Urteil des BVerwG, Az. 4 BN 32.13

Rechtliches Gehör, Genehmigungsverfahren, Verfügung, Vorprüfung
BVerwGE: nein
Fachpresse: ja
Sachgebiet:
Bau- und Bodenrecht, einschließlich der
immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen für
Windkraftanlagen, sofern der Schwerpunkt der Sache im Bau-
und Bodenrecht liegt
Sachgebietsergänzung:
hier: Gültigkeit der 1. Änderung des Flächennutzungsplans
"Porphyrsteinbruch mit Wachenberg" der Stadt Weinheim
Rechtsquelle/n:
VwGO § 47 Abs. 1 Nr. 1 analog, § 86 Abs. 1, § 108 Abs. 1
Satz 1, § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3, § 133 Abs. 3 Satz 3
BauGB § 1 Abs. 4, Abs. 7, § 2 Abs. 3, § 35 Abs. 3 Satz 3
BNatSchG § 34 Abs. 1
Stichworte:
Flächennutzungsplan; Normenkontrolle; Zulässigkeit der -; Porphyrsteinbruch;
Großrutschung; Hangabflachung; Beeinträchtigung der Kammlinie; Erhaltung des
Landschaftsbildes; Begrenzung der Abbaufläche; Konzentrationsflächenplanung;
Ausschlusswirkung; Ergänzung durch Bebauungsplan; grundsätzliche
Bedeutung; Abwägungsgebot; Eigentümerinteressen; Ermittlung und Bewertung
des Abwägungsmaterials; Abbaupotentiale; privilegierte Nutzung; "substanziell
Raum schaffen"; FFH-Gebiet; Natura 2000-Gebiet; erhebliche
Beeinträchtigungen; FFH-Vorprüfung; FFH-Verträglichkeitsprüfung; Verlagerung
auf ein nachfolgendes immissionsschutzrechtliches Verfahren;
Verfahrensmängel; Beweiswürdigung; Amtsermittlungsgrundsatz; rechtliches
Gehör.
Leitsatz/-sätze:
Die Prüfungsanforderungen im Rahmen einer nach § 34 Abs. 1 BNatSchG
erforderlichen FFH-Verträglichkeitsprüfung sind sachnotwendig von den im
Rahmen der Planung verfügbaren Detailkenntnissen abhängig, die Festlegung
gegebenenfalls erforderlicher Kohärenzsicherungsmaßnahmen ist an die
Leistungsgrenzen des jeweiligen planerischen Instruments gebunden. Nach
Maßgabe dieser Erkenntnis- und Leistungsgrenzen der Planung kann eine nach
§ 34 Abs. 1 BNatSchG erforderliche FFH-Verträglichkeitsprüfung auch auf ein
nachfolgendes immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren verlagert
werden.
Beschluss des 4. Senats vom 24. März 2015 - BVerwG 4 BN 32.13
I. VGH Mannheim vom 29. Januar 2013
Az: VGH 3 S 2485/11
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 4 BN 32.13
VGH 3 S 2485/11
In der Normenkontrollsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 24. März 2015
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz und Dr. Decker
beschlossen:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulas-
sung der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichts-
hofs Baden-Württemberg vom 29. Januar 2013 wird zu-
rückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdever-
fahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 60 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
I
Gegenstand des Verfahrens ist die 1. Änderung des Flächennutzungsplans der
Antragsgegnerin für den Bereich "Porphyrsteinbruch mit Wachenberg" (im Fol-
genden: Flächennutzungsplan-Änderung).
Die Antragstellerin ist die Pächterin von Grundstücken der Beschwerdeführerin
in den Verfahren 4 BN 30. und 31.13, auf denen seit 1893 ein Quarzporphyr-
Steinbruch betrieben wird. Derzeit betreibt sie den Steinbruch auf der Grundla-
ge einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung aus dem Jahr 1983. In
südlicher Richtung wird der Steinbruch durch die Kammlinie des Wachenbergs
begrenzt, südwestlich grenzt die Wachenburg an das Steinbruchgelände an,
unmittelbar westlich davon beginnt das Stadtgebiet der Antragsgegnerin.
In der Raumnutzungskarte des Regionalplans "Unterer Neckar" ist das Gebiet
um den Wachenberg als schutzbedürftiger Bereich für den Abbau oberflächen-
naher Rohstoffe festgelegt. Für die ihn umgebenden Flächen sieht die Raum-
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nutzungskarte einen Regionalen Grünzug und zugleich eine schutzbedürftige
Fläche für die Forstwirtschaft vor.
Bei einer Großrutschung im Jahre 2003 lösten sich entlang der rund 230 m ho-
hen Steinbruchwand im Süden des Geländes ca. 2 000 m
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Gesteinsmaterial.
