Urteil des BVerwG, Az. 4 BN 33.02

Gemeinde, Deckung, Bestätigung, Nichtigkeit
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BESCHLUSS
BVerwG 4 BN 33.02
OVG 1 K 1237/00
In der Normenkontrollsache
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 5. August 2002
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. P a e t o w und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
H a l a m a und G a t z
beschlossen:
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Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen die
Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des
Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom
20. Februar 2002 wird zurückgewiesen.
Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Be-
schwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das
Beschwerdeverfahren auf 20 451,68 € festge-
setzt.
G r ü n d e :
Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO ge-
stützte Beschwerde ist unbegründet.
I. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die
ihr die Antragsgegnerin beimisst.
1. Der Senat hätte im anhängigen Rechtsstreit keinen Anlass,
sich allgemein mit der Frage auseinander zu setzen, inwieweit
die §§ 165 ff. BauGB der Gemeinde Entscheidungsspielräume ein-
räumen.
In welchem Umfang diese Regelungen Raum für gemeindliche Wer-
tungen und Erwägungen lassen, die gerichtlich nur eingeschränkt
überprüfbar sind, hängt von der Struktur der jeweils einschlä-
gigen Norm ab. Einen Grundsatz des Inhalts, dass die Vorschrif-
ten des Rechts der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen ten-
denziell geeignet sind, Beurteilungs- und Gestaltungsfreiräume
zu eröffnen, gibt es nicht. Die §§ 165 ff. BauGB als Teil des
Besonderen Städtebaurechts sind eher im Gegenteil durch stren-
gere Bindungen gekennzeichnet als das Recht der Bauleitplanung.
Anders als im Anwendungsbereich des § 1 Abs. 3 BauGB hängt es
nicht maßgeblich von der planerischen Konzeption der Gemeinde
ab, ob die ergriffenen Maßnahmen als erforderlich zu qualifi-
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zieren sind. Welche städtebaulichen Ziele im Rahmen des Allge-
meinen Städtebaurechts die Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem
planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die
"Städtebaupolitik" zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ord-
nungsvorstellungen entspricht (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom
17. Mai 1995 - BVerwG 4 NB 30.94 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB
Nr. 82, vom 14. August 1995 - BVerwG 4 NB 21.95 - Buchholz
406.11 § 1 BauGB Nr. 86 und vom 11. Mai 1999 - BVerwG 4 BN
15.99 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 27). Des Instrumentari-
ums der Bauleitplanung, das ihr der Gesetzgeber in den §§ 5 und
9 BauGB zur Verfügung stellt, darf sie sich bedienen, ohne den
Nachweis führen zu müssen, dass dies zur Bewältigung einer bau-
planungsrechtlichen Problemlage unentbehrlich oder gar zwingend
geboten ist (vgl. BVerwG, Urteile vom 14. Februar 1991 - BVerwG
4 C 20.88 - Buchholz 406.11 § 37 BauGB Nr. 4 und vom 22. Januar
1993 - BVerwG 8 C 46.91 - BVerwGE 92, 8). Im Anwendungsbereich
der §§ 165 ff. BauGB sind die Anforderungen schon deshalb
zwangsläufig strenger, weil die Entwicklungsmaßnahme, anders
als der Flächennutzungs- oder der Bebauungsplan (vgl. hierzu
BVerwG, Beschlüsse vom 21. Februar 1991 - BVerwG 4 NB 16.90 -
und vom 25. August 1997 - BVerwG 4 BN 4.97 - Buchholz 406.11
§ 1 BauGB Nr. 51 und 94), an Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG zu messen
ist. Die Entwicklungssatzung erzeugt enteignungsrechtliche Vor-
wirkungen. Sie legt mit Bindungswirkung für ein etwaiges nach-
folgendes Enteignungsverfahren fest, dass das Wohl der Allge-
meinheit den Eigentumsentzug generell rechtfertigt. Damit steht
die enteignungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens und der
Ziele, die realisiert werden sollen, dem Grunde nach fest. Dem
Enteignungsverfahren verbleibt die Prüfung, ob das so konkreti-
sierte Gemeinwohl den Zugriff auf das einzelne Grundstück er-
fordert (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Juli 2002 - 1 BvR
390/01 -; BVerwG, Urteile vom 15. Januar 1982 - BVerwG 4 C
94.79 - Buchholz 406.15 § 15 StBauFG Nr. 4 und vom 3. Juli 1998
- BVerwG 4 CN 5.97 - Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 4; BGH,
Urteil vom 2. Oktober 1986 - III ZR 99/85 - NVwZ 1987, 923).
