Urteil des BVerwG, Az. 4 C 1.11

Einstellung der Bauarbeiten, E Contrario, Ausnahme, Versorgung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 C 1.11
VGH 1 BV 10.1332
Verkündet
am 30. August 2012
Jakob
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 30. August 2012
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und Dr. Jannasch,
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz
für Recht erkannt:
Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Bayeri-
schen Verwaltungsgerichtshofs vom 23. November 2010
wird zurückgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens
einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigela-
denen.
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G r ü n d e :
I
Die Klägerin wendet sich gegen die Anordnung der Einstellung von Bauarbeiten
zur Errichtung einer 2,5 m hohen Mobilfunkanlage auf dem Dach eines ehema-
ligen Bahnhofsgebäudes im Gemeindegebiet der Beigeladenen.
Die Klägerin begann mit den Baumaßnahmen für ihr Vorhaben (Verstärkung
des Dachstuhls des Bahnhofsgebäudes, Errichtung des Fußes des Antennen-
trägers sowie des Treppenpodestes und der notwendigen Geländer) am 7. April
2009. Am 16. April 2009 wurde der Antennenträger zusammengesetzt und die
Antenne vormontiert.
Am Abend des 16. April 2009 beschloss der Gemeinderat der Beigeladenen
u.a., beim Umweltinstitut München ein „Standortkonzept“ für Mobilfunkanlagen
in Auftrag zu geben, ein Verfahren zur Änderung des Bebauungsplans „Eichen-
hain“ mit dem Ziel einzuleiten, das Bahnhofsgebäude in das angrenzende
Wohngebiet einzubeziehen und Festsetzungen zur Zulässigkeit von Mobilfunk-
anlagen entsprechend dem Standortkonzept zu erlassen, sowie den Erlass ei-
ner Veränderungssperre. Unter Hinweis auf die am 17. April 2009 ausgefertigte
und bekannt gemachte Veränderungssperre ordnete das Landratsamt am Vor-
mittag desselben Tages die Einstellung der zu diesem Zeitpunkt weit fortge-
schrittenen, aber noch nicht beendeten Bauarbeiten für die Errichtung der 2,5 m
hohen Mobilfunkantenne vor Ort mündlich an. Mit Bescheid vom 22. April 2009
bestätigte das Landratsamt die mündlich verfügte Einstellung der Bauarbeiten
und ordnete die sofortige Vollziehung an.
Das Verwaltungsgericht gab der hiergegen erhobenen Klage statt. Der Verwal-
tungsgerichtshof hat auf die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen
die Klage abgewiesen (BauR 2011, 807).
Zur Begründung hat er ausgeführt:
Die Voraussetzungen für die Anordnung der Baueinstellung hätten vorgelegen,
da die Errichtung der Antenne der Veränderungssperre der Beigeladenen vom
17. April 2009 widerspreche. Die Satzung über die Veränderungssperre sei
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wirksam. Das Planungsziel sei ausreichend konkretisiert gewesen. Die Beigela-
dene habe beabsichtigt, Mobilfunkanlagen in dem um das Grundstück des
Bahnhofsgebäudes erweiterten Baugebiet auszuschließen, wenn eine ausrei-
chende Versorgung des betroffenen Teils des Gemeindegebiets von anderen,
nicht am Rande eines Wohngebiets liegenden Standorten aus gewährleistet
werden könne. Eine Standortplanung für Mobilfunkanlagen könne sich auf städ-
tebauliche Gründe stützen. Eine über die gesetzlichen Anforderungen zur Ge-
fahrenabwehr hinausgehende kommunale immissionsschutzrechtliche Vorsor-
geplanung sei legitim. Hierfür sei die allgemeine Schutzwürdigkeit von Wohn-
gebieten ausreichend. Eine unzulässige Negativplanung liege darin nicht, weil
es der Beigeladenen nicht um die Verhinderung von Mobilfunkanlagen, sondern
um deren Ausschluss in bestimmten Gebieten unter der Voraussetzung gehe,
dass sich in aus Sicht der Gemeinde geeigneteren anderen Teilen des Ge-
meindegebiets eine für dessen Versorgung ausreichende Zahl von Standorten
finden lasse. Der Gemeinde stehe auch das rechtliche Instrumentarium zur Ver-
fügung, um in dem geplanten erweiterten Baugebiet Mobilfunkanlagen sowohl
als fernmeldetechnische Nebenanlagen als auch als gewerbliche Hauptanlagen
