebauung charakteristisch ist, hat das Oberverwaltungsgericht nicht festge-
stellt, wird von der Klägerin nicht substanziiert dargelegt und ist auch nicht er-
sichtlich.
Die befestigten Stell- und Lagerflächen, die sich unmittelbar westlich an die
Bootslagerhalle der Klägerin anschließen, stellen nach Ansicht des Oberverwal-
tungsgerichts den Bebauungszusammenhang nicht her. Das ist im Ergebnis
ebenfalls nicht zu beanstanden. Zur Begründung darf allerdings nicht darauf
abgestellt werden, dass die Bebauung im östlichen Teil des Osthafens nicht als
Ortsteil, sondern nur als Splittersiedlung angesehen werden kann (UA S. 11).
Die Tatbestandsmerkmale „im Zusammenhang bebaut“ und „Ortsteil“ gehen
nicht ineinander auf, sondern sind kumulativer Natur. Wenn eine aufeinander-
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folgende Bebauung trotz vorhandener Baulücken noch den Eindruck der Ge-
schlossenheit vermittelt, ist - in einem nächsten Schritt - zu klären, ob der Be-
bauungszusammenhang nach seinem siedlungsstrukturellen Gewicht Ortsteil-
qualität hat; denn nur ein Bebauungszusammenhang, der auch Ortsteil ist, kann
zu einem Baurecht nach § 34 BauGB führen (Urteil vom 3. Dezember 1998
- BVerwG 4 C 7.98 - BRS 60 Nr. 81 S. 306). Das hat das Oberverwaltungsge-
richt möglicherweise verkannt. Unter den Begriff der Bebauung im Sinne von
§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB fallen indes nur bauliche Anlagen, die optisch wahr-
nehmbar sind und ein gewisses Gewicht haben, so dass sie geeignet sind, ein
Gebiet als einen Ortsteil mit einem bestimmten Charakter mitzuprägen (Urteil
vom 14. September 1992 - BVerwG 4 C 15.90 - Buchholz 406.11 § 34 BauGB
Nr. 152 S. 67). Der Senat hat hieraus gefolgert, mit den Begriffen „Bauten“, „Be-
bauung“ und „Siedlung“ sei nichts anderes gemeint, als dass die betreffenden
Anlagen und Flächen dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienen sollen
(Senatsurteil vom 17. Februar 1984 - BVerwG 4 C 55.81 - Buchholz 406.11
§ 34 BBauG Nr. 97 S. 34). Befestigte Stellplätze sind daher, wie auch das
Oberverwaltungsgericht zutreffend herausgestellt hat (UA S. 9), für sich allein
genommen keine Bauten, die einen Bebauungszusammenhang begründen
oder an seiner Entstehung mitwirken können (Beschluss vom 10. Juli 2000
- BVerwG 4 B 39.00 - NVwZ 2001, 70). Ihnen fehlt die maßstabbildende Kraft,
weil sie sich dem Beobachter bei einer optischen Bewertung eher als unbebaut
darstellen (Urteil vom 14. September 1992 a.a.O.).
Zu Unrecht wirft die Klägerin dem Oberverwaltungsgericht vor, gegen Denkge-
setze verstoßen zu haben. Das Oberverwaltungsgericht habe in seinem Urteil
festgestellt, dass der Anwendungsbereich des § 34 BauGB - von der Mole aus
gesehen - vor/mit den befestigten Freiflächen (Stell- und Lagerplätze) ende.
Damit habe es zum Ausdruck gebracht, dass der übrige Hafenbereich zum In-
nenbereich gehöre. Im Widerspruch dazu habe es an anderer Stelle offen ge-
lassen, ob der übrige Hafenbereich Ortsteilqualität habe. Die Kritik der Klägerin
verhilft der Revision nicht zum Erfolg. Das Baugrundstück der Klägerin liegt im
Außenbereich, weil es keinem Bebauungszusammenhang angehört. Ob und
wie weit der Hafenbereich aus Richtung Westen durch eine Innenbereichslage
gekennzeichnet ist, ist nicht entscheidungserheblich.
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b) Das Oberverwaltungsgericht hat im Einklang mit Bundesrecht angenommen,
dass es sich bei dem Vorhaben der Klägerin um ein sonstiges Vorhaben im
Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB und nicht um ein privilegiertes Vorhaben nach
§ 35 Abs. 1 BauGB handelt. Das Vorhaben kann namentlich nicht den Privi-
legierungstatbestand des § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB in Anspruch nehmen; denn
es dient keinem ortsgebundenen gewerblichen Betrieb.
