Urteil des BVerwG vom 14.11.2005
Satzung, Bebauungsplan, Gemeinde, Beiladung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 4 BN 50.05
VGH 2 N 01.2705
In der Normenkontrollsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 14. November 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w ,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. J a n n a s c h und die Richterin am
Bundesverwaltungsgericht Dr. P h i l i p p
beschlossen:
Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Beschluss des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofs vom 18. Juli 2005 wird zurückgewie-
sen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfah-
rens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdever-
fahren auf 50 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte
Beschwerde hat keinen Erfolg.
1. Die zur Zulässigkeit des Normenkontrollantrags erhobenen Rügen
greifen nicht durch.
1.1. Die Beschwerde möchte in einem Revisionsverfahren rechtsgrund-
sätzlich geklärt wissen,
- ob einem Antragsteller gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO eine Antragsbefugnis
gegen eine gemeindliche Satzung zur Änderung eines Bebauungsplans auch
dann zukommt, wenn die in seinem Eigentum stehenden Grundstücke
außerhalb des Geltungsbereichs dieser Änderungssatzung liegen und die in
dieser Satzung festgesetzten Änderungen keine rechtlichen und tatsächlichen
Auswirkungen auf seine Grundstücke haben, nur weil diese Änderung für seine
Grundstücke nicht Baurecht, das ihm durch eine später für nichtig erklärte vor-
hergehende Änderung des Bebauungsplans entzogen worden war, ganz oder
teilweise wieder gewährt und
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- ob ein Eigentümer eines außerhalb des räumlichen Geltungsbereichs einer
Bebauungsplanänderung liegenden Grundstücks einen gemäß § 1 Abs. 7
BauGB n.F. zu berücksichtigenden abwägungserheblichen Belang dergestalt
hat, dass die Gemeinde mit abwägt, ob sie das Satzungsgebiet auch auf sein
Grundstück erstreckt und für dieses Festsetzungen trifft, ohne dass die beab-
sichtigten Änderungen irgendwelche rechtlichen oder tatsächlichen Auswirkun-
gen auf das Grundstück des Eigentümers haben.
Diese Fragen würden sich in dem erstrebten Revisionsverfahren nicht
stellen. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Antragsbefugnis der Antragsteller nicht
- wie von der Beschwerde vorausgesetzt - bejaht, weil die Antragsgegnerin es unter-
lassen hat, die Grundstücke der Antragsteller in den Geltungsbereich der
3. Änderungssatzung einzubeziehen und für diese Grundstücke ein bestimmtes
Baurecht zu gewähren, sondern weil sie durch die 3. Änderung für die Grundstücke
der Antragsteller die das Maß der baulichen Nutzung beschränkenden Festsetzun-
gen der 2. Änderung des Bebauungsplans "fortgeschrieben" habe. Die darin liegende
Perpetuierung der Eigentumsbeschränkung sowie das insoweit geltend gemachte
Abwägungsdefizit vermittelten den Antragstellern die Antragsbefugnis nach § 47
Abs. 2 Satz 1 VwGO (vgl. BA S. 7). Der Verwaltungsgerichtshof hat mithin im Hin-
blick auf die Besonderheiten des vorliegenden Einzelfalls angenommen, dass die
Antragsgegnerin die Festsetzungen der 3. Änderungssatzung - ungeachtet ihres Er-
lasses als selbständige Satzung - nicht isoliert, sondern nur in Verbindung mit den
Festsetzungen der 2. Änderungssatzung hat treffen wollen. In Bezug auf diesen in
erster Linie aus der planerischen Konzeption der Antragsgegnerin hergeleiteten Zu-
sammenhang zwischen den beiden Änderungssatzungen und die sich daraus erge-
benden Konsequenzen für die Antragsbefugnis zeigt die Beschwerde einen rechts-
grundsätzlichen Klärungsbedarf nicht auf.