Die oberste Abrisslinie reicht zum Teil bis zu 60 m über die 1983 genehmigte
Abbaugrenze hinaus und berührt die Kammlinie des Wachenbergs. Das Lan-
desamt für Geologie, Rohstoffe und Bergbau empfahl daraufhin zur Vermei-
dung weiterer Rutschungen die Reduzierung der Generalneigung der Stein-
bruchwände von 60° auf 50°. Diese Empfehlung aufgreifend beantragte die An-
tragstellerin eine immissionsschutzrechtliche Änderungsgenehmigung zur Er-
weiterung des Steinbruchs in südlicher Richtung, wobei durch die Abflachung
des Hangs etwa 70 % der Kammlinie zwischen Wachenburg und Wachenberg
verändert und auch die Kuppe des Wachenbergs selbst angeschnitten werden
sollten. Die Antragsgegnerin verweigerte wegen der damit einhergehenden
Veränderungen des Landschaftsbildes ihr gemeindliches Einvernehmen. Das
zuständige Landratsamt lehnte daraufhin die beantragte Änderungsgenehmi-
gung mit Bescheid vom 5. Mai 2008 ab, wies aber darauf hin, dass es den An-
trag ansonsten für genehmigungsfähig halte.
Bereits im Jahre 2007 fasste die Antragsgegnerin den Beschluss zur Aufstel-
lung eines Bebauungsplans für den Bereich "Porphyrsteinbruch mit Wachen-
berg", zur angefochtenen punktuellen Änderung des Flächennutzungsplans in
einem Parallelverfahren sowie zum Erlass einer Veränderungssperre für den
Geltungsbereich des Bebauungsplans. In seiner Sitzung vom 29. September
2010 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin die Änderung des Flä-
chennutzungsplans und den Bebauungsplan als Satzung. Am 22. Oktober 2010
wurden die vom Regierungspräsidium Karlsruhe erteilte Genehmigung der Flä-
chennutzungsplan-Änderung sowie der Beschluss des Bebauungsplans be-
kannt gemacht. Wesentliches Ziel der Änderung des Flächennutzungsplans ist
es, die Zielvorgaben des Regionalplans zu konkretisieren und das charakteristi-
sche Landschaftsbild zu erhalten, das grundlegender Bestandteil der Stadtsil-
houette der Antragsgegnerin sei. Dazu wird entlang der südlichen Begren-
zungslinie der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung von 1983 eine "Flä-
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che für die obertägige Gewinnung von Porphyrgestein (§ 5 Abs. 2 Nr. 8
BauGB)" dargestellt, die im nördlichen Bereich über jene im bisherigen Flä-
chennutzungsplan und über die nördliche Begrenzungslinie der immissions-
schutzrechtlichen Genehmigung von 1983 hinausragt. Jenseits der Abbaufläche
schließt sich eine Fläche für Wald an. In der Begründung zur Änderung des
Flächennutzungsplans verweist die Antragsgegnerin auf eine mit der Darstel-
lung der Abbaufläche verbundene Standortzuweisung nach § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB.
Den gegen die Änderung des Flächennutzungsplans gerichteten Normenkon-
trollantrag der Antragstellerin hat der Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen,
die Revision hat er nicht zugelassen. Hiergegen wendet sich Antragstellerin mit
der Beschwerde.
II
Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
Der Senat kann offen lassen, inwieweit der Verwaltungsgerichtshof (UA S. 10 f.)
die Statthaftigkeit der Normenkontrolle gegen den Flächennutzungsplan der
Antragsgegnerin zu Recht bejaht hat. Gestützt auf die bisherige Rechtspre-
chung des Senats (BVerwG, Urteil vom 26. April 2007 - 4 CN 3.06 - BVerwGE
128, 382 und Beschluss vom 23. Oktober 2008 - 4 BN 16.08 - BauR 2009, 475)
ist er davon ausgegangen, dass der Normenkontrollantrag der Antragstellerin
gegen die Flächennutzungsplan-Änderung insgesamt statthaft sei, weil diese
nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unmittelbare Außenwirkung entfalte und mithin
eine einem Bebauungsplan vergleichbare Funktion erfülle, so dass für ihre ge-
richtliche Kontrolle § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO entsprechend anzuwenden sei. Mit
Urteil vom 31. Januar 2013 - 4 CN 1.12 - (BVerwGE 146, 40 Rn. 15 ff., 19), das
im Zeitpunkt der Verkündung des angegriffenen Urteils noch nicht ergangen
war, hat der Senat jedoch einschränkend klargestellt, dass die analoge Anwen-
dung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO auf die im Flächennutzungsplan zum Aus-
druck kommende planerische Willensentscheidung der Gemeinde begrenzt ist,
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die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Vorhaben außerhalb
der ausgewiesenen Konzentrationsflächen eintreten zu lassen; statthaft ist mit-
hin nur der Antrag, die Darstellungen des Flächennutzungsplans für unwirksam
zu erklären, soweit darin der Wille der Gemeinde zum Ausdruck kommt, dass
mit der Ausweisung von Positivflächen für privilegierte Nutzungen nach § 35
Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
erreicht werden sollen. Die Darstellung der Positivflächen selbst ist demgegen-
über kein möglicher Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Kontrolle ana-
log § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO.
