Urteil des BVerwG vom 14.07.2011

Bebauungsplan, Materielle Rechtskraft, Rüge, Satzung

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 4 BN 8.11

OVG 3 K 27/08

In der Normenkontrollsache

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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 14. Juli 2011

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke

beschlossen:

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen die Nichtzu-

lassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungs-

gerichts Mecklenburg-Vorpommern vom 24. November

2010 wird zurückgewiesen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdever-

fahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-

deverfahren auf 60 000 € festgesetzt.

G r ü n d e :

Die auf die Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte

Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision bleibt ohne Erfolg.

1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung i.S.d. § 132 Abs. 2

Nr. 1 VwGO, die ihr die Antragsgegnerin beimisst.

Die Frage:

„Muss sich bei einem im Normenkontrollverfahren gegen

einen Bebauungsplan ergangenen, die Unwirksamkeit des

Bebauungsplanes feststellenden Urteil aus dem Tenor

zumindest durch Auslegung unter Berücksichtigung der

Urteilsgründe ergeben, ob eine Heilungsmöglichkeit nach

§ 214 Abs. 4 BauGB besteht“,

bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Dass sie zu verneinen

ist, ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz und der bisherigen Rechtsprechung

des Senats.

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Nach § 47 VwGO in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Baugesetz-

buchs und zur Neuregelung des Rechts der Raumordnung (Bau- und Raum-

ordnungsgesetz 1998 - BauROG) vom 18. August 1997 (BGBl I S. 2081) wurde

zwischen der Nichtigkeit und der Unwirksamkeit eines Bebauungsplans diffe-

renziert. Ist ein Bebauungsplan oder eine Satzung zur Änderung eines Bebau-

ungsplans unter Geltung des § 47 VwGO i.d.F. des BauROG rechtskräftig nicht

nur für nicht wirksam, sondern für nichtig erklärt worden, weil die Satzung an

einem Mangel leidet, der nicht in einem ergänzenden Verfahren behoben wer-

den kann, steht die fehlende Behebbarkeit des Mangels in einem ergänzenden

Verfahren zwischen den Beteiligten des Normenkontrollverfahrens fest (Be-

schluss vom 14. November 2005 - BVerwG 4 BN 51.05 - Buchholz 406.11

§ 214 BauGB Nr. 21, S. 15).

Mit § 47 Abs. 5 VwGO in der durch das Gesetz zur Anpassung des Baugesetz-

buchs an EU-Richtlinien (Europarechtsanpassungsgesetz Bau - EAG Bau) vom

24. Juni 2004 (BGBl I S. 1359) geltenden Fassung ist die durch das BauROG

eingeführte Unterscheidung zwischen der Erklärung einer Satzung für nichtig

und für nicht wirksam aufgegeben worden. Mit dieser Änderung hat der Ge-

setzgeber die Einschätzung der Unabhängigen Expertenkommission zur Novel-

lierung des Baugesetzbuchs aufgegriffen, dass die Unterscheidung zwischen

„nichtig“ und „nicht wirksam“ zu Rechtsunsicherheiten bei der Tenorierung der

Normenkontrollentscheidung geführt habe (BTDrucks 15/2250, S. 74). Nunmehr

erklärt das Normenkontrollgericht im Fall der Stattgabe die Rechtsvorschrift

stets für „unwirksam“. Dieser Ausspruch erwächst in materielle Rechtskraft.

Raum für Ergänzungen des Tenors über die Feststellung der Unwirksamkeit

hinaus gibt § 47 Abs. 5 VwGO nicht (vgl. auch Gerhardt/Bier, in:

Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Bd. 1, Stand Mai 2010, § 47

Rn. 109b; Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl. 2011, § 47 Rn. 120; Giesberts, in:

Posser/Wolff, VwGO, 2008, § 47 Rn. 80; a.A. Ziekow in: Sodan/Ziekow, VwGO,

3. Aufl. 2010, § 47 Rn. 372). Der Wortlaut des § 47 Abs. 5 VwGO ist eindeutig.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass die Entscheidung

allgemeinverbindlich ist. Damit wird nur bewirkt, dass die Unwirksamkeitserklä-

rung nicht nur zwischen den Beteiligten des Normenkontrollverfahrens, sondern

gegenüber jedermann wirkt.

