Urteil des BVerwG vom 30.08.2012

Einstellung der Bauarbeiten, E Contrario, Ausnahme, Versorgung

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

IM NAMEN DES VOLKES

URTEIL

BVerwG 4 C 1.11

VGH 1 BV 10.1332

Verkündet

am 30. August 2012

Jakob

als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

auf die mündliche Verhandlung vom 30. August 2012

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,

die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und Dr. Jannasch,

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke und

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz

für Recht erkannt:

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Bayeri-

schen Verwaltungsgerichtshofs vom 23. November 2010

wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens

einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigela-

denen.

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G r ü n d e :

Die Klägerin wendet sich gegen die Anordnung der Einstellung von Bauarbeiten

zur Errichtung einer 2,5 m hohen Mobilfunkanlage auf dem Dach eines ehema-

ligen Bahnhofsgebäudes im Gemeindegebiet der Beigeladenen.

Die Klägerin begann mit den Baumaßnahmen für ihr Vorhaben (Verstärkung

des Dachstuhls des Bahnhofsgebäudes, Errichtung des Fußes des Antennen-

trägers sowie des Treppenpodestes und der notwendigen Geländer) am 7. April

2009. Am 16. April 2009 wurde der Antennenträger zusammengesetzt und die

Antenne vormontiert.

Am Abend des 16. April 2009 beschloss der Gemeinderat der Beigeladenen

u.a., beim Umweltinstitut München ein „Standortkonzept“ für Mobilfunkanlagen

in Auftrag zu geben, ein Verfahren zur Änderung des Bebauungsplans „Eichen-

hain“ mit dem Ziel einzuleiten, das Bahnhofsgebäude in das angrenzende

Wohngebiet einzubeziehen und Festsetzungen zur Zulässigkeit von Mobilfunk-

anlagen entsprechend dem Standortkonzept zu erlassen, sowie den Erlass ei-

ner Veränderungssperre. Unter Hinweis auf die am 17. April 2009 ausgefertigte

und bekannt gemachte Veränderungssperre ordnete das Landratsamt am Vor-

mittag desselben Tages die Einstellung der zu diesem Zeitpunkt weit fortge-

schrittenen, aber noch nicht beendeten Bauarbeiten für die Errichtung der 2,5 m

hohen Mobilfunkantenne vor Ort mündlich an. Mit Bescheid vom 22. April 2009

bestätigte das Landratsamt die mündlich verfügte Einstellung der Bauarbeiten

und ordnete die sofortige Vollziehung an.

Das Verwaltungsgericht gab der hiergegen erhobenen Klage statt. Der Verwal-

tungsgerichtshof hat auf die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen

die Klage abgewiesen (BauR 2011, 807).

Zur Begründung hat er ausgeführt:

Die Voraussetzungen für die Anordnung der Baueinstellung hätten vorgelegen,

da die Errichtung der Antenne der Veränderungssperre der Beigeladenen vom

17. April 2009 widerspreche. Die Satzung über die Veränderungssperre sei

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wirksam. Das Planungsziel sei ausreichend konkretisiert gewesen. Die Beigela-

