Urteil des BVerwG vom 08.03.2006
Hersteller, Gemeinde, Raumordnung, Landesplanung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 4 BN 57.05
OVG 1 KN 110/05
In der Normenkontrollsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 8. März 2006
durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht H a l a m a ,
Dr. J a n n a s c h und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht
Dr. P h i l i p p
beschlossen:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulas-
sung der Revision in dem Urteil des Niedersächsischen
Oberverwaltungsgerichts vom 1. September 2005 wird zu-
rückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdever-
fahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 100 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die auf die Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO
gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Die geltend gemachten Gründe für die
Zulassung der Revision liegen nicht vor.
1. Die Antragstellerin thematisiert mit einer Reihe von Fragen
(III.1.1 bis 1.4, 2.1., 2.2, 3.1, 3.2 und 4.5), ob und gegebenenfalls wie eine
weitgehend geförderte gemeindliche Bauleitplanung in der raumplanerischen
Abwägung berücksichtigt werden muss. Sie möchte u.a. rechtsgrundsätzlich
geklärt wissen,
ob das Land bei der Aufstellung eines Landesraumordnungsprogramms
eine ihm bekannte und durch Ratsbeschlüsse der Gemeinde über die
Änderung ihres Flächennutzungsplans und die Satzung eines Bebau-
ungsplans weitgehend geförderte Bauleitplanung zur Kenntnis nehmen,
würdigen und ausdrücklich in die Abwägung einstellen muss.
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Die genannten Fragen lassen sich, soweit sie entscheidungserheb-
lich wären, beantworten, ohne dass es hierfür der Durchführung eines Revisi-
onsverfahrens bedürfte.
Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts (vgl. UA S.
22 f.) ist bei der Aufstellung des Ziels C 1.6 03 Satz 11 des LROP II 2002 das
landesrechtlich geregelte Beteiligungsverfahren ordnungsgemäß durchgeführt
worden. Die Antragstellerin hat in diesem Verfahren zu der vorgesehenen Ziel-
festlegung Stellung genommen; die Stellungnahme ist mit ihr erörtert worden.
Der Verordnungsgeber hat die gegen die Sonderregelung für Hersteller-
Direktverkaufszentren gerichteten Bedenken - auch die der Antragstellerin -
bewertet und abgewogen; dabei war ihm die planungsrechtliche Situation der
Antragstellerin bekannt (vgl. UA S. 23). Die Beschwerde meint, der Verord-
nungsgeber habe nicht nur die generellen Einwendungen gegen die Sonderre-
gelung für Hersteller-Direktverkaufszentren, sondern auch die von der Antrag-
stellerin bereits beschlossenen Bauleitpläne zur Ansiedlung eines Designer-
Outlet-Centers in der Abwägung berücksichtigen müssen. Insoweit zeigt sie
einen rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf jedoch nicht auf. Nach der Recht-
sprechung des Senats kann und muss der Planer bei der Abwägung nicht "al-
les" berücksichtigen; unbeachtet bleiben können u.a. betroffene Interessen, die
- sei es überhaupt, sei es im gegebenen Zusammenhang - nicht schutzwürdig
sind, z.B. weil sich deren Träger vernünftigerweise darauf einstellen müssen,
dass "so etwas geschieht" (vgl. Beschluss vom 9. November 1979 - BVerwG
4 N 1.78 u.a. - BVerwGE 59, 87 <102 f.>, Urteil vom 24. September 1998
- BVerwG 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215 <219>; Beschluss vom
20. September 2005 - BVerwG 4 BN 46.05 - juris). Hiervon ist der Sache nach
auch das Oberverwaltungsgericht ausgegangen - falls seine Ausführungen
nicht ohnehin so zu verstehen sind, dass es annimmt, der Verordnungsgeber
habe die ihm bekannte "besondere planungsrechtliche Situation" bei der An-
tragstellerin durchaus gesehen und gewürdigt und lediglich nicht ausdrücklich in
seine Begründung einbezogen. Es hat bezogen auf die Planungen der Antrag-
stellerin für Vertrauensschutz keinen Raum gesehen (vgl. UA S. 34), weil die
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Antragstellerin von den Änderungen des LROP 2002 nicht unvorbereitet getrof-
fen worden sei. Die Fortschreibung und Präzisierung der entsprechenden Plan-
aussage des LROP 1994 durch Satz 11 des LROP 2002 sei das Ergebnis einer
langjährigen und durch politische Beschlüsse vorbereiteten verordnungsrechtli-
chen Entscheidung. An diese Feststellungen und deren tatrichterliche Würdi-
gung wäre der Senat in dem Revisionsverfahren gemäß § 137 Abs. 2 VwGO
gebunden. Warum es bei einer solchen Ausgangslage abwägungsfehlerhaft
sein sollte, in der Zielfestlegung von einer Ausnahme für während der Zielauf-
stellung weitgehend geförderte Planungen einer Gemeinde abzusehen, legt die
Beschwerde ebenfalls nicht dar. Sie zeigt auch nicht auf, warum die Vorha-
benträgerin auf den Bestand der Planungen für das Designer-Outlet-Center
hätte vertrauen dürfen. Der Vorhabenträgerin waren die maßgebend durch ihr
Vorhaben veranlassten Pläne zur Änderung des LROP 1994 ebenfalls bekannt.
