Urteil des BVerwG vom 30.06.2004
Genehmigung, Grundstück, Zusammensetzung, Haus
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
IM NAMEN DES VOLKES
URTEIL
BVerwG 4 C 1.03
Verkündet
OVG 2 Bf 209/00
am 30. Juni 2004
Oertel
Justizhauptsekretärin
als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle
In der Verwaltungsstreitsache
- 2 -
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
auf die mündliche Verhandlung vom 30. Juni 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w ,
die Richter am Bundesverwaltungsgericht H a l a m a , Prof. Dr. R o j a h n ,
Dr. J a n n a s c h und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht
Dr. P h i l i p p
für Recht erkannt:
Auf die Revision des Klägers werden die Urteile des Verwal-
tungsgerichts Hamburg vom 15. Dezember 1999 und des
Oberverwaltungsgerichts Hamburg vom 28. November 2002
geändert.
Es wird festgestellt, dass die Versagung der Genehmigung zur
Veräußerung einer Wohnung an Herrn P. durch den Bescheid
der Beklagten vom 9. März 1999 in der Gestalt des Wider-
spruchsbescheids vom 1. Juli 1999 rechtswidrig war.
Im Übrigen wird die Revision zurückgewiesen.
Der Kläger trägt von den Kosten des erst- und zweitinstanzli-
chen Verfahrens jeweils 5/6 und von den Kosten des Revi-
sionsverfahrens 4/5. Die übrigen Kosten trägt die Beklagte.
G r ü n d e :
I.
Der Kläger ist Eigentümer eines 1910 errichteten Wohnhauses mit 17 Wohnungen im
Geltungsbereich einer zum 1. Januar 2004 aufgehobenen Sozialen Erhaltungsver-
ordnung in Hamburg. Im Januar 1999 beantragte und erhielt der Kläger für das im
Jahr zuvor erworbene Haus eine Umwandlungsgenehmigung nach § 172 Abs. 4
Satz 3 Nr. 6 BauGB, nachdem er sich verpflichtet hatte, innerhalb von sieben Jahren
ab der Begründung von Sondereigentum Wohnungen nur an die Mieter zu veräu-
ßern. Zugleich wurde gemäß § 172 Abs. 4 Satz 4 und 5 BauGB bestimmt, dass die
Veräußerung von Sondereigentum der Genehmigung der Beklagten bedurfte; diese
Genehmigungspflicht wurde in das Grundbuch eingetragen.
- 3 -
Im Februar/März 1999 bemühte sich der Kläger um die Veräußerungsgenehmigung
für mehrere von ihm verkaufte Wohnungen, von denen drei noch Gegenstand des
Revisionsverfahrens sind. Diese standen zum Zeitpunkt der Erteilung der Umwand-
lungsgenehmigung leer. Er vertrat die Auffassung, im Hinblick auf den Leerstand be-
dürfe er keiner Veräußerungsgenehmigung, hilfsweise sei sie ihm zu erteilen. Wider-
spruch und Klage blieben erfolglos.
Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung mit Urteil vom 28. November 2002 zu-
rückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Veräußerung der Wohnungen
bedürfe einer Genehmigung. Die Verpflichtung, die Wohnungen nur an die Mieter zu
veräußern, schließe auch die zum Zeitpunkt der Erteilung der Umwandlungsgeneh-
migung nicht vermieteten Wohnungen ein. Dies ergebe sich aus dem Ziel der Rege-
lung, die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu erhalten. Geschützt werden
solle nicht der einzelne konkret vorhandene Mieter; vielmehr solle aus städtebauli-
chen Gründen einer allgemeinen Verdrängungsgefahr vorgebeugt werden. Der Klä-
ger habe auch keinen Anspruch auf Erteilung der Veräußerungsgenehmigung. Aller-
dings könne auch derjenige Mieter im Sinne von § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB
sein, der erst nach Erteilung der Umwandlungsgenehmigung in die Wohnung einge-
zogen sei. Andererseits sei nur als Mieter anzusehen, wer als Folge einer auf Dauer
angelegten Gebrauchsüberlassung eine Nutzungsbeziehung gerade zu der Woh-
nung habe, die veräußert werden solle. Entscheidend sei dabei, ob eine Person wie
ein Mieter in der Wohnung lebe. Hierzu gehöre zumindest der Abschluss eines Miet-
vertrags, die ordnungsgemäße Meldung sowie die reale Zahlung von Miete. Diese
Voraussetzungen seien bei den drei streitigen Wohnungen nicht erfüllt, da die Herren
P., S. und K. die Wohnungen lediglich im Vorgriff auf die beabsichtigte Eigentums-
übertragung nutzten. Selbst wenn zusätzlich zum Kaufvertrag ein Mietvertrag abge-
schlossen worden sei, solle dieser kein eigenständiges Mietrechtsverhältnis begrün-
den, sondern stehe nur im Zusammenhang mit dem Kaufvertrag. Die Betroffenen
zahlten auch keine Miete, sondern nur die bei Wohnungseigentum üblicherweise zu
entrichtenden Kosten. Für diese Einordnung spreche auch, dass der Kläger selbst
erklärt habe, die Mietverträge seien "rein vorsorglich" bzw. auf Empfehlung seines
Notars "als sicherster Weg" abgeschlossen worden. Für eine Zustimmung im Ermes-
senswege bestehe daher vorliegend ebenfalls kein Anlass.
- 4 -
Der Kläger hat die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt.
Während des Revisionsverfahrens hat die Beklagte mit Wirkung zum 1. Januar 2004
die hier maßgebliche Verordnung - die Soziale Erhaltungsverordnung Eimsbüttel-
Nord/Hoheluft-West - aufgehoben. Daraufhin wurden dem Kläger Löschungsbewilli-
gungen erteilt und das Grundbuchamt um ersatzlose Streichung der Veräußerungs-
beschränkung nach § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB gebeten.
