Urteil des BVerwG, Az. 4 C 10.09

Kirche, Befreiung, Ausschluss der Öffentlichkeit, Ausnahme
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 C 10.09
VGH 3 S 2679/08
Verkündet
am 18. November 2010
Ott
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 18. November 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz,
die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und Dr. Bumke
sowie den Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz
für Recht erkannt:
Das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württem-
berg vom 9. November 2009 wird aufgehoben.
Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Ent-
scheidung an den Verwaltungsgerichtshof Baden-
Württemberg zurückverwiesen.
Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung
vorbehalten.
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G r ü n d e :
I
Die Klägerin ist eine als eingetragener Verein organisierte Pfarrgemeinde der
Syrisch-Orthodoxen Kirche. Im Jahre 1994 beantragte sie die Erteilung einer
Baugenehmigung für die Errichtung einer „Syrisch-Orthodoxen Kirche mit Mau-
soleum“ sowie eines „Gemeindezentrums“. In der Bauzeichnung für das Unter-
geschoss der Kirche war eine „Krypta“ mit zehn Grabkammern eingezeichnet.
Das Baugrundstück liegt im Geltungsbereich eines Bebauungsplans der Beige-
ladenen zu 1, der das gesamte Plangebiet als Industriegebiet (GI) festsetzt. In
den textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans sind „Ausnahmen nach § 9
Abs. 3 BauNVO und Nebenanlagen nach § 14 BauNVO“ zugelassen.
Die Beklagte erteilte der Klägerin die beantragte Baugenehmigung für das Kir-
chengebäude und das Gemeindezentrum. Hinsichtlich der Krypta lehnte sie den
Antrag unter Hinweis auf das versagte gemeindliche Einvernehmen der
Beigeladenen zu 1 ab. Die Klägerin erhob Widerspruch gegen die Ablehnung,
ließ dann aber in der Bauzeichnung ihres Bauantrags die Zweckbestimmung
„Krypta“ durch „Abstellraum“ ersetzen und die Grabkammern streichen. Die Be-
klagte hob daraufhin den ablehnenden Teil des Genehmigungsbescheides auf.
Die Kirche ist mittlerweile errichtet und wird von der Klägerin als solche genutzt.
Im Jahre 2005 beantragte die Klägerin, im betreffenden Raum im Unterge-
schoss der Kirche eine Krypta „als privaten Bestattungsplatz ausdrücklich aus-
schließlich für verstorbene Geistliche“ ihrer Kirche zu genehmigen. Entspre-
chend der ursprünglichen Planung ist der Einbau von zehn Grabkammern in
Wandnischen vorgesehen, die nach Beisetzung durch dicht verfugte Stahlbe-
tonplatten zur Raumseite hin verschlossen und mit beschrifteten Marmorver-
kleidungen versehen werden sollen. Die Krypta soll nur von außen zugänglich
sein.
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Das Gesundheitsamt beim Landratsamt Heilbronn stimmte der Krypta aus hy-
gienischer Sicht unter Auflagen zu. Die Beigeladene zu 1 versagte wiederum
das gemeindliche Einvernehmen. Die Beklagte lehnte den Bauantrag ab, der
hiergegen gerichtete Widerspruch der Klägerin blieb ohne Erfolg.
Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte unter Aufhebung der ablehnenden
Bescheide verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Bauge-
nehmigung für den Einbau einer Krypta im Untergeschoss der Kirche unter Be-
achtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden; im Übrigen
hat es die Klage abgewiesen.
Auf die Berufung der Beklagten und der Beigeladenen zu 1 hat der Verwal-
tungsgerichtshof die erstinstanzliche Entscheidung geändert und die Klage ins-
gesamt abgewiesen; die Berufung der Klägerin hat er zurückgewiesen. Die
Umwandlung des betreffenden Abstellraums in eine Krypta sei eine genehmi-
gungspflichtige, aber nicht genehmigungsfähige Nutzungsänderung. Sie sei
bauplanungsrechtlich unzulässig, weil sie den Festsetzungen des qualifizierten
Bebauungsplans widerspreche. Zwar handle es sich bei der Krypta um eine
- städtebaulich gegenüber der Kirche eigenständig zu würdigende - Anlage für
kirchliche Zwecke im Sinne des Ausnahmekatalogs des § 9 Abs. 3 Nr. 2
BauNVO. Sie sei jedoch wegen Unverträglichkeit mit dem Charakter eines In-
dustriegebiets unzulässig. Das Ermessen für eine ausnahmsweise Zulassung
nach § 31 Abs. 1 BauGB sei deshalb entgegen der Auffassung des Verwal-
tungsgerichts nicht eröffnet. Eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB komme
ebenfalls nicht in Betracht. Es spreche alles dafür, dass die private Bestat-
tungsanlage schon die Grundzüge der Planung berühre, die auf ein typisches,
die gewerbliche Nutzungsbreite voll ausschöpfendes Industriegebiet ohne kon-
fliktträchtige Ausnahmenutzungen gerichtet gewesen sei. Jedenfalls fehle es
aber an Befreiungsgründen. Insbesondere erforderten es Gründe des Wohls
der Allgemeinheit nicht, die Krypta trotz ihrer bauplanungsrechtlichen Unzuläs-
sigkeit an der vorgesehenen Stelle zu errichten. Dies gelte auch im Lichte der
Art. 4 und Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 WRV. Das Bedürfnis, über eine
Krypta in der eigenen Kirche zu verfügen, sei nicht zwingender Bestandteil der
Religionsausübung der Klägerin. Der durch die Ablehnung unterhalb dieser
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Schwelle angesiedelte Eingriff in die Religionsausübungsfreiheit sei durch den
Achtungsanspruch der Verstorbenen und das Recht der Angehörigen und
Trauernden auf ein würdevolles Gedenken gerechtfertigt, das im Industriegebiet
weder nach seiner Typik noch nach seiner Eigenart gewährleistet sei. Eine
diskriminierende Ungleichbehandlung im Verhältnis zur katholischen Kirche sei
ebenfalls nicht zu erkennen.