dene habe beabsichtigt, Mobilfunkanlagen in dem um das Grundstück des

Bahnhofsgebäudes erweiterten Baugebiet auszuschließen, wenn eine ausrei-

chende Versorgung des betroffenen Teils des Gemeindegebiets von anderen,

nicht am Rande eines Wohngebiets liegenden Standorten aus gewährleistet

werden könne. Eine Standortplanung für Mobilfunkanlagen könne sich auf städ-

tebauliche Gründe stützen. Eine über die gesetzlichen Anforderungen zur Ge-

fahrenabwehr hinausgehende kommunale immissionsschutzrechtliche Vorsor-

geplanung sei legitim. Hierfür sei die allgemeine Schutzwürdigkeit von Wohn-

gebieten ausreichend. Eine unzulässige Negativplanung liege darin nicht, weil

es der Beigeladenen nicht um die Verhinderung von Mobilfunkanlagen, sondern

um deren Ausschluss in bestimmten Gebieten unter der Voraussetzung gehe,

dass sich in aus Sicht der Gemeinde geeigneteren anderen Teilen des Ge-

meindegebiets eine für dessen Versorgung ausreichende Zahl von Standorten

finden lasse. Der Gemeinde stehe auch das rechtliche Instrumentarium zur Ver-

fügung, um in dem geplanten erweiterten Baugebiet Mobilfunkanlagen sowohl

als fernmeldetechnische Nebenanlagen als auch als gewerbliche Hauptanlagen

auszuschließen. Die Anlage der Klägerin werde von dem Verbot des § 14

Abs. 1 Nr. 1 BauGB erfasst, weil es für verfahrensfreie Vorhaben keine gegen-

teilige gesetzliche Regelung gebe. Dies gelte jedoch nicht ohne Einschränkun-

gen. Ob ein verfahrensfreies Vorhaben erfasst werde, hänge von dem Ergebnis

einer den verfassungsrechtlichen Grundsätzen über die Zulässigkeit einer tat-

bestandlichen Rückanknüpfung folgenden Interessenabwägung ab. Dabei sei

es sachgerecht, den Ausgleich der widerstreitenden Interessen im Rahmen der

Entscheidung nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB vorzunehmen, ob eine Ausnah-

me von der Veränderungssperre zugelassen werde. Wenn sich die Verände-

rungssperre unverhältnismäßig auswirke, weil der Bauherr nicht mit ihrem In-

krafttreten habe rechnen und sie folglich auch nicht bei seinen Dispositionen

habe berücksichtigen müssen, und weil sein Vertrauen auf das Fortbestehen

der bei der Vorbereitung des Bauvorhabens und bei Beginn der Bauausführun-

gen gegebenen Rechtslage schutzwürdiger sei als der mit der Veränderungs-

sperre verfolgte Sicherungszweck, sei eine Ausnahme zu erteilen. Die im vor-

liegenden Fall mit einem möglichen Vertrauensschutz der Klägerin zusammen-

hängenden Fragen seien daher im Verfahren gemäß § 14 Abs. 2 BauGB zu

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entscheiden, falls die Klägerin eine Ausnahme von der Veränderungssperre

beantrage. Da kein Fall einer offensichtlichen Ausnahmefähigkeit vorliege, sei

die im Rahmen der Baueinstellung getroffene Ermessensentscheidung nicht zu

beanstanden.

Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision trägt

die Klägerin vor: Der Verwaltungsgerichtshof habe die in der Rechtsprechung

des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten Maßstäbe zur erforderlichen Kon-

kretisierung der Planung bei Inkrafttreten der Veränderungssperre verkannt. Die

Veränderungssperre sei unwirksam, weil das Planungsziel nicht erreichbar sei.

Zum einen handele es sich nicht um eine zulässige Vorsorgeplanung, da Mobil-

funkanlagen jegliches Risikopotential fehle. Zum anderen widerspreche das

Planungsziel der in der Baunutzungsverordnung getroffenen Wertung über die

allgemeine und ausnahmsweise Zulässigkeit von Mobilfunkanlagen. Ferner sei

es mit dem Festsetzungsinstrumentarium der Baunutzungsverordnung nicht

umsetzbar. Jedenfalls aber hätte die Veränderungssperre auf das verfahrens-

freie Vorhaben der Klägerin nach Baubeginn nicht mehr angewendet werden

dürfen.

Die Revision ist unbegründet, weil das vorinstanzliche Urteil mit Bundesrecht im

Einklang steht. Bei der Überprüfung der angefochtenen Einstellungsverfügung

ist dem Verwaltungsgerichtshof kein revisibler Rechtsfehler unterlaufen.

Rechtsgrundlage für die Verfügung ist Art. 75 Abs. 1 Satz 1 BayBO. Danach

kann die Bauaufsichtsbehörde die Einstellung der Bauarbeiten anordnen, wenn

die Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet wer-

den. Hierzu zählt auch eine Veränderungssperre (UA Rn. 56). Der Verwal-

tungsgerichtshof ist zu Recht von der Wirksamkeit der von der Beigeladenen

beschlossenen Veränderungssperre ausgegangen (1.). Er ist ferner zu dem

zutreffenden Ergebnis gelangt, dass die streitige, verfahrensfreie Mobilfunkan-

lage ein Vorhaben im Sinne des § 29 Abs. 1 BauGB ist und deshalb von dem

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Verbot des § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB erfasst wird (2.) und der Einbeziehung der

Anlage in den Anwendungsbereich der Veränderungssperre nicht entgegen-

steht, dass mit der Errichtung der Anlage bei Erlass der Baueinstellungsverfü-

gung bereits begonnen worden war (3.).

1. Die Veränderungssperre ist wirksam.

Nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über

die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung

für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt erlas-

sen, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt werden dür-

fen.