Inwieweit der Verwaltungsgerichtshof die Revision in dem angegriffenen Urteil
deshalb im Ergebnis zu Recht nicht zugelassen hat, weil der Normenkontrollan-
trag der Antragstellerin von vornherein bereits unstatthaft war, kann der Senat
offen lassen, weil die seitens der Beschwerde geltend gemachten Zulassungs-
gründe nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO auch für sich genommen die Zu-
lassung der Revision nicht rechtfertigen.
1. Die geltend gemachten Verfahrensfehler (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) rechtfer-
tigen nicht die Zulassung der Revision.
a) Der behauptete Verstoß gegen die Grundsätze richterlicher Beweiswürdi-
gung (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) ist nicht schlüssig dargetan.
Die Beschwerde rügt, der Verwaltungsgerichtshof habe die artenschutzrechtli-
che Stellungnahme der Planungsgruppe Natur und Umwelt (PGNU) fehlinter-
pretiert, indem er davon ausgegangen sei, dass es sich hierbei um eine FFH-
Vorprüfung im Vorfeld einer FFH-Verträglichkeitsprüfung nach § 34 Abs. 1
BNatSchG i.V.m. § 1a Abs. 4 BauGB handele. Die Fachgutachter hätten selbst
angenommen, dass für eine zukünftige Erweiterung des Steinbruchs in Rich-
tung Nordwesten u.a. eine FFH-Verträglichkeitsprüfung zu erstellen sei, für die
aber kein Raum mehr sei, wenn die Gutachter zuvor - wie der Verwaltungsge-
richtshof zugrunde gelegt habe - festgestellt hätten, dass die Erweiterung gar
nicht geeignet sei, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen. Einen Verfahrens-
mangel zeigt die Beschwerde damit nicht auf. Die Frage, ob das vorinstanzliche
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Verfahren an einem Mangel leidet, ist vom materiell-rechtlichen Standpunkt der
Vorinstanz aus zu beurteilen, auch wenn dieser Standpunkt verfehlt sein sollte
(z.B. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1996 - 11 B 150.95 - Buchholz 424.5
GrdstVG Nr. 1). Bei der Beantwortung der Frage, ob die Änderung des Flä-
chennutzungsplans gegen § 1a Abs. 4 BauGB verstoße, hat sich der Verwal-
tungsgerichtshof (UA S. 15) von der Rechtsauffassung leiten lassen, dass es
keine Bestimmungen gebe, die eine Formalisierung der nach § 34 Abs. 1 Satz 1
BNatSchG gebotenen Vorprüfung vorschreiben würden. Ausgehend von die-
sem Rechtsstandpunkt hat er die von der Antragsgegnerin in Auftrag gegebene
artenschutzrechtliche Stellungnahme der PGNU als FFH-rechtliche Vorprüfung
gewertet. Die von der Beschwerde behauptete Fehlinterpretation dieser Unter-
suchung ist schon von daher nicht als Verstoß gegen den Überzeugungsgrund-
satz zu werten, auch wenn die PGNU - wie von der Beschwerde behauptet -
ihrer Untersuchung diese Qualität selbst nicht zugemessen, sondern für eine
zukünftige Erweiterung des Steinbruchs in Richtung Nordwesten u.a. eine Natu-
ra 2000-Verträglichkeitsprüfung für erforderlich gehalten haben sollte.
Einen Verfahrensmangel zeigt die Beschwerde auch nicht auf, soweit sie sich
ferner dagegen wendet, dass der Verwaltungsgerichtshof unbeanstandet gelas-
sen habe, dass die Antragsgegnerin der Anregung der Gutachter nicht gefolgt
sei, im Bereich um die Fledermausstollen einen "Korridor" zu schaffen, der nicht
in die Darstellung Abbaufläche einbezogen werden solle. Die Beschwerde
macht geltend, nach Auffassung der Fachgutachter sei der Schutz der Fleder-
mäuse auf zwei kumulativ zu verstehenden Wegen sicherzustellen gewesen,
nämlich erstens dadurch, dass das Stollensystem zuzüglich Sicherheitsabstand
vom Abbau generell aus der Konzentrationszone auszunehmen gewesen sei,
und im Übrigen durch weitere Maßnahmen, etwa Einschränkungen bei Spren-
gungen oder sonstiger Abbautätigkeit. Der Verwaltungsgerichtshof habe diese
Erwägungen der Fachgutachter zum Schutz der Fledermäuse zwar aufgegrif-
fen, aber ganz offensichtlich fehlinterpretiert. Der Sache nach wendet sich die
Beschwerde auch insoweit gegen die vorinstanzliche Beweiswürdigung, der sie
ihre eigene, hiervon abweichende Würdigung entgegensetzt. Ein Verfahrens-
mangel ist damit nicht dargetan (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 24. Januar
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1995 - 9 B 645.94 - juris). Konkreter Vortrag dazu, inwieweit richterliche Be-
weiswürdigungsregeln verletzt worden sein könnten, fehlt.