Der Kläger hat daraufhin einen Fortsetzungsfeststellungsantrag gestellt. Hierzu führt
er aus, er habe das für eine Fortsetzungsfeststellungsklage notwendige Interesse, da
er einen Amtshaftungsanspruch geltend machen wolle, dessen Durchsetzung nicht
offenbar aussichtslos sei. Er habe ferner einen Anspruch aus enteignungsgleichem
Eingriff. Dieser setze voraus, dass eine hoheitliche Maßnahme unmittelbar das Ei-
gentum beeinträchtige. Die rechtswidrige Versagung einer behördlichen Genehmi-
gung zur Veräußerung eines im Eigentum stehenden Grundstücks oder Grund-
stücksteils erfülle diese Voraussetzungen.
In der Sache vertritt er die Auffassung, bereits aus dem Wortlaut des Gesetzes und
der ihm erteilten Umwandlungsgenehmigung folge, dass die Verpflichtung sich nicht
auf leer stehende Wohnungen erstrecke, da diese keine Mieter hätten. Bei leer
stehenden Wohnungen bestehe nicht die Gefahr, dass ein Mieter verdrängt werde;
eine "Wohnbevölkerung" gebe es in ihnen nicht. Leer stehende Wohnungen seien
nicht anders zu behandeln, als ein leer stehendes Haus, für das nach § 172 Abs. 4
Satz 3 Nr. 5 BauGB eine Umwandlungsgenehmigung ohne besondere Verpflichtung
zu erteilen sei. § 172 BauGB müsse im Hinblick auf Art. 14 GG und den Grundsatz
der Verhältnismäßigkeit verfassungskonform ausgelegt werden. Aus dem Recht am
Eigentum dürfe nicht eine Last werden und das Eigentum dürfe nicht seine Privatnüt-
zigkeit verlieren. Zumindest habe er einen Anspruch auf Erteilung der Veräuße-
rungsgenehmigung. Der Begriff des Mieters in § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB sei
nicht anders auszulegen als im BGB. Daher genüge das Vorliegen eines Mietver-
trags. Auf die vom Oberverwaltungsgericht herangezogenen einschränkenden Krite-
rien komme es somit nicht an. Die drei Herren P., S. und K. seien als Mieter anzuse-
hen.
- 5 -
Der Kläger beantragt,
die Urteile des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 15. Dezember 1999 und
des Oberverwaltungsgerichts Hamburg vom 28. November 2002 zu ändern
sowie
festzustellen, dass die Veräußerung von Wohnungen durch den Kläger an
Herrn P. aufgrund des Vertrages vom 26. Februar 1999, an Herrn K. aufgrund
des Vertrages vom 5. März 1999 und an Herrn S. aufgrund des Vertrages vom
18. März 1999 einer Genehmigung der Beklagten nicht bedurfte,
hilfsweise
festzustellen, dass die Versagung der Veräußerungsgenehmigungen durch
die Beklagte mit Blick auf die Veräußerungen an Herrn P. aufgrund des Ver-
trages vom 26. Februar 1999, an Herrn K. aufgrund des Vertrages vom
5. März 1999 und an Herrn S. aufgrund des Vertrages vom 18. März 1999
rechtswidrig war.
Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Dem Kläger fehle es am Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Ein Amtshaftungsan-
spruch sei im Hinblick auf die Entscheidungen zweier Kollegialgerichte aussichtslos.
Es liege auch kein unmittelbarer Eingriff vor, der einen Anspruch aus enteignungs-
gleichem Eingriff begründen könne.
In der Sache verteidigt die Beklagte ihre Bescheide und das angegriffene Urteil.
Der Vertreter des Bundesinteresses beteiligt sich am Verfahren ohne einen Antrag
zu stellen.
II.
A. Der vom Kläger im Revisionsverfahren gestellte Fortsetzungsfeststellungsantrag
ist zulässig.
1. Die beklagte Freie und Hansestadt Hamburg hat die hier maßgebliche Verordnung
- die Soziale Erhaltungsverordnung Eimsbüttel-Nord/Hoheluft-West vom 17. Januar
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1995 - mit Wirkung zum 1. Januar 2004 aufgehoben. Daraufhin wurden dem Kläger
Löschungsbewilligungen erteilt und das Grundbuchamt um ersatzlose Streichung der
Veräußerungsbeschränkung nach § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB gebeten, so
dass eine derartige Beschränkung nicht mehr besteht. Der Rechtsstreit hat sich so-
mit in der Hauptsache erledigt. Dies gilt auch für den vor dem Berufungsgericht ge-
stellten Feststellungsantrag. Denn mit ihm wollte der Kläger den Ausspruch des Ge-
richts erreichen, dass es für die Veräußerung der drei leer stehenden Wohnungen
keiner Veräußerungsgenehmigung bedurfte, da sie nicht unter die Verpflichtung nach
§ 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB fielen. Für den Fall, dass das Gericht eine derartige
Feststellung treffen sollte, hatte sich die Vertreterin der Beklagten in der mündlichen
Verhandlung verpflichtet, die für die Löschung des Vermerks über die Genehmi-
gungspflicht gegenüber dem Grundbuchamt erforderlichen Erklärungen abzugeben.
Der Kläger ist hierauf jetzt nicht mehr angewiesen, nachdem die Beklagte dem
Grundbuchamt gegenüber die Löschungsbewilligung erteilt hat. Er ist insoweit in der
Verfügung seines Eigentums nicht mehr eingeschränkt.
2. Der Kläger hat auch ein berechtigtes Fortsetzungsfeststellungsinteresse.
2.1 Allerdings lässt sich dieses nicht auf den vom Kläger angekündigten Amtshaf-
tungsprozess stützen.
Soweit der Kläger den Amtshaftungsanspruch auf die ergangenen und inzwischen
erledigten Verwaltungsentscheidungen stützt, ist seine Durchsetzung aussichtslos.