1.1 Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Senats, dass eine Verände-

rungssperre erst erlassen werden darf, wenn die Planung, die sie sichern soll,

ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebau-

ungsplans sein soll (vgl. Beschlüsse vom 21. Oktober 2010 - BVerwG 4 BN

26.10 - BRS 76 Nr. 108 und vom 1. Oktober 2009 - BVerwG 4 BN 34.09 - Buch-

holz 406.11 § 14 BauGB Nr. 29; Urteil vom 19. Februar 2004 - BVerwG

4 CN 16.03 - BVerwGE 120, 138 <146 f.>). Wesentlich ist dabei, dass die Ge-

meinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans

entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorha-

ben auszuschließen, reicht nicht aus. Denn wenn Vorstellungen über die ange-

strebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundflächen fehlen, ist der

Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen. Die nachteiligen Wir-

kungen der Veränderungssperre wären - auch vor dem Hintergrund des Art. 14

Abs. 1 Satz 2 GG - nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung die-

nen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt (Urteil

vom 19. Februar 2004 - BVerwG 4 CN 13.03 - BRS 67 Nr. 118). Die Verände-

rungssperre schützt die künftige Planung, nicht aber lediglich die abstrakte Pla-

nungshoheit (Beschluss vom 19. Mai 2004 - BVerwG 4 BN 22.04 - BRS 67

Nr. 119).

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Dieses Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört zur normati-

ven Konzeption des § 14 BauGB. Nach seinem Absatz 2 Satz 1 kann eine Aus-

nahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Be-

lange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang,

nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, be-

einträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstel-

lungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind. Daraus folgt, dass das Min-

destmaß an Vorstellungen, die vorliegen müssen, um eine Veränderungssperre

zu rechtfertigen, zugleich geeignet sein muss, die Entscheidung der Genehmi-

gungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit

der beabsichtigten Planung zu befinden hat (Beschluss vom 1. Oktober 2009

a.a.O. Rn. 9). Dasselbe gilt für das Gewicht, das dem mit der Veränderungs-

sperre verfolgten Sicherungszweck beizumessen ist.

Dabei geht die Rechtsprechung davon aus, dass es grundsätzlich erforderlich,

aber auch ausreichend ist, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer

Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nut-

zung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie

nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 bis 2a BauGB festsetzbare Nutzungen ins

Auge gefasst hat (vgl. Urteil vom 19. Februar 2004 a.a.O.; Beschlüsse vom

21. Oktober 2010 a.a.O. und vom 5. Februar 1990 - BVerwG 4 B 191.89 -

BRS 50 Nr. 103).

Diese Voraussetzungen hat der Verwaltungsgerichtshof zu Recht als erfüllt an-

gesehen. Der vorliegende Fall ist durch die Besonderheit gekennzeichnet, dass

lediglich das vorhandene und zum Teil bereits zum Wohnen genutzte ehemali-

ge Bahnhofsgebäude in den Geltungsbereich eines Bebauungsplans einbezo-

gen werden soll, der ein allgemeines Wohngebiet vorsieht. Im Hinblick darauf

geht der Verwaltungsgerichtshof davon aus, es spreche Überwiegendes dafür,

dass die im bestehenden Baugebiet festgesetzte Nutzungsart auf das einbezo-

gene Grundstück ausgedehnt werden solle (UA Rn. 35). Diese Einschätzung

ist, soweit sie nicht ohnehin auf tatrichterlicher Würdigung des Einzelfalls be-

ruht, bundesrechtlich nicht zu beanstanden. Ihr steht nicht entgegen, dass in

der 3. Änderung des Bebauungsplans „Eichenhain“ vom 28. Oktober 2010 für

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einen kleinen Teil des Gebäudes, das noch zu Bahnzwecken genutzt wird, ein

Sondergebiet „Bahnhof“ vorgesehen ist. Denn damit wird lediglich in unterge-

ordnetem Umfang einer tatsächlich ausgeübten und fortzusetzenden Nutzung

(für den Schrankendienst) Rechnung getragen.

Ein weiteres Ziel der Planung war der Ausschluss von Mobilfunkanlagen unter

der Voraussetzung, dass eine ausreichende Versorgung des betroffenen Teils

des Gemeindegebiets mit Mobilfunkleistungen von anderen, nicht innerhalb

oder am Rande eines Wohngebiets liegenden Standorten aus gewährleistet

werden kann. Dies kam nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs

(UA Rn. 29 ff.) in den erkennbaren Unterlagen und Umständen der Planung

hinreichend klar zum Ausdruck (vgl. hierzu Beschluss vom 1. Oktober 2009

a.a.O.).