Die von der Antragstellerin geltend gemachte Abweichung von den
Senatsbeschlüssen vom 20. August 1992 - BVerwG 4 NB 20.91 - (BVerwGE
90, 329) und vom 7. März 2002 - BVerwG 4 BN 60.01 - (Buchholz 406.13 § 5
ROG Nr. 3) liegt nicht vor. Der Senat hat in diesen Beschlüssen den Rechtssatz
aufgestellt, dass von der Gemeinde im Anhörungsverfahren vorgebrachte
Einwendungen zur Kenntnis zu nehmen und, sofern ihnen nicht Rechnung ge-
tragen wird, als "Rechnungsposten" in die Überlegungen der Landesplanungs-
behörde einzustellen und bei der Entscheidung zu erwägen sind (vgl. BVerwGE
90, 329 <335>). Die Gemeinde muss im Verfahren zur Aufstellung von Zielen
der Raumordnung zu einem Zeitpunkt und in einer Form eingeschaltet werden,
die gewährleisten, dass ihre Bedenken und Anregungen in den Entscheidungs-
prozess einfließen können (vgl. Beschluss vom 7. März 2002 a.a.O.). Einen
hiervon abweichenden Rechtssatz hat das Oberverwaltungsgericht weder aus-
drücklich noch sinngemäß aufgestellt. Es ist davon ausgegangen, dass der
Verordnungsgeber die Einwendungen der Antragstellerin auch bezüglich der
Planungen für ein konkretes Designer-Outlet-Center zur Kenntnis genommen
und erwogen hat, diesen Planungen jedoch nicht Rechnung tragen musste, weil
die Beteiligten auf deren Bestand nicht vertrauen durften.
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2. Die Antragstellerin möchte weiter rechtsgrundsätzlich geklärt wis-
sen,
welche Rechtmäßigkeitsanforderungen die Selbstverwaltungsgarantie
des Art. 28 Abs. 2 GG und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit an ei-
ne strikte, ausnahmslose landesplanerische Zielvorgabe stellen, nach der
bestimmte Handelseinrichtungen (hier: Hersteller-Direktverkaufszentren)
nur in raumordnungsrechtlichen Oberzentren und in Gemeinden mit
anderer Zentralitätsstufe unzulässig sind.
Mit den sich in der Beschwerdebegründung anschließenden Fragen
III.4.2 bis 4.4 und 4.6 umschreibt und konkretisiert sie diesen Klärungsbedarf.
Die Frage, ob es den Gemeinden unterhalb der Zentralitätsstufe
eines Oberzentrums untersagt werden darf, Herstel-
ler-Direktverkaufszentren anzusiedeln, würde sich in dem Revisionsverfahren
so nicht stellen. Das Oberverwaltungsgericht hat das Landesplanungsrecht des
Landes Niedersachsen dahin ausgelegt, dass der Plansatz C 1.6 03 Satz 11
LROP 2002 zwar eine strikte Bindung für Hersteller-Direktverkaufszentren vor-
sieht, das Zielabweichungsverfahren (§ 11 Abs. 1 NROG) aber davon abwei-
chende Lösungsmöglichkeiten eröffnet (vgl. UA S. 33).