b) Ohne Erfolg bleiben auch die Verfahrensrügen, mit denen sich die Be-
schwerde dagegen wendet, dass der Verwaltungsgerichtshof in der Begrün-
dung des in Bezug genommenen Urteils im Verfahren 3 S 2533/10 die Progno-
se der Antragsgegnerin über die Möglichkeit der Erhaltung des Landschaftsbil-
des bei Durchführung der Planung als ermittlungsfehlerfrei gebilligt habe.
Nach Auffassung der Beschwerde lasse sich die "Feststellung" des Verwal-
tungsgerichtshofs, dass die Prognose der Antragsgegnerin über die Möglichkeit
der Erhaltung des Landschaftsbildes bei Durchführung der Planung nicht ermitt-
lungsfehlerhaft sei, auf der Grundlage des vorliegenden Akteninhalts nicht tref-
fen. Ihr Vortrag erschöpft sich dabei im Wesentlichen wieder darin, nach Art
eines Vortrags in der Tatsacheninstanz Argumente dafür anzuführen, warum
nicht die Beweiswürdigung des Verwaltungsgerichtshofs, sondern ihre eigene,
hiervon abweichende Beweiswürdigung richtig sei. Ein die Zulassung der Revi-
sion rechtfertigender Verfahrensmangel ist auch damit nicht dargetan.
Gleiches gilt für die hieran anknüpfende Aufklärungsrüge (§ 86 Abs. 1 VwGO).
Die Beschwerde macht geltend, selbst wenn der Verwaltungsgerichtshof auf
der Grundlage der bisherigen Sachverständigenäußerungen nicht zu der - von
ihr für richtig gehaltenen - Schlussfolgerung gelangt wäre, hätte er jedenfalls ein
Sachverständigengutachten einholen müssen, um zu klären, in welcher Weise
sich die nach allen schriftlichen Sachverständigengutachten nicht auszuschlie-
ßenden Hangrutschungen auf den Erhalt der Kammlinie bzw. das bestehende
Landschaftsbild auswirken könnten. Sie meint, eines Beweisantrages der An-
tragstellerin habe es hierzu nicht bedurft, derartige Ermittlungen wären vielmehr
von Amts wegen durchzuführen gewesen. Zumindest auf den Beweisantrag der
Antragstellerin hin wäre dieser Frage nachzugehen gewesen. Einen Verfah-
rensmangel zeigt die Beschwerde auch mit diesem Vortrag nicht auf. Sie lässt
bereits im Unklaren, ob die Antragstellerin einen entsprechenden Beweisantrag
im Normenkontrollverfahren gestellt hat. Abgesehen davon legt die Beschwerde
nicht dar, warum sich dem Verwaltungsgerichtshof eine weitere Sachaufklärung
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durch Einholung eines weiteren Sachverständigengutachtens von Amts wegen
hätte aufdrängen müssen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 1975 - 6 B
4.75 - Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 17). Nach den Feststellungen des Verwal-
tungsgerichtshofs (UA S. 13 unter Verweis auf das Urteil im Verfahren 3 S
2533/10, UA S. 15 ff.) lagen der Antragsgegnerin bis zum Satzungsbeschluss
mindestens neun Gutachten oder Stellungnahmen zur Standfestigkeit der
Steinbruchwände vor, die sie ausgewertet und auf die sie größtenteils Bezug
genommen habe. Auf der Grundlage dieser Gutachten habe die Antragsgegne-
rin beim Satzungsbeschluss davon ausgehen dürfen, dass bei Realisierung ih-
rer Planung keine Veränderung der Kammlinie des Wachenbergs hin zur Wa-
chenburg durch eine einzige Großrutschung oder sukzessive Rutschungen in
einem Umfang drohe, die der Veränderung der Kammlinie im Fall einer Ertei-
lung der erweiterten Abbaugenehmigung gleich- oder auch nur nahekäme. Zur
Begründung dieser Feststellungen hat der Verwaltungsgerichtshof zentrale
Aussagen der Gutachten herausgegriffen und richterlich gewürdigt (§ 108
Abs. 1 Satz 1 VwGO); eigene Fachkunde hat er sich hierbei - entgegen der Be-
hauptung der Beschwerde - nicht zugemessen. Der Sache nach richtet sich die
Kritik der Beschwerde auch hier wieder gegen die vorinstanzliche Beweiswürdi-
gung. Die Beschwerde führt Gründe an, warum der Verwaltungsgerichtshof das
Ergebnis seiner Beweiswürdigung nicht oder nicht vollständig auf die vorliegen-
den Gutachten und Stellungnahmen habe stützen können. Konkrete Angaben
dazu, warum die vorliegenden Gutachten und Stellungnahmen als Grundlage
der Beweiswürdigung unzureichend gewesen sein und einer Ergänzung durch
weitere Sachverständigengutachten bedürfen sollen, fehlen.