Da das ohnehin vorhandene und genutzte Gebäude einer weiteren Nutzung

zugänglich ist und bleiben soll, handelt es sich entgegen der Auffassung der

Revision von vornherein nicht um eine „Negativplanung“, also um eine Planung,

mit der nur etwas verhindert werden soll. Auch der Umstand, dass in diesem

Gebiet bestimmte Arten von Nebenanlagen ausgeschlossen werden sollen,

macht sie nicht zur „Negativplanung“ in diesem Sinn.

1.2 Zu Recht geht der Verwaltungsgerichtshof davon aus, dass die der Verän-

derungssperre zugrunde liegende Planung städtebaulich gerechtfertigt ist.

1.2.1 Eine Standortplanung für Anlagen des Mobilfunks ist den Gemeinden

nicht grundsätzlich verwehrt, wenn hierfür ein rechtfertigender städtebaulicher

Anlass besteht. Da Mobilfunkanlagen städtebauliche Auswirkungen haben, dür-

fen die Gemeinden mit den Mitteln der Bauleitplanung Festsetzungen über ihre

räumliche Zuordnung treffen. Den Gemeinden steht es frei, die Städtebaupolitik

zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht (Urteil

vom 28. Februar 2002 - BVerwG 4 CN 5.01 - BRS 65 Nr. 67). Sie dürfen Stand-

ortplanung auch dann betreiben, wenn bauliche Anlagen nach den maßgebli-

chen immissionsschutzrechtlichen Maßstäben - hier den Grenzwerten der

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26. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes

(BlmSchV) - unbedenklich sind.

Allerdings dürfen die Träger der Bauleitplanung sich nicht an die Stelle des

Bundesgesetz- oder -verordnungsgebers setzen; daher sind sie beispielsweise

nicht befugt, für den gesamten Geltungsbereich eines Bauleitplans direkt oder

mittelbar andere (insbesondere niedrigere) Grenzwerte festzusetzen. In diesem

Sinn wäre eine eigene „Vorsorgepolitik“ unzulässig. Eine derartige Planung liegt

der Veränderungssperre der Beigeladenen nach den Feststellungen des Ver-

waltungsgerichtshofs jedoch nicht zugrunde.

1.2.2 Der Klägerin ist zuzustimmen, wenn sie die Auffassung vertritt, eine Ein-

schränkung der Errichtung von Mobilfunkanlagen im Hinblick auf ihre elektro-

magnetischen Emissionen (also nicht die Gestaltung) würde gegen das Abwä-

gungsgebot (§ 1 Abs. 7 BauGB) verstoßen, wenn sie sich lediglich auf rechtlich

irrelevante „Immissionsbefürchtungen“ stützen ließe. Denn diese hätten kein

städtebauliches Gewicht.

Davon ist nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs allerdings nicht

auszugehen. Er verweist darauf, dass nach einem Bericht des Bundesamts für

Strahlenschutz noch weiterer Forschungsbedarf bestehe, und stützt dies auf die

Aussage in einem Abschlussbericht, die Frage, ob Kinder stärker exponiert oder

empfindlicher gegenüber hochfrequenten elektromagnetischen Feldern sein

könnten als Erwachsene, habe im Rahmen des Deutschen Mobilfunkfor-

schungsprogramms (DMF) nicht abschließend geklärt werden können. Allein

dieser Befund rechtfertige es, im Zusammenhang mit Mobilfunk bestehende

Besorgnisse weiterhin auch dem „vorsorgerelevanten Risikoniveau“ zuzuordnen

und nicht ausschließlich den „Immissionsbefürchtungen“ (UA Rn. 38). Diese

Feststellungen hat der Senat seiner rechtlichen Beurteilung zugrunde zu legen.

Die gegen die Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs erhobene Verfah-

rensrüge bleibt ohne Erfolg. Die Klägerin meint, der Verwaltungsgerichtshof

habe gegen allgemeine Erfahrungssätze oder Auslegungsgrundsätze versto-

ßen. Sie verweist auf die Rechtsprechung zu Feststellungen zur Zeitgeschichte

(Urteil vom 12. September 1968 - BVerwG 8 C 99.67 - BVerwGE 30, 225) und

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zur Befugnis des Bundesverwaltungsgerichts, Materialien des Landesgesetz-

gebers auszuwerten (Urteil vom 28. Oktober 1970 - BVerwG 6 C 48.68 -

BVerwGE 36, 192 <214>). Derartige Fälle liegen hier indes nicht vor. Unstreitig

- auch die Revision will dies nicht in Frage stellen - haben zahlreiche Forschun-