Dass es, jedenfalls wenn die Möglichkeit der Zielabweichung be-
steht, mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar
sein kann, Gemeinden unterhalb der Zentralitätsstufe eines Oberzentrums
durch eine landesplanerische Zielfestlegung zu untersagen, die Ansiedlung von
Hersteller-Direktverkaufszentren im Wege der Bauleitplanung zu ermöglichen,
ist nicht zweifelhaft. Nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. BVerwGE 90,
329 <335>; Urteil vom 15. Mai 2003 - BVerwG 4 CN 9.01 - BVerwGE 118, 181
<185>; Beschluss vom 7. Februar 2005 - BVerwG 4 BN 1.05 - NVwZ 2005,
584) steht Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG der Bindung der gemeindlichen Bauleitpla-
nung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung nicht prinzipiell entgegen.
Das Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rah-
men der Gesetze. Die Gemeinde ist landesplanerischen Zielvorgaben jedoch
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nicht einschränkungslos ausgesetzt. Schränkt die Landes- oder Regionalpla-
nung die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen überörtliche
Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen; der Eingriff in die
Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen
Selbstverwaltung verhältnismäßig sein (vgl. BVerwGE 118, 181 <185>). Die
Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nach der Rechtsprechung
des Senats (vgl. Urteil vom 17. September 2003 - BVerwG 4 C 14.01 -
BVerwGE 119, 25 <41>) ein überörtliches Interesse, das eine Beschränkung
der Planungshoheit rechtfertigen kann. Die Standortplanung für Einzelhandels-
großbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung
beschränkt; sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und
- in unterschiedlicher Gestalt - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden
werden. Gehen die städtebaulichen Auswirkungen von Hersteller-Direkt-
verkaufszentren insbesondere wegen der Größe dieser Betriebe, der Zentren-
relevanz ihres Kernsortiments und der Reichweite ihres Einzugsbereichs über
die Auswirkungen der üblichen Formen des großflächigen Einzelhandels hin-
aus, kann es gerechtfertigt sein, sie einer im Vergleich zum sonstigen großflä-
chigen Einzelhandel strengeren Sonderregelung zu unterwerfen und planerisch
nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zuzulassen. Eine
solche Zielfestlegung schließt es zwar für das gesamte Gebiet einer Gemeinde,
die nicht Oberzentrum ist, aus, die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufs-
zentren planerisch zuzulassen; da die Zielfestlegung lediglich eine eng um-
grenzte Nutzungsart ausschließt, verbleibt der Gemeinde jedoch substanzieller
Raum für eine anderweitige Bauleitplanung. Das Oberverwaltungsgericht hat
das die Zielfestlegung rechtfertigende überörtliche Interesse von höherem Ge-
wicht auch nicht - wie die Beschwerde meint (Frage III.4.3) - lediglich aus all-
gemeinen politischen Erwägungen hergeleitet. Der Plangeber und ihm folgend
das Oberverwaltungsgericht sind davon ausgegangen, dass Hersteller-Direkt-
verkaufszentren besondere raumstrukturelle, die zentralörtliche Gliederung ge-
fährdende Auswirkungen haben (vgl. UA 17 f.). An diese tatrichterliche Würdi-
gung wäre der Senat in dem Revisionsverfahren gemäß § 137 Abs. 2 VwGO
gebunden. Ausgehend hiervon zeigt die Beschwerdeführerin nicht auf, dass die
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dargelegten, in der Senatsrechtsprechung bereits geklärten Anforderungen an
Beschränkungen der kommunalen Planungshoheit durch Ziele der Raumord-
nung in dem Revisionsverfahren in verallgemeinerungsfähiger Weise präzisiert
oder fortentwickelt werden könnten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die
Streitwertentscheidung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1, § 72 Nr. 1 GKG.
Halama Dr. Jannasch Dr. Philipp