c) Ein Verfahrensfehler ist schließlich auch nicht dargetan, soweit sich die Be-
schwerde gegen die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs wendet, das Vor-
handensein einer rekultivierten Kippe an der Südwestböschung des Stein-
bruchs sei von der Antragstellerin bis zum Satzungsbeschluss nicht vorgetra-
gen worden und habe sich der Antragsgegnerin auch nicht aufdrängen müssen,
weshalb offen bleiben könne, ob dieser Umstand wegen der bestandskräftigen
Abbaugenehmigung von 1983 rechtlich überhaupt zu einem Abbauhindernis
führen würde.
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Die in diesem Zusammenhang behauptete Verletzung des rechtlichen Gehörs
(Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 i.V.m. § 138 Nr. 3 VwGO) ist nicht schlüssig
dargelegt. Die Beschwerde versucht zu begründen, warum das Vorhandensein
einer rekultivierten Kippe für die Antragsgegnerin doch ohne Weiteres erkenn-
bar, wenn ihr nicht gar bekannt gewesen sei. Dass der Verwaltungsgerichtshof
wesentlichen vorinstanzlichen Sachvortrag unbeachtet gelassen oder nicht in
Erwägung gezogen hätte, wird nicht einmal behauptet. Mit dem weiteren Vor-
trag, indem der Verwaltungsgerichtshof aktenwidrig ausgeschlossen habe, dass
sich die Antragsgegnerin im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses mit der Frage
habe befassen müssen, ob das von ihr angenommene Abbaupotential in die-
sem Bereich aus artenschutzrechtlichen Gründen gar nicht zur Verfügung ste-
he, habe er der Antragstellerin den diesbezüglichen Einwand abgeschnitten,
wendet sich die Beschwerde wiederum gegen eine aus ihrer Sicht unzutreffen-
de vorinstanzliche Rechtsanwendung. Dem Vorwurf der Aktenwidrigkeit fehlt
schon deshalb jede Substanz, weil es bei der Annahme des Verwaltungsge-
richtshofs, dass sich die Antragsgegnerin im Zeitpunkt des Satzungsbeschlus-
ses nicht mit der Frage habe befassen müssen, ob das von ihr angenommene
Abbaupotential in diesem Bereich zur Verfügung steht, nicht - wie die Be-
schwerde selbst zum Ausdruck bringt ("musste") - um Tatsachenfeststellung,
sondern um rechtliche Würdigung geht.
2. Die Rechtssache hat auch nicht die grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2
Nr. 1 VwGO), die ihr die Beschwerde beimisst.
a) Für rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig hält die Beschwerde die Fragen,
ob die Anforderungen an die Ermittlungs- und Bewer-
tungspflicht nach § 2 Abs. 3 BauGB im Rahmen der Aus-
weisung von Konzentrationsflächen "im Sinne des § 35
Abs. 3 Satz 3 BauGB" (gemeint ist: mit den Rechtswirkun-
gen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB) davon abhängig sind,
ob auf höherer Planungsebene diese Fläche bereits als
Konzentrationsfläche vorgesehen ist, oder ob nicht viel-
mehr im Gegenteil die kleinräumigere Planung auf niedri-
gerer Planungsebene in besonderem Maße aufgerufen ist,
die auf höherer Planungsebene mit entsprechendem grö-
beren Raster vorgenommenen Darstellungen unter be-
sonderer Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten
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erneut und vertieft auf ihre Realisierungsfähigkeit zu prü-
fen,
und ferner, ob schon allein der Umstand, dass mit dem
Abbau begonnen wurde, dazu berechtigt, geringere An-
forderungen an die Ermittlung und Bewertung im Sinne
des § 2 Abs. 3 BauGB zu stellen.
Die Fragen rechtfertigen nicht die Zulassung der Revision. Sie bedürfen, soweit
sie überhaupt vom Einzelfall unabhängig zu beantworten sind, nicht der Klärung
in einem Revisionsverfahren.
Die sich aus § 1 Abs. 7 und § 2 Abs. 3 BauGB ergebenden Anforderungen an
den Abwägungsvorgang bei der Darstellung einer Konzentrationszone mit den
Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB sind in der Rechtsprechung
des Senats zur Konzentrationsflächenplanung von Windenergieanlagen geklärt.