gen stattgefunden, deren Ergebnisse in entsprechenden Publikationen darge-

stellt, erörtert und zusammengefasst worden sind. Die Beteiligten tragen hierzu

ausführlich vor. Die Auswertung derartiger Forschungspublikationen ist Sache

der Tatsachengerichte. Erst wenn ein Sachverhalt als derart gesichert angese-

hen werden kann, dass er vernünftigerweise von niemandem mehr in Zweifel

gezogen werden kann, könnte darin eine revisionsgerichtlich verwertbare all-

gemeinkundige Tatsache liegen (Urteil vom 28. Februar 2007 - BVerwG 3 C

38.05 - BVerwGE 128, 155 Rn. 26). Davon kann hier keine Rede sein. Weder

die verschiedenen Stellungnahmen, auf die die Beteiligten verweisen, noch die

die Thematik betreffenden Bundestagsdrucksachen (vgl. insbesondere den

Vierten Bericht der Bundesregierung über die Forschungsergebnisse in Bezug

auf die Emissionsminderungsmöglichkeiten der gesamten Mobilfunktechnologie

und in Bezug auf gesundheitliche Auswirkungen vom 12. Januar 2011,

BTDrucks 17/4408) lassen darauf schließen, dass bereits ein Konsens dahin

bestünde, bei den Auswirkungen von Mobilfunkanlagen handele sich lediglich

um irrelevante Immissionsbefürchtungen.

1.2.3 Bei einer Standortplanung für Mobilfunkanlagen werden die Gemeinden

zur Vermeidung eines Abwägungsfehlers allerdings zu beachten haben, dass

ein hohes öffentliches Interesse an einer flächendeckenden angemessenen und

ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Dienstleistungen des Mobil-

funks besteht. Davon ist der Senat bereits in Entscheidungen ausgegangen, die

die Maßstäbe für Befreiungen zugunsten der Betreiber von Mobilfunkanlagen

betrafen (Beschlüsse vom 20. Juni 2001 - BVerwG 4 B 41.01 - BRS 64 Nr. 82

und vom 5. Februar 2004 - BVerwG 4 B 110.03 - BRS 67 Nr. 86). In der Zwi-

schenzeit hat die Nutzung von Dienstleistungen des Mobilfunks quantitativ und

qualitativ erkennbar zugenommen; insbesondere hat sich die Zahl der Dienste

erhöht, die mit den Endgeräten des Mobilfunks in Anspruch genommen werden

können, so dass das Gewicht des öffentlichen Interesses eher noch gestiegen

ist.

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Dabei haben die Gemeinden bei der Planaufstellung auch die Wertentschei-

dung des Verordnungsgebers einzubeziehen, die der Ergänzung durch § 14

Abs. 2 Satz 2 BauNVO zugrunde liegt. Danach sind fernmeldetechnische Ne-

benanlagen denjenigen Nebenanlagen gleich gestellt worden, die ebenfalls be-

sonders wichtige Grundbedürfnisse wie die Versorgung mit Elektrizität, Gas,

Wärme und Wasser betreffen. Auch Mobilfunkanlagen fallen hierunter (vgl.

hierzu Beschluss vom 3. Januar 2012 - BVerwG 4 B 27.11 - BauR 2012, 754).

1.3 Die Planung der Beigeladenen scheitert auch nicht daran, dass sie sich mit

dem Instrumentarium der Baunutzungsverordnung rechtlich nicht umsetzen lie-

ße. Das gilt sowohl für den Fall, dass es sich - wovon vorliegend auszugehen

ist, weil die Anlage untergeordneter Bestandteil des Mobilfunknetzes ist - um

fernmeldetechnische Nebenanlagen nach § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO handelt,

als auch für gewerbliche Hauptanlagen. Die von der Revision hiergegen erho-

benen Einwände greifen nicht durch.

Rechtsgrundlage für den Ausschluss fernmelderechtlicher Nebenanlagen im

Sinne des § 14 Abs. 2 Satz 2 BauNVO ist § 1 Abs. 6 Nr. 1 BauNVO. Danach

kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass alle oder einzelne Ausnah-