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Die enteignungsrechtliche Funktion, die die Entwicklungssatzung
erfüllt, schließt es nicht aus, Bewertungs- und Prognosespiel-
räume zuzuerkennen, die einer gerichtlichen Vollkontrolle ent-
zogen sind, setzt der Gestaltungsfreiheit aber auch Grenzen,
die sich für die Gemeinde in strikten Vorgaben äußern. Die für
die Entwicklungssatzung der Antragsgegnerin relevanten Tatbe-
standsvoraussetzungen belegen dies. So setzt eine Entwicklungs-
maßnahme einen qualifizierten städtebaulichen Handlungsbedarf
voraus, der aus Gründen des öffentlichen Interesses ein planmä-
ßiges und aufeinander abgestimmtes Vorgehen im Sinne einer Ge-
samtmaßnahme erfordert. Soll eine Entwicklungsmaßnahme auf von-
einander getrennten Teilflächen verwirklicht werden, so ist der
Gesamtmaßnahmecharakter nur gewahrt, wenn die Teilflächen un-
tereinander in einer funktionalen Beziehung stehen. Ob diesen
aus § 165 Abs. 1 und 2 BauGB ableitbaren Erfordernissen genügt
ist, unterliegt uneingeschränkter richterlicher Überprüfung
(vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 2.97 -
BVerwGE 107, 123). Entsprechendes gilt für das Gemeinwohlerfor-
dernis des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Ob das Wohl der
Allgemeinheit die Durchführung einer städtebaulichen Entwick-
lungsmaßnahme zur Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohn- oder
Arbeitsstätten erfordert, hängt freilich von dem Ergebnis einer
spezifisch enteignungsrechtlichen Gesamtabwägung aller Gemein-
wohlgesichtspunkte ab. Die danach gebotene Bilanzierung ist in-
des nicht mit planerischer Abwägung gleichzusetzen. Ob die öf-
fentlichen Interessen überwiegen, die für das Planungsvorhaben
sprechen, ist nicht lediglich nach Maßgabe der zum Abwägungsge-
bot entwickelten Grundsätze gerichtlich überprüfbar (vgl.
BVerfG, Urteil vom 24. März 1987 - 1 BvR 1046/85 - BVerfGE 74,
264, Beschluss vom 20. März 1984 - 1 BvL 28/82 - BVerfGE 66,
248; BVerwG, Urteile vom 14. Dezember 1990 - BVerwG 7 C 5.90 -
BVerwGE 87, 241 und vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 5.97 -
a.a.O., Beschluss vom 16. Februar 2001 - BVerwG 4 BN 55.00 -
Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 9). In welcher Richtung das an-
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gestrebte Revisionsverfahren zusätzliche Erkenntnisse sollte
vermitteln können, legt die Antragsgegnerin nicht dar.