Sie lassen sich auf eine Konzentrationsflächenplanung für den Abbau von Bo-
denschätzen übertragen. Soll danach eine planerische Entscheidung die Wir-
kungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auslösen - hiernach stehen öffentliche
Belange einem Vorhaben i.S.v. § 35 Abs. 1 Nr. 5 Halbs. 2 BauGB in der Regel
entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine
Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist -, verlangt das Abwägungsgebot die
Entwicklung eines schlüssigen Gesamtkonzepts, das sich auf den gesamten
Außenbereich erstreckt. Die gemeindliche Entscheidung muss nicht nur Aus-
kunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung
getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen,
den übrigen Planungsraum von solchen Vorhaben freizuhalten (stRspr zu
Windenergieanlagen; vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012
- 4 CN 1.11 - BVerwGE 145, 231 Rn. 9 m.w.N.). Nach dem Modell des § 35
Abs. 3 Satz 3 BauGB bedingen die positive und negative Komponente der Dar-
stellung von Konzentrationsflächen einander. Das Zurücktreten der Privilegie-
rung in Teilen des Plangebiets lässt sich nur rechtfertigen, wenn die Gemeinde
sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber
konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Der Privilegierungsentscheidung des
Gesetzgebers ist bei der Darstellung von Konzentrationsflächen Rechnung zu
tragen; für die privilegierte Nutzung ist in substanzieller Weise Raum zu schaf-
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fen (BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287
<294 f.> und vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 - BVerwGE 118, 33 <37>).
Es versteht sich von selbst und bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsver-
fahren, dass sich die planende Gemeinde bei der Entwicklung eines schlüssi-
gen gesamträumlichen Konzepts die Abwägungsentscheidung eines rechtsgül-
tigen Regionalplans zunutze machen kann. Gibt bereits der Regionalplan posi-
tive Standortzuweisungen vor, die es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum
von der privilegierten Nutzung freizuhalten, ist die planende Gemeinde berech-
tigt und nach Maßgabe des Anpassungsgebots (§ 1 Abs. 4 BauGB) gegebe-
nenfalls auch verpflichtet, sich an diesem regionalplanerischen gesamträumli-
chen Planungskonzept zu orientieren. Das gilt auch hinsichtlich der - von der
Beschwerde in anderem Zusammenhang aufgeworfenen - Frage, ob durch die
Darstellung von Konzentrationsflächen ausreichende Mengen des abzubauen-
den Bodenschatzes zur Verfügung gestellt werden, die eine mittelfristige Ver-
sorgung der Region oder des Gemeindegebiets gewährleisten. Das enthebt die
planende Gemeinde, die von der Ermächtigung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
Gebrauch macht, selbstverständlich nicht von der Notwendigkeit, die entspre-
chend dem jeweiligen Konkretisierungsgrad der Planung und den jeweils ver-
fügbaren Detailkenntnissen der Abwägung zugänglichen öffentlichen Belange
nach Maßgabe der § 1 Abs. 7 und § 2 Abs. 3 BauGB gegen das Interesse des
Eigentümers oder des Steinbruchbetreibers abzuwägen, den Außenbereich für
den Abbau von Bodenschätzen in Anspruch zu nehmen (vgl. BVerwG, Urteil
vom 20. Mai 2010 - 4 C 7.09 - BVerwGE 137, 74 Rn. 46 - zur Windenergienut-
zung).
Auf der Hand liegt ferner, dass das Vorhandensein eines bestandskräftig ge-
nehmigten und noch im Gange befindlichen Gesteinsabbaus in der Regel ein
Indiz dafür sein kann, dass die betreffenden Flächen für den Gesteinsabbau
geeignet sind. Das räumt auch die Beschwerde ein. Auf den Einwand der An-
tragstellerin, ein bestehender Gesteinsabbau könne auch dadurch gekenn-
zeichnet sein, dass der vorhandene Bodenschatz nahezu ausgebeutet ist und
damit gerade für die mittelfristige Planung kein ausreichendes Bodenschatzvor-
kommen mehr zum Abbau freigegeben sei, hat der Verwaltungsgerichtshof (UA
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S. 18 f.) im Normenkontrollurteil mit der Feststellung geantwortet, dass im Zeit-
punkt des Wirksamwerdens des Bauleitplans immerhin noch Potentiale vorhan-
den gewesen seien. Ob diese Antwort den Anforderungen an die Ermittlungs-
und Bewertungspflicht des § 2 Abs. 3 BauGB genügt, ist eine Frage des Einzel-
falls und einer rechtsgrundsätzlichen Klärung nicht zugänglich.
b) Auch mit der Frage,
ob bei der Darstellung von Abgrabungskonzentrationsflä-
chen mit der Rechtswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB der privilegierten Nutzung in substanzieller Weise
Raum verschafft wird, wenn auf den dargestellten Flächen
überhaupt noch Abbaumaterial zur Verfügung steht, ohne
dass es auf den Umfang der noch ausbeutbaren Restflä-
chen und Restmengen überhaupt auch nur ankommen
kann,
zeigt die Beschwerde rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf nicht auf.