1.2. Mit seiner Aussage, dass durch die 3. Änderung des Bebauungs-
plans für die Grundstücke der Antragsteller die das Maß der baulichen Nutzung be-
schränkenden Festsetzungen der 2. Änderung fortgeschrieben würden und dass die
darin liegende Perpetuierung der Eigentumsbeeinträchtigung sowie das insoweit gel-
tend gemachte Abwägungsdefizit den Antragstellern die Antragsbefugnis vermittel-
ten, ist der Verwaltungsgerichtshof nicht - wie die Beschwerde meint - von dem Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. September 1998 - BVerwG 4 CN 2.98 -
BVerwGE 107, 215 - abgewichen. Einen Rechtssatz zu den Voraussetzungen, unter
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denen der Eigentümer eines innerhalb des ursprünglichen Plangebiets, aber außer-
halb des Gebiets einer Änderungssatzung liegenden Grundstücks für einen Normen-
kontrollantrag gegen die Änderungssatzung antragsbefugt ist, hat der Senat in der
genannten Entscheidung nicht aufgestellt. Im damaligen Fall richtete sich der Nor-
menkontrollantrag gegen den erstmaligen Erlass eines Bebauungsplans.
2. Die zum Themenkomplex "Rechtswidrigkeitszusammenhang" geltend
gemachten Revisionszulassungsgründe liegen ebenfalls nicht vor.
2.1. Die als rechtsgrundsätzlich bezeichneten Fragen,
- ob es einen - quasi automatischen - Rechtswidrigkeitszusammenhang zwi-
schen einer Änderungssatzung eines Bebauungsplans und der nächstfolgen-
den und/oder allen nachfolgenden Änderungen dieses Bebauungsplans unab-
hängig davon gibt, was in den folgenden Änderungen konkret zeichnerisch und
textlich festgesetzt worden ist und
- ob eine Änderungssatzung eines Bebauungsplans unabhängig von ihren kon-
kreten Festsetzungen automatisch und zur Gänze rechtswidrig ist, nur weil sie
auf einigen außerhalb ihres Satzungsgebiets liegenden Grundstücken Festset-
zungen einer früheren, später nachträglich für nichtig erklärten Änderungssat-
zung nicht ändert,
würden sich in dem erstrebten Revisionsverfahren nicht stellen. Der Verwaltungsge-
richtshof ist weder davon ausgegangen, dass es unabhängig von den konkreten
Festsetzungen einen quasi automatischen Rechtswidrigkeitszusammenhang zwi-
schen einer Änderungssatzung und den nachfolgenden Änderungen dieses Bebau-
ungsplans gibt, noch hat er allein darauf abgestellt, dass die 3. Änderung für die au-
ßerhalb ihres räumlichen Geltungsgebiets liegenden Grundstücke die Festsetzungen
der für nichtig erklärten 2. Änderung nicht geändert hat. Maßgebend für die Annah-
me, dass die rechtskräftig für die 2. Änderungssatzung festgestellten Nichtigkeits-
gründe in gleicher Weise der 3. Änderungssatzung anhaften, war vielmehr, dass die
3. Änderung die mit der 2. Änderung eingeleitete Planungskonzeption fortschreibe
und es für die Grundstücke der Antragsteller bei den Baurechtsbeschränkungen be-
lasse, die zur Nichtigkeit der 2. Änderung geführt hätten (BA S. 8). Die mit der
2. Änderung eingeleitete Planungskonzeption habe darin bestanden, durch die Re-
duzierung und Festschreibung des Baurechts auf den vorgefundenen Baubestand
Anreize für bauwillige Gewerbetreibende zu schaffen, städtebauliche Verträge zur
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Mitfinanzierung der geplanten Erschließungsmaßnahmen abzuschließen; denjenigen
Grundstückseigentümern, die sich darauf einlassen würden, hätte sodann in weiteren
Planungsschritten wieder ein größeres Maß der baulichen Nutzung eingeräumt
werden sollen. Das ist in der 3. Änderung des Bebauungsplans nach den Feststel-
lungen des Verwaltungsgerichtshofs auch tatsächlich geschehen (vgl. BA S. 3 f., 8).
Die auf dieser Grundkonzeption beruhende 2. Änderung des Bebauungsplans hat
der Verwaltungsgerichtshof in einem früheren Normenkontrollverfahren rechtskräftig
für nichtig erklärt, weil die vollständige Beseitigung der nicht ausgenutzten Baurechte
städtebaulich nicht erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB gewesen sei und
unabhängig davon hierin ein nicht behebbarer Abwägungsmangel im Sinne von § 1
Abs. 6 BauGB gelegen habe. Dass der 3. Änderungssatzung bei deren Erlass neben
der Fortschreibung dieser Planungskonzeption eine von der Wirksamkeit der 2. Än-
derungssatzung unabhängige, die Erforderlichkeit im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB
selbständig tragende städtebauliche Konzeption zugrunde gelegen habe, hat der
Verwaltungsgerichtshof nicht festgestellt. Dass dies auf einer Verletzung der Aufklä-
rungspflicht beruhe, macht die Beschwerde nicht geltend. Inwiefern die im Wesentli-
chen auf die Fortschreibung der planerischen Grundkonzeption abstellende Begrün-
dung für den Zusammenhang zwischen der 2. und 3. Änderung des Bebauungsplans
Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwerfen sollte, zeigt die Beschwerde
nicht auf.