Die Klägerin wendet sich mit ihrer Revision gegen die vorinstanzlichen Urteile
und macht eine Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 4 Abs. 1 und 2 und Art. 3
Abs. 1 GG sowie ihrer Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 140 GG i.V.m.
Art. 137 ff. WRV geltend.
II
Die Revision der Klägerin ist begründet. Das Berufungsurteil verstößt gegen
Bundesrecht.
Die Einrichtung einer Krypta im Untergeschoss des Kirchengebäudes der Klä-
gerin ist eine Nutzungsänderung im Sinne des § 29 Abs. 1 BauGB, deren bau-
planungsrechtliche Zulässigkeit an §§ 30 ff. BauGB zu messen ist (1). Die An-
nahme des Verwaltungsgerichtshofs, dass diese Nutzungsänderung im Indus-
triegebiet nicht im Wege einer Ausnahme gemäß § 31 Abs. 1 BauGB zugelas-
sen werden kann, weil sie mit dem typischen Charakter eines Industriegebiets
unvereinbar ist, steht im Einklang mit Bundesrecht (2). Bundesrechtswidrig sind
demgegenüber die Gründe, auf die der Verwaltungsgerichtshof seine Auffas-
sung gestützt hat, dass die Krypta auch nicht im Wege einer Befreiung gemäß
§ 31 Abs. 2 BauGB genehmigt werden könne (3). Da die Tatsachenfeststellun-
gen des Verwaltungsgerichtshofs für eine abschließende Prüfung der Befrei-
ungsvoraussetzungen nicht ausreichen, war die Sache zur anderweitigen Ver-
handlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverwei-
sen (4).
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1. Die beantragte Nutzung des Abstellraums im Untergeschoss des Kirchenge-
bäudes der Klägerin als Krypta ist eine vom Vorhabenbegriff des § 29 Abs. 1
BauGB umfasste, mit geringfügigen baulichen Änderungen verbundene Nut-
zungsänderung.
Eine Nutzungsänderung liegt vor, wenn durch die Verwirklichung eines Vorha-
bens die einer genehmigten Nutzung eigene Variationsbreite verlassen wird und
durch die Aufnahme dieser veränderten Nutzung bodenrechtliche Belange neu
berührt werden können, so dass sich die Genehmigungsfrage unter boden-
rechtlichem Aspekt neu stellt (Urteil vom 18. Mai 1990 - BVerwG 4 C 49.89 -
NVwZ 1991, 264 m.w.N.; Beschlüsse vom 14. April 2000 - BVerwG 4 B 28.00 -
juris Rn. 6 und vom 7. November 2002 - BVerwG 4 B 64.02 - BRS 66 Nr. 70
S. 327). Die Variationsbreite der bisherigen Nutzung wird auch dann überschrit-
ten, wenn das bisher charakteristische Nutzungsspektrum durch die Änderung
erweitert wird (Urteil vom 27. August 1998 - BVerwG 4 C 5.98 - Buchholz
406.11 § 34 BauGB Nr. 190 S. 64). So liegen die Dinge hier. Die Nutzung als
Begräbnisstätte ist heute für eine Kirche nicht mehr charakteristisch. Im vorlie-
genden Fall wurde die Krypta zudem von der im Jahre 1994 erteilten Bauge-
nehmigung für die Errichtung der Kirche ausdrücklich ausgenommen und sollte
- auf Anregung des Regierungspräsidiums Stuttgart letztlich auch aus der Sicht
der Klägerin - einem Nachtrags-Baugenehmigungsverfahren vorbehalten blei-
ben.
Vorhaben im Sinne des § 29 Abs. 1 BauGB und damit Gegenstand der baupla-
nungsrechtlichen Prüfung ist jedoch nicht - wie vom Verwaltungsgerichtshof
angenommen - die Krypta als selbständige „Hauptanlage“, sondern die Ände-
rung von einer Kirche mit Abstellraum zu einer Kirche mit Krypta als Gesamt-
vorhaben. Geht es um die Änderung einer Nutzung, dürfen die bauliche Anlage
und ihre Nutzung nicht getrennt beurteilt werden; sie bilden eine Einheit (Urteil
vom 15. November 1974 - BVerwG 4 C 32.71 - BVerwGE 47, 185 <188>). Soll
nicht die Nutzung der baulichen Anlage insgesamt, sondern - wie hier - lediglich
eines bestimmten Teils der Anlage geändert werden, kann die bauplanungs-
rechtliche Prüfung hierauf nur beschränkt werden, wenn der betroffene Anla-
genteil auch ein selbständiges Vorhaben sein könnte; er muss von dem Vorha-
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ben im Übrigen abtrennbar sein (Urteil vom 17. Juni 1993 - BVerwG 4 C 17.91 -
BRS 55 Nr. 72 S. 204). Daran fehlt es hier. Der streitgegenständliche, unter
dem Altar gelegene Raum ist untrennbar mit der Kirche im Übrigen verbunden.
Nur weil dies so ist, möchte die Klägerin in der Krypta ihre Gemeindepriester
beisetzen. Der Verwaltungsgerichtshof hat festgestellt, dass nach den Glau-
bensvorstellungen der Klägerin die Verpflichtung besteht, syrisch-orthodoxe
Priester in einem geweihten kirchlichen Bestattungsraum beizusetzen (UA S. 17
und 27). Kirche und Krypta stehen deshalb als Gesamtvorhaben zur bau-
planungsrechtlichen Prüfung.