Zwar kann ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse gegeben sein, wenn die Wei-
terführung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens dazu dienen soll, einen Amtshaf-
tungsprozess vor den Zivilgerichten vorzubereiten. Voraussetzung ist aber, dass der
beabsichtigte Zivilprozess nicht offensichtlich aussichtslos ist. Davon ist dann auszu-
gehen, wenn ohne eine ins Einzelne gehende Prüfung erkennbar ist, dass der be-
hauptete zivilrechtliche Anspruch unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt besteht.
Bezogen auf Amtshaftungsklagen ist das etwa dann der Fall, wenn - wie hier - ein
Kollegialgericht das Verhalten eines Beamten als rechtmäßig gewertet hat und die-
sem gegenüber deshalb nicht der Vorwurf erhoben werden kann, er habe offensicht-
lich fehlsam gehandelt und damit schuldhaft eine ihm obliegende Amtspflicht verletzt
(stRspr, z.B. BVerwG, Beschluss vom 9. August 1990 - BVerwG 1 B 94.90 - NVwZ
- 7 -
1991, 270 und Urteil vom 3. Juni 2003 - BVerwG 5 C 50.02 - NVwZ 2004, 104). Die-
ser Grundsatz gilt ausnahmsweise dann nicht, wenn es sich bei dem beanstandeten
Verhalten um eine grundsätzliche Maßnahme zentraler Dienststellen bei Anwendung
eines ihnen besonders anvertrauten Spezialgesetzes handelt oder wenn das Gericht
die Rechtslage trotz eindeutiger und klarer Vorschriften verkannt oder eine eindeuti-
ge Bestimmung handgreiflich falsch ausgelegt hat (vgl. BGH, Urteil vom 12. Juli 2001
- III ZR 282/00 - DVBl 2001, 1619). Die Regel ist ferner unanwendbar, wenn beson-
dere Umstände dafür sprechen, dass der verantwortliche Beamte kraft seiner Stel-
lung oder seiner besonderen Einsichten es "besser" als das Kollegialgericht hätte
wissen müssen (vgl. die Nachweise bei Eyermann/Jörg Schmidt § 113 VwGO
Rn. 90). Entgegen der Auffassung des Klägers ist hier keine dieser Voraussetzungen
gegeben. Insbesondere begründet sein Hinweis darauf, dass die Sachbearbeiterin
vorliegend allein mit Fragen der Erhaltungssatzung befasst gewesen sei, keine be-
sondere Sachkunde einer zentralen Dienststelle mit besonderer Fachkunde. Viel-
mehr geht es um die Auslegung schwieriger Rechtsfragen, für deren Bewältigung die
Verwaltungsbediensteten keine besonderen Kenntnisse und Erfahrungen hatten, die
sich die Verwaltungsgerichte nicht ebenfalls hätten aneignen oder zu Nutze machen
können. Davon, dass die Verwaltungsgerichte die Rechtslage offensichtlich verkannt
hätten, kann ohnehin keine Rede sein.
Soweit der Kläger nunmehr weiterhin vorträgt, er wolle einen Schadensersatzan-
spruch wegen unzureichender oder falscher Beratung durch die Sachbearbeiterin
geltend machen, begründet dies ebenfalls kein Fortsetzungsfeststellungsinteresse.
Denn mit der beantragten Feststellung würde keine verwaltungsgerichtliche Ent-
scheidung getroffen, die dem Kläger bei der Verfolgung dieses Anspruchs durch Be-
antwortung einer öffentlich-rechtlichen Vorfrage weiterhelfen könnte. Eine weiterge-
hende Beratung hätte ihm im Übrigen lediglich die Rechtsauffassung der Beklagten
deutlicher machen können, wonach auch für leer stehende Wohnungen eine Ver-
pflichtung nach § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB und eine Veräußerungsgenehmi-
gung erforderlich sind.
2.2 Dagegen begründet die Absicht des Klägers, eine Klage zu erheben, mit der ein
Anspruch auf Entschädigung wegen enteignungsgleichen Eingriffs geltend gemacht
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werden soll, ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Eine derartige Klage wäre nicht
offensichtlich aussichtslos.
Zwischen einem Entschädigungsanspruch aus enteignungsgleichem Eingriff und ei-
nem Anspruch aus Amtspflichtverletzung kann Anspruchskonkurrenz bestehen
(BGH, Urteil vom 1. Februar 2001 - III ZR 193/99 - BGHZ 146, 365). Der Bundesge-
richtshof hat in seinem Urteil vom 23. Januar 1997 - III ZR 234/95 - (BGHZ 134, 316)
einen Entschädigungsanspruch wegen rechtswidriger Versagung einer Teilungsge-
nehmigung bejaht, wobei der Betroffene die Absicht hatte, das Grundstück zu Be-
bauungszwecken zu veräußern. Er hat zur Begründung ausgeführt, die Befugnis, das
Grundstück zu Bebauungszwecken zu veräußern, sei ein Ausfluss des Eigentums,
der gleichwertig neben der Befugnis stehe, das Grundstück selbst zu bebauen. Da-
raus folge, dass ein Kläger lediglich darzutun brauche, dass er die Möglichkeit ge-
habt habe, das Grundstück zu Bebauungszwecken zu veräußern. Durch die Versa-
gung der Teilungsgenehmigung werde der Kläger in seiner durch Art. 14 GG ge-
schützten Freiheit, sein Grundstück im Rahmen der Rechtsordnung nach seinen ei-
genen Vorstellungen zu nutzen, in einer Weise beeinträchtigt, die er bei Rechtswid-
rigkeit der Versagung nicht entschädigungslos hinzunehmen brauche. Im Anschluss
daran hat der Bundesgerichtshof im Urteil vom 3. Juli 1997 - III ZR 205/96 - (BGHZ
136, 182) diese Grundsätze auf die Versagung einer Genehmigung nach dem
Grundstücksverkehrsgesetz übertragen und es als unerheblich angesehen, dass das
Grundstück nicht zu Bebauungszwecken veräußert werden sollte. Er sehe keine
durchgreifenden Bedenken dagegen, diese Grundsätze auf die Versagung einer Ge-
nehmigung nach dem Grundstücksverkehrsgesetz zu übertragen. Beide Fälle lägen
in dem entscheidenden Punkt gleich, dass der Eigentümer durch die Versagung der
Genehmigung in seiner durch Art. 14 GG geschützten Freiheit, sein Grundstück im
Rahmen der Rechtsordnung nach seinen eigenen Vorstellungen zu nutzen, in einer
Weise beeinträchtigt werde, die er bei Rechtswidrigkeit der Versagung nicht ent-
schädigungslos hinzunehmen brauche. Zum Bestand der Rechtsmacht, die Art. 14
Abs. 1 GG zur Sicherung des Instituts "Privateigentum" gewährleiste, gehöre grund-
sätzlich die Veräußerungsfreiheit und Verfügungsbefugnis des Eigentümers.