2.2. Die geltend gemachte Abweichung vom Beschluss des Bundesver-
waltungsgerichts vom 30. September 1992 - BVerwG 4 NB 23.92 - (Buchholz 310
§ 47 VwGO Nr. 70) liegt schon deshalb nicht vor, weil der Verwaltungsgerichtshof
- wie bereits dargelegt - den Rechtssatz, dass aus der Nichtigkeit einer vorangegan-
genen Änderung eines Bebauungsplans zwingend die Rechtswidrigkeit der nachfol-
genden teilweisen Änderung desselben Bebauungsplans folge, ohne dass es auf den
konkreten Inhalt der Festsetzungen dieser weiteren Änderung in irgendeiner Weise
ankomme, weder ausdrücklich noch sinngemäß aufgestellt hat.
2.3. Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich schließlich, dass
der Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs, auch soweit es um die Bejahung des
Rechtswidrigkeitszusammenhangs geht, - wie von § 117 Abs. 2 VwGO gefordert -
entsprechend mit Entscheidungsgründen versehen ist.
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3. Die Rügen gegen die unterbliebene Beiladung der Eigentümer der im
Plangebiet der 3. Änderungssatzung gelegenen Grundstücke greifen nicht durch.
3.1. Soweit die Beschwerde die unterbliebene Beiladung als Verfah-
rensmangel rügt, legt sie nicht - wie dies erforderlich wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom
6. Juni 2002 - BVerwG 4 CN 4.01 - BVerwGE 116, 296 <306>) - dar, dass die An-
tragsgegnerin hierdurch beschwert ist. Die Möglichkeit, die Eigentümer planunterwor-
fener Grundstücke, denen die Unwirksamkeitserklärung des Plans zum Nachteil ge-
reichen würde, im Normenkontrollverfahren beizuladen, wurde geschaffen, um deren
grundrechtlichen Anspruch auf effektiven Rechtsschutz Rechnung zu tragen (vgl.
BTDrucks 14/6393, S. 9 im Anschluss an BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2000
- 1 BvR 1053/93 - NVwZ 2000, 1283). Die Beiladung ist nach ihrem Sinn und Zweck
ein verfahrensrechtliches Instrument zum Schutze dieser Grundeigentümer und nicht
etwa des Plangebers selbst. In aller Regel wird die plangebende Gemeinde durch
das Unterlassen der Beiladung der Eigentümer planunterworfener Grundstücke nicht
in ihren Rechten berührt. Eine unter Rechtsschutzgesichtspunkten etwaige wechsel-
seitige Stärkung der Verfahrenspositionen des Plangebers und beizuladender Dritter,
die gemeinsam die Nichtigerklärung des Plans abzuwehren suchen, ist mit dem
Rechtsinstitut der Beiladung nicht bezweckt (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Juni 2002,
a.a.O. und Beschluss vom 4. April 2000 - BVerwG 7 B 190.99 - VIZ 2000, 661
<662>). Für eine atypische Fallkonstellation, in der etwas anderes gelten könnte, ist
hier nichts dargetan oder sonst ersichtlich.
3.2. Die von der Beschwerde als rechtsgrundsätzlich bezeichnete Fra-
ge,
ob es ermessengerecht ist, in einem Normenkontrollverfahren gegen einen
Bebauungsplan Grundstückseigentümer nicht nach § 47 Abs. 2 Satz 4 VwGO
i.V.m. § 65 Abs. 1 VwGO beizuladen, denen die Gefahr droht, dass für sie
günstige Festsetzungen für unwirksam erklärt werden,
wäre in dem erstrebten Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich. Selbst
wenn der Verwaltungsgerichtshof die Eigentümer der im Gebiet der 3. Änderungs-
satzung gelegenen Grundstücke hätte beiladen müssen, würde der im Unterlassen
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der Beiladung liegende Verfahrensfehler - wie bereits dargelegt - mangels Beschwer
der Antragsgegnerin nicht zur Aufhebung des angefochtenen Beschlusses führen.
