Urteil des BVerwG vom 01.10.2009
Bekanntmachung, Satzung, Inkraftsetzung, Grundstück
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 4 BN 34.09
VGH 1 N 08.2636
In der Normenkontrollsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 1. Oktober 2009
durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz,
Dr. Jannasch und Petz
beschlossen:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulas-
sung der Revision in dem Urteil des Bayerischen Verwal-
tungsgerichtshofs vom 26. Mai 2009 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfah-
rens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 10 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die auf die Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte
Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
1. Die Rechtssache hat nicht die rechtsgrundsätzliche Bedeutung, die ihr die
Beschwerde beimisst. Dies setzt die Formulierung einer bestimmten, höchst-
richterlich noch ungeklärten und für die Revisionsentscheidung erheblichen
Rechtsfrage des revisiblen Rechts und außerdem die Angabe voraus, worin die
allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll
(stRspr).
1.1 Die Beschwerde wirft die Frage auf, ob eine rückwirkende Inkraftsetzung
der Veränderungssperre bei Unwirksamkeit der erstmaligen Bekanntmachung
wegen Fehlens des Bebauungsplanaufstellungsbeschlusses zulässig ist.
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Damit wird kein Grund für die Zulassung der Revision aufgezeigt. Nicht jede
Frage sachgerechter Auslegung und Anwendung einer Vorschrift enthält
gleichzeitig eine gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO erst im Revisionsverfahren
zu klärende Fragestellung. Nach der Zielsetzung des Revisionszulassungs-
rechts ist Voraussetzung vielmehr, dass der im Rechtsstreit vorhandene Prob-
lemgehalt aus Gründen der Einheit des Rechts einschließlich gebotener
Rechtsfortentwicklung eine Klärung gerade durch eine höchstrichterliche Ent-
scheidung verlangt. Das ist nach der ständigen Rechtsprechung aller Senate
des Bundesverwaltungsgerichts dann nicht der Fall, wenn sich die aufgeworfe-
ne Rechtsfrage auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit
Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne Weiteres
beantworten lässt. So liegt es hier.
Die Beschwerde stellt sich unter Bezugnahme auf den Beschluss des Senats
vom 6. August 1992 - BVerwG 4 N 1.92 - (Buchholz 406.11 § 16 BauGB Nr. 1 =
BRS 54 Nr. 77) und die diesen Beschluss wiedergebende Kommentierung bei
Ernst/Zinkahn/Bielenberg (BauGB, Stand September 2004, Rn. 41 zu § 14
BauGB) auf den Standpunkt, da das Vorliegen eines Beschlusses der Gemein-
de über die Aufstellung eines Bebauungsplans Rechtmäßigkeitsvor-
aussetzung für die als Satzung zu erlassende Veränderungssperre sei, scheide
ein rückwirkendes Inkraftsetzen aus. Diese Rechtsauffassung ist jedoch durch
die mit dem Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuchs an EU-Richtlinien
(Europarechtsanpassungsgesetz Bau - EAG Bau) vom 24. Juni 2004 (BGBl I
S. 1359) erfolgte Novellierung überholt. Während nach § 215a BauGB a.F.
Satzungen nur bei Verletzung der in § 214 Abs. 1 bezeichneten Vorschriften
oder sonstigen Verfahrens- oder Formfehlern auch mit Rückwirkung erneut in
Kraft gesetzt werden konnten, erlaubt § 214 Abs. 4 BauGB nunmehr, dass eine
Satzung durch ein ergänzendes Verfahren zur Behebung auch von materiellen
Fehlern rückwirkend in Kraft gesetzt werden darf.
Bereits unter der Geltung von § 215a BauGB war in der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass ein ergänzendes Verfahren auch mit
dem Ziel durchgeführt werden darf, materiellrechtliche Fehler einer Satzung zu
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beheben (Urteil vom 18. September 2003 - BVerwG 4 CN 20.02 - BVerwGE
119, 54 <62 f. m.w.N.>). Dies gilt auch für Mängel, deren Behebung die Mitwir-
kung einer anderen Behörde erfordert. Umso weniger bestehen Zweifel daran,
dass ein ergänzendes Verfahren in einem Fall wie dem vorliegenden durchge-
führt werden darf, in dem der Beschluss zur Aufstellung eines Bebauungsplans
zwar gefasst, aber versehentlich nicht bekanntgemacht worden ist und daher
die Veränderungssperre nicht wirksam werden konnte. Nach der Einfügung von
§ 214 Abs. 4 BauGB ergibt sich ferner bereits aus dem Gesetzeswortlaut, dass
eine Veränderungssperre in einem derartigen Fall auch rückwirkend in Kraft
gesetzt werden darf.