Nach der bindenden Würdigung des Oberverwaltungsgerichts ist die Stellplatz-
vermietung nicht Bestandteil des ortsgebundenen Werftbetriebs. Sie kann auch
nicht als „mitgezogener“ Betriebsteil an der Privilegierung der Werft teilnehmen.
Für sich allein, als von der Werft unabhängiges „zweites betriebliches Stand-
bein“ ist sie kein ortsgebundener gewerblicher Betrieb. Ortsgebunden im Sinne
des § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB ist ein Gewerbe nur dann, wenn es nach seinem
Gegenstand und seinem Wesen ausschließlich an der fraglichen Stelle betrie-
ben werden kann (Urteil vom 16. Juni 1994 - BVerwG 4 C 20.93 - BVerwGE 96,
95 <98>). Hierfür genügt nicht, dass sich der Standort aus Gründen der Renta-
bilität anbietet oder gar aufdrängt. Erforderlich ist vielmehr, dass der Betrieb auf
die geografische oder geologische Eigenart der Stelle angewiesen ist, weil er
an einem anderen Ort seinen Zweck verfehlen würde (Urteil vom 7. Mai 1976
- BVerwG 4 C 43.74 - BVerwGE 50, 346 <348>). Das ist hier, wie das Oberver-
waltungsgericht zutreffend dargelegt hat, nicht der Fall. Die geplanten Stellplät-
ze sind entgegen der Darstellung der Klägerin nicht Bestandteil der Abferti-
gungsanlagen für die Fährschifffahrt. Zu den Abfertigungsanlagen gehören die-
jenigen Anlagen, auf die der Fährbetrieb angewiesen ist, um seine Transport-
leistungen über See abwickeln zu können. Dazu mögen dem Anleger zugeord-
nete Parkplätze zählen, auf denen zur Einschiffung bestimmte Fahrzeuge ab-
gestellt werden, nicht aber Parkplätze, die für diejenigen Fahrgäste der Fähr-
schiffe vorgesehen sind, die ihr Fahrzeug auf dem Festland stehen lassen.
Der Einordnung der als Parkhaus genutzten Bootslagerhalle als sonstiges Vor-
haben steht nicht entgegen, dass die Halle weiterhin auch privilegiert genutzt
werden darf. Erfüllt ein Vorhaben mit einer Nutzung die Voraussetzungen der
Privilegierung und mit einer anderen Nutzung nicht, so bestimmt sich die Zuläs-
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sigkeit - außer im Fall der „Mitziehung“ - teilweise nach dem ersten und teilwei-
se nach dem zweiten Absatz des § 35 BauGB (Weyreuther, Bauen im Außen-
bereich, Kapitel: Privilegierung von nur im Außenbereich auszuführenden Vor-
haben Nr. 26, S. 388).
c) Das Oberverwaltungsgericht hat dem Vorhaben den öffentlichen Belang des
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB entgegengehalten. Soweit es um die zeitweili-
ge Umnutzung der Halle gehe, sei die Verfestigung, soweit die Nutzung der
Freifläche im Anschluss an die Halle betroffen sei, die Erweiterung einer Split-
tersiedlung zu befürchten. Dagegen ist bundesrechtlich nichts zu erinnern.
Eine Splittersiedlung ist eine Ansammlung von baulichen Anlagen, die zum
- wenn auch eventuell nur gelegentlichen - Aufenthalt von Menschen bestimmt
sind (Urteil vom 9. Juni 1976 - BVerwG 4 C 42.74 - Buchholz 406.11 § 35
BBauG Nr. 128 S. 31); das schließt gewerbliche Anlagen ein (Urteil vom
18. Februar 1983 - BVerwG 4 C 19.81 - BVerwGE 67, 33 <38>). Der Charakter
einer Ansiedlung als Splittersiedlung ergibt sich vor allem aus der Entgegenset-
zung zum Ortsteil (Urteil vom 3. Juni 1977 - BVerwG 4 C 37.75 - BVerwGE 54,
73 <76>). Während unter einem Ortsteil jeder Bebauungszusammenhang zu
verstehen ist, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht
besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist (Urteile vom
6. November 1968 - BVerwG 4 C 31.66 - BVerwGE 31, 22 <26> und vom
3. Dezember 1998 a.a.O. S. 307), ist eine Splittersiedlung eine bloße Anhäu-
fung von Gebäuden. Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts
vermittelt die Bebauung östlich des östlichen Hafenbeckens den Eindruck einer
unorganischen Streubebauung ohne das für die Einstufung als Ortsteil ausrei-
chende Gewicht. An diese Feststellung ist der Senat gebunden.