4.1. Die zum Themenkomplex "Umfang der Rechtskraft" als rechts-
grundsätzlich bezeichnete Frage,
ob und unter welchen Voraussetzungen eine Gemeinde im Falle einer stattge-
benden Normenkontrollentscheidung gehindert ist, einen inhaltsgleichen Be-
bauungsplan neu zu erlassen,
würde sich in dieser Allgemeinheit in dem erstrebten Revisionsverfahren nicht stel-
len. Das gilt auch für die weiteren zu diesem Thema formulierten Fragen. Der Ver-
waltungsgerichtshof hat aus der stattgebenden Normenkontrollentscheidung vom
23. August 2002 kein generelles Verbot, einen inhaltsgleichen Bebauungsplan neu
zu erlassen, hergeleitet, sondern lediglich das Verbot, einen solchen Bebauungsplan
in Kraft zu setzen (vgl. BA S. 8). Zudem ist die stattgebende Normen-
kontrollentscheidung, deren Rechtskraftwirkung in Rede steht, noch auf der Grund-
lage des § 47 VwGO in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Baugesetz-
buchs und zur Neuregelung des Rechts der Raumordnung (Bau- und Raumord-
nungsgesetzes 1998 - BauROG) vom 18. August 1997 (BGBl I S. 2081) ergangen.
Das BauROG hatte die - durch das Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuchs an
EU-Richtlinien (Europarechtsanpassungsgesetz Bau - EAG Bau) vom 24. Juni 2004
(BGBl I S. 1359) nicht aufrechterhaltene - Unterscheidung zwischen der Erklärung
einer Satzung für nichtig und für nicht wirksam eingeführt. Entscheidungserheblich
wäre mithin nur, ob eine Gemeinde, wenn die ursprüngliche Satzung zur Änderung
eines Bebauungsplans unter Geltung des § 47 VwGO i.d.F. des BauROG rechtskräf-
tig nicht nur für nicht wirksam, sondern - wie hier - für nichtig erklärt wurde, einen in-
haltsgleichen Bebauungsplan rückwirkend in Kraft setzen darf. Diese Frage bedarf
nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Dass sie zu verneinen ist, ergibt sich
unmittelbar aus dem Gesetz und der bisherigen Rechtsprechung des Senats.
Gemäß § 214 Abs. 4 BauGB können der Flächennutzungsplan oder die
Satzung durch ein ergänzendes Verfahren zur Behebung von Fehlern auch rückwir-
kend in Kraft gesetzt werden. Außerhalb des Anwendungsbereichs dieser Vorschrift
darf die Gemeinde einen Bebauungsplan nicht rückwirkend in Kraft setzen. Das hat
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der Senat für § 215 Abs. 3 BauGB 1987 und § 215 a Abs. 2 BauGB 1998 bereits
entschieden (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1996 - BVerwG 4 C 22.94 - BVerwGE
101, 58; Beschlüsse vom 7. November 1997 - BVerwG 4 NB 48.96 - Buchholz
406.11 § 215 BauGB Nr. 12 = BRS 59 Nr. 32 und vom 6. März 2000 - BVerwG 4 BN
31.99 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 140 = BRS 63 Nr. 55). § 10 Abs. 3 Satz 4
BauGB regelt abschließend, dass der Bebauungsplan mit der Bekanntmachung in
Kraft tritt; eine Abweichung hiervon lässt allein § 214 Abs. 4 BauGB zu. Insoweit sind
mit der Neuregelung in § 214 Abs. 4 BauGB keine grundsätzlichen inhaltlichen Än-
derungen gegenüber der bisherigen Regelung in § 215 a BauGB 1998 verbunden
(vgl. BTDrucks 15/2250, S. 65; Berkemann, in: Berkemann/Halama, Erstkommentie-
rungen zum BauGB 2004, § 214 BauGB Rn. 148). Die Gemeinde kann einen Be-
bauungsplan rückwirkend mithin nur in Kraft setzen, wenn der Fehler, an dem der
ursprünglich beschlossene Bebauungsplan litt, durch ein ergänzendes Verfahren be-
hoben werden kann. Nach § 215 a Abs. 1 Satz 1 BauGB 1998 führten Mängel der
Satzung, die nicht unbeachtlich waren und die durch ein ergänzendes Verfahren be-
hoben werden könnten, nicht zur Nichtigkeit; bei Vorliegen eines im ergänzenden
Verfahren behebbaren Mangels war die Satzung gemäß § 47 Abs. 5 Satz 4 VwGO