1.2 Die Beschwerde wirft ferner die Frage auf, ob der bekanntgemachte Sat-
zungswortlaut von dem beschlossenen abweichen durfte (Begründung 1.3), und
präzisiert diese dahin, ob die Inkrafttretensregelung bei einer Verände-
rungssperre von der beschlossenen Inkrafttretensregelung abweichen darf (Be-
gründung 1.3.4). Damit wird ebenfalls keine Frage aufgezeigt, die eine Zulas-
sung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung rechtfertigen könnte. Mit
der ersten Formulierung würde sich die Frage schon wegen ihrer Allgemeinheit
in einem Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich stellen. Auch die
zweite Formulierung bedarf der Eingrenzung. Denn vorliegend geht es lediglich
darum, ob die erneute Bekanntmachung einer Veränderungssperre in einem
ergänzenden Verfahren ohne erneute Beschlussfassung des Gemeinderats
rückwirkend auf den Tag nach der Bekanntmachung des Beschlusses über die
Aufstellung des Bebauungsplans erfolgen kann. Dass ein derartiges Vorgehen
mit Bundesrecht im Einklang steht, ergibt sich bereits aus der bisherigen
Rechtsprechung und bedarf keiner weiteren Klärung in einem Revisionsverfah-
ren. Die Anordnung der Rückwirkung ist in einem Fall der vorliegenden Art nicht
Teil des Satzungsbeschlusses, sondern ein Bestandteil des Bekanntma-
chungsverfahrens. Mit der rückwirkenden Inkraftsetzung nach § 214 Abs. 4
BauGB tritt die Veränderungssperre zu dem Zeitpunkt in Kraft, zu dem sie ur-
sprünglich hätte in Kraft treten sollen. Damit wird dem Willen der Gemeinde im
Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Veränderungssperre Rechnung ge-
tragen; denn mit dem in Kenntnis der gesetzlichen Inkrafttretensregelung ge-
fassten Satzungsbeschluss ist die Erwartung verbunden, die Veränderungs-
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sperre werde nun auch alsbald in Kraft gesetzt werden (Urteil vom 10. August
2000 - BVerwG 4 CN 2.99 - Buchholz 406.11 § 215a BauGB Nr. 7 = BRS 63
Nr. 42). So ist es auch vorliegend: Lediglich die fehlende Bekanntmachung der
vom Gemeinderat bereits beschlossenen Aufstellung des Bebauungsplans ver-
eitelte das Inkrafttreten der Veränderungssperre. Mit der rückwirkenden Inkraft-
setzung der Veränderungssperre wird ihre frühestmögliche Wirksamkeit her-
beigeführt und damit dem Willen des Gemeinderats so weit wie möglich Rech-
nung getragen. Dass die Satzung die Formulierung enthielt, die Veränderungs-
sperre trete mit ihrer Bekanntmachung in Kraft, steht dem nicht entgegen, da
dieser Hinweis nur deklaratorischen Charakter hat. Die Anordnung der Rück-
wirkung einer Veränderungssperre nach einer fehlgeschlagenen Bekanntma-
chung stellt sich nicht als eine materielle Änderung der Satzung dar (Urteil vom
10. August 2000 a.a.O.).
1.3 Auch die Frage, ob hinsichtlich der ausreichenden Konkretisierung der Pla-
nung bei Erlass einer Veränderungssperre ausschließlich Äußerungen zu be-
rücksichtigen sind, die in der Niederschrift über die Gemeinderatssitzung, in der
die Veränderungssperre beschlossen wurde, enthalten sind, oder ob sich die
Planungsabsichten auch aus anderen Unterlagen ergeben können (Beschwer-
debegründung 2.2), rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Denn bereits
aus der bisherigen Rechtsprechung lässt sich ableiten, dass sich die Planungs-
absichten auch aus anderen erkennbaren Unterlagen und Umständen ergeben
können und nicht nur aus der Niederschrift über eine Gemeinderatssitzung.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, von der
auch der Verwaltungsgerichtshof und die Beschwerde übereinstimmend aus-
gehen, darf eine Veränderungssperre erst erlassen werden, wenn die Planung,
die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu
erwartenden Bebauungsplans sein soll (Urteil vom 19. Februar 2004 - BVerwG
4 CN 16.03 - BVerwGE 120, 138 <146 f.> ). Dabei hat der Senat hervorgeho-
ben, dass ein Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung auch zur Kon-
zeption des § 14 BauGB gehört. Nach seinem Absatz 2 Satz 1 kann eine Aus-
nahme von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Be-
lange nicht entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang,
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nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, be-
einträchtigt ist, kann aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstel-
lungen der Gemeinde nicht noch völlig offen sind. Daraus folgt, dass das Min-
destmaß an Vorstellungen, die vorliegen müssen, um eine Veränderungssperre
zu rechtfertigen, zugleich geeignet sein muss, die Entscheidung der Genehmi-
gungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit
der beabsichtigten Planung zu befinden hat. Diese Vorstellungen können sich
jedoch nicht nur aus Niederschriften über die Gemeinderatssitzung, sondern
auch aus allen anderen erkennbaren Unterlagen und Umständen ergeben.