Mit Recht hat das Oberverwaltungsgericht für die Einstufung des Bebauungs-
komplexes als Splittersiedlung nicht darauf abgestellt, ob die dem Komplex an-
gehörenden Gebäude privilegiert zulässig sind. Auch eine Ansammlung privi-
legierter Bauvorhaben kann eine Splittersiedlung sein; denn der öffentliche Be-
lang, die Entstehung einer Splittersiedlung zu vermeiden, kann auch einem pri-
vilegierten Vorhaben entgegenstehen (vgl. Urteil vom 22. November 1985
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- BVerwG 4 C 71.82 - BRS 44 Nr. 76 S. 174 amtlicher Leitsatz Nr. 3). Wenn das
regelmäßig nicht der Fall ist, liegt das daran, dass der Gesetzgeber solche Vor-
haben im Außenbereich gerade bevorrechtigt (Urteil vom 19. Juni 1991
- BVerwG 4 C 11.89 - BRS 52 Nr. 78 S. 198), und nicht daran, dass sie nichts
zur Entstehung, Verfestigung oder Erweiterung einer Splittersiedlung beitragen
können.
Splittersiedlungen sind allerdings nicht schon um ihrer selbst willen zu missbilli-
gen. § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB wertet die Entstehung, Verfestigung oder
Erweiterung einer Splittersiedlung nicht schlechthin als Beeinträchtigung öffent-
licher Belange, sondern stellt darauf ab, ob diese Entwicklung zu befürchten ist.
Zu befürchten ist das Entstehen einer Splittersiedlung nur dann, wenn das Vor-
haben zum Bestehen einer unerwünschten Splittersiedlung führt; unerwünscht
in diesem Sinne ist eine Splittersiedlung, wenn mit ihr ein Vorgang der Zersied-
lung eingeleitet oder gar schon vollzogen wird. Nicht anders liegt es mit der Er-
weiterung, d.h. der räumlichen Ausdehnung, und der Verfestigung, d.h. der Auf-
füllung des schon bisher in Anspruch genommenen räumlichen Bereiches.
Auch sie sind zu missbilligen, d.h. zu befürchten und unerwünscht, nur dann,
wenn in ihnen ein Vorgang der Zersiedlung gesehen werden muss (Urteil vom
3. Juni 1977 a.a.O.). Das anzunehmen rechtfertigt sich in aller Regel. Eine
Ausnahme hat der Senat namentlich für den - hier nicht vorliegenden Fall - an-
genommen, dass sich die Streubebauung als herkömmliche - und nicht nur
mehrfach vorhandene (Beschluss vom 19. April 1994 - BVerwG 4 B 77.94 -
BRS 56 Nr. 60 S. 179) - Siedlungsform in der Gemeinde darstellt (Urteil vom
9. Juni 1976 a.a.O. S. 35). Auch die Berechtigung der regelhaften Annahme
eines Vorgangs der Zersiedlung bedarf freilich - zumindest in Fällen der Verfes-
tigung - einer konkreten Begründung (Beschluss vom 24. Juni 2004 - BVerwG
4 B 23.04 - BRS 67 Nr. 109 S. 481).
aa) Die Bootslagerhalle soll monateweise zu anderen als dem genehmigten
Zweck genutzt werden. Nach der Rechtsprechung des Senats kann nicht nur
die Errichtung, sondern auch die - wie hier - vom Vorhabenbegriff des § 29
Abs. 1 BauGB mitumfasste Änderung der baulichen Nutzung einer baulichen
Anlage die unerwünschte Verfestigung einer Splittersiedlung auslösen (Urteil
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vom 11. November 1988 - BVerwG 4 C 50.87 - BRS 48 Nr. 58 S. 157 f.; Be-
schluss vom 24. Februar 1994 - BVerwG 4 B 15.94 - Buchholz 406.11 § 35
BauGB Nr. 294 S. 7). Unerwünscht ist die Verfestigung u.a. dann, wenn das
Vorhaben eine weit reichende oder doch nicht genau übersehbare Vorbildwir-
kung besitzt und daher seine unabweisbare Konsequenz sein könnte, dass in
nicht verlässlich eingrenzbarer Weise noch weitere Bauten hinzutreten werden
(Urteil vom 3. Juni 1977 a.a.O. S. 78; Beschluss vom 24. Juni 2004 a.a.O.
