Urteil des BVerwG, Az. 4 BN 50.05

BVerwG 4 BN 50.05

VGH 2 N 01.2705

In der Normenkontrollsache

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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 14. November 2005

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w ,

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. J a n n a s c h und die Richterin am

Bundesverwaltungsgericht Dr. P h i l i p p

beschlossen:

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen die Nichtzulassung

der Revision in dem Beschluss des Bayerischen

Verwaltungsgerichtshofs vom 18. Juli 2005 wird zurückgewie-

sen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfah-

rens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdever-

fahren auf 50 000 € festgesetzt.

G r ü n d e :

Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte

Beschwerde hat keinen Erfolg.

1. Die zur Zulässigkeit des Normenkontrollantrags erhobenen Rügen

greifen nicht durch.

1.1. Die Beschwerde möchte in einem Revisionsverfahren rechtsgrund-

sätzlich geklärt wissen,

- ob einem Antragsteller gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO eine Antragsbefugnis

gegen eine gemeindliche Satzung zur Änderung eines Bebauungsplans auch

dann zukommt, wenn die in seinem Eigentum stehenden Grundstücke

außerhalb des Geltungsbereichs dieser Änderungssatzung liegen und die in

dieser Satzung festgesetzten Änderungen keine rechtlichen und tatsächlichen

Auswirkungen auf seine Grundstücke haben, nur weil diese Änderung für seine

Grundstücke nicht Baurecht, das ihm durch eine später für nichtig erklärte vor-

hergehende Änderung des Bebauungsplans entzogen worden war, ganz oder

teilweise wieder gewährt und

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- ob ein Eigentümer eines außerhalb des räumlichen Geltungsbereichs einer

Bebauungsplanänderung liegenden Grundstücks einen gemäß § 1 Abs. 7

BauGB n.F. zu berücksichtigenden abwägungserheblichen Belang dergestalt

hat, dass die Gemeinde mit abwägt, ob sie das Satzungsgebiet auch auf sein

Grundstück erstreckt und für dieses Festsetzungen trifft, ohne dass die beab-

sichtigten Änderungen irgendwelche rechtlichen oder tatsächlichen Auswirkun-

gen auf das Grundstück des Eigentümers haben.

Diese Fragen würden sich in dem erstrebten Revisionsverfahren nicht

stellen. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Antragsbefugnis der Antragsteller nicht

- wie von der Beschwerde vorausgesetzt - bejaht, weil die Antragsgegnerin es unter-

lassen hat, die Grundstücke der Antragsteller in den Geltungsbereich der

3. Änderungssatzung einzubeziehen und für diese Grundstücke ein bestimmtes

Baurecht zu gewähren, sondern weil sie durch die 3. Änderung für die Grundstücke

der Antragsteller die das Maß der baulichen Nutzung beschränkenden Festsetzun-

gen der 2. Änderung des Bebauungsplans "fortgeschrieben" habe. Die darin liegende

Perpetuierung der Eigentumsbeschränkung sowie das insoweit geltend gemachte

Abwägungsdefizit vermittelten den Antragstellern die Antragsbefugnis nach § 47

Abs. 2 Satz 1 VwGO (vgl. BA S. 7). Der Verwaltungsgerichtshof hat mithin im Hin-

blick auf die Besonderheiten des vorliegenden Einzelfalls angenommen, dass die

Antragsgegnerin die Festsetzungen der 3. Änderungssatzung - ungeachtet ihres Er-

lasses als selbständige Satzung - nicht isoliert, sondern nur in Verbindung mit den

Festsetzungen der 2. Änderungssatzung hat treffen wollen. In Bezug auf diesen in

erster Linie aus der planerischen Konzeption der Antragsgegnerin hergeleiteten Zu-

sammenhang zwischen den beiden Änderungssatzungen und die sich daraus erge-

benden Konsequenzen für die Antragsbefugnis zeigt die Beschwerde einen rechts-

grundsätzlichen Klärungsbedarf nicht auf.