2. Auch die Frage, welchen Spielraum die Gemeinde bei der Beur-
teilung der Einwohnerentwicklung hat, rechtfertigt nicht die
Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung. Der Se-
nat hat sich mit der Problematik, wann eine Entwicklungsmaßnah-
me im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB zur Deckung ei-
nes erhöhten Bedarfs an Wohn- oder Arbeitsstätten erforderlich
ist, bereits im Urteil vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 5.97 -
(a.a.O.) und im Beschluss vom 16. Februar 2001 - BVerwG 4 BN
55.00 - (a.a.O.) eingehend auseinander gesetzt. Er hat bei die-
ser Gelegenheit dazu Stellung genommen, wie das Erkenntnismate-
rial beschaffen sein muss, damit die Gemeinde insoweit ihren
Darlegungspflichten genügen kann. Die Antragsgegnerin zeigt
nicht auf, inwiefern diese Rechtsprechung weiterer Konkretisie-
rung oder Fortentwicklung bedarf.
3. Der Senat hätte keine Veranlassung, in dem erstrebten Revi-
sionsverfahren näher zu klären, unter welchen Voraussetzungen
ein ergänzendes Verfahren nach § 215 a Abs. 1 Satz 1 BauGB in
Betracht kommt. Zu diesem Fragenkreis hat er sich bereits mehr-
fach geäußert. Alle Entscheidungen laufen im Kern auf die Aus-
sage hinaus, dass für ein ergänzendes Verfahren nur dann Raum
ist, wenn der Mangel nicht so schwer wiegt, dass er die Planung
als Ganzes von vornherein infrage stellt (vgl. BVerwG, Urteil
vom 8. Oktober 1998 - BVerwG 4 CN 7.97 - Buchholz 406.11
§ 215 a BauGB Nr. 1; Beschlüsse vom 10. November 1998 - BVerwG
4 BN 45.98 - und vom 25. Mai 2000 - BVerwG 4 BN 17.00 - Buch-
holz 406.11 § 215 a BauGB Nr. 2 und 6). Es bedarf keiner noch-
maligen Bestätigung, dass das Mittel des § 215 a Abs. 1 Satz 1
BauGB in den Fällen versagt, in denen - mit den Worten der An-
tragsgegnerin - eine "Planreparatur" schlechterdings unmöglich
erscheint. Ob der Fehler so schwer wiegt, dass er das Grundge-
rüst der Planung zum Einsturz bringt, hängt von den jeweiligen
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Umständen ab.
II. Die Divergenzrügen greifen nicht durch.
1. Das Normenkontrollgericht hat keinen Rechtssatz aufgestellt,
der in Widerspruch zu den Ausführungen des Senats im Urteil vom
3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 5.97 - (a.a.O.) zur Überprüfbarkeit
von administrativen Prognoseentscheidungen steht. Das von der
Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang angeführte Zitat bezieht
sich auf das in § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB genannte Tatbe-
standsmerkmal. Danach entspricht die Durchführung einer städte-
baulichen Entwicklungsmaßnahme dem Wohl der Allgemeinheit ins-
besondere dann, wenn sie der Deckung eines erhöhten Bedarfs an
Wohn- oder Arbeitsstätten dient. Der Senat hat darauf hingewie-
sen, dass sich die Bedarfsentwicklung, auf die § 165 Abs. 3
Satz 1 Nr. 2 BauGB abstellt, nur im Wege einer Prognose erfas-
sen lässt, die gerichtlich allein darauf überprüfbar ist, ob
sie in einer der Materie angemessenen Weise erarbeitet worden
ist (vgl. hierzu im Einzelnen auch BVerwG, Beschluss vom
16. Februar 2001 - BVerwG 4 BN 55.00 - a.a.O.). Zu der Frage,
wieweit die Gemeinde im Rahmen von städtebaulichen Entwick-
lungsmaßnahmen auch außerhalb des Anwendungsbereichs des § 165
Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB über Bewertungs- und Prognosespiel-
räume verfügt, findet sich im Urteil vom 3. Juli 1998 - BVerwG
4 CN 5.97 - (a.a.O.) keine Aussage. Jedenfalls insoweit kann
das Normenkontrollgericht mithin keinen Rechtssatz formuliert
haben, der sich als Abweichung von dieser Entscheidung im Sinne
des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO qualifizieren lässt.