Der Verwaltungsgerichtshof (UA S. 18) hat sich auf den Standpunkt gestellt,
dass es auf die Größe der im Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Bauleitplans
noch vorhandenen Gesteinspotentiale nicht ankommen könne, solange - wie
hier - überhaupt noch Potentiale vorhanden seien. Die Antragsgegnerin habe
eine große Gesamtabbaufläche dargestellt, nämlich nahezu den gesamten
Nordhang des Wachenbergs einschließlich der nördlichen Hangsohle. Ausge-
nommen worden von der Darstellung der Abbaufläche sei nur Gesteinspotential
im Bereich der Kammlinie und südlich davon. Somit sei mutmaßlich deutlich
mehr als die Hälfte des kreisrunden Porphyrschlots in die Darstellung der Ab-
baufläche einbezogen worden. Auf der dargestellten Fläche habe seit über
100 Jahren Gesteinsabbau stattgefunden. Dass dieser Abbau die Potentiale
zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Änderung des Flächennutzungsplans
schon weitgehend ausgeschöpft habe, könne nicht in Frage stellen, dass die
Darstellung der Gesamtabbaufläche der privilegierten Nutzung in substanzieller
Weise Raum verschafft habe.
Die Beschwerde meint, der Verwaltungsgerichtshof habe zu Unrecht ange-
nommen, dass es für die Annahme eines Abwägungsfehlers unerheblich sei,
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wenn eine Konzentrationsfläche (mit der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB) dargestellt werde, in der kaum mehr Abbaupotential bestehe. Im
Rahmen der Abwägung komme es nicht nur darauf an, dass irgendwelche ab-
baubaren Restmengen vorhanden seien, sondern auch darauf, dass durch die
Darstellung von Konzentrationsflächen ausreichende Mengen des abzubauen-
den Bodenschatzes für eine ausreichende Versorgung der Region oder zumin-
dest des Gemeindegebiets für einen mittelfristigen Zeitraum zur Verfügung ge-
stellt würden.
Es bedarf nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens, um zu bestätigen,
dass der Rechtsstandpunkt des Verwaltungsgerichtshofs mit Bundesrecht im
Einklang steht. Die Bewertung, ob eine Konzentrationsflächenplanung für die
betreffende Nutzung in substanzieller Weise Raum schafft, obliegt grundsätzlich
den Tatsachengerichten. Deren Kriterien sind revisionsgerichtlich hinzunehmen,
wenn sie nicht von einem Rechtsirrtum infiziert sind, gegen Denkgesetze oder
allgemeine Erfahrungssätze verstoßen oder ansonsten für die Beurteilung des
Sachverhalts schlechthin ungeeignet sind (BVerwG, Urteil vom 13. Dezember
2012 - 4 BN 1.11 - BVerwGE 145, 231 Rn. 18 und Beschluss vom 22. Mai 2014
- 4 B 56.13 - ZfBR 2014, 583 Rn. 10). Das ist hier nicht der Fall. Der Verwal-
tungsgerichtshof (UA S. 18) ist unter ausdrücklicher Bezugnahme auf die
Rechtsprechung des Senats (BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -
BVerwGE 118, 33 <37>) zutreffend davon ausgegangen, dass das Erfordernis,
der privilegierten Nutzung "substanziell Raum zu schaffen", dem Ausschluss
einer bloßen Verhinderungsplanung dient, die vorgeblich Konzentrationszonen
schafft, deren (eigentlicher) Zweck aber ein weitreichender Ausschluss der pri-
vilegierten Nutzung ist. Dass er hierfür lediglich der Relation zwischen der dar-
gestellten Fläche für den Gesteinsabbau und der Fläche, auf der sich überhaupt
Gesteinsvorkommen findet, eine Indizwirkung beigemessen hat, nicht hingegen
der Größe der im Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Bauleitplans auf diesen
Flächen noch vorhandenen Gesteinspotentiale, ist nicht von einem Rechtsirr-
tum beeinflusst. Denn die weitgehende Ausschöpfung der vorhandenen Ge-
steinspotentiale ist nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs eine
Konsequenz des bereits über 100 Jahre andauernden Gesteinsabbaus, hat
nach Einschätzung des Verwaltungsgerichtshofs also mit der Regelungsabsicht
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des Plangebers - der Erhaltung des durch die Kammlinie des Wachenbergs
geprägten Landschaftsbildes als Teil der Stadtsilhouette - nichts zu tun und
deutet insbesondere nicht auf eine gezielte Verhinderungsplanung hin.