Die Nutzungsänderung ist auch städtebaulich relevant, weil durch die Aufnahme
der neuen Nutzung bodenrechtliche Belange neu berührt werden können (Urteil
vom 18. Mai 1990 - BVerwG 4 C 49.89 - a.a.O.). Der Verwaltungsgerichtshof
hat festgestellt, dass das Trauern und Gedenken nicht nur im Innern der Kirche
unter Ausschluss der Öffentlichkeit stattfinden, sondern auch außerhalb des
Kirchengebäudes bemerkbar sein werde. Wie sich aus den Äußerungen der
Klägerin im Baugenehmigungsverfahren sowie aus den von ihr in Bezug
genommenen externen Stellungnahmen zum Ritual des Totengedenkens
ergebe, solle das Gedenken feierlich zelebriert werden; die Toten sollen mit
gelegentlichen Feiern geehrt werden. Zudem sei es Brauch der syrisch-ortho-
doxen Christen, nach jedem samstäglichen Abendgottesdienst vor den
Priestergruften Gedenkgebete zu zelebrieren und an bestimmten Sonntagen
und an hohen kirchlichen Feiertagen die Gottesdienste mit einer feierlichen
Prozession in die Krypta abzuschließen. Bereits diese Feststellungen rechtferti-
gen die Annahme, dass durch die beantragte Nutzungsänderung bodenrechtli-
che Belange neu berührt werden können, auch wenn der Verwaltungsgerichts-
hof Quantität und Dauer dieser „externen“ Traueraktivitäten nicht näher be-
schrieben und sie „letztlich“ selbst nicht für ausschlaggebend gehalten, sondern
entscheidend auf die funktionsmäßige städtebauliche Qualität der Krypta als
Begräbnisstätte abgestellt hat (UA S. 22).
2. Der Verwaltungsgerichtshof hat angenommen, dass eine Kirche mit Krypta
zwar grundsätzlich unter die im Industriegebiet gemäß § 9 Abs. 3 Nr. 2
BauNVO ausnahmsweise zulassungsfähigen Anlagen für kirchliche Zwecke
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fällt, eine Ausnahme vorliegend aber wegen Unverträglichkeit dieser Nutzung
mit dem typischen Charakter eines Industriegebiets nicht erteilt werden kann.
Dagegen gibt es aus bundesrechtlicher Sicht nichts zu erinnern.
Das Kirchengrundstück liegt nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts-
hofs im Geltungsbereich eines qualifizierten Bebauungsplans, der hinsichtlich
der Art der baulichen Nutzung für das gesamte Plangebiet ein Industriegebiet
(GI) gemäß § 9 BauNVO festsetzt. Bedenken gegen die Wirksamkeit des Be-
bauungsplans hat der Verwaltungsgerichtshof nicht zu erkennen vermocht. An-
haltspunkte dafür haben sich auch im Revisionsverfahren nicht ergeben. Maß-
stab für die Zulässigkeit des Vorhabens ist deshalb grundsätzlich § 30 Abs. 1
BauGB. Im Industriegebiet ist eine Kirche mit Krypta nicht gemäß § 9 Abs. 2
BauNVO allgemein zulässig. Zu Recht konzentriert der Verwaltungsgerichtshof
seine Prüfung deshalb zunächst auf die Frage, ob die beantragte Nutzungsän-
derung im Wege einer Ausnahme gemäß § 31 Abs. 1 BauGB zugelassen wer-
den kann.
a) Im Einklang mit Bundesrecht geht der Verwaltungsgerichtshof davon aus,
dass das Vorhaben eine Anlage für kirchliche Zwecke im Sinne des § 9 Abs. 3
Nr. 2 BauNVO ist. Unter diesen Begriff fallen Anlagen, die unmittelbar kirchlich-
religiösen Zwecken dienen, wie insbesondere ein dem Gottesdienst dienendes
Kirchengebäude. Die von der Klägerin errichtete Kirche erfüllt diese Vorausset-
zungen. Die Krypta ist - wie bereits dargelegt - untrennbar mit der Kirche ver-
bunden. Sie ist nicht nur ein privater Bestattungsplatz im Sinne des § 9
BestattG, sondern, weil sie der Bestattung von Gemeindepriestern dienen soll,
die nach der Glaubensvorstellung der Klägerin nur in einem geweihten kirchli-
chen Raum beigesetzt werden dürfen, selbst Anlage für kirchliche Zwecke.
b) In Übereinstimmung mit Bundesrecht geht der Verwaltungsgerichtshof davon
aus, dass die ausnahmsweise Zulassungsfähigkeit der beantragten Nutzungs-
änderung aber am ungeschriebenen Tatbestandsmerkmal der Gebietsverträg-
lichkeit scheitert.
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Die Prüfung der Gebietsverträglichkeit rechtfertigt sich aus dem typisierenden
Ansatz der Baugebietsvorschriften der Baunutzungsverordnung. Der Verord-
nungsgeber will durch die Zuordnung von Nutzungen zu den näher bezeichne-
ten Baugebieten die vielfältigen und oft gegenläufigen Ansprüche an die Bo-
dennutzung zu einem schonenden Ausgleich im Sinne überlegter Städtebaupo-
litik bringen. Dieses Ziel kann nur erreicht werden, wenn die vom Verordnungs-
geber dem jeweiligen Baugebiet zugewiesene allgemeine Zweckbestimmung
den Charakter des Gebiets eingrenzend bestimmt (Urteil vom 21. März 2002
- BVerwG 4 C 1.02 - BVerwGE 116, 155 <158>; Beschluss vom 28. Februar
2008 - BVerwG 4 B 60.07 - Buchholz 406.12 § 4 BauNVO Nr. 19 Rn. 6, jeweils
m.w.N.). Zu Recht geht der Verwaltungsgerichtshof deshalb davon aus, dass
die Gebietsverträglichkeit eine für die in einem Baugebiet allgemein zulässigen
und erst recht für die ausnahmsweise zulassungsfähigen Nutzungsarten unge-
schriebene Zulässigkeitsvoraussetzung ist, der eine typisierende Betrach-
tungsweise zugrunde liegt und die der Einzelfallprüfung auf der Grundlage des
§ 15 Abs. 1 BauNVO vorgelagert ist.