Eine Übertragung dieser Grundsätze auf den vorliegenden Fall einer Veräußerungs-
beschränkung hinsichtlich einzelner Wohnungen eines Hauses liegt nicht völlig fern.
- 9 -
Ein Anspruch auf Entschädigung wegen enteignungsgleichen Eingriffs ist somit nicht
von vornherein aussichtslos. Eine genauere Bestimmung der Anspruchsgrundlagen
ist den Zivilgerichten ebenso zu überlassen wie die Frage, in welchem Umfang in
derartigen Fällen eine angemessene Entschädigung in Betracht kommt (vgl. hierzu
BGH, Urteil vom 3. Juli 1997, a.a.O.).
B. Die vom Kläger gestellten Anträge erstrecken sich - wie zur Klarstellung hervorzu-
heben ist - nicht auf denjenigen Lebenssachverhalt, der Gegenstand des zurzeit
beim Verwaltungsgericht Hamburg anhängigen Verfahrens - 19 VG 4532/2001 - ist.
Der Kläger hatte während des Berufungsverfahrens in der vorliegenden Sache mit
Schreiben vom 13. Juli 2000 einen erneuten Antrag auf Erteilung einer Veräuße-
rungsgenehmigung gestellt. Dabei hatte er sich zur Begründung auf frühere Hinweise
der Beklagten berufen, eine Genehmigung komme möglicherweise in Betracht,
nachdem die Kaufinteressenten für eine längere Zeit als Mieter in der Wohnung ge-
lebt hätten. Unter Hinweis hierauf erstrebte er eine erneute Ermessensentscheidung
zu seinen Gunsten. Nachdem dies durch Bescheid vom 15. August 2000 und Wider-
spruchsbescheid vom 12. Oktober 2000 abgelehnt worden war, hat er hiergegen
beim Verwaltungsgericht Hamburg Klage erhoben. Sowohl in diesem Verfahren vor
dem Verwaltungsgericht als auch in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennen-
den Senat hat er ausdrücklich erklärt, er sehe in diesem Vorgang einen eigenständi-
gen Lebenssachverhalt, der nicht in das damals beim Oberverwaltungsgericht und
jetzt beim Bundesverwaltungsgericht anhängige Verfahren einbezogen werden soll-
te. Aus diesen von § 88 VwGO gedeckten Erklärungen folgt, dass der Senat über
den weiteren abtrennbaren Lebenssachverhalt, wonach die Herrn P., S. und K. län-
ger als ein Jahr in ihren jeweiligen Wohnungen gelebt haben, und der Kläger daraus
einen Anspruch auf eine (nunmehr) für ihn günstige Ermessensentscheidung ablei-
tet, nicht zu entscheiden hatte. Der hier gestellte Fortsetzungsfeststellungsantrag
betrifft - zulässigerweise (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 1999 - BVerwG 4 C 4.98 -
BVerwGE 109, 74) - einen weiter zurückliegenden Zeitraum. Er knüpft an den Be-
scheid der Beklagten vom 9. März 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides
vom 1. Juli 1999 an.
C. Der somit zulässige Fortsetzungsfeststellungsantrag hat nur teilweise Erfolg. So-
weit der Kläger die Feststellung erstrebt, dass die Veräußerung der drei Wohnungen
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keiner Genehmigung der Beklagten bedurfte, ist ihm nicht zu folgen. Soweit er hilfs-
weise die Feststellung beantragt, die Versagung einer Veräußerungsgenehmigung
sei rechtswidrig gewesen, hat seine Revision lediglich hinsichtlich eines der drei Er-
werber, des Herrn P., Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hätte insoweit die Beklagte
verpflichten müssen, über den im Jahre 1999 gestellten Antrag des Klägers erneut
zu entscheiden. In diesem Umfang verletzt seine Entscheidung Bundesrecht. Im Üb-
rigen war die Revision zurückzuweisen.
1. Hinsichtlich der drei streitigen zum Zeitpunkt der Erteilung der Umwandlungsge-
nehmigung leer stehenden Wohnungen war eine Veräußerung nur mit der Genehmi-
gung der Beklagten möglich.
