Urteil des BVerwG vom 25.11.2003
Gemeinde, Bebauungsplan, Erlass, Konkretisierung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 4 BN 60.03
OVG 7a D 131/02.NE
In der Normenkontrollsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 25. November 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. L e m m e l und G a t z
beschlossen:
Die Beschwerde der Antragsteller gegen die Nichtzu-
lassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungs-
gerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 4. Juni
2003 wird zurückgewiesen.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdever-
fahrens je zur Hälfte.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerde-
verfahren auf 20 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
I.
Die Antragsteller wenden sich gegen eine Satzung über eine Veränderungssperre.
Der Rat der Antragsgegnerin beschloss im Februar 1999 eine Änderung des Flä-
chennutzungsplans, mit der im Gemeindegebiet drei Vorranggebiete für Windener-
gieanlagen dargestellt wurden. Die Antragsteller möchten dort derartige Anlagen er-
richten. Im Februar 2002 beschloss der Bau- und Planungsausschuss der Antrags-
gegnerin die Aufstellung der Bebauungspläne Nr. 95a, 95b und 95c zur planerischen
Feinsteuerung der Errichtung von Windenergieanlagen in den Vorranggebieten.
Gleichzeitig fasste er einen Aufstellungsbeschluss für eine die Vorranggebiete
betreffende Änderung des Flächennutzungsplans, wobei "in die Änderungsplanung
insbesondere notwendige Abstandflächen entsprechend der aktuellen Rechtspre-
chung einbezogen werden" sollen. Im Mai 2002 beschloss der Rat der Antragsgeg-
nerin, über die Bebauungsplangebiete eine Veränderungssperre zu verhängen. Den
Antrag der Antragsteller, die im Juni 2002 in Kraft getretene Satzung über die Ver-
änderungssperre für das Bebauungsplangebiet 95a für nichtig zu erklären, lehnte das
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Oberverwaltungsgericht ab. Gegen die Nichtzulassung der Revision richtet sich die
Beschwerde der Antragsteller.
II.
Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg. Die
Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Antragsteller bei-
messen. Auch ergibt sich aus dem Beschwerdevorbringen nicht, dass die Revision
wegen einer Divergenz zwischen dem Normenkontrollurteil und einer höchstrichterli-
chen Entscheidung zuzulassen ist.
1. a) Die in den Vordergrund gestellte Frage, ob eine Gemeinde nach dem 31. De-
zember 1998 noch die Möglichkeit hat, den Bau von Windenergieanlagen durch den
Erlass einer Veränderungssperre zu verhindern, nötigt nicht zur Zulassung der
Grundsatzrevision. Sie würde sich in dem angestrebten Revisionsverfahren in dieser
Allgemeinheit nicht stellen, sondern nur in der Variante, ob eine Gemeinde nach dem
31. Dezember 1998 noch befugt ist, den Bau von Windenergieanlagen durch den
Erlass einer Veränderungssperre in einem Gebiet vorübergehend zu verhindern, das
im Flächennutzungsplan als Vorrangfläche im Außenbereich für solche Anlagen dar-
gestellt ist. Auch in dieser von der Beschwerde hilfsweise formulierten Fassung
rechtfertigt die Frage, die auf die Auslegung der §§ 14, 35 Abs. 1 und 3 sowie § 245b
BauGB zugeschnitten ist, nicht die Zulassung der Revision. Zwar liegt zu ihr keine
höchstrichterliche Rechtsprechung vor. Die Frage, wie Rechtsvorschriften sachge-
recht auszulegen und anzuwenden sind, bedarf jedoch dann keiner Klärung in einem
Revisionsverfahren, wenn sie sich auf der Grundlage des Gesetzeswortlauts mit Hilfe
der üblichen Interpretationsregeln ohne weiteres beantworten lässt (BVerwG, Be-
schluss vom 3. Mai 1993 - BVerwG 4 NB 15.93 - NVwZ-RR 1994, 9). Das ist hier der
Fall.
Nach § 14 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstel-
lung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den Planbe-
reich eine Veränderungssperre u.a. mit dem Inhalt beschließen, dass Vorhaben im
Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt werden dürfen. Es versteht sich von
selbst, dass eine Veränderungssperre bei einer offensichtlich rechtswidrigen Planung
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nichtig ist (Bielenberg/Stock in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 14 Rn. 15d). Ein
Bebauungsplan, der nach dem 31. Dezember 1998 beschlossen wird, gibt indessen
nicht schon deshalb zu Beanstandungen Anlass, weil mit ihm ein Bereich überplant
wird, der im Flächennutzungsplan als Vorrangfläche für Windenergieanlagen
dargestellt ist. § 35 Abs. 3 Satz 3 und § 245b BauGB verbieten dies entgegen der
Auffassung der Beschwerde nicht.
