Urteil des BVerwG vom 05.06.2012
Gemeinde, Ex Nunc, Weisung, Planungspflicht
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 4 BN 41.11
OVG 1 C 10216/11
In der Normenkontrollsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 5. Juni 2012
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und Dr. Jannasch
beschlossen:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulas-
sung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsge-
richts Rheinland-Pfalz vom 28. September 2011 wird zu-
rückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdever-
fahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 10 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die auf die Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte
Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision bleibt ohne Erfolg.
1. Die Beschwerde macht (in Bezug auf den Hauptantrag) als Verfahrensfehler
geltend, das Oberverwaltungsgericht hätte antragsgemäß ein Anerkenntnisurteil
erlassen müssen und sei gehindert gewesen, durch Sachurteil zu entscheiden.
Die Rüge bleibt ohne Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht ist ohne Verstoß ge-
gen revisibles Recht davon ausgegangen, dass in einem Normenkontrollverfah-
ren (hier gegen eine Veränderungssperre) ein Anerkenntnisurteil bereits grund-
sätzlich und im vorliegenden Fall überdies unter Berücksichtigung seiner Be-
sonderheiten nicht in Betracht kommt.
Zwar ist ein Anerkenntnisurteil - wie bereits der Wortlaut in §§ 156 und 87a
VwGO zeigt - im verwaltungsgerichtlichen Verfahren grundsätzlich möglich. Der
Senat hat dies für die Verpflichtungsklage bejaht (Gerichtsbescheid vom 7. Ja-
nuar 1997 - BVerwG 4 A 20.95 - BVerwGE 104, 27). Voraussetzung ist jedoch,
dass in dem entsprechenden Gerichtsverfahren über einen Anspruch zu befin-
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den ist, der vom Beklagten anerkannt werden kann. Dies ist im Normenkontroll-
verfahren nicht der Fall.
Streitgegenstand im Normenkontrollverfahren ist die Gültigkeit einer Rechtsvor-
schrift gemäß § 47 Abs. 1 VwGO. Das Verfahren dient neben der Gewährung
von Individualrechtsschutz der objektiven Rechtskontrolle und soll eine über
den Einzelfall hinausgehende Bündelung ermöglichen und damit im Grundsatz
eine Vielzahl von inzidenten Überprüfungen der Gültigkeit der Norm entbehrlich
machen (Beschluss vom 18. Juli 1989 - BVerwG 4 N 3.87 - BVerwGE 82, 225
<230>). Dem entspricht es, dass die Entscheidung, mit der eine Satzung etc.
für unwirksam erklärt wird, allgemein verbindlich ist und daher die Entschei-
dungsformel ebenso zu veröffentlichen ist, wie die Rechtsvorschrift bekanntzu-
machen wäre. Bereits dieser besondere Charakter des Normenkontrollverfah-
rens verbietet die Übertragung von § 307 ZPO auf diese Verfahrensart.
Überdies scheitert die Möglichkeit des Erlasses eines Anerkenntnisurteils an
der fehlenden Dispositionsbefugnis der Vertreter der Antragsgegnerin (einer
Gemeinde) in der mündlichen Verhandlung vor dem Gericht. Die Verände-
rungssperre wird von der Gemeinde als Satzung beschlossen (§ 16 Abs. 1
BauGB). Dieser Beschluss wird vom - nach Landesrecht - zuständigen Gre-
mium getroffen, vorliegend dem Stadtrat der Antragsgegnerin. Die Aufhebung
erfordert ebenfalls eine (konstitutive) Entscheidung des Stadtrats; diese ist
öffentlich bekanntzumachen, woran es hier fehlt. Diese Schritte können durch
ein Anerkenntnis der unzuständigen Vertreter der Gemeinde in der mündlichen
Verhandlung vor dem Gericht (UA S. 8) nicht ersetzt werden (ebenso für die
Satzung über die Festlegung von Schuleinzugsbereichen OVG Greifswald, Ur-
teil vom 5. Januar 2005 - 4 K 1/04 - NordÖR 2005, 270 <271>, juris Rn. 37).
Hinzu kommt vorliegend, dass der Antragsgegnerin insgesamt (unabhängig von
der gemeindeinternen Zuständigkeit) die Dispositionsbefugnis gefehlt hat. Diese
materiellrechtliche, weitgehend auf der Auslegung des nicht revisiblen Kommu-
nalrechts beruhende, Einordnung ist bei der Würdigung der Verfahrensrüge
zugrunde zu legen.