1.2. Mit seiner Aussage, dass durch die 3. Änderung des Bebauungs-

plans für die Grundstücke der Antragsteller die das Maß der baulichen Nutzung be-

schränkenden Festsetzungen der 2. Änderung fortgeschrieben würden und dass die

darin liegende Perpetuierung der Eigentumsbeeinträchtigung sowie das insoweit gel-

tend gemachte Abwägungsdefizit den Antragstellern die Antragsbefugnis vermittel-

ten, ist der Verwaltungsgerichtshof nicht - wie die Beschwerde meint - von dem Urteil

des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. September 1998 - BVerwG 4 CN 2.98 -

BVerwGE 107, 215 - abgewichen. Einen Rechtssatz zu den Voraussetzungen, unter

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denen der Eigentümer eines innerhalb des ursprünglichen Plangebiets, aber außer-

halb des Gebiets einer Änderungssatzung liegenden Grundstücks für einen Normen-

kontrollantrag gegen die Änderungssatzung antragsbefugt ist, hat der Senat in der

genannten Entscheidung nicht aufgestellt. Im damaligen Fall richtete sich der Nor-

menkontrollantrag gegen den erstmaligen Erlass eines Bebauungsplans.

2. Die zum Themenkomplex "Rechtswidrigkeitszusammenhang" geltend

gemachten Revisionszulassungsgründe liegen ebenfalls nicht vor.

2.1. Die als rechtsgrundsätzlich bezeichneten Fragen,

- ob es einen - quasi automatischen - Rechtswidrigkeitszusammenhang zwi-

schen einer Änderungssatzung eines Bebauungsplans und der nächstfolgen-

den und/oder allen nachfolgenden Änderungen dieses Bebauungsplans unab-

hängig davon gibt, was in den folgenden Änderungen konkret zeichnerisch und

textlich festgesetzt worden ist und

- ob eine Änderungssatzung eines Bebauungsplans unabhängig von ihren kon-

kreten Festsetzungen automatisch und zur Gänze rechtswidrig ist, nur weil sie

auf einigen außerhalb ihres Satzungsgebiets liegenden Grundstücken Festset-

zungen einer früheren, später nachträglich für nichtig erklärten Änderungssat-

zung nicht ändert,

würden sich in dem erstrebten Revisionsverfahren nicht stellen. Der Verwaltungsge-

richtshof ist weder davon ausgegangen, dass es unabhängig von den konkreten

Festsetzungen einen quasi automatischen Rechtswidrigkeitszusammenhang zwi-

schen einer Änderungssatzung und den nachfolgenden Änderungen dieses Bebau-

ungsplans gibt, noch hat er allein darauf abgestellt, dass die 3. Änderung für die au-

ßerhalb ihres räumlichen Geltungsgebiets liegenden Grundstücke die Festsetzungen

der für nichtig erklärten 2. Änderung nicht geändert hat. Maßgebend für die Annah-

me, dass die rechtskräftig für die 2. Änderungssatzung festgestellten Nichtigkeits-

gründe in gleicher Weise der 3. Änderungssatzung anhaften, war vielmehr, dass die

3. Änderung die mit der 2. Änderung eingeleitete Planungskonzeption fortschreibe

und es für die Grundstücke der Antragsteller bei den Baurechtsbeschränkungen be-

lasse, die zur Nichtigkeit der 2. Änderung geführt hätten (BA S. 8). Die mit der

2. Änderung eingeleitete Planungskonzeption habe darin bestanden, durch die Re-

duzierung und Festschreibung des Baurechts auf den vorgefundenen Baubestand

Anreize für bauwillige Gewerbetreibende zu schaffen, städtebauliche Verträge zur

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Mitfinanzierung der geplanten Erschließungsmaßnahmen abzuschließen; denjenigen

Grundstückseigentümern, die sich darauf einlassen würden, hätte sodann in weiteren

Planungsschritten wieder ein größeres Maß der baulichen Nutzung eingeräumt

werden sollen. Das ist in der 3. Änderung des Bebauungsplans nach den Feststel-

lungen des Verwaltungsgerichtshofs auch tatsächlich geschehen (vgl. BA S. 3 f., 8).

Die auf dieser Grundkonzeption beruhende 2. Änderung des Bebauungsplans hat

der Verwaltungsgerichtshof in einem früheren Normenkontrollverfahren rechtskräftig

für nichtig erklärt, weil die vollständige Beseitigung der nicht ausgenutzten Baurechte

städtebaulich nicht erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB gewesen sei und

unabhängig davon hierin ein nicht behebbarer Abwägungsmangel im Sinne von § 1

Abs. 6 BauGB gelegen habe. Dass der 3. Änderungssatzung bei deren Erlass neben

der Fortschreibung dieser Planungskonzeption eine von der Wirksamkeit der 2. Än-

derungssatzung unabhängige, die Erforderlichkeit im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB

selbständig tragende städtebauliche Konzeption zugrunde gelegen habe, hat der

Verwaltungsgerichtshof nicht festgestellt. Dass dies auf einer Verletzung der Aufklä-

rungspflicht beruhe, macht die Beschwerde nicht geltend. Inwiefern die im Wesentli-

chen auf die Fortschreibung der planerischen Grundkonzeption abstellende Begrün-

dung für den Zusammenhang zwischen der 2. und 3. Änderung des Bebauungsplans

Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwerfen sollte, zeigt die Beschwerde

nicht auf.