Nach § 245b Abs. 1 Satz 1 BauGB hatte die Baugenehmigungsbehörde auf Antrag
der Gemeinde die Entscheidung über die Zulässigkeit von Windenergieanlagen im
Sinne des § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB bis längstens zum 31. Dezember 1998 auszu-
setzen, wenn die Gemeinde beschlossen hatte, einen Flächennutzungsplan aufzu-
stellen, zu ändern oder zu ergänzen, und beabsichtigte zu prüfen, ob Darstellungen
zu Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB in Betracht kom-
men. Die Vorschrift flankierte die mit dem Gesetz zur Änderung des Baugesetzbuchs
vom 30. Juli 1996 (BGBl I S. 1189) eingeführte Privilegierung der Windenergieanla-
gen durch § 35 Abs. 1 Nr. 7 BauGB (seit 1. Januar 1998: § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB)
und die den Gemeinden im Anschluss an das Senatsurteil vom 22. Mai 1987
- BVerwG 4 C 57.84 - (BVerwGE 77, 300 ff.) durch § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB (jetzt
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB) eingeräumte Befugnis, durch die Ausweisung von Kon-
zentrationszonen und die Sperrung des übrigen Außenbereichs für Windenergiean-
lagen deren Ansiedlung planerisch zu steuern. Durch die Möglichkeit, Genehmi-
gungsanträge für Windenergieanlagen zurückstellen zu lassen, erhielten die Ge-
meinden die Gelegenheit, ihre Flächennutzungsplanung an der neuen Rechtslage
auszurichten, ohne befürchten zu müssen, durch die zwischenzeitliche Errichtung
von Windenergieanlagen außerhalb der (späteren) Konzentrationszonen vor die
vollendete Tatsache gestellt zu werden, einen unerwünschten Wildwuchs derartiger
Anlagen im Gemeindegebiet nicht mehr verhindern zu können. Die Befristung dieser
Möglichkeit bis zum 31. Dezember 1998 sollte sie zu einer zügigen Durchführung
ihrer Planungen veranlassen.
Mehr als die befristete Bereitstellung eines Instruments zur Sicherung künftiger Dar-
stellungen in Flächennutzungsplänen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB gibt § 245b
BauGB nicht her. Die Wirkung der Bestimmung erschöpft sich darin, den Gemeinden
einen Zeitraum zur Verfügung gestellt zu haben, innerhalb dessen sie ungestört ihre
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Vorstellung entwickeln konnten, welche Außenbereichsflächen für Windenergieanla-
gen zur Verfügung stehen und wo solche Anlagen ausgeschlossen sein sollten. We-
der dem Wortlaut noch dem Sinn und Zweck der Norm lässt sich ein Anhaltspunkt
dafür entnehmen, dass die Gemeinden nach dem 31. Dezember 1998 gehindert wä-
ren, erstmals einen den Anforderungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB genügenden
Flächennutzungsplan aufzustellen, oder dass sie an einer einmal getroffenen Ent-
scheidung festgehalten werden sollten. Vielmehr sind die Gemeinden in den - wei-
ten - Grenzen des § 1 Abs. 3 BauGB jederzeit berechtigt, ihre Bauleitplanung zu
ändern; sie dürfen auch im Flächennutzungsplan ausgewiesene Konzentrations-
zonen für Windenergieanlagen einer andersartigen Nutzung zuführen.
Dies kann durch eine Änderung des Flächennutzungsplans geschehen. Zulässig ist
aber auch die Aufstellung eines Bebauungsplans, wenn der Flächennutzungsplan im
Parallelverfahren nach § 8 Abs. 3 BauGB gleichzeitig entsprechend geändert wird
oder wenn die Voraussetzungen des § 8 Abs. 4 BauGB für einen vorzeitigen Bebau-
ungsplan gegeben sind. Zur Sicherung der Planung mittels eines Bebauungsplans
dürfen die Gemeinden gemäß § 14 Abs. 1 BauGB eine Veränderungssperre erlas-
sen. Erst recht ist es ihnen nicht verwehrt, die Errichtung von Windenergieanlagen in
den Konzentrationszonen durch einen Bebauungsplan einer Feinsteuerung (z.B. Be-
grenzung der Anlagenhöhe, Festlegung der Standorte der einzelnen Anlagen) zu
unterziehen. In Flächennutzungsplänen ist die beabsichtigte Art der Bodennutzung
nur in den Grundzügen darzustellen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB). § 245b BauGB be-
wahrt die Betreiber von Windenergieanlagen nicht davor, weiteren planungsrechtli-
chen Beschränkungen als denen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unterworfen zu wer-
den. Sie müssen die Festsetzungen in einem Bebauungsplan hinnehmen, wenn und
soweit die Aufstellung des Plans für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung
erforderlich war (§ 1 Abs. 3 BauGB) und die von ihm berührten öffentlichen und
privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abgewogen sind (§ 1
Abs. 6 BauGB). Die Auffassung der Beschwerde, ein Bebauungsplan dürfe nur für
den Fall beschlossen werden, dass eine Entscheidung über eine "Vielzahl konkurrie-
render Windenergieanlagen verschiedener Planungsinteressen" zu treffen sei, "die
alle zusammen im Gebiet nicht verwirklicht werden können", trifft ersichtlich nicht zu.