1.1 Nach § 172 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB kann die Gemeinde Gebiete bezeichnen,
in denen zur Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung der Rückbau,
die Änderung oder die Nutzungsänderung baulicher Anlagen der Genehmigung be-
dürfen. Überdies sind die Landesregierungen ermächtigt, für die Grundstücke in Ge-
bieten einer derartigen Satzung durch Rechtsverordnung mit einer Geltungsdauer
von höchstens fünf Jahren zu bestimmen, dass die Begründung von Sondereigentum
(Wohnungseigentum und Teileigentum gemäß § 1 des Wohnungseigentumsgeset-
zes) an Gebäuden, die ganz oder teilweise Wohnzwecken zu dienen bestimmt sind,
nicht ohne Genehmigung erfolgen darf (§ 172 Abs. 1 Satz 4 BauGB). Hiervon hat die
Landesregierung der Freien und Hansestadt Hamburg für das hier betroffene Gebiet
Gebrauch gemacht. Diese Umwandlungsgenehmigung darf nach § 172 Abs. 4
BauGB nur versagt werden, wenn die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung aus
besonderen städtebaulichen Gründen erhalten werden soll. Sie ist zu erteilen, wenn
auch unter Berücksichtigung des Allgemeinwohls ein Absehen von der Begründung
von Sondereigentum wirtschaftlich nicht mehr zumutbar ist. Die Genehmigung ist
ferner zu erteilen, wenn sich der Eigentümer verpflichtet, innerhalb von sieben Jah-
ren ab der Begründung von Sondereigentum Wohnungen nur an die Mieter zu ver-
äußern (§ 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB). In diesem Fall kann in der Umwand-
lungsgenehmigung bestimmt werden, dass auch die Veräußerung von Sondereigen-
tum an dem Gebäude während der Dauer der Verpflichtung der Genehmigung der
Gemeinde bedarf (Veräußerungsgenehmigung). Die Genehmigungspflicht kann auf
- 11 -
Ersuchen der Gemeinde in das Grundbuch für das Sondereigentum eingetragen
werden; sie erlischt nach Ablauf der Verpflichtung.
Der Kläger hat sich in diesem Sinne verpflichtet, die Wohnungen im betroffenen Ge-
bäude nur an die Mieter zu veräußern. Daraufhin ist ihm eine Umwandlungsgeneh-
migung erteilt worden. Diese ist mit einem Vorbehalt verbunden, wonach die Veräu-
ßerung von Sondereigentum der Genehmigung der Beklagten bedarf.
1.2 Der Kläger ist der Auffassung, die Verpflichtung, Sondereigentum nur an Mieter
zu veräußern, erstrecke sich nicht auf Wohnungen, die zum Zeitpunkt der Umwand-
lungsgenehmigung nicht vermietet waren. Dies trifft nicht zu.
Eine auf § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB gestützte Umwandlungsgenehmigung ist
für das gesamte Gebäude zu erteilen, auch wenn einzelne Wohnungen leer stehen.
Der Gesetzgeber geht in § 172 Abs. 1 Satz 4 BauGB davon aus, dass sich die Um-
wandlungsgenehmigung auf das ganze Gebäude bezieht ("an Gebäuden"). Dies ent-
spricht nach den Erläuterungen der Beklagten auch der Verwaltungspraxis, die im
Hinblick auf das Bedürfnis, für die zu schaffenden Eigentumswohnungen grundbuch-
rechtlich klare Verhältnisse zu schaffen, nahe liegt. Auch die Regelung in § 8 Abs. 1
WEG ist auf die Bildung von Wohnungseigentum durch Teilung des gesamten
Grundstücks angelegt. Im vorliegenden Fall bezieht sich die Umwandlungsgenehmi-
gung ebenfalls auf das Grundstück insgesamt, auf dem sich ein Wohngebäude mit
17 (später 16) Wohneinheiten befindet.
Schon dieser Umstand legt die Annahme nahe, dass die Erteilungsvoraussetzung
des § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB sich grundsätzlich auf sämtliche Wohnungen
des von der Umwandlungsgenehmigung erfassten Gebäudes bezieht.
Die in § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB vorgesehene Verpflichtung, die Wohnungen
innerhalb von sieben Jahren nur an die Mieter zu veräußern, erstreckt sich auch auf
diejenigen Wohnungen, die zum Zeitpunkt der Erteilung der Umwandlungsgenehmi-
gung leer stehen. Dies ergibt der Zweck, den der Gesetzgeber mit dieser Regelung
verfolgt.
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Eine derartige Verpflichtung ist auch der Kläger eingegangen. Das Oberverwaltungs-
gericht hat festgestellt, dass die im vorliegenden Einzelfall ergangene Entscheidung
der Behörde sowie die vorausgegangene Verpflichtungserklärung des Klägers kei-
nen von der Gesetzeslage abweichenden Inhalt haben und daher ebenso auszule-
gen sind.
Die gesetzliche Regelung des § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB bezweckt, dass der
Eigentümer das durch die Umwandlung und Aufteilung entstandene Sondereigentum
für eine bestimmte Zeit nicht auf dem freien Immobilienmarkt an jeden beliebigen
Kaufinteressenten, sondern nur an die Mieter veräußern darf. Zielsetzung dieser Re-
gelung bleibt auch nach den durch das Bau- und Raumordnungsgesetz - BauROG -
vom 18. August 1997 (BGBl I S. 2081) erfolgten Ergänzungen in § 172 Abs. 4 Satz 3
BauGB die Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung (§ 172 Abs. 1
Satz 1 Nr. 2 BauGB). Dies verdeutlicht der unverändert gebliebene § 172 Abs. 4
Satz 1 BauGB, wonach die Genehmigung nur versagt werden darf, wenn die Zu-
sammensetzung der Wohnbevölkerung aus besonderen städtebaulichen Gründen
erhalten werden soll. Die Vorschriften ergänzen zwar die zivilrechtlichen Regelungen
zum Mieterschutz, ihre Zielrichtung bleibt aber städtebaurechtlicher Natur. Dem steht
der zweite Halbsatz in § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB nicht entgegen, in dem auf
das BGB Bezug genommen wird, denn dadurch soll nur sichergestellt werden, dass
die Beschränkung des Vermieters insgesamt zehn Jahre nicht übersteigt.
Dem städtebaulichen Ziel, die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu schüt-
zen, wird auch damit gedient, dass zum Zeitpunkt der Erteilung der Umwandlungs-
genehmigung vorübergehend leer stehende Wohnungen dem betroffenen Personen-
kreis als Mietobjekt zur Verfügung stehen. Dies hat das Oberverwaltungsgericht zu
Recht angenommen. Für die durch eine Soziale Erhaltungsverordnung geschützten
Gebiete ist von einer das Angebot an Mietwohnungen deutlich übersteigenden Nach-
frage auszugehen. Daher ist im Regelfall eine erneute Vermietung der Wohnung als-
bald möglich. Die leer stehenden Wohnungen sollen dem Mietwohnungsmarkt nicht
dadurch entzogen werden, dass sie an einen beliebigen Dritten veräußert werden.