auszuschließen. Die Anlage der Klägerin werde von dem Verbot des § 14
Abs. 1 Nr. 1 BauGB erfasst, weil es für verfahrensfreie Vorhaben keine gegen-
teilige gesetzliche Regelung gebe. Dies gelte jedoch nicht ohne Einschränkun-
gen. Ob ein verfahrensfreies Vorhaben erfasst werde, hänge von dem Ergebnis
einer den verfassungsrechtlichen Grundsätzen über die Zulässigkeit einer tat-
bestandlichen Rückanknüpfung folgenden Interessenabwägung ab. Dabei sei
es sachgerecht, den Ausgleich der widerstreitenden Interessen im Rahmen der
Entscheidung nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB vorzunehmen, ob eine Ausnah-
me von der Veränderungssperre zugelassen werde. Wenn sich die Verände-
rungssperre unverhältnismäßig auswirke, weil der Bauherr nicht mit ihrem In-
krafttreten habe rechnen und sie folglich auch nicht bei seinen Dispositionen
habe berücksichtigen müssen, und weil sein Vertrauen auf das Fortbestehen
der bei der Vorbereitung des Bauvorhabens und bei Beginn der Bauausführun-
gen gegebenen Rechtslage schutzwürdiger sei als der mit der Veränderungs-
sperre verfolgte Sicherungszweck, sei eine Ausnahme zu erteilen. Die im vor-
liegenden Fall mit einem möglichen Vertrauensschutz der Klägerin zusammen-
hängenden Fragen seien daher im Verfahren gemäß § 14 Abs. 2 BauGB zu
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entscheiden, falls die Klägerin eine Ausnahme von der Veränderungssperre
beantrage. Da kein Fall einer offensichtlichen Ausnahmefähigkeit vorliege, sei
die im Rahmen der Baueinstellung getroffene Ermessensentscheidung nicht zu
beanstanden.
Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision trägt
die Klägerin vor: Der Verwaltungsgerichtshof habe die in der Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten Maßstäbe zur erforderlichen Kon-
kretisierung der Planung bei Inkrafttreten der Veränderungssperre verkannt. Die
Veränderungssperre sei unwirksam, weil das Planungsziel nicht erreichbar sei.
Zum einen handele es sich nicht um eine zulässige Vorsorgeplanung, da Mobil-
funkanlagen jegliches Risikopotential fehle. Zum anderen widerspreche das
Planungsziel der in der Baunutzungsverordnung getroffenen Wertung über die
allgemeine und ausnahmsweise Zulässigkeit von Mobilfunkanlagen. Ferner sei
es mit dem Festsetzungsinstrumentarium der Baunutzungsverordnung nicht
umsetzbar. Jedenfalls aber hätte die Veränderungssperre auf das verfahrens-
freie Vorhaben der Klägerin nach Baubeginn nicht mehr angewendet werden
dürfen.
II
Die Revision ist unbegründet, weil das vorinstanzliche Urteil mit Bundesrecht im
Einklang steht. Bei der Überprüfung der angefochtenen Einstellungsverfügung
ist dem Verwaltungsgerichtshof kein revisibler Rechtsfehler unterlaufen.
Rechtsgrundlage für die Verfügung ist Art. 75 Abs. 1 Satz 1 BayBO. Danach
kann die Bauaufsichtsbehörde die Einstellung der Bauarbeiten anordnen, wenn
die Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet wer-
den. Hierzu zählt auch eine Veränderungssperre (UA Rn. 56). Der Verwal-
tungsgerichtshof ist zu Recht von der Wirksamkeit der von der Beigeladenen
beschlossenen Veränderungssperre ausgegangen (1.). Er ist ferner zu dem
zutreffenden Ergebnis gelangt, dass die streitige, verfahrensfreie Mobilfunkan-
lage ein Vorhaben im Sinne des § 29 Abs. 1 BauGB ist und deshalb von dem
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Verbot des § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB erfasst wird (2.) und der Einbeziehung der
Anlage in den Anwendungsbereich der Veränderungssperre nicht entgegen-
steht, dass mit der Errichtung der Anlage bei Erlass der Baueinstellungsverfü-
gung bereits begonnen worden war (3.).
1. Die Veränderungssperre ist wirksam.
Nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über
die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung
für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt erlas-
sen, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt werden dür-
fen.