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Gegen die Zulässigkeit einer Veränderungssperre für Konzentrationszonen spricht
auch nicht, dass durch die Veränderungssperre das für die Anwendung von § 35
Abs. 3 Satz 3 BauGB vorausgesetzte gesamträumliche Planungskonzept der Ge-
meinde, von dem die Ausschlusswirkung gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB abhängt
(vgl. BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 3.02 - ZfBR 2003, 469), ge-
stört wird, weil auch auf Flächen, die nach der planerischen Entscheidung der Ge-
meinde für Windenergieanlagen zur Verfügung stehen sollen, ihre Errichtung nicht
zulässig ist. Denn die Veränderungssperre lässt dieses Konzept unberührt; sie stellt
nur ein vorübergehendes Hindernis für die Bebauung der Konzentrationszone dar.
Eine zeitlich begrenzte Bausperre durch eine Veränderungssperre muss der betrof-
fene Bürger jedoch für deren Geltungsdauer allgemein hinnehmen. Eine abweichen-
de gesetzliche Regelung für Konzentrationszonen gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
enthält das Baugesetzbuch nicht.
Mit der Entscheidung des OVG Lüneburg vom 18. Juni 2003 - 1 KN 56/03 u.a. -
(ZfBR 2003, 790) lässt sich die grundsätzliche Bedeutung der aufgeworfenen
Rechtsfrage nicht begründen. Die darin ausgesprochene Nichtigkeit einer Verän-
derungssperre beruht entscheidungstragend auf der Erwägung, dass es der An-
tragsgegnerin jenes Verfahrens in Wahrheit nicht darum gehe, mit der Verän-
derungssperre die Aufstellung eines Bebauungsplans zu sichern, sondern dass der
Eintritt einer Sperrwirkung gewollt sei, um die Konzentrationsplanung gemäß § 35
Abs. 3 Satz 3 BauGB im Rahmen einer Änderung des Flächennutzungsplans
verwirklichen zu können. Damit werde nicht ein zulässiges Ziel nach § 14 Abs. 1
BauGB verfolgt, weil nur die Aufstellung eines Bebauungsplans mit der Verände-
rungssperre gesichert werden könne. Dem hier angefochtenen Urteil liegt ein ver-
gleichbarer Sachverhalt nicht zugrunde; denn das Normenkontrollgericht hat - für den
Senat bindend (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO) - festgestellt, dass die umstrittene
Veränderungssperre der Sicherung der Bebauungsplanung dient, die mit dem Auf-
stellungsbeschluss für den Bebauungsplan Nr. 95a eingeleitet worden ist (UA S. 17).
b) Der Zulassung der Revision bedarf es ferner nicht, um zu klären, ob im Rahmen
der Prüfung der Einhaltung des Entwicklungsgebots ein künftiger Flächennutzungs-
plan den Maßstab bildet, wenn es um die Frage geht, ob eine durch eine Verände-
rungssperre zu sichernde Bebauungsplanung an nicht behebbaren Mängeln leidet.
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Die Antwort ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz, und zwar aus § 8 Abs. 3 Satz 1
BauGB. Danach kann mit der Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung des
Bebauungsplans gleichzeitig auch der Flächennutzungsplan aufgestellt, geändert
oder ergänzt werden. Dies gilt auch dann, wenn die Änderung des Flächen-
nutzungsplans im Parallelverfahren die Darstellung von Konzentrationszonen für
Windenergieanlagen betrifft; denn § 8 Abs. 3 BauGB macht von seinem Anwen-
dungsbereich keine Ausnahme. Verändert eine Gemeinde ihr Konzept, eine positive
Ausweisung an einer bestimmten Stelle mit einer Ausschlusswirkung für den übrigen
Planungsraum zu kombinieren, läuft sie allerdings Gefahr, dass ihr gesamter Außen-
bereich wegen Unwirksamkeit des geänderten Flächennutzungsplans wieder für die
Windenergienutzung frei wird, wenn nämlich in dem geänderten Plan das Interesse
an der Windenergienutzung unter Verstoß gegen das Abwägungsgebot nicht aus-
reichend berücksichtigt worden ist.