Industriegebiete dienen gemäß § 9 Abs. 1 BauNVO ausschließlich der Unter-
bringung von Gewerbebetrieben, und zwar vorwiegend solcher Betriebe, die in
anderen Baugebieten unzulässig sind. Gewerbegebiete dienen gemäß § 8
Abs. 1 BauNVO der Unterbringung von nicht erheblich belästigenden Gewer-
bebetrieben. Die Unterbringung erheblich störender Betriebe ist deshalb dem
Industriegebiet vorbehalten und zugleich dessen Hauptzweck.
Von maßgeblicher Bedeutung für die Frage, welche Vorhaben mit dieser allge-
meinen Zweckbestimmung des Industriegebiets unverträglich sind, sind die An-
forderungen des jeweiligen Vorhabens an ein Gebiet, die Auswirkungen des
Vorhabens auf ein Gebiet und die Erfüllung des spezifischen Gebietsbedarfs
(Urteil vom 21. März 2002 a.a.O.). Da Industriegebiete der einzige Baugebiets-
typ der Baunutzungsverordnung sind, in dem erheblich störende Gewerbebe-
triebe untergebracht werden können, sind die in § 9 Abs. 3 BauNVO bezeichne-
ten Nutzungsarten nur dann ohne Weiteres gebietsverträglich, wenn sie nicht
störempfindlich sind und deshalb mit dem Hauptzweck des Industriegebiets
nicht in Konflikt geraten können. Diese Voraussetzung erfüllt eine Kirche - mit
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oder ohne Krypta - bei typisierender Betrachtung nicht (vgl. auch Beschluss
vom 20. Dezember 2005 - BVerwG 4 B 71.05 - Buchholz 406.12 § 8 BauNVO
Nr. 21 ). Eine auf störunempfindliche Anlagen beschränkte aus-
nahmsweise Zulassungsfähigkeit von „Anlagen für kirchliche Zwecke“ im Sinne
des § 9 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO führt auch nicht dazu, dass dieses Tatbestands-
merkmal leer liefe. Das gilt bereits deshalb, weil nicht alle Anlagen für kirchliche
Zwecke in gleicher Weise störempfindlich sind (vgl. etwa die Beispiele bei
Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Band V, Stand: Ju-
ni 2010, Rn. 82 zu § 4 BauNVO). Ob und gegebenenfalls unter welchen Vor-
aussetzungen auch eine störempfindliche Nutzung gebietsverträglich sein kann,
etwa weil sie einem aus dem Gebiet stammenden Bedarf folgt, kann offen
bleiben, weil weder seitens der Verfahrensbeteiligten geltend gemacht worden
noch sonst ersichtlich ist, dass hier derartige die Gebietsverträglichkeit be-
gründende Umstände gegeben sein könnten.
3. Bundesrechtswidrig sind jedoch die Gründe, auf die der Verwaltungsge-
richtshof seine Annahme gestützt hat, das Vorhaben könne auch nicht im Wege
einer Befreiung gemäß § 31 Abs. 2 BauGB genehmigt werden.
Ob die Umwandlung des Abstellraums in eine Krypta die Grundzüge der Pla-
nung berührt, hat der Verwaltungsgerichtshof nicht abschließend entschieden.
Nach seiner Auffassung fehlt jedenfalls ein Befreiungsgrund. Auch Gründe des
Wohls der Allgemeinheit erforderten es nicht, dass die Krypta trotz ihrer bau-
planungsrechtlichen Unzulässigkeit an der vorgesehenen Stelle eingerichtet
werde. Das gelte auch bei Bewertung der Grabstättennutzung im Licht der
Art. 4 und 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 3 WRV (UA S. 25). Die Bestattung der
Gemeindepriester in der Hauskirche sei kein zwingender Bestandteil der Religi-
onsausübung (UA S. 27). Der verbleibende Eingriff in die Religionsausübungs-
freiheit sei gerechtfertigt. Die Krypta erfordere ein Umfeld der Ruhe und An-
dacht. Dieses Umfeld sei in dem Industriegebiet weder nach seiner Typik noch
nach seiner Eigenart gewährleistet. Zudem befinde sich die Krypta nur wenige
Meter von der Grenze zum östlichen Nachbargrundstück und nur ca. 17 m von
der dortigen großen Produktionshalle entfernt. Diese Situation widerspreche der
Würde der in solchem Umfeld bestatteten Toten in hohem Maße. Insofern
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werde der Achtungsanspruch der Verstorbenen verletzt, der sich nachwirkend
aus Art. 1 Abs. 1 GG ergebe. Darüber hinaus werde bei objektiver Betrachtung
auch das durch Art. 1 Abs. 1 GG geschützte Recht der Angehörigen und Trau-
ernden auf ein würdevolles Gedenken beeinträchtigt. Diese verfassungsimma-
nente Schranke setze sich gegenüber der Beeinträchtigung der Religionsaus-
übungsfreiheit durch und sei auch verhältnismäßig. Dabei sei besonders zu
berücksichtigen, dass die Krypta keinesfalls nur am vorgesehenen Ort, sondern
(zusammen mit der Kirche) an anderer geeigneter Stelle errichtet werden könn-
te oder damals hätte errichtet werden können. Das Planungsrecht biete zahlrei-
che Möglichkeiten, um städtebaulich die Grundlagen für eine pietätvolle Be-
gräbnisstätte zu schaffen (UA S. 28 f.).