1.1 Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Senats, dass eine Verände-
rungssperre erst erlassen werden darf, wenn die Planung, die sie sichern soll,
ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebau-
ungsplans sein soll (vgl. Beschlüsse vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 4 BN
26.10 - BRS 76 Nr. 108 und vom 1. Oktober 2009 - BVerwG 4 BN 34.09 - Buch-
holz 406.11 § 14 BauGB Nr. 29; Urteil vom 19. Februar 2004 - BVerwG
4 CN 16.03 - BVerwGE 120, 138 <146 f.>). Wesentlich ist dabei, dass die Ge-
meinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans
entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorha-
ben auszuschließen, reicht nicht aus. Denn wenn Vorstellungen über die ange-
strebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundflächen fehlen, ist der
Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen. Die nachteiligen Wir-
kungen der Veränderungssperre wären - auch vor dem Hintergrund des Art. 14
Abs. 1 Satz 2 GG - nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung die-
nen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt (Urteil
vom 19. Februar 2004 - BVerwG 4 CN 13.03 - BRS 67 Nr. 118). Die Verände-
rungssperre schützt die künftige Planung, nicht aber lediglich die abstrakte Pla-
nungshoheit (Beschluss vom 19. Mai 2004 - BVerwG 4 BN 22.04 - BRS 67
Nr. 119).
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Dieses Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört zur normati-
ven Konzeption des § 14 BauGB. Nach seinem Absatz 2 Satz 1 kann eine Aus-
nahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Be-
lange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang,
nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, be-
einträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstel-
lungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind. Daraus folgt, dass das Min-
destmaß an Vorstellungen, die vorliegen müssen, um eine Veränderungssperre
zu rechtfertigen, zugleich geeignet sein muss, die Entscheidung der Genehmi-
gungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit
der beabsichtigten Planung zu befinden hat (Beschluss vom 1. Oktober 2009
a.a.O. Rn. 9). Dasselbe gilt für das Gewicht, das dem mit der Veränderungs-
sperre verfolgten Sicherungszweck beizumessen ist.
Dabei geht die Rechtsprechung davon aus, dass es grundsätzlich erforderlich,
aber auch ausreichend ist, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer
Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nut-
zung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie
nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 bis 2a BauGB festsetzbare Nutzungen ins
Auge gefasst hat (vgl. Urteil vom 19. Februar 2004 a.a.O.; Beschlüsse vom
21. Oktober 2010 a.a.O. und vom 5. Februar 1990 - BVerwG 4 B 191.89 -
BRS 50 Nr. 103).
Diese Voraussetzungen hat der Verwaltungsgerichtshof zu Recht als erfüllt an-
gesehen. Der vorliegende Fall ist durch die Besonderheit gekennzeichnet, dass
lediglich das vorhandene und zum Teil bereits zum Wohnen genutzte ehemali-
ge Bahnhofsgebäude in den Geltungsbereich eines Bebauungsplans einbezo-
gen werden soll, der ein allgemeines Wohngebiet vorsieht. Im Hinblick darauf
geht der Verwaltungsgerichtshof davon aus, es spreche Überwiegendes dafür,
dass die im bestehenden Baugebiet festgesetzte Nutzungsart auf das einbezo-
gene Grundstück ausgedehnt werden solle (UA Rn. 35). Diese Einschätzung
ist, soweit sie nicht ohnehin auf tatrichterlicher Würdigung des Einzelfalls be-
ruht, bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Ihr steht nicht entgegen, dass in
der 3. Änderung des Bebauungsplans „Eichenhain“ vom 28. Oktober 2010 für
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einen kleinen Teil des Gebäudes, das noch zu Bahnzwecken genutzt wird, ein
Sondergebiet „Bahnhof“ vorgesehen ist. Denn damit wird lediglich in unterge-
ordnetem Umfang einer tatsächlich ausgeübten und fortzusetzenden Nutzung
(für den Schrankendienst) Rechnung getragen.
Ein weiteres Ziel der Planung war der Ausschluss von Mobilfunkanlagen unter
der Voraussetzung, dass eine ausreichende Versorgung des betroffenen Teils
des Gemeindegebiets mit Mobilfunkleistungen von anderen, nicht innerhalb
oder am Rande eines Wohngebiets liegenden Standorten aus gewährleistet
werden kann. Dies kam nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs
(UA Rn. 29 ff.) in den erkennbaren Unterlagen und Umständen der Planung
hinreichend klar zum Ausdruck (vgl. hierzu Beschluss vom 1. Oktober 2009
a.a.O.).