2.2. Die geltend gemachte Abweichung vom Beschluss des Bundesver-

waltungsgerichts vom 30. September 1992 - BVerwG 4 NB 23.92 - (Buchholz 310

§ 47 VwGO Nr. 70) liegt schon deshalb nicht vor, weil der Verwaltungsgerichtshof

- wie bereits dargelegt - den Rechtssatz, dass aus der Nichtigkeit einer vorangegan-

genen Änderung eines Bebauungsplans zwingend die Rechtswidrigkeit der nachfol-

genden teilweisen Änderung desselben Bebauungsplans folge, ohne dass es auf den

konkreten Inhalt der Festsetzungen dieser weiteren Änderung in irgendeiner Weise

ankomme, weder ausdrücklich noch sinngemäß aufgestellt hat.

2.3. Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich schließlich, dass

der Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs, auch soweit es um die Bejahung des

Rechtswidrigkeitszusammenhangs geht, - wie von § 117 Abs. 2 VwGO gefordert -

entsprechend mit Entscheidungsgründen versehen ist.

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3. Die Rügen gegen die unterbliebene Beiladung der Eigentümer der im

Plangebiet der 3. Änderungssatzung gelegenen Grundstücke greifen nicht durch.

3.1. Soweit die Beschwerde die unterbliebene Beiladung als Verfah-

rensmangel rügt, legt sie nicht - wie dies erforderlich wäre (vgl. BVerwG, Urteil vom

6. Juni 2002 - BVerwG 4 CN 4.01 - BVerwGE 116, 296 <306>) - dar, dass die An-

tragsgegnerin hierdurch beschwert ist. Die Möglichkeit, die Eigentümer planunterwor-

fener Grundstücke, denen die Unwirksamkeitserklärung des Plans zum Nachteil ge-

reichen würde, im Normenkontrollverfahren beizuladen, wurde geschaffen, um deren

grundrechtlichen Anspruch auf effektiven Rechtsschutz Rechnung zu tragen (vgl.

BTDrucks 14/6393, S. 9 im Anschluss an BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2000

- 1 BvR 1053/93 - NVwZ 2000, 1283). Die Beiladung ist nach ihrem Sinn und Zweck

ein verfahrensrechtliches Instrument zum Schutze dieser Grundeigentümer und nicht

etwa des Plangebers selbst. In aller Regel wird die plangebende Gemeinde durch

das Unterlassen der Beiladung der Eigentümer planunterworfener Grundstücke nicht

in ihren Rechten berührt. Eine unter Rechtsschutzgesichtspunkten etwaige wechsel-

seitige Stärkung der Verfahrenspositionen des Plangebers und beizuladender Dritter,

die gemeinsam die Nichtigerklärung des Plans abzuwehren suchen, ist mit dem

Rechtsinstitut der Beiladung nicht bezweckt (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Juni 2002,

a.a.O. und Beschluss vom 4. April 2000 - BVerwG 7 B 190.99 - VIZ 2000, 661

<662>). Für eine atypische Fallkonstellation, in der etwas anderes gelten könnte, ist

hier nichts dargetan oder sonst ersichtlich.

3.2. Die von der Beschwerde als rechtsgrundsätzlich bezeichnete Fra-

ge,

ob es ermessengerecht ist, in einem Normenkontrollverfahren gegen einen

Bebauungsplan Grundstückseigentümer nicht nach § 47 Abs. 2 Satz 4 VwGO

i.V.m. § 65 Abs. 1 VwGO beizuladen, denen die Gefahr droht, dass für sie

günstige Festsetzungen für unwirksam erklärt werden,

wäre in dem erstrebten Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich. Selbst

wenn der Verwaltungsgerichtshof die Eigentümer der im Gebiet der 3. Änderungs-

satzung gelegenen Grundstücke hätte beiladen müssen, würde der im Unterlassen

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der Beiladung liegende Verfahrensfehler - wie bereits dargelegt - mangels Beschwer

der Antragsgegnerin nicht zur Aufhebung des angefochtenen Beschlusses führen.