S. 481). Hierfür reicht es aus, dass bei einer Zulassung des Vorhabens weitere
ähnliche Vorhaben in der Splittersiedlung nicht verhindert werden könnten und
dadurch der Außenbereich (weiter) zersiedelt werden würde. Weit reichend ist
die Vorbildwirkung deshalb immer dann, wenn sich das Vorhaben und die wei-
teren Vorhaben, die nicht verhindert werden könnten, zusammen der vorhan-
denen Splittersiedlung nicht unterordnen, sondern diese erheblich verstärken
und dadurch eine weiter gehende Zersiedlung des Außenbereichs bewirken
würden (Urteil vom 27. August 1998 - BVerwG 4 C 13.97 - BRS 60 Nr. 92
S. 350). Besonderes Gewicht hat das öffentliche Interesse an der Verhinderung
einer Zersiedlung in einer - wie vorliegend - räumlich verhältnismäßig be-
schränkten, nach ihrer Landschaftsstruktur von der Umgebung klar abgehobe-
nen Außenbereichsfläche (vgl. Beschluss vom 24. Juni 2004 a.a.O. S. 482).
Der Tatbestand des Befürchtens der Verfestigung einer Splittersiedlung setzt
nicht voraus, dass als Folge der Zulassung des insoweit öffentliche Belange
beeinträchtigenden Vorhabens ein uneingeschränkter Rechtsanspruch auf Zu-
lassung weiterer Vorhaben entsteht. Es genügt, dass die Gründe, die weiteren
Vorhaben entgegengehalten werden könnten, an Überzeugungskraft einbüßen
würden, wenn das jetzt beantragte Vorhaben nicht aus eben den Gründen (Ver-
festigung einer Splittersiedlung) versagt würde, mit der Genehmigung also ein
sog. Berufungsfall geschaffen würde (Beschluss vom 2. September 1999
- BVerwG 4 B 27.99 - BRS 62 Nr. 117 S. 509).
Das Oberverwaltungsgericht hat den Sachverhalt dahingehend gewürdigt, dass
die Nutzung der Halle als Parkhaus, die an der Nachahmung interessierten
Gewerbebetreibenden kaum würde verborgen bleiben können, im Falle ihrer
Genehmigung negative Vorbildwirkung entfalten und einer (gewerblichen) Be-
bauung der Spülfelder nördlich der Halle, die die vorhandene Splittersiedlung
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erheblich erweitere, Vorschub leisten könne. Die Spülfelder seien für eine Be-