Da das ohnehin vorhandene und genutzte Gebäude einer weiteren Nutzung
zugänglich ist und bleiben soll, handelt es sich entgegen der Auffassung der
Revision von vornherein nicht um eine „Negativplanung“, also um eine Planung,
mit der nur etwas verhindert werden soll. Auch der Umstand, dass in diesem
Gebiet bestimmte Arten von Nebenanlagen ausgeschlossen werden sollen,
macht sie nicht zur „Negativplanung“ in diesem Sinn.
1.2 Zu Recht geht der Verwaltungsgerichtshof davon aus, dass die der Verän-
derungssperre zugrunde liegende Planung städtebaulich gerechtfertigt ist.
1.2.1 Eine Standortplanung für Anlagen des Mobilfunks ist den Gemeinden
nicht grundsätzlich verwehrt, wenn hierfür ein rechtfertigender städtebaulicher
Anlass besteht. Da Mobilfunkanlagen städtebauliche Auswirkungen haben, dür-
fen die Gemeinden mit den Mitteln der Bauleitplanung Festsetzungen über ihre
räumliche Zuordnung treffen. Den Gemeinden steht es frei, die Städtebaupolitik
zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht (Urteil
vom 28. Februar 2002 - BVerwG 4 CN 5.01 - BRS 65 Nr. 67). Sie dürfen Stand-
ortplanung auch dann betreiben, wenn bauliche Anlagen nach den maßgebli-
chen immissionsschutzrechtlichen Maßstäben - hier den Grenzwerten der
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26. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes
(BlmSchV) - unbedenklich sind.
Allerdings dürfen die Träger der Bauleitplanung sich nicht an die Stelle des
Bundesgesetz- oder -verordnungsgebers setzen; daher sind sie beispielsweise
nicht befugt, für den gesamten Geltungsbereich eines Bauleitplans direkt oder
mittelbar andere (insbesondere niedrigere) Grenzwerte festzusetzen. In diesem
Sinn wäre eine eigene „Vorsorgepolitik“ unzulässig. Eine derartige Planung liegt
der Veränderungssperre der Beigeladenen nach den Feststellungen des Ver-
waltungsgerichtshofs jedoch nicht zugrunde.
1.2.2 Der Klägerin ist zuzustimmen, wenn sie die Auffassung vertritt, eine Ein-
schränkung der Errichtung von Mobilfunkanlagen im Hinblick auf ihre elektro-
magnetischen Emissionen (also nicht die Gestaltung) würde gegen das Abwä-
gungsgebot (§ 1 Abs. 7 BauGB) verstoßen, wenn sie sich lediglich auf rechtlich
irrelevante „Immissionsbefürchtungen“ stützen ließe. Denn diese hätten kein
städtebauliches Gewicht.
Davon ist nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs allerdings nicht
auszugehen. Er verweist darauf, dass nach einem Bericht des Bundesamts für
Strahlenschutz noch weiterer Forschungsbedarf bestehe, und stützt dies auf die
Aussage in einem Abschlussbericht, die Frage, ob Kinder stärker exponiert oder
empfindlicher gegenüber hochfrequenten elektromagnetischen Feldern sein
könnten als Erwachsene, habe im Rahmen des Deutschen Mobilfunkfor-
schungsprogramms (DMF) nicht abschließend geklärt werden können. Allein
dieser Befund rechtfertige es, im Zusammenhang mit Mobilfunk bestehende
Besorgnisse weiterhin auch dem „vorsorgerelevanten Risikoniveau“ zuzuordnen
und nicht ausschließlich den „Immissionsbefürchtungen“ (UA Rn. 38). Diese
Feststellungen hat der Senat seiner rechtlichen Beurteilung zugrunde zu legen.