Denn der Erwerber wird typischerweise, gegebenenfalls nach Modernisierung der
Wohnung, eine deutliche Erhöhung des Mietniveaus anstreben. Diese Entwicklung
verstärkt die Gefahr einer Verdrängung der vorhandenen Wohnbevölkerung (vgl.
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hierzu BTDrucks 13/7886 S. 13). Dem Schutz hiervor dient das Verbot, das Sonder-
eigentum an andere Interessenten als an den in der Wohnung lebenden Mieter zu
veräußern, auch dann, wenn eine Wohnung vorübergehend nicht vermietet ist. Auch
der Senat ist bereits in seinem Urteil vom 18. Juni 1997 - BVerwG 4 C 2.97 -
(BVerwGE 105, 67 = BRS 59 Nr. 254) im Zusammenhang mit der rechtlichen Beur-
teilung des Einbaus einer Loggia in eine Dachgeschosswohnung auf der Grundlage
der damals maßgeblichen Gesetzeslage (die das Instrument der Verpflichtung nach
§ 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB noch nicht kannte) davon ausgegangen, dass der
Schutzzweck der Regelung auch dann betroffen ist, wenn die Wohnung leer steht.
Denn die Erhaltungssatzung dient als städtebauliches Instrument nicht - jedenfalls
nicht unmittelbar - dem Schutz einzelner konkreter Bewohner, sondern dem allge-
meineren und längerfristigen Ziel, die Struktur der Wohnbevölkerung zu erhalten.
Daran hat sich auch durch die Novellierung im Jahre 1997 nichts geändert.
1.3 Zu Recht hebt das Oberverwaltungsgericht hervor, dass aus der Regelung in
§ 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 5 BauGB nichts anderes folgt. Denn in den Fällen, in denen
ein ganzes Gebäude nicht (mehr) zu Wohnzwecken genutzt wird, weil es beispiels-
weise insgesamt gewerblich genutzt wird oder leer steht, hat sich bereits ein tief grei-
fender Wandel vollzogen, der weit mehr dafür spricht, dass das Gebäude dem Miet-
wohnungsmarkt entzogen ist und bleibt, als es beim vorübergehenden Leerstand
einzelner Wohnungen in einem Haus der Fall ist.
Dieses aus der systematischen Auslegung gewonnene Ergebnis wird dadurch bestä-
tigt, dass auch die Initiatoren des Gesetzesvorhabens beim Anwendungsbereich der
Umwandlungsgenehmigung von der Einbeziehung leer stehender Wohnungen aus-
gegangen sind (vgl. BTDrucks 13/7886 S. 13).
Erstreckte sich die vom Kläger eingegangene Verpflichtung mithin auch auf die drei
streitigen Wohnungen, so bedurfte es auch insoweit einer Veräußerungsgenehmi-
gung. Die Veräußerungsgenehmigung soll der Behörde die Kontrolle darüber ermög-
lichen, dass die Voraussetzungen nach § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB erfüllt sind,
und durch Eintragung der Genehmigungspflicht in das Grundbuch die Durchsetzung
sicherstellen. Diese Aufgabe hatte die Genehmigungspflicht auch im vorliegenden
Fall zu erfüllen. Somit kann die Feststellung, dass die Veräußerung der Wohnungen
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an die Herren S., P. und K. keiner Genehmigung nach § 172 Abs. 4 Satz 4 BauGB
bedurfte, nicht getroffen werden.
den drei noch streitigen Fällen hatte der Kläger auch keinen Rechtsanspruch
auf Erteilung der Veräußerungsgenehmigung.
2.1 Diese ist zu erteilen, wenn die Wohnung an den Mieter veräußert werden soll.
Die Herren P., S. und K. waren keine Mieter in diesem Sinne.
Der hier zu entscheidende Fall gibt keine Veranlassung, den Begriff des Mieters im
Sinne von § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB abschließend zu klären. Jedenfalls be-
stimmt sich dieser Begriff nicht allein nach zivilrechtlichen Maßstäben, sondern ist
unter Beachtung des Gesetzeszwecks auszulegen.
Unbedenklich ist als Mieter im Sinne von § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB anzuse-
hen, wer zum Zeitpunkt der Erteilung der Umwandlungsgenehmigung als Mieter in
der Wohnung wohnt. Hinzu tritt derjenige Personenkreis, der nach den Vorschriften
des Mietrechts in das Mietverhältnis eintritt (§ 563 BGB). Dem Oberverwaltungsge-
richt ist ferner darin beizupflichten, dass eine Auslegung des Gesetzes dahingehend,
Mieter im Sinne von § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB könne nur sein, wer bereits
zum Zeitpunkt der Erteilung der Umwandlungsgenehmigung die betreffende Woh-
nung bewohnt hat, verfehlt wäre. Zum einen enthält das Gesetz keinen Anhaltspunkt
für eine derartige Stichtagswirkung. Zum anderen würden die Konsequenzen über
die Zielsetzung, die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung zu erhalten, hinaus-
gehen und sich als unverhältnismäßig erweisen. Denn der Eigentümer, der die
Umwandlungsgenehmigung mit der Verpflichtung nach § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6
BauGB erhalten hat, darf für einen Zeitraum von sieben Jahren die Wohnung an kei-
nen anderen als den Mieter veräußern. Auch in einem sozialen Erhaltungsgebiet ist
jedoch regelmäßig mit Mieterwechseln zu rechnen. Es kann nicht davon ausgegan-
gen werden, dass in allen Fällen, in denen eine Wohnung zum Zeitpunkt der Ertei-
lung der Umwandlungsgenehmigung leer gestanden hat, erst der Ablauf von mögli-
cherweise fast sieben Jahren die Annahme rechtfertigt, eine Genehmigung der Ver-
äußerung werde das Ziel einer Erhaltung der Wohnbevölkerung nicht gefährden.