4.1. Die zum Themenkomplex "Umfang der Rechtskraft" als rechts-

grundsätzlich bezeichnete Frage,

ob und unter welchen Voraussetzungen eine Gemeinde im Falle einer stattge-

benden Normenkontrollentscheidung gehindert ist, einen inhaltsgleichen Be-

bauungsplan neu zu erlassen,

würde sich in dieser Allgemeinheit in dem erstrebten Revisionsverfahren nicht stel-

len. Das gilt auch für die weiteren zu diesem Thema formulierten Fragen. Der Ver-

waltungsgerichtshof hat aus der stattgebenden Normenkontrollentscheidung vom

23. August 2002 kein generelles Verbot, einen inhaltsgleichen Bebauungsplan neu

zu erlassen, hergeleitet, sondern lediglich das Verbot, einen solchen Bebauungsplan

in Kraft zu setzen (vgl. BA S. 8). Zudem ist die stattgebende Normen-

kontrollentscheidung, deren Rechtskraftwirkung in Rede steht, noch auf der Grund-

lage des § 47 VwGO in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Baugesetz-

buchs und zur Neuregelung des Rechts der Raumordnung (Bau- und Raumord-

nungsgesetzes 1998 - BauROG) vom 18. August 1997 (BGBl I S. 2081) ergangen.

Das BauROG hatte die - durch das Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuchs an

EU-Richtlinien (Europarechtsanpassungsgesetz Bau - EAG Bau) vom 24. Juni 2004

(BGBl I S. 1359) nicht aufrechterhaltene - Unterscheidung zwischen der Erklärung

einer Satzung für nichtig und für nicht wirksam eingeführt. Entscheidungserheblich

wäre mithin nur, ob eine Gemeinde, wenn die ursprüngliche Satzung zur Änderung

eines Bebauungsplans unter Geltung des § 47 VwGO i.d.F. des BauROG rechtskräf-

tig nicht nur für nicht wirksam, sondern - wie hier - für nichtig erklärt wurde, einen in-

haltsgleichen Bebauungsplan rückwirkend in Kraft setzen darf. Diese Frage bedarf

nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Dass sie zu verneinen ist, ergibt sich

unmittelbar aus dem Gesetz und der bisherigen Rechtsprechung des Senats.

Gemäß § 214 Abs. 4 BauGB können der Flächennutzungsplan oder die

Satzung durch ein ergänzendes Verfahren zur Behebung von Fehlern auch rückwir-

kend in Kraft gesetzt werden. Außerhalb des Anwendungsbereichs dieser Vorschrift

darf die Gemeinde einen Bebauungsplan nicht rückwirkend in Kraft setzen. Das hat

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der Senat für § 215 Abs. 3 BauGB 1987 und § 215 a Abs. 2 BauGB 1998 bereits

entschieden (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1996 - BVerwG 4 C 22.94 - BVerwGE

101, 58; Beschlüsse vom 7. November 1997 - BVerwG 4 NB 48.96 - Buchholz

406.11 § 215 BauGB Nr. 12 = BRS 59 Nr. 32 und vom 6. März 2000 - BVerwG 4 BN

31.99 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 140 = BRS 63 Nr. 55). § 10 Abs. 3 Satz 4

BauGB regelt abschließend, dass der Bebauungsplan mit der Bekanntmachung in

Kraft tritt; eine Abweichung hiervon lässt allein § 214 Abs. 4 BauGB zu. Insoweit sind

mit der Neuregelung in § 214 Abs. 4 BauGB keine grundsätzlichen inhaltlichen Än-

derungen gegenüber der bisherigen Regelung in § 215 a BauGB 1998 verbunden

(vgl. BTDrucks 15/2250, S. 65; Berkemann, in: Berkemann/Halama, Erstkommentie-

rungen zum BauGB 2004, § 214 BauGB Rn. 148). Die Gemeinde kann einen Be-

bauungsplan rückwirkend mithin nur in Kraft setzen, wenn der Fehler, an dem der

ursprünglich beschlossene Bebauungsplan litt, durch ein ergänzendes Verfahren be-

hoben werden kann. Nach § 215 a Abs. 1 Satz 1 BauGB 1998 führten Mängel der

Satzung, die nicht unbeachtlich waren und die durch ein ergänzendes Verfahren be-

hoben werden könnten, nicht zur Nichtigkeit; bei Vorliegen eines im ergänzenden

Verfahren behebbaren Mangels war die Satzung gemäß § 47 Abs. 5 Satz 4 VwGO

i.d.F. des BauROG lediglich für nicht wirksam zu erklären (vgl. BVerwG, Urteile vom