bauung geeignet und in der Vergangenheit bereits konkret in den Blick genom-
men worden. So seien in einem früheren Internet-Auftritt der Fa. N. die Spülfel-
der nördlich des Grundstücks der Klägerin bereits als Gewerbeflächen angebo-
ten worden. Wenn auch dieser Internetauftritt nicht mehr zugänglich sei, zeige
sich jedoch, wie sich die Vorbildwirkung für diese Grundstücke bereits konkreti-
siert habe. Besonderes Gewicht erhalte dieser Umstand dadurch, dass das Ge-
lände durch die umgebende Wasserfläche räumlich abgegrenzt sei. Anderer-
seits biete gerade diese Tatsache in Verbindung mit der dennoch gegebenen
Ausdehnungsmöglichkeit der nutzbaren Fläche auf den Spülfeldern in beson-
ders hohem Maße Anreizwirkung zur baulichen Ausnutzung und folgenden Zer-
siedlungswirkung. An die vorinstanzliche Sachverhaltswürdigung ist der Senat
gebunden. Es steht daher fest, dass auch von anderer Seite Druck auf den Au-
ßenbereich ausgeübt wird und eine Genehmigung der Nutzung der Bootslager-
halle als Parkhaus in den Sommermonaten als Präzedenzfall zum Anlass ge-
nommen werden könnte, die Inanspruchnahme des Außenbereichs zu nicht
privilegierten Zwecken voranzutreiben. In einem solchen Fall erfordern es die
öffentlichen Belange, den ersten Ansätzen entgegenzutreten (vgl. Urteil vom
25. Januar 1985 - BVerwG 4 C 29.81 - BRS 44 Nr. 87 S. 208).
Entgegen der Ansicht der Klägerin ist die zeitweilige Nutzung der Halle als
Parkhaus geeignet, zur Verfestigung der Splittersiedlung beizutragen. Zu Recht
hat das Oberverwaltungsgericht eine Beeinträchtigung des in § 35 Abs. 3
Satz 1 Nr. 7 BauGB genannten öffentlichen Belangs nicht im Hinblick darauf
verneint, dass der Baukörper schon vorhanden ist, Bestandsschutz genießt,
äußerlich nicht verändert wird und für ein Drittel des Jahres privilegiert weiter-
genutzt wird. Auch durch eine Nutzungsänderung ohne jede äußere Änderung
des Baukörpers kann die Gefahr der Entstehung einer Splittersiedlung auf-
kommen (Beschluss vom 14. Juli 1975 - BVerwG 4 B 4.75 - Buchholz 406.11
§ 35 BBauG Nr. 121 S. 11 f.). Rechtlich ohne Belang ist, dass die Halle noch
periodisch für privilegierte Zwecke weitergenutzt werden soll. Die Halle ist für
das vorliegende Genehmigungsverfahren so zu behandeln, als würde sie er-
richtet werden, um als Parkhaus zu dienen. Wäre die privilegierte Nutzung
schon eingestellt worden, stünde das - wie auch die Klägerin nicht in Abrede
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stellt - außer Frage. Die nur teilweise Aufgabe der privilegierten Nutzung führt
auf kein anderes Ergebnis. Zum einen entfällt die negative Vorbildwirkung der
neuen Nutzung nicht und ist nicht einmal deshalb abgeschwächt, weil sie nur
zeitweise ausgeübt wird. Zum anderen würde der Klägerin im Falle der Geneh-
migung der neuen Nutzung der Anreiz genommen, im Fall einer dauerhaften
Einstellung der privilegierten Nutzung den Rückbau der funktionslos geworde-
nen Bootslagerhalle zu erwägen, und träte der vom Gesetzgeber mangels Vor-
liegens der Voraussetzungen des § 35 Abs. 4 BauGB missbilligte Zustand ein,
dass eine nicht privilegierte Inanspruchnahme des Außenbereichs für die Zu-
kunft festgeschrieben wird.
bb) Mit dem Außenparkplatz wird die Splittersiedlung erweitert, d.h. räumlich in
den Außenbereich ausgedehnt (vgl. Urteil vom 3. Juni 1977 a.a.O. S. 76). Auch
die Errichtung einer nicht zum Aufenthalt von Menschen bestimmten baulichen
Anlage, die die Ausweitung einer in einer Splittersiedlung ausgeübten oder aus-
zuübenden Nutzung ermöglicht, kann die Splittersiedlung verfestigen (Be-
schluss vom 7. September 1984 - BVerwG 4 B 188.84 - Buchholz 406.11 § 35
BauGB Nr. 215 S. 109). Anders als unter bestimmten Voraussetzungen einer
Verfestigung streitet gegen die Erweiterung einer Splittersiedlung „gewisserma-
ßen eine starke Vermutung“; die Missbilligung einer Erweiterung rechtfertigt
sich in der Regel ohne Weiteres (Urteil vom 28. Oktober 1983 - BVerwG 4 C
70.78 - BRS 40 Nr. 93 S. 231). Besondere Gründe, aus denen hier die Erweite-
rung der Splittersiedlung bauplanungsrechtlich zu billigen wäre - insbesondere
um sie abzurunden -, ergeben sich aus dem vom Oberverwaltungsgericht fest-
gestellten Sachverhalt nicht.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Dr. Jannasch
Dr. Philipp
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B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf
1 012 500 € festgesetzt.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Dr. Jannasch
Dr. Philipp
Petz
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Bauplanungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BauGB
§ 35 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 Nr. 7
Stichworte:
Hafengebiet; Stellplätze; Parkplatz; Parkhaus; Lagerhalle; Nutzungsänderung;
zeitweilige ~; Außenbereich; Bebauungszusammenhang, Ortsteil; Splittersied-
lung; Verfestigung einer ~; Erweiterung einer ~.
Leitsatz:
Die zeitweilige, periodisch wiederkehrende Nutzung eines für privilegierte Zwe-
cke genehmigten und genutzten Gebäudes zu einem nicht privilegierten Zweck
kann zur Verfestigung einer Splittersiedlung beitragen.
Urteil des 4. Senats vom 19. April 2012 - BVerwG 4 C 10.11
I. VG Oldenburg vom 15.03.2007 - Az.: VG 4 A 2268/05 -
II. OVG Lüneburg vom 07.07.2011 - Az.: OVG 1 LB 259/10 -