men, die in den Baugebieten nach den §§ 2 bis 9 vorgesehen sind, nicht Be-

standteil des Bebauungsplans werden. Dabei ist dem Verwaltungsgerichtshof

dahingehend zu folgen, dass die Formulierung „nach den §§ 2 bis 9“ die betrof-

fenen Baugebiete umschreibt, wie dies auch in § 1 Abs. 10 BauNVO oder - mit

der Einschränkung „§§ 4 bis 9“ - in Absatz 7 der Vorschrift der Fall ist (UA

Rn. 43 ff.). Dies steht auch mit der Systematik der Baunutzungsverordnung im

Einklang. Die Regelungen in den §§ 12 bis 14 BauNVO stellen Querschnitts-

vorschriften dar, die die Zulässigkeitsvorschriften der §§ 2 ff. BauNVO ergänzen

und in den jeweils bezeichneten Baugebieten weitere Anlagen für zulässig er-

klären. Dies wird durch § 1 Abs. 3 Satz 2 BauNVO bestätigt. Daher ist es folge-

richtig, die in diesen Regelungen, somit auch in § 14 BauNVO, normierten Aus-

nahmen ebenso zu behandeln wie die in den Baugebietsvorschriften vorgese-

henen Ausnahmen. Die in § 14 Abs. 1 Satz 3 BauNVO ausdrücklich geregelte

Möglichkeit, die Zulässigkeit von untergeordneten Nebenanlagen im Bebau-

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ungsplan einzuschränken oder auszuschließen, steht dieser Auslegung nicht

entgegen, sondern bestätigt das Ergebnis. Der Senat hat diese Vorschrift als

Erinnerung an den Ortsgesetzgeber bezeichnet, dass er die Möglichkeit der

bauplanerischen Abwahl besitzt (Urteil vom 3. Dezember 1992 - BVerwG 4 C

27.91 - BVerwGE 91, 234). Ein E-contrario-Schluss kann daraus nicht gezogen

werden.

Fernmeldetechnische Hauptanlagen, die nicht unter § 14 Abs. 2 Satz 2

BauNVO fallen (vgl. hierzu BRDrucks 354/89 S. 57), können als Gewerbebe-

triebe in einem Wohngebiet nach § 1 Abs. 6 Nr. 1 in Verbindung mit Abs. 9

BauNVO ausgeschlossen werden (UA Rn. 47). Der Einwand der Revision, es

fehle hierfür an städtebaulichen Gründen, ist in diesem Zusammenhang ver-

fehlt. Denn mit „besonderen“ städtebaulichen Gründen im Sinne des § 1 Abs. 9

BauNVO ist nach der ständigen Rechtsprechung des Senats lediglich gefordert,

dass es spezielle Gründe gerade für die gegenüber § 1 Abs. 5 BauNVO noch

feinere Ausdifferenzierung der zulässigen Nutzung geben muss (Urteil vom

22. Mai 1987 - BVerwG 4 C 77.84 - BVerwGE 77, 317). Daran bestehen für

Mobilfunkanlagen keine Zweifel.

2. Die umstrittene Mobilfunkanlage wird von der Veränderungssperre erfasst,

weil es sich bei ihr, wie von § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB vorausgesetzt, um ein

Vorhaben im Sinne des § 29 Abs. 1 BauGB handelt. Dem Vortrag der Klägerin

im Revisionsverfahren, der Anlage fehle wegen ihrer nur geringen Höhe von

2,5 m die bodenrechtliche Relevanz, ist nicht zu folgen. Die Anlage kann die in

§ 1 Abs. 5 und 6 BauGB genannten Belange in einer Weise berühren, die ge-

eignet ist, das Bedürfnis nach einer ihre Zulässigkeit regelnden verbindlichen

Bauleitplanung hervorzurufen (vgl. Urteil vom 31. August 1973 - BVerwG

4 C 33.71 - BVerwGE 44, 59 <62>). Weil sie auf dem Dach des Bahnhofsge-

bäudes errichtet werden soll, ist sie trotz ihrer geringen Höhe weithin sichtbar.

Auch hat der Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 9. September

2009 (VGH 1 CS 09.1292) im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes, auf

den er in seinem Urteil (Rn. 49) Bezug nimmt, festgestellt, die Anlage wirke

schon für sich gesehen „recht massiv“. Sie kann daher städtebauliche Auswir-

kungen haben. Dies gilt umso mehr, als sie nicht allein in den Blick zu nehmen

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ist. Eine Anlage hat bodenrechtliche Relevanz, wenn sie auch und gerade in

ihrer unterstellten Häufung Belange erfasst oder berührt, welche städtebauliche

Betrachtung und Ordnung erfordern (Urteil vom 7. Mai 2001 - BVerwG 6 C

18.00 - BVerwGE 114, 206 <209>). Nach den Feststellungen des Verwaltungs-

gerichtshofs wäre der städtebauliche Belang des Ortsbildes (§ 1 Abs. 6 Nr. 5

BauGB) berührt, wenn auf demselben Gebäude oder in dessen näherer Umge-

bung eine oder gar mehrere vergleichbare Anlagen hinzukommen sollten. Zu-

dem würden - ebenfalls bei einer gedachten Häufung der Anlagen - die allge-

meinen Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse (§ 1 Abs. 6

Nr. 1 BauGB) betroffen - die Anlage soll Hochfrequenzstrahlen ausbreiten - so-

wie die Belange des Post- und Telekommunikationswesens (§ 1 Abs. 6 Nr. 8d

BauGB).