8. Oktober 1998 - BVerwG 4 CN 7.97 - Buchholz 406.11 § 215 a BauGB Nr. 1 und

vom 25. November 1999 - BVerwG 4 CN 12.98 - BVerwGE 110, 118). Die Fehlerbe-

hebung im ergänzenden Verfahren war - anders als die Möglichkeit des rückwirken-

den In-Kraft-Setzens gemäß § 215 a Abs. 2 BauGB 1998 - nicht auf bestimmte Arten

von Fehlern beschränkt. Im Wege des ergänzenden Verfahrens behebbar waren

grundsätzlich alle beachtlichen Satzungsmängel (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Sep-

tember 2003 - BVerwG 4 CN 20.02 - Buchholz 406.11 § 1 BGB Nr. 118). Anhalts-

punkte dafür, dass der Gesetzgeber, als er bei Erlass des EAG Bau in § 214 Abs. 4

BauGB die Möglichkeit, den Flächennutzungsplan oder die Satzung rückwirkend in

Kraft zu setzen, auf alle Fehler erstreckte, die in einem ergänzenden Verfahren be-

hoben werden können, den Begriff des ergänzenden Verfahrens anders als in

§ 215 a Abs. 1 Satz 1 BauGB 1998 verstanden haben könnte, sind nicht ersichtlich.

Auch insoweit waren mit der Neuregelung keine grundsätzlichen inhaltlichen Ände-

rungen gegenüber der bisherigen Regelung beabsichtigt (vgl. BTDrucks 15/2250,

S. 65).

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Ist ein Bebauungsplan oder eine Satzung zur Änderung eines Bebau-

ungsplans unter Geltung des § 47 VwGO i.d.F. des BauROG rechtskräftig nicht nur

für nicht wirksam, sondern für nichtig erklärt worden, weil die Satzung an einem

Mangel leidet, der nicht in einem ergänzenden Verfahren behoben werden kann,

steht die fehlende Behebbarkeit des Mangels in einem ergänzenden Verfahren zwi-

schen den Beteiligten des Normenkontrollverfahrens fest. Denn gebunden ist die

Gemeinde nicht nur an den Tenor, sondern auch an die tragenden Gründe der Nor-

menkontrollentscheidung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Mai 1993 - BVerwG 4 N

2.92 - BVerwGE 92, 266 <270>). Da § 214 Abs. 4 BauGB die Behebbarkeit des

Mangels in einem ergänzenden Verfahren voraussetzt, folgt aus der rechtskräftigen

Normenkontrollentscheidung zugleich, dass die Gemeinde eine inhaltsgleiche Sat-

zung nicht rückwirkend in Kraft setzen darf.

4.2. Da ein rückwirkendes In-Kraft-Setzen der 2. Änderung des Bebau-

ungsplans schon aus diesem Grund nicht möglich war, würden sich die weiteren von

der Beschwerde als rechtsgrundsätzlich bezeichneten Fragen zur Auslegung des

§ 214 Abs. 4 BauGB in dem erstrebten Revisionsverfahren nicht stellen.

4.3. Die in diesem Zusammenhang geltend gemachte Divergenz liegt

nicht vor. Der Senat hat in dem Beschluss vom 6. März 2000 - BVerwG 4 BN 31.99 -

(Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 140) zwar den Rechtssatz aufgestellt, dass die Fest-

stellung der Nichtigkeit eines Bebauungsplans im Normenkontrollverfahren die Ge-

meinde nicht daran hindert, einen neuen Bebauungsplan gleichen Inhalts aufzustel-

len mit dem Ziel, in dem "wiederaufgenommenen" Planaufstellungsverfahren den

Rechtsmangel zu beheben, der nach den Gründen der Normenkontrollentscheidung

die Nichtigkeit zur Folge hat; dass ein solcher Bebauungsplan entgegen der

Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs auch rückwirkend in Kraft gesetzt

werden kann, hat er jedoch nicht entschieden. Einen solchen Rechtssatz enthält

auch der Beschluss vom 6. Mai 1993 - BVerwG 4 N 2.92 - (BVerwGE 92, 266) nicht.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwert-

entscheidung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1, § 72 Nr. 1 GKG.

Dr. Paetow Dr. Jannasch Dr. Philipp