2. Das Normenkontrollgericht hat zu der unter Bedarfsdeckungs-
gesichtspunkten relevanten Bevölkerungsentwicklung keine Aussa-
gen getroffen, die Rechtsausführungen in den Senatsentscheidun-
gen vom 3. Juli 1998 - BVerwG 4 CN 2.97 - (a.a.O.) und - BVerwG
4 CN 5.97 - (a.a.O.) zuwiderlaufen. Es hat aus dem Umstand,
dass die Bevölkerungszahl in den vergangenen Jahren im Gemein-
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degebiet der Antragsgegnerin insgesamt zwar gestiegen, in dem
Gebietsteil, in dem die Entwicklungsmaßnahme durchgeführt wer-
den soll, aber zurückgegangen ist, gefolgert, dass dort von ei-
nem erhöhten Bedarf an Wohnstätten keine Rede sein könne. Die
Antragsgegnerin hält dem Normenkontrollgericht vor, hierbei
verkannt zu haben, dass sie im Rahmen ihrer kommunalen Pla-
nungshoheit in der Lage sein müsse, einer städtebaulichen Man-
gellage mit einer offensiven Ansiedlungspolitik entgegenzuwir-
ken und die Einwohnerentwicklung auf der Grundlage eines zu-
kunftsorientierten Gesamtkonzepts gezielt so zu lenken, dass
sich der Bevölkerungszuwachs nicht nur auf die Siedlungsschwer-
punkte Hooksiel und Hohenkirchen, sondern auch auf den Bereich
Horumersiel/Schillig verteile.
Diese Auffassung findet in den beiden zitierten Urteilen vom
3. Juli 1998 keine Bestätigung. Nach Ansicht des Senats kann
von einem erhöhten Bedarf im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1
Nr. 2 BauGB erst dann gesprochen werden, wenn die Nachfrage
nach Wohnraum oder Arbeitsstätten das Angebot aus strukturellen
Gründen längerfristig deutlich übersteigt. Der Überhang muss so
groß sein, dass es zu seiner Beseitigung mit einer Ausweisung
von Flächen, die von ihren Dimensionen und ihren Funktionen her
hinter den in § 165 Abs. 3 Satz 1 BauGB bezeichneten Merkmalen
zurückbleiben, nicht sein Bewenden haben kann. Das Normenkon-
trollgericht hat in Übereinstimmung mit diesen Grundsätzen den
Bevölkerungsrückgang im Bereich Horumersiel/Schillig als Indi-
kator dafür angesehen, dass in dem fraglichen Raum kein Nach-
fragedruck besteht, der den vom Senat geforderten Intensitäts-
grad aufweist. Die Antragsgegnerin räumt letztlich selbst ein,
dass sie eine Nachfragesituation durch die angegriffene Ent-
wicklungsmaßnahme überhaupt erst schaffen will. Die Bereitstel-
lung von Flächen für den Wohnungsbau ist nach ihrer eigenen
Darstellung nicht die Folge einer Bedarfsentwicklung, die eine
planerische Steuerung unter Einsatz von Mitteln gebietet, für
die das Recht der herkömmlichen Bauleitplanung nichts hergibt.
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Die Sogwirkung, die mit ihr erzeugt werden soll, hat vielmehr
Angebotscharakter. Eine Entwicklungsmaßnahme aber, die die
Merkmale einer "Angebotsplanung" aufweist, ist nach der Recht-
sprechung des Senats unzulässig.