Mit diesen Erwägungen kann das Vorliegen eines Befreiungsgrundes nach § 31
Abs. 2 Nr. 1 BauGB nicht verneint werden.
a) Gründe des Wohls der Allgemeinheit beschränken sich nicht auf spezifisch
bodenrechtliche Belange, sondern erfassen alles, was gemeinhin unter öffentli-
chen Belangen oder öffentlichen Interessen zu verstehen ist, wie sie beispiel-
haft etwa in § 1 Abs. 5 und 6 BauGB aufgelistet sind (vgl. Urteil vom 9. Juni
1978 - BVerwG 4 C 54.75 - BVerwGE 56, 71 <76>). Vom Wortlaut des § 1
Abs. 6 Nr. 6 BauGB erfasst werden die Erfordernisse für Gottesdienst und
Seelsorge zwar nur, soweit sie von Kirchen und Religionsgesellschaften des
öffentlichen Rechts festgestellt werden. Die in den Glaubensvorstellungen wur-
zelnden Belange privatrechtlich organisierter Kirchen und Religionsgesellschaf-
ten sind jedoch ebenfalls als öffentliche Belange zu berücksichtigen, sei es als
kulturelle Bedürfnisse der Bevölkerung im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 3 BauGB
oder als ein in dem nicht abschließenden Katalog des § 1 Abs. 6 BauGB nicht
ausdrücklich erwähnter Belang (VGH München, Urteil vom 29. August 1996
- 26 N 95.2983 - VGH n.F. 49, 182 <186> = NVwZ 1997, 1016 <1017 f.>
m.w.N.). Das gilt jedenfalls, wenn die betreffende Kirchengemeinde - wie dies
bei der Klägerin der Fall sein dürfte - eine nicht unbedeutende Zahl von Mitglie-
dern hat.
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b) Gründe des Wohls der Allgemeinheit erfordern eine Befreiung im Sinne des
§ 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB nicht erst dann, wenn den Belangen der Allgemeinheit
auf eine andere Weise als durch eine Befreiung nicht entsprochen werden
könnte, sondern bereits dann, wenn es zur Wahrnehmung des jeweiligen öf-
fentlichen Interesses „vernünftigerweise geboten“ ist, mit Hilfe der Befreiung
das Vorhaben an der vorgesehenen Stelle zu verwirklichen. Dass die Befreiung
dem Gemeinwohl nur irgendwie nützlich oder dienlich ist, reicht demgegenüber
nicht aus (Urteil vom 9. Juni 1978 a.a.O.; Beschluss vom 6. März 1996
- BVerwG 4 B 184.95 - Buchholz 406.11 § 31 BauGB Nr. 35). Maßgebend sind
die Umstände des Einzelfalls. Dabei kann es auch auf - nach objektiven Krite-
rien zu beurteilende - Fragen der Zumutbarkeit ankommen (Urteil vom 9. Juni
1978 a.a.O. S. 77).
Der Verwaltungsgerichtshof hat festgestellt, dass das Bedürfnis der Klägerin,
ihre verstorbenen Gemeindepriester in der eigenen Kirche beisetzen zu kön-
nen, kein zwingender Bestandteil ihrer Religionsausübung ist. Nach ihrer Be-
gräbnisregel sei es zwar verboten, syrisch-orthodoxe Priester zusammen mit
den Gemeindeangehörigen auf normalen Friedhöfen zu bestatten. Es bestehe
die Verpflichtung, diesen Personenkreis in einem geweihten kirchlichen Bestat-
tungsraum beizusetzen. Die Beisetzung müsse jedoch nicht zwingend in der
„Hauskirche“ erfolgen (UA S. 27).
Diese Feststellungen stehen der Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2
Nr. 1 BauGB nicht entgegen. Gründe des Wohls der Allgemeinheit erfordern die
Zulassung der Krypta auch, wenn Alternativen zur Beisetzung in der eigenen
Kirche an sich in Betracht kommen, der Klägerin aber unter den gegebenen
Umständen nicht zugemutet werden können. Dass die Klägerin theoretisch an
anderer Stelle eine Kirche mit Krypta neu errichten könnte, genügt nicht.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs kann eine Befreiung
auch nicht mit dem Argument verweigert werden, dass es planungsrechtlich
bereits bei Errichtung der Kirche möglich gewesen wäre, an anderer geeigneter
Stelle die Grundlagen für eine pietätvolle Begräbnisstätte zu schaffen. Maßge-
bend für die Zumutbarkeit ist vielmehr, ob der Klägerin tatsächlich zu nicht un-
angemessenen Bedingungen ein besser geeignetes Grundstück für die Errich-
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tung einer Kirche mit Krypta auf dem Gebiet der Beklagten zur Verfügung ge-
standen hätte oder, wenn dies nicht der Fall war, ob sie sich bewusst auf die Er-
richtung einer Kirche ohne Krypta eingelassen hat. Feststellungen hierzu hat
der Verwaltungsgerichtshof nicht getroffen. Anhaltspunkte dafür, dass der Klä-
gerin ein besser geeignetes Grundstück zur Verfügung gestanden hätte, sind
jedenfalls nach Aktenlage nicht ersichtlich. Ausweislich der Verwaltungsvor-
gänge hat das Regierungspräsidium selbst angeregt, dass über die Zulässigkeit
einer Krypta im Rahmen eines Nachtragsbaugesuchs entschieden wird. Aus-
gehend hiervon dürfte der Klägerin nicht entgegengehalten werden können,
dass sie den Anspruch auf eine Krypta nicht bereits vor Errichtung der Kirche
gerichtlich geltend gemacht hat. Mangels tatsächlicher Feststellungen kann der
Senat hierüber jedoch nicht abschließend entscheiden. Eine Bestattung der
Gemeindepriester in einem niederländischen Kloster kann der Klägerin wegen
der großen Entfernung von fast 500 km jedenfalls nicht zugemutet werden.