Vielmehr kann schon nach Ablauf kürzerer Zeiträume eine derartige Schlussfolge-
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rung gerechtfertigt sein. Auch die Absicht, offenkundige Umgehungen der gesetzli-
chen Regelungen zu verhindern, würde eine derartige Auslegung nicht rechtfertigen.
Denn es entspricht keineswegs der Lebenserfahrung, dass alle Veräußerungen von
Wohnungen, die zum Zeitpunkt der Erteilung der Umwandlungsgenehmigung leer
gestanden haben, im Zeitpunkt der Veräußerung aber vermietet sind, eine Umge-
hung darstellen.
Andererseits sind solche Personen nicht als Mieter anzusehen, die die betreffende
Wohnung zwar tatsächlich bewohnen, diese Nutzung aber mit Blick auf die in § 172
Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB genannten Voraussetzungen nur aufgenommen haben,
weil sie von vornherein einen käuflichen Erwerb der Wohnung beabsichtigten. Ein
derartiges Vorgehen, das dazu dient, zum Schein die Voraussetzungen des § 172
Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB zu erfüllen, kann je nach den Umständen auch dann ge-
geben sein, wenn formal ein Mietvertrag abgeschlossen wurde.
In allen drei noch streitigen Fällen ist das Oberverwaltungsgericht unter Würdigung
der Besonderheiten des Sachverhalts zu dem Ergebnis gelangt, die Betroffenen hät-
ten die Wohnungen nicht wie ein Mieter, sondern im Vorgriff auf die beabsichtigte Ei-
gentumsübertragung genutzt. Es spreche nichts dafür, dass der Mietvertrag auch
ohne die Aussicht auf einen Eigentumsübergang geschlossen worden wäre. Der
Kläger erziele aus den Wohnungen auch keine Mieteinnahmen, sondern erhalte le-
diglich Wohngeld bzw. Betriebs- und Heizungskosten. Diese Einschätzung werde
auch durch seine Erklärungen im Widerspruchs- und Klageverfahren unterstützt, die
Mietverträge seien "rein vorsorglich" "als sicherster Weg" abgeschlossen worden.
Diese Schlussfolgerungen lassen keinen Verstoß gegen Bundesrecht erkennen. Ver-
fahrensrügen, die die Tatsachenwürdigung des Oberverwaltungsgerichts angreifen,
hat die Revision nicht erhoben.
2.2 Die dargestellte Rechtslage ist mit dem Grundgesetz, insbesondere Art. 14 GG
und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar. Für den Eigentümer wird die
Möglichkeit, sein Sondereigentum an Wohnungen zu veräußern, nach Maßgabe der
genannten Regelungen eingeschränkt. Dies stellt eine zulässige Regelung von Inhalt
und Schranken des Eigentums dar. Dem Eigentümer verbleibt die Nutzung des Ei-
gentums durch Vermietung der Wohnungen, wobei der Gesetzgeber davon ausgeht,
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dass die Wohnungen auch vermietet werden können, da eine entsprechende Nach-
frage nach derartigen Wohnungen bestehe. Bei wirtschaftlicher Unzumutbarkeit ist
eine Genehmigung zu erteilen (§ 172 Abs. 4 Satz 2 BauGB); die Belange des Eigen-
tümers werden ferner durch die weiteren Regelungen in § 172 Abs. 4 Satz 3 BauGB
berücksichtigt (vgl. auch BVerfG, Kammerbeschluss vom 26. Januar 1987 - 1 BvR
969/83 - NVwZ 1987, 879 = ZfBR 1987, 203 zur Regelung in § 39h BBauG). Im Fall
des § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB wird sichergestellt, dass die durch Regelungen
des Mieterschutzes bestehende Frist von bis zu zehn Jahren nicht überschritten wird.
Der Gesetzgeber verfügt bei derartigen Regelungen über einen weiten Gestaltungs-
spielraum. Insbesondere kann er die jeweiligen Verhältnisse und Umstände auf dem
Wohnungsmarkt berücksichtigen (vgl. z.B. BVerfGE 91, 294, 310). Die von Art. 14
Abs. 1 GG gezogenen Grenzen sind dann überschritten, wenn die Beschränkungen
auf Dauer zu Verlusten für den Vermieter oder zur Substanzgefährdung führen wür-
den. In derartigen Fällen greift jedoch unter anderem § 172 Abs. 4 Satz 2 BauGB ein.
Dessen Voraussetzungen sind im Falle des Klägers - jedenfalls für den hier ent-
scheidungserheblichen Zeitraum - indes nicht gegeben.
Der Gesetzgeber verfolgt auch dann ein verfassungsrechtlich unbedenkliches Ziel,
wenn er die Verfügungsbefugnis des Eigentümers nicht nur zum Schutz des bereits
in einer Wohnung lebenden Personenkreises, sondern auch im Interesse der Ange-
hörigen der Wohnbevölkerung beschränkt, die in zeitweise leer stehende Wohnun-
gen einziehen. Der Gesetzgeber stellt in § 172 Abs. 1 Satz 4 BauGB sicher, dass
eine derartige Beschränkung nur unter bestimmten engen Voraussetzungen (Milieu-
schutz) durch besonders zu erlassende Rechtsverordnung der Landesregierung er-
folgen kann.
Auch die Hinweise des Klägers auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts
vom 16. Februar 2000 - 1 BvR 242/91, 315/91 - (BVerfGE 102, 1 - Altlasten) führen
zu keinem anderen Ergebnis. Dem Kläger wird keine kostenaufwändige Sanierung
oder andere Belastung auferlegt. Das 17 (jetzt 16) Wohnungen umfassende Haus
kann vielmehr wirtschaftlich wie jedes andere Mietshaus genutzt werden. Im Übrigen
konnte der Kläger bereits beim 1998 erfolgten Erwerb des Hauses erkennen, dass es
sich in einem Gebiet befindet, für das eine Soziale Erhaltungsverordnung gilt, so
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dass die Bildung von Wohnungseigentum und die Veräußerung einzelner Wohnun-
gen Beschränkungen unterliegen, die in ihren wirtschaftlichen Auswirkungen über
den Mieterschutz in diesem Gebiet nicht wesentlich hinausgehen.