3. Dahinstehen kann, ob sich das Normenkontrollgericht unter
dem Blickwinkel der in § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB normier-
ten Erfordernisse über einen Rechtssatz hinweggesetzt hat, den
der Senat im Beschluss vom 16. Februar 2001 - BVerwG 4 BN
56.00 - (Buchholz 406.11 § 165 BauGB Nr. 10) im Zusammenhang
mit der Frage aufgestellt hat, wieweit die Gemeinde vor der
förmlichen Festlegung eines Entwicklungsbereichs zu prüfen hat,
ob sich die angestrebten Entwicklungsziele durch den Abschluss
städtebaulicher Verträge erreichen lassen. Selbst wenn insoweit
ein Zulassungsgrund vorläge, wäre für eine Zulassung der Revi-
sion kein Raum. Denn das Normenkontrollurteil beruht nicht auf
der geltend gemachten Abweichung. Der an die Antragsgegnerin
gerichtete Vorwurf, nicht ausgelotet zu haben, wie es um die
Mitwirkungsbereitschaft der betroffenen Grundstückseigentümer
steht, ist nur einer von mehreren Gründen, aus denen das Nor-
menkontrollgericht, je selbständig, die Nichtigkeit der ange-
griffenen Entwicklungssatzung herleitet ("Die angegriffene Ent-
wicklungssatzung scheitert schließlich an § 165 Abs. 3 Satz 1
Nr. 3 BauGB"). Soweit das Normenkontrollgericht darauf ab-
stellt, dass das Erfordernis einer integrierten Gesamtmaßnahme
nicht erfüllt und der Nachweis eines erhöhten Bedarfs an Wohn-
stätten nicht erbracht ist, greift die Antragsgegnerin diese
Feststellungen zwar ebenfalls an. Ihre insoweit erhobenen
Grundsatzrügen greifen aber - wie dargelegt - nicht durch. Auch
ihre Verfahrensrügen bleiben - wie noch auszuführen ist - ohne
Erfolg.
4. Die angefochtene Entscheidung weicht nicht deshalb von dem
Urteil des Senats vom 8. Oktober 1998 - BVerwG 4 CN 7.97 -
(a.a.O.) ab, weil es die Vorinstanz nicht hat damit bewenden
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lassen, die Entwicklungssatzung der Antragsgegnerin für unwirk-
sam zu erklären. Das Normenkontrollgericht hat die vom Senat
geäußerte Rechtsansicht, dass ein ergänzendes Verfahren im Sin-
ne des § 215 a Abs. 1 Satz 1 BauGB nur dann nicht in Betracht
kommt, wenn der Mangel von solcher Art und Schwere ist, dass er
die Planung als Ganzes von vornherein infrage stellt, nicht in
Zweifel gezogen. Es hat - wohl berechtigterweise - keinen An-
lass gesehen, näher darzulegen, wieso die von ihm markierten
Fehler so schwer wiegen, dass sie zur Nichtigkeit der angegrif-
fenen Satzung führen. Selbst wenn das Normenkontrollgericht in
diesem Zusammenhang das Senatsurteil vom 8. Oktober 1998
- BVerwG 4 CN 7.97 - (a.a.O.) übersehen haben sollte, läge
hierin keine Divergenz im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO.
5. Soweit die Antragsgegnerin eine Abweichung von dem Senatsbe-
schluss vom 25. Februar 1998 - BVerwG 4 NB 40.96 - (Buchholz
406.11 § 215 BauGB Nr. 9) rügt, räumt sie selbst ein, dass es
im anhängigen Rechtsstreit nicht um die Behebung von Form- und
Verfahrensfehlern geht. Ob sich die Grundsätze, die der Senat
in der zitierten Entscheidung entwickelt hat, auf inhaltliche
Mängel übertragen lassen, kann dahinstehen. Hierfür mögen gute
Gründe sprechen. Der Senatsbeschluss vom 25. Februar 1998
trifft zu dieser Frage jedoch keine Aussage, über die sich das
Normenkontrollgericht hinweggesetzt haben könnte.
III. Die Verfahrensrügen vermögen der Beschwerde ebenfalls
nicht zum Erfolg zu verhelfen.