c) Die Revision ist auch nicht wegen der aufgeworfenen Fragen zu dem Mindestmaß
an Konkretisierung zuzulassen, welches die Planung zur Rechtfertigung einer Ver-
änderungssperre erreicht haben muss. In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt,
dass ein Mindestmaß des abzusehenden Inhalts der Planung nur erfüllt sein kann,
wenn die Gemeinde für das betroffene Gebiet schon positive planerische Vor-
stellungen entwickelt hat, und dass eine Negativplanung, die sich darin erschöpft,
einzelne Vorhaben auszuschließen, nicht ausreicht (vgl. BVerwG, Beschluss vom
5. Februar 1990 - BVerwG 4 B 191.89 - BRS 50 Nr. 103). Eine derartige Negativpla-
nung liegt hier jedoch nicht vor. Auf der Grundlage der das Beschwerdegericht bin-
denden Feststellungen des Normenkontrollgerichts, dass das Gebiet nach den Vor-
stellungen der Antragsgegnerin im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre
weiterhin (auch) der Errichtung von Windenergieanlagen dienen soll und dass eine
Festsetzung als sonstiges Sondergebiet ins Auge gefasst sei (UA S. 18), sind hier
vielmehr zweifellos positive und hinreichend konkrete planerische Vorstellungen der
Antragsgegnerin gegeben (vgl. hierzu grundlegend BVerwG, Urteil vom 10. Septem-
ber 1976 - BVerwG 4 C 39.74 - BVerwGE 51, 121 <128>). Den Mindestanforderun-
gen an die Konkretisierung des Planungsziels ist nämlich regelmäßig genügt, wenn
die Gemeinde beim Erlass der Veränderungssperre bereits eine bestimmte Art der
baulichen Nutzung ins Auge gefasst hat (BVerwG, Beschluss vom 15. August 2000
- BVerwG 4 BN 35.00 - BRS 64 Nr. 109 = PBauE § 14 Abs. 1 BauGB Nr. 17). Die
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Beschwerde zeigt nicht auf, dass diese Rechtsprechung einer Fortentwicklung oder
Modifizierung bedarf. In Anknüpfung an die Frage, ob das für eine Veränderungs-
sperre erforderliche Mindestmaß an Konkretisierung der Planung vorliegt, wenn die
Gemeinde mit der Aufstellung eines Bebauungsplans in einem Vorranggebiet nach
§ 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB lediglich die planerische Steuerung von Windenergiean-
lagen in Abwägung mit anderen, der Windenergienutzung gegenläufigen Interessen
beabsichtigt, wiederholt sie vielmehr ihre im Rahmen der ersten Grundsatzrüge ver-
fochtene und vom Senat verworfene These, ein Bebauungsplan dürfe nur zur Steue-
rung einer die Kapazitäten übersteigenden Nachfrage nach Flächen für Windener-
gieanlagen erlassen werden. Die hilfsweise gestellte Frage, ob es an dem erforderli-
chen Mindestmaß an Konkretisierung jedenfalls dann mangelt, wenn sich die Ge-
meinde - Äußerungen in einem parallel betriebenen Verfahren zur Änderung des
Flächennutzungsplans hinweggedacht - ausdrücklich die Entscheidung darüber offen
lässt, ob und inwieweit sich das betreffende Gebiet überhaupt zur Windenergienut-
zung eignet, und/oder offen bleibt, mit welchen Festsetzungen hinsichtlich der Art der
Nutzung dieses Planungsziel erreicht werden soll, ist auf den konkreten Streitfall
zugeschnitten. Die Wahl einer abstrahierenden Formulierung kann nicht darüber
hinwegtäuschen, dass die Beschwerde der Sache nach die tatrichterliche Würdigung
angreift, der Antragsgegnerin habe es zum maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungs-
beschlusses nicht an einer Vorstellung über die Art und Nutzung des Bebauungs-
plangebiets gefehlt. Mit Ausführungen in der Beschwerdeschrift nach Art einer Be-
rufungsbegründung kann ein Rechtsmittelführer im Verfahren der Nichtzulassungs-
beschwerde indes nicht gehört werden.