3. Veräußert der Eigentümer entgegen der nach § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB
eingegangenen Verpflichtung nicht an einen Mieter im Sinne dieser Vorschrift, son-
dern an einen Dritten, so entspricht es der in der Gesetzessystematik angelegten
Regel, die Veräußerungsgenehmigung zu versagen. Gleichwohl kommen atypische
Fallgestaltungen in Betracht, die eine Erteilung der Genehmigung im Ermessenswe-
ge rechtfertigen (vgl. zu einer ähnlichen Konstellation das Senatsurteil vom 18. Juni
1997 - BVerwG 4 C 2.97 - BVerwGE 105, 67). Dies gilt insbesondere bei Sachverhal-
ten, die gemessen am Ziel der Erhaltung der Bevölkerungsstruktur ähnlich zu bewer-
ten sind wie der gesetzlich geregelte Fall des Kaufs einer Wohnung durch den in ihr
wohnenden Mieter. Hierzu zählen beispielsweise Fälle, in denen Mieter, die im sel-
ben Haus wohnen, eine andere zurzeit leer stehende Wohnung kaufen wollen. Eine
atypische Fallgestaltung kann auch dann gegeben sein, wenn ein Mieter, der bisher
im Erhaltungsgebiet in einem anderen Gebäude wohnt, eine leer stehende Wohnung
kauft. Je mehr der Fall dem gesetzlich geregelten Kauf einer Wohnung durch den in
ihr wohnenden Mieter ähnlich ist, umso eher kommt eine Ermessensentscheidung
zugunsten einer Veräußerungsgenehmigung in Betracht.
Derartige Voraussetzungen sind hinsichtlich des Erwerbs einer Wohnung durch
Herrn P. gegeben, denn er wohnte bereits zuvor im Gebiet der Erhaltungsverordnung
(vgl. Widerspruchsbescheid S. 16). Die Beklagte durfte sich nicht darauf beschrän-
ken, einen atypischen Fall mit der Begründung zu verneinen, der Kläger habe die
Wohnungen bewusst leer stehen lassen. Vielmehr war dem Umstand Rechnung zu
tragen, dass der an einem Erwerb interessierte Herr P. bereits der zu schützenden
"Wohnbevölkerung" angehörte. Dass er "Single" ist und es ihm aufgrund seiner län-
geren Berufstätigkeit möglich war, die Wohnung zu erwerben, hindert entgegen den
Ausführungen im Widerspruchsbescheid eine für den Kläger und in Folgewirkung für
Herrn P. günstige Ermessensentscheidung nicht. Daher hätten das Verwaltungsge-
richt bzw. das Oberverwaltungsgericht hinsichtlich des Herrn P. die Beklagte ver-
pflichten müssen, über den Antrag des Klägers auf Erteilung einer Veräußerungsge-
nehmigung erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entschei-
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den. Insoweit verstoßen die angegriffenen Urteile gegen Bundesrecht. Nach der Auf-
hebung der Erhaltungsverordnung während des Revisionsverfahrens war die ent-
sprechende Feststellung zu treffen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 2 und § 155 Abs. 1 Satz 1
VwGO.
Dr. Paetow Halama RiBVerwG Prof. Dr. Rojahn
ist wegen Urlaubs gehin-
dert zu unterschreiben.
Dr. Paetow
Dr. Jannasch
Dr. Philipp
B e s c h l u s s
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Revisionsverfahren auf 12 000 € fest-
gesetzt.
Dr. Paetow Halama RiBVerwG Prof. Dr. Rojahn
ist wegen Urlaubs gehin-
dert zu unterschreiben.
Dr. Paetow
Dr. Jannasch
Dr. Philipp
Sachgebiet:
BVerwGE:
ja
Städtebaurecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
BauGB
§ 172 Abs. 1, 4
VwGO
§ 113
Stichworte:
Fortsetzungsfeststellungsklage; Amtshaftung; enteignungsgleicher Eingriff; Erhal-
tungssatzung; Milieuschutzsatzung; Umwandlungsgenehmigung; Veräußerungsge-
nehmigung.
Leitsätze:
1. Das Fortsetzungsfeststellungsinteresse für die Klage gegen die Versagung einer
Veräußerungsgenehmigung im Sinne des § 172 Abs. 4 Satz 4 BauGB kann auf die
Absicht gestützt werden, eine Klage wegen enteignungsgleichen Eingriffs zu erhe-
ben.
2. Die in § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB vorgesehene Verpflichtung, die Wohnun-
gen innerhalb von sieben Jahren nur an die Mieter zu veräußern, erstreckt sich auch
auf diejenigen Wohnungen, die zum Zeitpunkt der Erteilung der Umwandlungsge-
nehmigung leer stehen.
3. Zum Kreis der Mieter im Sinne des § 172 Abs. 4 Satz 3 Nr. 6 BauGB gehören
nicht diejenigen Personen, die die betreffende Wohnung zwar tatsächlich bewohnen,
diese Nutzung aber von vornherein nur mit der Absicht aufgenommen haben, die
Wohnung käuflich zu erwerben.
4. Auch in den Fällen, in denen kein Anspruch auf Erteilung einer Veräußerungsge-
nehmigung besteht, kommen atypische Fallgestaltungen in Betracht, die eine Ertei-
lung der Genehmigung im Ermessenswege rechtfertigen.
Urteil des 4. Senats vom 30. Juni 2004 - BVerwG 4 C 1.03
I. VG Hamburg vom 15.12.1999 - Az.: 15 VG 3138/99 -
II. OVG Hamburg vom 28.11.2002 - Az.: OVG 2 Bf 209/00 -