Auch der Verwaltungsgerichtshof hat diesen Einwand „gut nachvollziehen“ kön-
nen (UA S. 27). Er hat ihn jedoch nicht - wie es geboten gewesen wäre - im
Rahmen des „Erforderns“ als für eine Befreiung sprechenden Umstand gewür-
digt.
Die Annahme eines Befreiungsgrundes gemäß § 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB schei-
tert auch nicht daran, dass die Krypta - wie der Verwaltungsgerichtshof anführt -
an der vorgesehenen Stelle „bauplanungsrechtlich unzulässig“ sei (UA S. 25).
Richtig ist zwar, dass die Krypta weder allgemein zulässig ist noch im Wege
einer Ausnahme zugelassen werden kann und - so ist zu ergänzen - wohl auch
bereits die Kirche am betreffenden Standort nicht hätte genehmigt werden
dürfen. Dies stellt jedoch kein Hindernis für die Erteilung einer Befreiung dar,
sondern eröffnet im Gegenteil erst den Anwendungsbereich des § 31 Abs. 2
BauGB.
Schließlich darf bei der einzelfallbezogenen Prüfung des Befreiungsgrundes
nicht unberücksichtigt bleiben, dass hier eine Nutzungserweiterung in Frage
steht, die zwar bei typisierender Betrachtung gebietsunverträglich ist, aber „ver-
nünftigerweise“ an ein vorhandenes Kirchengebäude anknüpft, das aufgrund
bestandskräftiger Baugenehmigung im genehmigten Umfang formal legal wei-
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tergenutzt werden darf. Das gilt umso mehr, wenn die bestandsgeschützte Kir-
chennutzung - wie hier - im Einvernehmen mit der Gemeinde genehmigt wurde,
die Gemeinde also gewissermaßen selbst den Keim für „vernünftigerweise ge-
botene“ Nutzungserweiterungen gelegt hat. Ob die sich aus der Würde der To-
ten und der Trauernden ergebenden städtebaulichen Anforderungen an eine
Begräbnisstätte der Befreiung entgegen stehen, ist keine Frage des Befrei-
ungsgrundes, sondern der weiteren Voraussetzung, dass die Abweichung auch
unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen ver-
einbar sein muss.
4. Das Berufungsurteil erweist sich auch nicht aus anderen Gründen als richtig
(§ 144 Abs. 4 VwGO). Ob die Abweichung unter Würdigung nachbarlicher Inte-
ressen mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist, hat der Verwaltungsge-
richtshof nicht ausdrücklich geprüft. Auch mit den dargelegten grundrechtlichen
Erwägungen verfehlt er die nach § 31 Abs. 2 BauGB anzulegenden Prüfungs-
maßstäbe. Für eine eigene abschließende Beurteilung dieser Frage durch den
Senat fehlt es an hinreichenden tatsächlichen Feststellungen (a). Nicht ab-
schließend entschieden hat der Verwaltungsgerichtshof, ob die Grundzüge der
Planung berührt werden. Auch der Senat ist hierzu nicht in der Lage (b).
a) Der Verwaltungsgerichtshof verfehlt die gemäß § 31 Abs. 2 BauGB anzule-
genden Maßstäbe, soweit er der Religionsausübungsfreiheit der Klägerin den
Achtungsanspruch der Toten und das Recht der Angehörigen und Trauernden
auf ein würdevolles Gedenken abstrakt gegenübergestellt und hierbei maßge-
bend auf die Typik und die Eigenart des Industriegebiets abgestellt hat, anstatt
die Vereinbarkeit der Abweichung mit den öffentlichen Belangen anhand der
konkreten Umstände des Einzelfalls zu prüfen.
Geboten ist eine Betrachtung, die die bisherige Situation (hier: Kirche ohne
Krypta) dem durch die Abweichung zu ermöglichenden Gesamtvorhaben (hier:
Kirche mit Krypta) gegenüberstellt und die Vereinbarkeit des sich daraus erge-
benden Unterschieds mit öffentlichen Belangen untersucht. Welche Umstände
als öffentliche Belange im Sinne von § 31 Abs. 2 BauGB eine Befreiung aus-
schließen, lässt sich nicht generell beantworten. In Betracht kommen insbeson-
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dere die in § 1 Abs. 5 und 6 BauGB genannten öffentlichen Belange (vgl. Urteil
vom 9. Juni 1978 - BVerwG 4 C 54.75 - BVerwGE 56, 71 <78>), auch solche,
die nicht in der gemeindlichen Planungskonzeption ihren Niederschlag gefun-
den haben (Roeser, in: Berliner Kommentar, 3. Aufl., Stand: August 2010,
Rn. 17 zu § 31; vgl. auch Urteil vom 19. September 2002 - BVerwG 4 C 13.01 -
BVerwGE 117, 50 <54>). Ist die Befreiung mit einem öffentlichen Belang in be-
achtlicher Weise unvereinbar, so vermag sich der die Befreiung rechtfertigende
Gemeinwohlgrund im Sinne des § 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB nicht durchzusetzen
(Urteil vom 9. Juni 1978 a.a.O. S. 77 f.). Da der Plan gerade unter den Nach-
barn einen Ausgleich von Nutzungsinteressen zum Inhalt hat, muss ferner dar-
auf abgehoben werden, ob in den durch den Bebauungsplan bewirkten nach-
barlichen Interessenausgleich erheblich störend eingegriffen wird (Beschluss
vom 6. März 1996 - BVerwG 4 B 184.95 - Buchholz 406.11 § 31 BauGB Nr. 35).
Maßgebend sind stets die konkreten Umstände des jeweiligen Einzelfalls (Urteil
vom 9. Juni 1978 a.a.O. S. 77).