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Danach hat die zuständige Kommunalaufsichtsbehörde den Beschluss der An-
tragsgegnerin, mit dem die Veränderungssperre aufgehoben werden sollte, mit
Sofortvollzug beanstandet und die Antragsgegnerin aufgefordert, den Be-
schluss aufzuheben. Daraus folgt, dass die Antragsgegnerin nicht befugt war,
dem Aufhebungsbeschluss in irgendeiner Weise zur Wirksamkeit zu verhelfen.
Somit durfte sie den Beschluss auch nicht im Wege eines Anerkenntnisses vor
Gericht wirksam werden lassen (UA S. 7).
Als weitere Begründung fügt das Oberverwaltungsgericht überdies an, die Er-
klärung der Anerkenntnis wäre auch deswegen nicht möglich, weil die Antrags-
gegnerin und die Antragstellerin versuchten, durch kollusives Zusammenwirken
die kommunalaufsichtlichen Maßnahmen zu konterkarieren. Hierauf geht die
Beschwerde nicht näher ein.
2. Das Beschwerdevorbringen (zum Hilfsantrag) ergibt nicht, dass die Revision
wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen wäre. Dies
setzt die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten
und für die Revisionsentscheidung erheblichen Rechtsfrage des revisiblen
Rechts und außerdem die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Ein-
zelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll (stRspr).
2.1 Die Beschwerde wirft die Frage auf,
Kommt es für die endgültige Aufgabe einer planerischen
Konzeption durch eine Gemeinde, die zur ex-nunc Un-
wirksamkeit einer Veränderungssperre führt, auf einen
wirksamen förmlichen Aufhebungsbeschluss an oder kann
eine Gemeinde ihre planerische Konzeption auch ohne ei-
nen solchen Beschluss und unabhängig von Anordnungen
der Kommunalaufsichtsbehörde aufgeben?.
Die Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Die Beschwerde knüpft
an den Beschluss des Senats vom 10. Oktober 2007 - BVerwG 4 BN 36.07 -
(BRS 71 Nr. 116) an, auf den auch das Oberverwaltungsgericht Bezug nimmt
(UA S. 9). Danach sind Änderungen einzelner Planungsvorstellungen nach Er-
lass der Veränderungssperre für deren Rechtmäßigkeit ohne Bedeutung, so-
lange die Planungskonzeption der Gemeinde nicht aufgegeben worden ist und
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die mit der Veränderungssperre verfolgte Sicherungsfunktion fortbesteht. Sind
die Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre während ihrer
Geltungsdauer endgültig entfallen, wird die Veränderungssperre (zumindest ab
diesem Zeitpunkt) unwirksam (unter Bezugnahme auf den Beschluss vom
31. Mai 2005 - BVerwG 4 BN 25.05 - BRS 69 Nr. 120). Die Situation einer Ge-
meinde, die ihre Planung - hier eine Beschränkung des Einzelhandels - aufge-
ben möchte, daran jedoch durch Maßnahmen der Kommunalaufsicht gehindert
wird, wird in den genannten Entscheidungen indes nicht angesprochen. Bei ei-
nem derartigen Fall kann es nicht allein darauf ankommen, ob die Gemeinde
ihre Planungsvorstellungen aufgeben möchte und folglich kein Bedürfnis für
eine Sicherung der Planung durch eine Veränderungssperre sieht. Vielmehr ist
zugleich in den Blick zu nehmen, dass (möglicherweise) eine Planungspflicht
der Gemeinde aus § 1 Abs. 3 BauGB in Verbindung mit § 1 Abs. 4 BauGB
(oder § 2 Abs. 2 BauGB) besteht, die der Sicherung bedarf. In der Rechtspre-
chung des Bundesverwaltungsgerichts ist hierzu bereits geklärt, dass § 1
Abs. 3 BauGB in Verbindung mit § 1 Abs. 4 BauGB eine derartige Planungs-
pflicht begründen kann (Urteil vom 17. September 2003 - BVerwG 4 C 14.01 -
BVerwGE 119, 25). Ferner hat der Senat entschieden, dass § 1 Abs. 3 BauGB
verlangt und voraussetzt, dass gemeindliche Planungspflichten - nach Maßga-
be des jeweiligen Landesrechts - effektiv durchgesetzt werden können (Urteil
vom 17. September 2003, a.a.O. S. 43). Hierzu kann auch die Anordnung gehö-
ren, eine Veränderungssperre zu erlassen bzw. nicht wieder aufzuheben. Es
versteht sich von selbst, dass dies auch mit den Mitteln des Sofortvollzug ver-
bunden werden kann und von der Gemeinde daher umgehend zu beachten ist.
2.2 Auch die Frage:
Darf sich ein zur Normenkontrolle durch einen normunter-
worfenen Bürger berufenes Gericht darauf zurückziehen,
einer wirksamen kommunalaufsichtlichen Weisung komme
Tatbestandswirkung zu, ohne dass es für den Erfolg des
Rechtsmittels auf die Frage der Rechtmäßigkeit der Wei-
sung ankommt?,
rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung.