3. Der Verwaltungsgerichtshof ist ohne Verstoß gegen Bundesrecht zu dem

Ergebnis gelangt, dass die streitige, nach Art. 57 BayBO verfahrensfreie Mobil-

funkanlage von dem Verbot des § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB erfasst wird, obwohl

mit ihrer Errichtung bei Erlass der Baueinstellungsverfügung bereits begonnen

worden war.

3.1 Das Vorhaben fällt nicht unter § 14 Abs. 3 BauGB. Danach werden (nur)

Vorhaben, die vor dem Inkrafttreten der Veränderungssperre baurechtlich ge-

nehmigt worden sind, Vorhaben, von denen die Gemeinde nach Maßgabe des

Bauordnungsrechts Kenntnis erlangt hat und mit deren Ausführung vor dem

Inkrafttreten der Veränderungssperre hätte begonnen werden dürfen, sowie die

(hier nicht einschlägigen) Unterhaltungsarbeiten und die Fortführung einer bis-

her ausgeübten Nutzung von der Veränderungssperre nicht berührt.

Die verfahrensfreien Vorhaben (Art. 57 BayBO, § 62 Musterbauordnung 2002)

werden von dieser Regelung ausdrücklich nicht erfasst. Dies entspricht, wie der

Vertreter des Bundesinteresses näher dargelegt hat, der Regelungsabsicht des

Bundesgesetzgebers. Die ursprünglich im Bau- und Raumordnungsgesetz

(BauROG) 1998 verwendete Formulierung „auf Grund eines anderen Verfah-

rens zulässig“ wurde zur Vermeidung von Zweifeln im Europarechtsanpas-

sungsgesetz (EAG Bau) durch den heutigen Wortlaut ersetzt. In der Begrün-

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dung wird hierzu ausgeführt, Voraussetzung für Vertrauensschutz sei die mate-

rielle Rechtmäßigkeit des Vorhabens, die ordnungsgemäße Beteiligung der

Gemeinde und - als Grundlage für die Bildung schutzwürdigen Vertrauens - das

Verschweigen der Gemeinde innerhalb der landesrechtlichen Wartefrist bzw.

ihre positive Zustimmung zu dem Bauvorhaben. Der Anwendungsbereich sollte

sich ausdrücklich nicht auf die sog. verfahrensfreien Vorhaben im Sinne des

§ 61 Musterbauordnung 2002 erstrecken (BTDrucks 15/2250 S. 51 f.).

3.2 § 14 Abs. 3 BauGB ist verfassungsrechtlich unbedenklich. Die Vorschrift ist

insbesondere mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar.

Der Verwaltungsgerichtshof geht zu Recht davon aus, dass der Sicherung pla-

nerischer Festsetzungen durch eine Veränderungssperre bei einem begonne-

nen Bauvorhaben unechte Rückwirkung zukommt (UA Rn. 54). Die Verände-

rungssperre verändert die Rechtsposition des Bauherrn, da sein Vorhaben mit

Inkrafttreten der Veränderungssperre unzulässig wird.

Regelungen mit unechter Rückwirkung sind nach der Rechtsprechung des

Bundesverfassungsgerichts regelmäßig zulässig. Jedoch ergeben sich für den

Normgeber aus dem rechtsstaatlichen Prinzip der Rechtssicherheit verfas-

sungsrechtliche Schranken, wobei Rechtssicherheit in erster Linie Vertrauens-

schutz bedeutet. Das Vertrauen des Bürgers ist namentlich enttäuscht, wenn

das Gesetz einen entwertenden Eingriff vornimmt, mit dem der Betroffene nicht

zu rechnen brauchte, den er also auch bei seinen Dispositionen nicht berück-

sichtigen konnte (BVerfG, Beschluss vom 28. November 1984 - 1 BvR

1157/82 - BVerfGE 68, 287 <307>). Diesen „qualifizierten“ Vertrauensschutz

genießen Bauherren verfahrensfreier Vorhaben nicht. § 14 Abs. 3 BauGB stellt

für jedermann erkennbar klar, dass eine gesicherte Position nur in den dort ge-

nannten Fällen eingeräumt wird. Wer mit einem verfahrensfreien Bauvorhaben

beginnt, muss jederzeit damit rechnen, dass er an der Fertigstellung gerade

durch eine vorhabenveranlasste Veränderungssperre gehindert wird.