Hierzu kann beispielsweise auch die anderen Akten zu entnehmende oder be-
kannte Vorgeschichte gehören. Insbesondere in einem Fall wie dem vorliegen-
den, in dem für alle Beteiligten erkennbar ist, dass die Gemeinde zwar mit einer
zunächst erteilten Baugenehmigung einverstanden war, ein deutlich größeres
Vorhaben dagegen verhindern will (vgl. die Darstellung UA Rn. 47), kann sich
die notwendige Konkretisierung aus den entsprechenden Unterlagen und Um-
ständen ergeben.
1.4 Die Frage, ob das Konkretisierungsgebot für das gesamte Planungsgebiet
gilt (Beschwerdebegründung 2.3), ist ohne Weiteres zu bejahen. Die damit im
Zusammenhang stehende Frage, ob eine Veränderungssperre insgesamt un-
wirksam ist, wenn nur für ein Grundstück konkretisierte Planungsüberlegungen
bestehen, während es für andere Grundstücke keinerlei Planungsüberlegungen
gibt, ist nach den in der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen über die
Teilunwirksamkeit zu beantworten. Diese legt der Verwaltungsgerichtshof seiner
Entscheidung zugrunde. Weitergehenden grundsätzlichen Klärungsbedarf zeigt
die Beschwerde nicht auf.
2. Auch die Divergenzrüge bleibt ohne Erfolg. Eine die Revision eröffnende
Abweichung, also ein Widerspruch im abstrakten Rechtssatz, läge nur vor,
wenn das Berufungsgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift mit ei-
nem seine Entscheidung tragenden abstrakten Rechtssatz von einem in der
genannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten eben-
solchen Rechtssatz abgewichen wäre (stRspr). Die Beschwerde legt nicht dar,
welche Rechtssätze im Widerspruch stehen könnten.
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Sie bezieht sich auf den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom
5. Februar 1990 - BVerwG 4 B 191.89 - (Buchholz 406.11 § 15 BBauGB Nr. 6 =
BRS 50 Nr. 103), wonach eine Zurückstellung nicht auf eine reine Negativpla-
nung gestützt werden kann. Die Beschwerde legt aber in keiner Weise dar,
dass das Normenkontrollgericht einen davon abweichenden Rechtsgrundsatz
aufgestellt und damit dem Bundesverwaltungsgericht die Gefolgschaft versagt
hätte. Hierfür ist im Übrigen auch nichts ersichtlich, denn nach den Feststellun-
gen des Verwaltungsgerichtshofs beschränkt sich die Planung der Antragsgeg-
nerin nicht lediglich auf die „Abwehr des Unerwünschten“. Vielmehr strebt die
Gemeinde die Festsetzung von Beschränkungen des Nutzungsmaßes für ein
Wohnhaus auf dem Grundstück des Antragstellers an; dies stellt keine unzu-
lässige Negativplanung dar.
Von einer weiteren Begründung sieht der Senat nach § 133 Abs. 5 Satz 2
VwGO ab, da sie nicht geeignet wäre, zur Klärung der Voraussetzungen beizu-
tragen, unter denen eine Revision zuzulassen ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestset-
zung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.
Dr. Gatz
Dr. Jannasch
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Bauplanungsrecht
Fachpresse:
ja
Rechtsquellen:
BauGB § 14, § 214
Stichworte:
Veränderungssperre; Bebauungsplan-Aufstellungsbeschluss; Rückwirkung;
ergänzendes Verfahren; Bekanntmachung.
Leitsatz:
Eine Veränderungssperre darf erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie
sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwar-
tenden Bebauungsplans sein soll (stRspr).
Dieses Mindestmaß an Vorstellungen muss geeignet sein, die Entscheidung der
Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des
Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat. Diese Vorstellungen
können sich nicht nur aus Niederschriften über die Gemeinderatssitzung,
sondern auch aus allen anderen erkennbaren Unterlagen und Umständen er-
geben.
Beschluss des 4. Senats vom 1. Oktober 2009 - BVerwG 4 BN 34.09
I. VGH München vom 26.05.2009 - Az.: VGH 1 N 08.2636 -