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Es besteht auch keine Pflicht des Normenkontrollgerichts - wie die Antragsgeg-

nerin mit ihrer weiteren Frage thematisiert - in den Entscheidungsgründen dar-

zulegen, ob (beachtliche) Satzungsmängel, auf die das Normenkontrollgericht

die Unwirksamkeit stützt, einer Heilung im ergänzenden Verfahren zugänglich

sind. Schon unter Geltung des § 47 VwGO i.d.F. des BauROG war das Nor-

menkontrollgericht nicht verpflichtet, jeden geltend gemachten Rechtsfehler zu

ermitteln und ggf. gerade darauf seine Entscheidung zu stützen, wenn es einen

anderen Rechtsfehler im Sinne der Entscheidungsreife für durchgreifend an-

sieht (Beschluss vom 20. Juni 2001 - BVerwG 4 BN 21.01 - Buchholz 310 § 47

VwGO Nr. 148). Das Normenkontrollgericht kann, muss sich aber nicht dazu

verhalten, ob die Unwirksamkeit eines Bebauungsplans auf Fehlern beruht, die

sich im Wege des ergänzenden Verfahrens nicht nachbessern lassen. Weder

Antragsteller noch Antragsgegner können das Normenkontrollgericht

prozessual zwingen, bestimmte Fehler zu beurteilen und sie als durchgreifend

oder umgekehrt als nicht gegeben anzusehen (Beschlüsse vom 20. Juni 2001

a.a.O. S. 63 und vom 6. März 2000 - BVerwG 4 BN 31.99 - Buchholz 310 § 47

VwGO Nr. 140). Wird ein Bebauungsplan für unwirksam erklärt, liegt es in der

alleinigen Verantwortung der Gemeinde, ob sie von der Heilungsmöglichkeit

nach § 214 Abs. 4 BauGB Gebrauch macht. Ob ihre Annahme, die Vorausset-

zungen für die Durchführung eines ergänzenden Verfahrens seien gegeben,

zutreffend ist, ist der Prüfung in einem nachfolgenden Normenkontrollverfahren

vorbehalten. Auf eine solche Konstellation bezieht sich auch die von der Be-

schwerde in Bezug genommene Entscheidung des Bayerischen Verwaltungs-

gerichtshofs vom 24. Juli 2007 - 1 N 07.1624 (ZfBR 2008, 374), wobei der Se-

nat nicht zu entscheiden hat, ob die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs

zur Bindungswirkung kraft Allgemeinverbindlichkeit zutrifft.

2. Die Verfahrensrüge i.S.d. § 132 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. § 138 Nr. 6 VwGO, mit

der die Beschwerde geltend macht, das angefochtene Urteil genüge nicht den

Begründungsanforderungen gemäß § 108 Abs. 2 VwGO, weil das Oberverwal-

tungsgericht den Bebauungsplan für insgesamt unwirksam erklärt habe, ohne

die Frage der Teilbarkeit zu erörtern, bleibt ebenfalls ohne Erfolg.

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Nach der für die Beurteilung eines Verfahrensfehlers maßgeblichen materiell-

rechtlichen Rechtsauffassung bestand für das Oberverwaltungsgericht kein An-

lass, auf die Frage der Teilunwirksamkeit des Bebauungsplans - beschränkt auf

die Festsetzung des Sondergebiets - einzugehen. Das Oberverwaltungsgericht

hat ausführlich in Auslegung von Landesrecht dargelegt, dass die Aufstellung

des Bebauungsplans v.a. dem Ziel des Schutzes der Innenstadt vor zentren-

schädlichen Kaufkraftabflüssen diene (UA S. 20). Es bestünden zwar keine

grundsätzlichen Bedenken gegen die Erforderlichkeit des Bebauungsplans

(UA S. 18). Den Festsetzungen für den Einzelhandel in dem Sondergebiet und

der Baugrenzen um das Gebäude der Antragstellerin fehle jedoch die Erforder-

lichkeit. Diese Fehler führten zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans, da diese

Festsetzungen mit dem Konzept des Bebauungsplans und des Einzelhandel-

gutachtens nicht vereinbar seien (UA S. 13 - Unterstreichung durch den Senat).

Mit dem wiederholten Hinweis auf „den“ Bebauungsplan und die Plankonzepti-

on der Antragsgegnerin bringt das Oberverwaltungsgericht hinreichend klar

zum Ausdruck, dass die Planung insgesamt an der Erforderlichkeit gemäß § 1

Abs. 3 Satz 1 BauGB scheitert, weil sich die Antragsgegnerin im Hinblick auf

die von ihr selbst formulierten städtebaulichen Zielsetzungen nicht konsistent

verhalten habe. Von diesem Ansatz her hatte das Oberverwaltungsgericht kei-

nen Anlass, sich mit der Teilbarkeit des Bebauungsplans zu befassen. Der Ver-

fahrensmangel des § 138 Nr. 6 VwGO ließe sich allenfalls dann begründen,

wenn die Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren zur Frage der Teilbarkeit

vorgetragen und damit dem Oberverwaltungsgericht Anlass zu einer Auseinan-

dersetzung gegeben hätte. Auf Vortrag gegenüber dem Oberverwaltungsge-

richt, dass sie nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen

Willen im Zweifel auch einen Plan mit eingeschränktem Inhalt - ohne Sonder-

gebiet - beschlossen hätte, hat die Antragsgegnerin indes verzichtet. Ihr als

weitere Verfahrensrüge eingekleideter Einwand, sie habe nicht damit rechnen

können, dass das Oberverwaltungsgericht den Bebauungsplan für insgesamt

unwirksam erklären würde, hilft ihr nicht weiter; auch diese Rüge bleibt erfolglos

(dazu unter 4.).