i.d.F. des BauROG lediglich für nicht wirksam zu erklären (vgl. BVerwG, Urteile vom
8. Oktober 1998 - BVerwG 4 CN 7.97 - Buchholz 406.11 § 215 a BauGB Nr. 1 und
vom 25. November 1999 - BVerwG 4 CN 12.98 - BVerwGE 110, 118). Die Fehlerbe-
hebung im ergänzenden Verfahren war - anders als die Möglichkeit des rückwirken-
den In-Kraft-Setzens gemäß § 215 a Abs. 2 BauGB 1998 - nicht auf bestimmte Arten
von Fehlern beschränkt. Im Wege des ergänzenden Verfahrens behebbar waren
grundsätzlich alle beachtlichen Satzungsmängel (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Sep-
tember 2003 - BVerwG 4 CN 20.02 - Buchholz 406.11 § 1 BGB Nr. 118). Anhalts-
punkte dafür, dass der Gesetzgeber, als er bei Erlass des EAG Bau in § 214 Abs. 4
BauGB die Möglichkeit, den Flächennutzungsplan oder die Satzung rückwirkend in
Kraft zu setzen, auf alle Fehler erstreckte, die in einem ergänzenden Verfahren be-
hoben werden können, den Begriff des ergänzenden Verfahrens anders als in
§ 215 a Abs. 1 Satz 1 BauGB 1998 verstanden haben könnte, sind nicht ersichtlich.
Auch insoweit waren mit der Neuregelung keine grundsätzlichen inhaltlichen Ände-
rungen gegenüber der bisherigen Regelung beabsichtigt (vgl. BTDrucks 15/2250,
S. 65).
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Ist ein Bebauungsplan oder eine Satzung zur Änderung eines Bebau-
ungsplans unter Geltung des § 47 VwGO i.d.F. des BauROG rechtskräftig nicht nur
für nicht wirksam, sondern für nichtig erklärt worden, weil die Satzung an einem
Mangel leidet, der nicht in einem ergänzenden Verfahren behoben werden kann,
steht die fehlende Behebbarkeit des Mangels in einem ergänzenden Verfahren zwi-
schen den Beteiligten des Normenkontrollverfahrens fest. Denn gebunden ist die
Gemeinde nicht nur an den Tenor, sondern auch an die tragenden Gründe der Nor-
menkontrollentscheidung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Mai 1993 - BVerwG 4 N
2.92 - BVerwGE 92, 266 <270>). Da § 214 Abs. 4 BauGB die Behebbarkeit des
Mangels in einem ergänzenden Verfahren voraussetzt, folgt aus der rechtskräftigen
Normenkontrollentscheidung zugleich, dass die Gemeinde eine inhaltsgleiche Sat-
zung nicht rückwirkend in Kraft setzen darf.
4.2. Da ein rückwirkendes In-Kraft-Setzen der 2. Änderung des Bebau-
ungsplans schon aus diesem Grund nicht möglich war, würden sich die weiteren von
der Beschwerde als rechtsgrundsätzlich bezeichneten Fragen zur Auslegung des
§ 214 Abs. 4 BauGB in dem erstrebten Revisionsverfahren nicht stellen.
4.3. Die in diesem Zusammenhang geltend gemachte Divergenz liegt
nicht vor. Der Senat hat in dem Beschluss vom 6. März 2000 - BVerwG 4 BN 31.99 -
(Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 140) zwar den Rechtssatz aufgestellt, dass die Fest-
stellung der Nichtigkeit eines Bebauungsplans im Normenkontrollverfahren die Ge-
meinde nicht daran hindert, einen neuen Bebauungsplan gleichen Inhalts aufzustel-
len mit dem Ziel, in dem "wiederaufgenommenen" Planaufstellungsverfahren den
Rechtsmangel zu beheben, der nach den Gründen der Normenkontrollentscheidung
die Nichtigkeit zur Folge hat; dass ein solcher Bebauungsplan entgegen der
Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs auch rückwirkend in Kraft gesetzt
werden kann, hat er jedoch nicht entschieden. Einen solchen Rechtssatz enthält
auch der Beschluss vom 6. Mai 1993 - BVerwG 4 N 2.92 - (BVerwGE 92, 266) nicht.
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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwert-
entscheidung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1, § 72 Nr. 1 GKG.
Dr. Paetow Dr. Jannasch Dr. Philipp