Soweit die Fragestellung auf die Rechtsfigur der Tatbestandswirkung abstellt,
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ist klarzustellen, dass das Oberverwaltungsgericht sich darauf im Zusammen-
hang mit der Frage, ob im Normenkontrollverfahren über die Gültigkeit der Ver-
änderungssperre die Rechtmäßigkeit der kommunalaufsichtlichen Beanstan-
dungsverfügungen zu überprüfen ist (UA S. 10, anders im Zusammenhang mit
der Zulässigkeit eines Anerkenntnisurteils), nicht bezogen hat und schon des-
wegen eine Klärung rechtsgrundsätzlicher Fragen nicht erkennbar und nicht
dargelegt ist.
Unabhängig davon bedarf die Beantwortung der Frage, ob es für den Erfolg
eines die Gültigkeit einer Veränderungssperre betreffenden Normenkontrollver-
fahrens auf die Frage der Rechtmäßigkeit einer Weisung, mit der die
dieser Veränderungssperre verhindert werden soll, ankommt, keiner
grundsätzlichen Klärung in einem Revisionsverfahren. Denn Gegenstand des
eine Veränderungssperre betreffenden Normenkontrollverfahrens ist deren Gül-
tigkeit. Hierzu ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bei-
spielsweise geklärt, dass eierst erlassen werden darf,
wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt,
was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll (vgl. Beschluss vom
21. Oktober 2010 - BVerwG 4 BN 26.10 - BRS 76 Nr. 108 m.w.N.; hierzu UA
S. 8). Das Sicherungsbedürfnis kann auch dann zu bejahen sein, wenn eine
Gemeinde im Rahmen der Kommunalaufsicht angehalten wird, einen Bebau-
ungsplan zu beschließen und/oder eine Veränderungssperre zu erlassen (Urteil
vom 17. September 2003 a.a.O. S. 44 f.). Ferner ist in der Rechtsprechung ge-
klärt, dass eine Veränderungssperre als Sicherungsmittel ausscheidet, wenn
das angestrebte Planungsziel nicht erreichbar ist, wenn keine positive Pla-
nungskonzeption besteht oder wenn nicht heilbare Mängel vorliegen (Beschluss
vom 21. Dezember 2005 - BVerwG 4 BN 61.05 - juris). Ein nicht heilbarer Man-
gel liegt namentlich vor, wenn eindeutig ist, dass sich die Planungskonzeption
nicht verwirklichen lässt. Hierfür ist vorliegend nichts ersichtlich. Die im Hinblick
auf entgegenstehende Anordnungen der Rechtsaufsichtsbehörde nicht wirksam
gewordene Absicht der Gemeinde, eine Veränderungssperre wieder aufzuhe-
ben, ist dagegen grundsätzlich nicht Prüfungsgegenstand der Normenkontrolle.
Dass sich vorliegend aus der Absicht der Antragsgegnerin, die Planung aufzu-
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geben, Hinweise darauf ergäben, die Planung sei nicht verwirklichungsfähig,
trägt die Antragstellerin selbst nicht vor.
Demgegenüber betrifft die Frage, ob Maßnahmen der Kommunalaufsicht als
solche rechtmäßig sind, die rechtlichen Beziehungen zwischen der Gemeinde
und der staatlichen Aufsichtsbehörde. Hierzu gehört auch die Prüfung, ob im
Einzelfall eine Planungspflicht der Gemeinde besteht oder nicht (UA S. 4). Die-
se Thematik ist im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu behan-
deln, die die Anordnungen der Kommunalaufsichtsbehörde betreffen; dies ist
vorliegend ersichtlich auch erfolgt (UA S. 10; VG Koblenz, Urteil vom 18. Au-
gust 2011 - 1 K 265/11.KO - juris, OVG Koblenz, Urteil vom 23. März 2012 - 2 A
11176/11 - juris).
Die in der Beschwerde angesprochene Frage nach den Prüfungsgegenständen
bei einer Klage auf Erteilung eines Bauvorbescheids oder einer Baugenehmi-
gung (Beschwerdebegründung S. 8) könnte im vorliegenden Verfahren ohnehin
nicht geklärt werden, da es sich um einen anderen Streitgegenstand handelt.
Von einer weiteren Begründung sieht der Senat nach § 133 Abs. 5 Satz 2
VwGO ab, da sie nicht geeignet wäre, zur Klärung der Voraussetzungen beizu-
tragen, unter denen eine Revision zuzulassen ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestset-
zung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.
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