Diesen bauplanungsrechtlichen Anforderungen werden die verfassungsrechtli-
chen Erwägungen des Verwaltungsgerichtshofs auch der Sache nach nicht in
jeder Hinsicht gerecht. Zutreffend ist zwar, dass auch der Achtungsanspruch
der Verstorbenen und das Recht der Angehörigen und Trauernden auf ein wür-
devolles Gedenken als öffentliche Belange im Sinne des § 31 Abs. 2 BauGB in
Betracht kommen, wobei offen bleiben kann, ob der Verwaltungsgerichtshof mit
der Menschenwürdegarantie des Art. 1 Abs. 1 GG die richtige grundrechtliche
Anknüpfung gewählt hat. Mit den abstrakten Erwägungen, dass eine Krypta ein
städtebauliches Umfeld der Ruhe und Andacht erfordere, um der Totenruhe
und der Würde der Toten Rechnung zu tragen, und dass dieses Umfeld in ei-
nem Industriegebiet weder nach seiner Typik noch nach seiner Eigenart ge-
währleistet sei, ferner, dass „bei objektiver Betrachtung“ das Recht der Angehö-
rigen und Trauernden auf ein würdevolles Gedenken beeinträchtigt werde, lässt
sich die Versagung einer Befreiung nicht begründen. Maßgebend ist, ob im
konkreten Einzelfall ausnahmsweise auch eine Begräbnisstätte in einem In-
dustriegebiet den sich aus der Würde der Toten und der Trauernden ergeben-
den städtebaulichen Anforderungen genügt. Soweit der Verwaltungsgerichtshof
auch die konkreten örtlichen Verhältnisse in den Blick genommen und darauf
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abgehoben hat, dass sich die Krypta nur wenige Meter von der Grenze zum
östlichen Nachbargrundstück und nur ca. 17 m von der dortigen großen Pro-
duktionshalle entfernt befinde, in der auch im Schichtbetrieb gearbeitet werde
und teilweise auch Lkw-Verkehr im Grenzbereich stattfinde, was in hohem Ma-
ße der Würde der in solchem Umfeld bestatteten Toten widerspreche (UA
S. 28), fehlen jedenfalls Feststellungen dazu, inwieweit dieser Belang durch die
Geschäftigkeit und Betriebsamkeit der industriellen Umgebung konkret beein-
trächtigt werden kann, obwohl die Krypta in dem gegenüber der Außenwelt ab-
geschirmten Kircheninnern gelegen ist. Ähnliches gilt, soweit der Verwaltungs-
gerichtshof „bei objektiver Betrachtung“ auch das Recht der Angehörigen und
Trauernden auf ein würdevolles Gedenken beeinträchtigt sieht. Insoweit ist zu-
dem zu berücksichtigen, dass die Beisetzung in einem geweihten Kirchenraum
nach den Glaubensvorstellungen nicht nur der Syrisch-Orthodoxen Kirche eine
besonders würdevolle Form der Bestattung ist.
Es fehlen auch Feststellungen, inwieweit durch die Zulassung der Abweichung
nachbarliche Interessen konkret betroffen werden können, etwa, ob und gege-
benenfalls in welcher Intensität gewerbliche Nutzungen in der Umgebung der
Kirche durch die Krypta mit Nutzungseinschränkungen rechnen müssen. Hier-
bei ist zu berücksichtigen, dass mögliche Nutzungskonflikte bereits mit der Er-
richtung und Nutzung der Kirche entstanden sein dürften. Allein auf die Fest-
stellung, dass das Trauern und Gedenken auch außerhalb des Kirchengebäu-
des „bemerkbar“ sein werde (UA S. 21), kann die Ablehnung einer Befreiung
nicht gestützt werden, weil dies auch auf die in einer Kirche ohne Krypta abge-
haltenen Beerdigungs- und Trauergottesdienste zutrifft.
b) Mit der Formulierung, es spreche alles dafür, dass die private Bestattungs-
stätte die Grundzüge der Planung berühre, hat der Verwaltungsgerichtshof zwar
deutlich gemacht, dass er dieser Auffassung zuneigt. Tragend festgelegt hat er
sich insoweit aber nicht. Mangels ausreichender tatsächlicher Feststellungen
lässt sich derzeit auch hierzu Abschließendes nicht sagen.
Ob die Grundzüge der Planung berührt sind, hängt von der jeweiligen Pla-
nungssituation ab. Entscheidend ist, ob die Abweichung dem planerischen
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Grundkonzept zuwider läuft. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht
der Planung eingreift, desto eher liegt der Schluss auf eine Änderung in der
Planungskonzeption nahe, die nur im Wege der (Um-)Planung möglich ist (Ur-
teil vom 9. Juni 1978 a.a.O.; Beschlüsse vom 5. März 1999 - BVerwG 4 B 5.99 -
Buchholz 406.11 § 31 BauGB Nr. 39 S. 2 und vom 19. Mai 2004 - BVerwG 4 B
35.04 - BRS 67 Nr. 83). Die Beantwortung der Frage, ob Grundzüge der
Planung berührt werden, setzt einerseits die Feststellung voraus, was zum
planerischen Grundkonzept gehört und andererseits die Feststellung, ob dieses
planerische Grundkonzept gerade durch die in Frage stehende Befreiung
berührt wird (vgl. Söfker, in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB,
Band II, Stand: Juni 2010, Rn. 35 zu § 31 BauGB).