Die gegen die Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs erhobene Verfah-
rensrüge bleibt ohne Erfolg. Die Klägerin meint, der Verwaltungsgerichtshof
habe gegen allgemeine Erfahrungssätze oder Auslegungsgrundsätze versto-
ßen. Sie verweist auf die Rechtsprechung zu Feststellungen zur Zeitgeschichte
(Urteil vom 12. September 1968 - BVerwG 8 C 99.67 - BVerwGE 30, 225) und
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zur Befugnis des Bundesverwaltungsgerichts, Materialien des Landesgesetz-
gebers auszuwerten (Urteil vom 28. Oktober 1970 - BVerwG 6 C 48.68 -
BVerwGE 36, 192 <214>). Derartige Fälle liegen hier indes nicht vor. Unstreitig
- auch die Revision will dies nicht in Frage stellen - haben zahlreiche Forschun-
gen stattgefunden, deren Ergebnisse in entsprechenden Publikationen darge-
stellt, erörtert und zusammengefasst worden sind. Die Beteiligten tragen hierzu
ausführlich vor. Die Auswertung derartiger Forschungspublikationen ist Sache
der Tatsachengerichte. Erst wenn ein Sachverhalt als derart gesichert angese-
hen werden kann, dass er vernünftigerweise von niemandem mehr in Zweifel
gezogen werden kann, könnte darin eine revisionsgerichtlich verwertbare all-
gemeinkundige Tatsache liegen (Urteil vom 28. Februar 2007 - BVerwG 3 C
38.05 - BVerwGE 128, 155 Rn. 26). Davon kann hier keine Rede sein. Weder
die verschiedenen Stellungnahmen, auf die die Beteiligten verweisen, noch die
die Thematik betreffenden Bundestagsdrucksachen (vgl. insbesondere den
Vierten Bericht der Bundesregierung über die Forschungsergebnisse in Bezug
auf die Emissionsminderungsmöglichkeiten der gesamten Mobilfunktechnologie
und in Bezug auf gesundheitliche Auswirkungen vom 12. Januar 2011,
BTDrucks 17/4408) lassen darauf schließen, dass bereits ein Konsens dahin
bestünde, bei den Auswirkungen von Mobilfunkanlagen handele sich lediglich
um irrelevante Immissionsbefürchtungen.
1.2.3 Bei einer Standortplanung für Mobilfunkanlagen werden die Gemeinden
zur Vermeidung eines Abwägungsfehlers allerdings zu beachten haben, dass
ein hohes öffentliches Interesse an einer flächendeckenden angemessenen und
ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Dienstleistungen des Mobil-
funks besteht. Davon ist der Senat bereits in Entscheidungen ausgegangen, die
die Maßstäbe für Befreiungen zugunsten der Betreiber von Mobilfunkanlagen
betrafen (Beschlüsse vom 20. Juni 2001 - BVerwG 4 B 41.01 - BRS 64 Nr. 82
und vom 5. Februar 2004 - BVerwG 4 B 110.03 - BRS 67 Nr. 86). In der Zwi-
schenzeit hat die Nutzung von Dienstleistungen des Mobilfunks quantitativ und
qualitativ erkennbar zugenommen; insbesondere hat sich die Zahl der Dienste
erhöht, die mit den Endgeräten des Mobilfunks in Anspruch genommen werden
können, so dass das Gewicht des öffentlichen Interesses eher noch gestiegen
ist.
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Dabei haben die Gemeinden bei der Planaufstellung auch die Wertentschei-
dung des Verordnungsgebers einzubeziehen, die der Ergänzung durch § 14
Abs. 2 Satz 2 BauNVO zugrunde liegt. Danach sind fernmeldetechnische Ne-
benanlagen denjenigen Nebenanlagen gleich gestellt worden, die ebenfalls be-
sonders wichtige Grundbedürfnisse wie die Versorgung mit Elektrizität, Gas,
Wärme und Wasser betreffen. Auch Mobilfunkanlagen fallen hierunter (vgl.
hierzu Beschluss vom 3. Januar 2012 - BVerwG 4 B 27.11 - BauR 2012, 754).
1.3 Die Planung der Beigeladenen scheitert auch nicht daran, dass sie sich mit
dem Instrumentarium der Baunutzungsverordnung rechtlich nicht umsetzen lie-
ße. Das gilt sowohl für den Fall, dass es sich - wovon vorliegend auszugehen
ist, weil die Anlage untergeordneter Bestandteil des Mobilfunknetzes ist - um
fernmeldetechnische Nebenanlagen nach § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO handelt,
als auch für gewerbliche Hauptanlagen. Die von der Revision hiergegen erho-
benen Einwände greifen nicht durch.