3. Ebenso wenig führt die Rüge, das Urteil genüge den Begründungsanforde-

rungen gemäß § 108 Abs. 2 VwGO auch deswegen nicht, weil das Oberverwal-

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tungsgericht keine Begründung dafür gegeben habe, warum die starke Be-

schränkung auf einzelne nicht zentrenrelevante Sortimente mit dem Konzept

der „Schärfung des Angebotsprofils“ und der Stärkung der Innenstadt nicht ver-

einbar sein solle, zur Zulassung der Revision. Der Vorwurf, es handele sich um

einen vollständigen Begründungsausfall, liegt neben der Sache.

Das Oberverwaltungsgericht hat - unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung

des Senats - ausführlich dargelegt, dass ein (allein) durch das Ziel der Stärkung

der Zentren durch Konzentration von Einzelhandelsansiedlungen auf die Zent-

ren begründeter Einzelhandelsausschluss nicht weiter gehen dürfe, als eine

Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben in den Zentren überhaupt in Betracht

komme und mit anschaulichen Beispielen erläutert, dass es an einer städtebau-

lichen Rechtfertigung des Ausschlusses der nicht in der Liste 2 angeführten

nicht zentrenrelevanten Waren fehle, weil dieser Ausschluss nicht allein mit der

„Schärfung des Angebotsprofils“ und der Vermeidung von Konkurrenzen mit

dem „Hauptgeschäftsbereich Innenstadt“ begründet werden könne. Entgegen

der Auffassung der Antragsgegnerin ist damit ohne weiteres erkennbar, welche

Überlegungen für die Entscheidung maßgebend gewesen sind (vgl. dazu Be-

schluss vom 3. April 1990 - BVerwG 9 CB 5.90 - Buchholz 310 § 117 VwGO Nr.

31 S. 9 f.). Der Sache nach setzt die Antragsgegnerin mit ihrer Verfahrensrüge

letztlich nur ihre Auffassung, dass die von ihr mit der Planung verfolgten Ziele

den Ausschluss der in Liste 1 und 2 nicht aufgeführten Sortimente doch recht-

fertigten, der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts entgegen. Soweit

sie darüber hinaus rügt, das Oberverwaltungsgericht habe sich auch in diesem

Zusammenhang nicht mit einer möglichen Teilwirksamkeit des Bebauungsplans

- mit Blick auf die Liste 2 - befasst, beachtet sie erneut nicht, dass sie auf Vor-

trag hierzu verzichtet hat, mithin das Oberverwaltungsgericht keinen Anlass

hatte, darauf einzugehen, ob der Bebauungsplan - wie die Antragsgegnerin mit

der Beschwerde vorträgt - dergestalt teilbar wäre, dass er nur mit dem Aus-

schluss nach Liste 1 und ohne Baugrenzen wirksam bleiben würde.

4. Die Rüge, das Urteil stelle eine unzulässige Überraschungsentscheidung dar,

weil das Normenkontrollgericht die Beteiligten nicht darauf hingewiesen habe,

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dass es den Bebauungsplan trotz der festgesetzten unterschiedlichen Bauge-

bietstypen für insgesamt unwirksam halte, greift nicht.

Es kann keine Rede davon sein, dass die Entscheidung auf neue Gesichts-

punkte gestützt worden wäre, mit denen die Beteiligten nicht hätten rechnen

können (vgl. dazu Beschluss vom 14. Juni 2011 - BVerwG 4 B 3.11 - juris

Rn. 8). Zum einen musste der Antragsgegnerin schon aufgrund der Antragstel-

lung klar sein, dass es der Antragstellerin um einen Angriff auf den Bebauungs-

plan in seiner Gänze ging. Zum anderen hätte die Antragsgegnerin aus dem

Umstand, dass das Normenkontrollgericht seinerseits keine Nachfragen gestellt

hat, ohne Weiteres erkennen können, dass das Gericht die Frage der Teilbar-

keit nicht für entscheidungserheblich hielt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestset-

zung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.

Prof. Dr. Rubel

Dr. Gatz

Dr. Bumke