Der verfassungsrechtliche Vertrauensschutz geht nicht so weit, den Bürger vor

jeder Enttäuschung seiner Erwartungen in die Dauerhaftigkeit der Rechtslage

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zu bewahren; vielmehr müssen auf seiner Seite gewichtige zusätzliche Interes-

sen angeführt werden können, die dem öffentlichen Interesse vorgehen. Daran

fehlt es bei Bauherren verfahrensfreier Vorhaben. Gegenüber dem mit dem Ins-

trument der Veränderungssperre verfolgten gesetzgeberischen Ziel, die ge-

meindliche Planungshoheit zu schützen, wiegt ihr Interesse am Schutz ihrer

Investitionen weniger schwer. Ihrem finanziellen Interesse kommt grundsätzlich

kein gesteigertes Gewicht zu, weil es sich bei verfahrensfreien Bauvorhaben

um Anlagen handelt, die sich regelmäßig mit überschaubarem Kostenaufwand

verwirklichen lassen. Außerdem können die Bauherren, wie der Verwaltungsge-

richtshof dargelegt hat (UA Rn. 60), die Gemeinde von ihrem Vorhaben in

Kenntnis setzen und damit Klarheit gewinnen, ob eine Änderung der planungs-

rechtlichen Situation bevorsteht. Demgegenüber hat die Gemeinde keine den

Bauherren in weitergehendem Umfang schonende Alternativen zur Sicherung

ihrer Planungsabsichten, als nach Kenntnisnahme von dem Beginn der Bau-

arbeiten mit einer Veränderungssperre zu reagieren und dieser mit einer Ein-

stellungsverfügung Geltung verschaffen zu lassen. Ein Planungsbedürfnis kann

und wird häufig erst dadurch entstehen, dass sie durch den Beginn von Bau-

arbeiten, über die sie nicht informiert worden ist, bodenrechtliche Konflikte er-

kennt, die ihr eine planerische Bewältigung geboten erscheinen lassen.

3.3 Allerdings kann es im Einzelfall angezeigt sein, bereits begonnene Vorha-

ben von der künftigen Bauleitplanung auszunehmen oder eine Ausnahme von

der Veränderungssperre zuzulassen. Nach § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB kann von

der Veränderungssperre eine Ausnahme zugelassen werden, wenn überwie-

gende öffentliche Belange nicht entgegenstehen. Die tatbestandlichen Voraus-

setzungen der Norm sind allerdings nicht erfüllt, wenn das Vorhaben mit dem

Sicherungszweck der Veränderungssperre nicht vereinbar ist, insbesondere der

beabsichtigten Planung widerspricht oder sie wesentlich erschweren würde

(Lemmel, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand Dezember 2008, § 14

Rn. 31). So liegt der Fall hier. Es ist deshalb folgerichtig, dass die Klägerin ei-

nen Antrag auf Befreiung von der Veränderungssperre nicht gestellt hat, weil

sie ihn für aussichtslos hält.

- 16 -

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO.

Prof. Dr. Rubel

Dr. Gatz

Dr. Jannasch

Dr. Bumke

Petz

- 17 -

B e s c h l u s s

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 10 000 €

festgesetzt.

Prof. Dr. Rubel

Dr. Gatz

Dr. Jannasch

Dr. Bumke

Petz

Sachgebiet:

BVerwGE:

Bauplanungsrecht

Fachpresse:

Rechtsquellen:

BauGB

§ 1, § 14, § 29

BauNVO

§ 1, § 14

Art. 14 Abs. 1 Satz 2

Stichworte:

Mobilfunkanlagen; Standortplanung; Versorgungssicherheit; Veränderungssper-

re; verfahrensfreie Vorhaben.

Leitsatz:

Eine Standortplanung für Anlagen des Mobilfunks ist den Gemeinden nicht

grundsätzlich verwehrt, wenn hierfür ein rechtfertigender städtebaulicher Anlass

besteht.

Verfahrensfreie Vorhaben werden von einer Veränderungssperre erfasst, auch

wenn mit ihrer Errichtung beim Inkrafttreten der Veränderungssperre bereits

begonnen worden ist.

Urteil des 4. Senats vom 30. August 2012 - BVerwG 4 C 1.11

I. VG München vom 29.04.2010 - Az.: VG M 11 K 09.1759 -

II. VGH München vom 23.11.2010 - Az.: VGH 1 BV 10.1332 -