Rechtsgrundlage für den Ausschluss fernmelderechtlicher Nebenanlagen im
Sinne des § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO ist § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauNVO. Danach
kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass alle oder einzelne Ausnah-
men, die in den Baugebieten nach den §§ 2 bis 9 vorgesehen sind, nicht Be-
standteil des Bebauungsplans werden. Dabei ist dem Verwaltungsgerichtshof
dahingehend zu folgen, dass die Formulierung „nach den §§ 2 bis 9“ die betrof-
fenen Baugebiete umschreibt, wie dies auch in § 1 Abs. 10 BauNVO oder - mit
der Einschränkung „§§ 4 bis 9“ - in Absatz 7 der Vorschrift der Fall ist (UA
Rn. 43 ff.). Dies steht auch mit der Systematik der Baunutzungsverordnung im
Einklang. Die Regelungen in den §§ 12 bis 14 BauNVO stellen Querschnitts-
vorschriften dar, die die Zulässigkeitsvorschriften der §§ 2 ff. BauNVO ergänzen
und in den jeweils bezeichneten Baugebieten weitere Anlagen für zulässig er-
klären. Dies wird durch § 1 Abs. 3 Satz 2 BauNVO bestätigt. Daher ist es folge-
richtig, die in diesen Regelungen, somit auch in § 14 BauNVO, normierten Aus-
nahmen ebenso zu behandeln wie die in den Baugebietsvorschriften vorgese-
henen Ausnahmen. Die in § 14 Abs. 1 Satz 3 BauNVO ausdrücklich geregelte
Möglichkeit, die Zulässigkeit von untergeordneten Nebenanlagen im Bebau-
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ungsplan einzuschränken oder auszuschließen, steht dieser Auslegung nicht
entgegen, sondern bestätigt das Ergebnis. Der Senat hat diese Vorschrift als
Erinnerung an den Ortsgesetzgeber bezeichnet, dass er die Möglichkeit der
bauplanerischen Abwahl besitzt (Urteil vom 3. Dezember 1992 - BVerwG 4 C
27.91 - BVerwGE 91, 234). Ein E-contrario-Schluss kann daraus nicht gezogen
werden.
Fernmeldetechnische Hauptanlagen, die nicht unter § 14 Abs. 2 Satz 2
BauNVO fallen (vgl. hierzu BRDrucks 354/89 S. 57), können als Gewerbebe-
triebe in einem Wohngebiet nach § 1 Abs. 6 Nr. 1 in Verbindung mit Abs. 9
BauNVO ausgeschlossen werden (UA Rn. 47). Der Einwand der Revision, es
fehle hierfür an städtebaulichen Gründen, ist in diesem Zusammenhang ver-
fehlt. Denn mit „besonderen“ städtebaulichen Gründen im Sinne des § 1 Abs. 9
BauNVO ist nach der ständigen Rechtsprechung des Senats lediglich gefordert,
dass es spezielle Gründe gerade für die gegenüber § 1 Abs. 5 BauNVO noch
feinere Ausdifferenzierung der zulässigen Nutzung geben muss (Urteil vom
22. Mai 1987 - BVerwG 4 C 77.84 - BVerwGE 77, 317). Daran bestehen für
Mobilfunkanlagen keine Zweifel.
2. Die umstrittene Mobilfunkanlage wird von der Veränderungssperre erfasst,
weil es sich bei ihr, wie von § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB vorausgesetzt, um ein
Vorhaben im Sinne des § 29 Abs. 1 BauGB handelt. Dem Vortrag der Klägerin
im Revisionsverfahren, der Anlage fehle wegen ihrer nur geringen Höhe von
2,5 m die bodenrechtliche Relevanz, ist nicht zu folgen. Die Anlage kann die in
§ 1 Abs. 5 und 6 BauGB genannten Belange in einer Weise berühren, die ge-
eignet ist, das Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen
Bauleitplanung hervorzurufen (vgl. Urteil vom 31. August 1973 - BVerwG
4 C 33.71 - BVerwGE 44, 59 <62>). Weil sie auf dem Dach des Bahnhofsge-
bäudes errichtet werden soll, ist sie trotz ihrer geringen Höhe weithin sichtbar.
Auch hat der Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 9. September
2009 (VGH 1 CS 09.1292) im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes, auf
den er in seinem Urteil (Rn. 49) Bezug nimmt, festgestellt, die Anlage wirke
schon für sich gesehen „recht massiv“. Sie kann daher städtebauliche Auswir-
kungen haben. Dies gilt umso mehr, als sie nicht allein in den Blick zu nehmen
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ist. Eine Anlage hat bodenrechtliche Relevanz, wenn sie auch und gerade in
ihrer unterstellten Häufung Belange erfasst oder berührt, welche städtebauliche
Betrachtung und Ordnung erfordern (Urteil vom 7. Mai 2001 - BVerwG 6 C
18.00 - BVerwGE 114, 206 <209>). Nach den Feststellungen des Verwaltungs-
gerichtshofs wäre der städtebauliche Belang des Ortsbildes (§ 1 Abs. 6 Nr. 5
BauGB) berührt, wenn auf demselben Gebäude oder in dessen näherer Umge-
bung eine oder gar mehrere vergleichbare Anlagen hinzukommen sollten. Zu-
dem würden - ebenfalls bei einer gedachten Häufung der Anlagen - die allge-
meinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse (§ 1 Abs. 6
Nr. 1 BauGB) betroffen - die Anlage soll Hochfrequenzstrahlen ausbreiten - so-
wie die Belange des Post- und Telekommunikationswesens (§ 1 Abs. 6 Nr. 8d
BauGB).