d) Die Frage nach der Bedeutung von Äußerungen führender Mitglieder der Mehr-
heitsfraktion des kommunalen Selbstverwaltungsorgans und des Planungsverhaltens
der Gemeinde (auch nach Erlass der Veränderungssperre) für die Prüfung, ob eine
Bauleitplanung eine unzulässige Verhinderungsplanung darstellt, führt ebenfalls nicht
auf eine fallübergreifende Thematik. Nach der Rechtsprechung des Senats
verstoßen Festsetzungen eines Bebauungsplans nicht schon dann gegen § 1 Abs. 3
BauGB, wenn ihr Hauptzweck in der Verhinderung bestimmter städtebaulich rele-
vanter Nutzungen besteht. Als "Negativplanung" sind sie nur unzulässig, wenn sie
nicht dem planerischen Willen der Gemeinde entsprechen, sondern nur vorgescho-
ben sind, um eine andere Nutzung zu verhindern (BVerwG, Beschluss vom 27. Ja-
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nuar 1999 - BVerwG 4 B 129.98 - BRS 62 Nr. 29). Mehr ist verallgemeinernd nicht zu
sagen. Ob eine Planung noch von einer städtebaulichen Konzeption getragen oder
lediglich vorgeschoben ist, beurteilt sich nach den besonderen Umständen des Ein-
zelfalls. Darauf ist die aufgeworfene Rechtsfrage auch ausgerichtet. In ihrem Ge-
wand übt die Beschwerde lediglich Kritik an der tatrichterlichen Würdigung der Vor-
instanz, die Antragsgegnerin verfolge mit dem Bebauungsplan Nr. 95a keine bloße
Verhinderungsplanung.
2. Die Rüge, die angefochtene Entscheidung weiche von dem Beschluss des Senats
vom 5. Februar 1990 - BVerwG 4 B 191.89 - (NVwZ 1990, 558) ab, ist unzulässig,
weil sie den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO nicht genügt.
Der Revisionszulassungsgrund der Abweichung liegt nur vor, wenn die Vorinstanz in
Anwendung derselben Rechtsvorschrift mit einem ihre Entscheidung tragenden abs-
trakten Rechtssatz zu einem in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
aufgestellten ebensolchen Rechtssatz in Widerspruch tritt (vgl. BVerwG, Beschluss
vom 20. Dezember 1995 - BVerwG 6 B 35.95 - NVwZ-RR 1996, 712). Der Tatbe-
stand der Divergenz muss in der Beschwerdebegründung nicht nur durch Angabe
der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, von der abgewichen sein soll,
sondern auch durch Darlegung der miteinander unvereinbaren Rechtssätze be-
zeichnet werden. Hieran lässt es die Beschwerde fehlen. Sie arbeitet keinen Rechts-
satz aus dem Normenkontrollurteil heraus, der von einem Rechtssatz aus der ge-
nannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts abweicht. Mit dem Vorhalt an
das Normenkontrollgericht, es habe zu Unrecht angenommen, dass die Antragsgeg-
nerin bei Erlass der Veränderungssperre hinreichend konkrete Vorstellungen über
den Inhalt des zukünftigen Bebauungsplans Nr. 95a gehabt habe, behauptet sie eine
fehlerhafte Subsumtion des Sachverhalts unter einen vom Vorderrichter akzeptierten
höchstrichterlichen Rechtssatz. Damit ist der Zulassungsgrund des § 132 Abs. 2
Nr. 2 VwGO nicht dargetan.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO, § 100 Abs. 1
ZPO und die Streitwertentscheidung auf § 14 Abs. 1 und 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
Dr. Paetow
Dr. Lemmel
Gatz
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Bauplanungsrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
BauGB § 8 Abs. 3; § 14; § 35 Abs. 1 Nr. 6, Abs. 3 Satz 3; § 245b
Stichworte:
Windenergieanlagen; Außenbereich; Flächennutzungsplan; Vorranggebiet;
Konzentrationszone; Bebauungsplan, Veränderungssperre; Entwicklungsgebot;
Parallelverfahren.
Leitsatz:
Es ist Gemeinden durch § 245b i.V.m. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht verwehrt,
auch nach dem 31. Dezember 1998 Bebauungspläne für Gebiete aufzustellen, die im
Flächennutzungsplan als Vorrangflächen für Windenergieanlagen dargestellt sind,
und diese Pläne mit einer Veränderungssperre zu sichern.
Beschluss des 4. Senats vom 25. November 2003 - BVerwG 4 BN 60.03
I. OVG Münster vom 04.06.2003 - Az.: OVG 7a D 131/02.NE -