Zur ersten Frage hat der Verwaltungsgerichtshof festgestellt, dass die Planung
- zum maßgeblichen Zeitpunkt des Planerlasses im Jahr 1970, aber auch nach
der tatsächlichen Bebauung - auf ein typisches, die gewerbliche Nutzungsbreite
voll ausschöpfendes Industriegebiet ohne konfliktträchtige Ausnahmenutzungen
gerichtet gewesen sei (UA S. 25). Weder die Festsetzungen noch die Be-
gründung des Bebauungsplans enthielten Hinweise für die Absicht des Plange-
bers, das Baugebiet in einer vom Regelfall des § 9 Abs. 1 BauGB abweichen-
den Weise auszugestalten. Auch die seither verwirklichten Gewerbebetriebe in
der näheren und weiteren Umgebung der Kirche ließen eine geradezu „klassi-
sche“ Industriegebietsnutzung erkennen (UA S. 24), die vorhandenen Betriebe
im Bebauungsplangebiet entsprächen der Nutzungsstruktur eines normtypi-
schen Industriegebiets geradezu beispielhaft (UA S. 21). Diese Feststellungen
haben zwar Tatsachen (§ 137 Abs. 2 VwGO) sowie die Auslegung des Bebau-
ungsplans als Teil des nicht revisiblen Landesrechts (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m.
§ 560 ZPO) zum Gegenstand. Der Verwaltungsgerichtshof hat aber mehrere für
die Grundzüge der Planung bedeutsame Umstände außer Acht gelassen.
Soweit er auf den Zeitpunkt des Planerlasses im Jahr 1970 abstellt, hat er
unberücksichtigt gelassen, dass die Plangeberin in Ziffer 1 der textlichen Fest-
setzungen des Bebauungsplans (konfliktträchtige) Ausnahmenutzungen gemäß
§ 9 Abs. 3 BauNVO ausdrücklich zugelassen hat. Auch wenn diese Festset-
zung nicht über das hinausgeht, was gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 9 Abs. 3
BauNVO auch ohne sie gegolten hätte, bedarf es der Prüfung, welche Bedeu-
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tung dem Umstand, dass sich die Gemeinde gleichwohl zu einer ausdrücklichen
Regelung veranlasst gesehen hat, bei der Bestimmung der Planungskonzeption
beizumessen ist. Soweit der Verwaltungsgerichtshof auch auf die tatsächliche
Bebauung im Industriegebiet abgestellt hat, hätte er nicht unberücksichtigt
lassen dürfen, dass nicht nur Gewerbebetriebe verwirklicht wurden, sondern im
Einvernehmen mit der Beigeladenen zu 1 auch die Kirche der Klägerin. Das ist
ein Umstand, dem eine starke Indizwirkung für eine auch gegenüber
konfliktträchtigen Ausnahmenutzungen offene Planungskonzeption zukommen
kann.
Zu der weiteren Frage, ob die planerische Grundkonzeption durch die Befreiung
berührt würde, hat der Verwaltungsgerichtshof keine Feststellungen getroffen.
Verlässliche Rückschlüsse lassen auch die in anderem Zusammenhang
getroffenen Feststellungen nicht zu. Diese Feststellungen wird der Verwal-
tungsgerichtshof nachzuholen haben, falls es für seine Entscheidung hierauf
ankommt. Weil eine planerische Grundkonzeption durch ein Vorhaben nicht
mehr berührt werden kann, wenn der mit der Planung verfolgte Interessenaus-
gleich bereits durch die bisherige tatsächliche Entwicklung im Baugebiet nach-
haltig gestört ist (zutreffend VGH München, Urteil vom 9. August 2007 - 25 B
05.1337 - juris Rn. 41; nachfolgend Beschluss vom 28. April 2008 - BVerwG 4 B
16.08 -), wird er sich hierbei auch mit der Frage auseinanderzusetzen haben,
ob die Grundzüge der Planung bereits durch die Errichtung und Nutzung der
Kirche nachhaltig gestört sind und deshalb durch das Hinzutreten der Krypta
nicht mehr in einer ins Gewicht fallenden Weise berührt werden können.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Dr. Philipp
Ri’inBVerwG Dr. Bumke
Petz
ist wegen Urlaubs gehindert,
ihre Unterschrift beizufügen.
Prof. Dr. Rubel
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B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 5 000 €
festgesetzt.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Dr. Philipp
Ri’inBVerwG Dr. Bumke
Petz
ist wegen Urlaubs gehindert,
ihre Unterschrift beizufügen.
Prof. Dr. Rubel
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Städtebaurecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
BauGB
§ 29 Abs. 1, § 31 Abs. 1, § 31 Abs. 2
BauNVO
§ 9 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 2
GG
Art. 3 Abs. 1, Art. 4 Abs. 1 und 2, Art. 140
Stichworte:
Krypta; vorhandene Kirche; Industriegebiet; Vorhaben; Nutzungsänderung; Ge-
samtvorhaben; städtebauliche Relevanz; Ausnahme; Anlage für kirchliche
Zwecke; Gebietsverträglichkeit; allgemeine Zweckbestimmung; Störempfind-
lichkeit; Befreiung; Grundzüge der Planung; planerisches Grundkonzept; nach-
haltige Störung durch bisherige tatsächliche Entwicklung; Befreiungsgrund;
Gründe des Wohls der Allgemeinheit; Belange privatrechtlich organisierter Kir-
chen und Religionsgesellschaften; Erfordern; Vereinbarkeit mit öffentlichen Be-
langen; Würdigung nachbarlicher Interessen.
Leitsatz:
Die in § 9 Abs. 3 BauNVO bezeichneten, ausnahmsweise zulassungsfähigen
Nutzungsarten sind nur dann ohne Weiteres gebietsverträglich, wenn sie nicht
störempfindlich sind und deshalb mit dem Hauptzweck des Industriegebiets
nicht in Konflikt geraten können.
Die in den Glaubensvorstellungen wurzelnden Belange privatrechtlich organi-
sierter Kirchen und Religionsgesellschaften können Gründe des Wohls der All-
gemeinheit im Sinne des § 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB sein, die eine Befreiung er-
fordern.
Urteil des 4. Senats vom 18. November 2010 - BVerwG 4 C 10.09
I. VG Stuttgart vom 15.04.2008 - Az.: VG 5 K 2146/06 -
II. VGH Mannheim vom 09.11.2009 - Az.: VGH 3 S 2679/08 -