3. Der Verwaltungsgerichtshof ist ohne Verstoß gegen Bundesrecht zu dem
Ergebnis gelangt, dass die streitige, nach Art. 57 BayBO verfahrensfreie Mobil-
funkanlage von dem Verbot des § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB erfasst wird, obwohl
mit ihrer Errichtung bei Erlass der Baueinstellungsverfügung bereits begonnen
worden war.
3.1 Das Vorhaben fällt nicht unter § 14 Abs. 3 BauGB. Danach werden (nur)
Vorhaben, die vor dem Inkrafttreten der Veränderungssperre baurechtlich ge-
nehmigt worden sind, Vorhaben, von denen die Gemeinde nach Maßgabe des
Bauordnungsrechts Kenntnis erlangt hat und mit deren Ausführung vor dem
Inkrafttreten der Veränderungssperre hätte begonnen werden dürfen, sowie die
(hier nicht einschlägigen) Unterhaltungsarbeiten und die Fortführung einer bis-
her ausgeübten Nutzung von der Veränderungssperre nicht berührt.
Die verfahrensfreien Vorhaben (Art. 57 BayBO, § 62 Musterbauordnung 2002)
werden von dieser Regelung ausdrücklich nicht erfasst. Dies entspricht, wie der
Vertreter des Bundesinteresses näher dargelegt hat, der Regelungsabsicht des
Bundesgesetzgebers. Die ursprünglich im Bau- und Raumordnungsgesetz
(BauROG) 1998 verwendete Formulierung „auf Grund eines anderen Verfah-
rens zulässig“ wurde zur Vermeidung von Zweifeln im Europarechtsanpas-
sungsgesetz (EAG Bau) durch den heutigen Wortlaut ersetzt. In der Begrün-
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dung wird hierzu ausgeführt, Voraussetzung für Vertrauensschutz sei die mate-
rielle Rechtmäßigkeit des Vorhabens, die ordnungsgemäße Beteiligung der
Gemeinde und - als Grundlage für die Bildung schutzwürdigen Vertrauens - das
Verschweigen der Gemeinde innerhalb der landesrechtlichen Wartefrist bzw.
ihre positive Zustimmung zu dem Bauvorhaben. Der Anwendungsbereich sollte
sich ausdrücklich nicht auf die sog. verfahrensfreien Vorhaben im Sinne des
§ 61 Musterbauordnung 2002 erstrecken (BTDrucks 15/2250 S. 51 f.).
3.2 § 14 Abs. 3 BauGB ist verfassungsrechtlich unbedenklich. Die Vorschrift ist
insbesondere mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar.
Der Verwaltungsgerichtshof geht zu Recht davon aus, dass der Sicherung pla-
nerischer Festsetzungen durch eine Veränderungssperre bei einem begonne-
nen Bauvorhaben unechte Rückwirkung zukommt (UA Rn. 54). Die Verände-
rungssperre verändert die Rechtsposition des Bauherrn, da sein Vorhaben mit
Inkrafttreten der Veränderungssperre unzulässig wird.
Regelungen mit unechter Rückwirkung sind nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts regelmäßig zulässig. Jedoch ergeben sich für den
Normgeber aus dem rechtsstaatlichen Prinzip der Rechtssicherheit verfas-
sungsrechtliche Schranken, wobei Rechtssicherheit in erster Linie Vertrauens-
schutz bedeutet. Das Vertrauen des Bürgers ist namentlich enttäuscht, wenn
das Gesetz einen entwertenden Eingriff vornimmt, mit dem der Betroffene nicht
zu rechnen brauchte, den er also auch bei seinen Dispositionen nicht berück-
sichtigen konnte (BVerfG, Beschluss vom 28. November 1984 - 1 BvR
1157/82 - BVerfGE 68, 287 <307>). Diesen „qualifizierten“ Vertrauensschutz
genießen Bauherren verfahrensfreier Vorhaben nicht. § 14 Abs. 3 BauGB stellt
für jedermann erkennbar klar, dass eine gesicherte Position nur in den dort ge-
nannten Fällen eingeräumt wird. Wer mit einem verfahrensfreien Bauvorhaben
beginnt, muss jederzeit damit rechnen, dass er an der Fertigstellung gerade
durch eine vorhabenveranlasste Veränderungssperre gehindert wird.
Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz geht nicht so weit, den Bürger vor
jeder Enttäuschung seiner Erwartungen in die Dauerhaftigkeit der Rechtslage
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zu bewahren; vielmehr müssen auf seiner Seite gewichtige zusätzliche Interes-
sen angeführt werden können, die dem öffentlichen Interesse vorgehen. Daran
fehlt es bei Bauherren verfahrensfreier Vorhaben. Gegenüber dem mit dem Ins-
trument der Veränderungssperre verfolgten gesetzgeberischen Ziel, die ge-
meindliche Planungshoheit zu schützen, wiegt ihr Interesse am Schutz ihrer
Investitionen weniger schwer. Ihrem finanziellen Interesse kommt grundsätzlich
kein gesteigertes Gewicht zu, weil es sich bei verfahrensfreien Bauvorhaben
um Anlagen handelt, die sich regelmäßig mit überschaubarem Kostenaufwand
verwirklichen lassen. Außerdem können die Bauherren, wie der Verwaltungsge-
richtshof dargelegt hat (UA Rn. 60), die Gemeinde von ihrem Vorhaben in
Kenntnis setzen und damit Klarheit gewinnen, ob eine Änderung der planungs-
rechtlichen Situation bevorsteht. Demgegenüber hat die Gemeinde keine den
Bauherren in weitergehendem Umfang schonende Alternativen zur Sicherung
ihrer Planungsabsichten, als nach Kenntnisnahme von dem Beginn der Bau-
arbeiten mit einer Veränderungssperre zu reagieren und dieser mit einer Ein-
stellungsverfügung Geltung verschaffen zu lassen. Ein Planungsbedürfnis kann
und wird häufig erst dadurch entstehen, dass sie durch den Beginn von Bau-
arbeiten, über die sie nicht informiert worden ist, bodenrechtliche Konflikte er-
kennt, die ihr eine planerische Bewältigung geboten erscheinen lassen.
3.3 Allerdings kann es im Einzelfall angezeigt sein, bereits begonnene Vorha-
ben von der künftigen Bauleitplanung auszunehmen oder eine Ausnahme von
der Veränderungssperre zuzulassen. Nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB kann von
der Veränderungssperre eine Ausnahme zugelassen werden, wenn überwie-
gende öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Die tatbestandlichen Voraus-
setzungen der Norm sind allerdings nicht erfüllt, wenn das Vorhaben mit dem
Sicherungszweck der Veränderungssperre nicht vereinbar ist, insbesondere der
beabsichtigten Planung widerspricht oder sie wesentlich erschweren würde
(Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dezember 2008, § 14
Rn. 31). So liegt der Fall hier. Es ist deshalb folgerichtig, dass die Klägerin ei-
nen Antrag auf Befreiung von der Veränderungssperre nicht gestellt hat, weil
sie ihn für aussichtslos hält.
34
- 16 -
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Dr. Jannasch
Dr. Bumke
Petz
35
- 17 -
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 10 000 €
festgesetzt.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Gatz
Dr. Jannasch
Dr. Bumke
Petz
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Bauplanungsrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
BauGB
§ 1, § 14, § 29
BauNVO
§ 1, § 14
GG
Art. 14 Abs. 1 Satz 2
Stichworte:
Mobilfunkanlagen; Standortplanung; Versorgungssicherheit; Veränderungssper-
re; verfahrensfreie Vorhaben.
Leitsatz:
Eine Standortplanung für Anlagen des Mobilfunks ist den Gemeinden nicht
grundsätzlich verwehrt, wenn hierfür ein rechtfertigender städtebaulicher Anlass
besteht.
Verfahrensfreie Vorhaben werden von einer Veränderungssperre erfasst, auch
wenn mit ihrer Errichtung beim Inkrafttreten der Veränderungssperre bereits
begonnen worden ist.
Urteil des 4. Senats vom 30. August 2012 - BVerwG 4 C 1.11
I. VG München vom 29.04.2010 - Az.: VG M 11 K 09.1759 -
II. VGH München vom 23.11.2010 - Az.: VGH 1 BV 10.1332 -