1. Soweit das Normenkontrollgericht den Standpunkt vertritt,
dass die räumlich voneinander getrennten Flächen, auf die sich
die Entwicklungsmaßnahme bezieht, nicht in einer funktionalen
Beziehung zueinander stehen, beruht das angefochtene Urteil
nicht auf aktenwidrigen Feststellungen im Sinne des § 108
Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der angebliche Widerspruch zwischen den
tatsächlichen Annahmen der Vorinstanz und dem Akteninhalt liegt
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nicht vor. Das Normenkontrollgericht stellt nicht in Abrede,
dass sich im Bericht zur Entwicklungssatzung Angaben zu dem
Konzept der Entwicklungsmaßnahme finden (vgl. UA S. 9 bis 12).
Diese Aussagen reichen nach seiner Einschätzung aber nicht aus,
um den Anforderungen des § 165 Abs. 1 und 2 BauGB zu genügen.
Wieweit diese rechtliche Beurteilung die Entscheidung zu tragen
geeignet ist, ist eine Frage der tatrichterlichen Beweiswürdi-
gung und Überzeugungsbildung, die als solche nicht als Verfah-
rensmangel rügefähig ist.
2. Das Normenkontrollgericht hat nicht dadurch einen Verfah-
rensverstoß begangen, dass es keine Veranlassung gesehen hat,
das Niedersächsische Ministerium für Frauen, Arbeit und Sozia-
les um eine ergänzende Stellungnahme zu bitten oder Beweis
durch Vernehmung eines fachkundigen Bediensteten des Ministeri-
ums zu erheben. Die Antragsgegnerin räumt ein, dass die Vor-
instanz die Stellungnahme des Ministeriums vom Mai 2000 zur
Kenntnis genommen hat (vgl. UA S. 9). Sie legt nicht dar, wieso
sich dem Normenkontrollgericht insoweit ergänzende Ermittlungen
hätten aufdrängen müssen. Sie lässt auch unerörtert, welche zu-
sätzlichen Erkenntnisse zu erwarten gewesen wären, wenn die
Vorinstanz die von ihr als notwendig erachteten weiteren
Schritte unternommen hätte.
3. Dahinstehen kann, ob das Normenkontrollgericht aktenwidrig
angenommen hat, dass die Errichtung der zwei vorgesehenen Groß-
parkplätze nur dann zügig umgesetzt werden kann, wenn zuvor die
Flächen der Entwicklungszone V veräußert werden. Die insoweit
getroffene Feststellung ist nur eines von mehreren Gliedern,
die in der Argumentationskette der Vorinstanz jedes für sich
den Schluss rechtfertigen, dass von einer integrierten Gesamt-
maßnahme keine Rede sein kann.
4. Das Gleiche gilt für die nach Ansicht des Normenkontrollge-
richts mangelnde Verzahnung zwischen der Bereitstellung von
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Wohnbauland und von Sonderbauflächen.
5. Ein Verfahrensfehler lässt sich auch nicht daraus ableiten,
dass sich das Normenkontrollgericht über die Angabe der An-
tragsgegnerin hinweggesetzt hat, die Siedlungsentwicklung so
steuern zu wollen, dass auf den Bereich Horumersiel/Schillig
30 v.H. Zuwachs entfallen. Die Vorinstanz ist der Rechtsauffas-
sung der Antragsgegnerin, im Rahmen des § 165 Abs. 3 Satz 1
Nr. 2 BauGB den Bedarf an Wohnbauflächen nach eigenem planeri-
schen Ermessen auf das Gemeindegebiet verteilen zu dürfen,
nicht gefolgt. Von diesem materiellrechtlichen Ansatz her erüb-
rigte es sich, auf das Konzept, von dem die Entwicklungsmaßnah-
me insoweit getragen wird, näher einzugehen.
IV. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 14 Abs. 3 und § 13
Abs. 1 Satz 1 GKG.
Paetow Halama Gatz