In der Rechtsprechung des Senats (BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 2014
- 4 B 56.13 - ZfBR 2014, 583 Rn. 6 f.) geklärt ist ferner, dass die für die Kon-
zentrationszonen bestimmten Flächen nicht so beschaffen sein müssen, dass
sie eine bestmögliche Ausnutzung gewährleisten, sondern dass es ausreicht,
wenn an dem Standort die Voraussetzungen für eine dem Zweck angemessene
Nutzung gegeben sind. Von Letzterem ist der Verwaltungsgerichtshof ersicht-
lich ausgegangen mit der Feststellung, dass im Zeitpunkt der Beschlussfassung
über den Bauleitplan noch Potentiale vorhanden gewesen seien. Der Eigentü-
mer oder Nutzungsberechtigte eines Grundstücks muss es grundsätzlich hin-
nehmen, dass ihm eine möglicherweise rentablere Nutzung planungsbedingt
verwehrt wird (BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 - BVerwGE 118,
33 <44>). Soweit die Beschwerde schließlich meint, im Rahmen der Abwägung
komme es auch darauf an, dass durch die Darstellung von Konzentrationsflä-
chen für einen mittelfristigen Zeitraum ausreichende Mengen des abzubauen-
den Bodenschatzes für eine ausreichende Versorgung der Region oder zumin-
dest des Gemeindegebiets zur Verfügung gestellt würden, beruft sie sich der
Sache nach auf entsprechende Grundsätze der Raumordnung (§ 2 Abs. 2 Nr. 4
Satz 4 ROG), die für die gemeindliche Bauleitplanung über das Anpassungsge-
bot (§ 1 Abs. 4 BauGB) Bedeutung erlangen. Dass die Flächennutzungsplan-
Änderung insoweit Probleme aufwerfen könnte, hat der Verwaltungsgerichtshof
jedoch nicht festgestellt.
c) Hilfsweise für den Fall der - oben unter 1.a) begründeten - Erfolglosigkeit ih-
rer auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs zum FFH-rechtlichen
Gebietsschutz bezogenen Verfahrensrügen greift die Beschwerde die Rechts-
auffassung des Verwaltungsgerichtshofs auch mit einer Grundsatzrüge an. Für
rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig hält sie die Frage,
ob bei der Darstellung von Konzentrationszonen in einem
Flächennutzungsplan mit der Rechtswirkung des § 35
Abs. 3 Satz 3 BauGB die abschließende Prüfung, ob das
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Vorhaben bzw. Teile davon nach "§ 34 BauGB" (gemeint
ist: § 34 BNatSchG) geeignet sind, das Natura 2000-Ge-
biet erheblich zu beeinträchtigen, in ein nachfolgendes
immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren ver-
lagert werden kann, wenn bereits aufgrund einer Vorprü-
fung feststeht, dass Teile des durch die Konzentrationsflä-
che dargestellten Abbaugebiets nicht abgebaut werden
können.
Auch diese Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision wegen rechts-
grundsätzlicher Bedeutung.
Wörtlich genommen würde sich die Frage in einem Revisionsverfahren nicht
stellen. Denn von der Prämisse, bereits aufgrund der durchgeführten Vorprü-
fung stehe fest, dass Teile des durch die Konzentrationsfläche dargestellten
Abbaugebiets nicht abgebaut werden können, ist der Verwaltungsgerichtshof
(UA S. 14 ff.) nicht ausgegangen. Er hat vielmehr angenommen, dass eine ab-
schließende Betrachtung der Beeinträchtigung von Erhaltungszielen der Natu-
ra 2000-Gebiete bei Anlagen, die - wie hier - einer immissionsschutzrechtlichen
Genehmigung bedürften, in aller Regel Probleme bereite. Die Beeinträchtigung
der Erhaltungsziele hänge bei solchen Anlagen wesentlich von Art und Umfang
ihrer spezifischen Immissionen ab, hier etwa davon, in welcher Entfernung zu
den Fledermausstollen in welcher Häufigkeit mit welcher Stärke gesprengt wer-
de. Die hierauf bezogenen Vorkehrungen zum Schutz der Fledermauspopulati-
on könne der Flächennutzungsplan nicht "darstellen". Sie könnten und müssten
ins immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren verlagert werden.
Nach der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs entscheidet sich die
Frage, ob und gegebenenfalls inwieweit FFH-rechtliche Hindernisse einem Ab-
bau im Bereich um den Fledermausstollen entgegenstehen, mithin erst auf der
Grundlage einer im Rahmen eines immissionsschutzrechtlichen Genehmi-
gungsverfahrens durchzuführenden FFH-Verträglichkeitsprüfung.
Aber selbst wenn man zugunsten der Beschwerde unterstellt, dass sie die Fra-
ge, ob die abschließende FFH-Verträglichkeitsprüfung nach § 34 Abs. 1
BNatSchG in ein nachfolgendes immissionsschutzrechtliches Genehmigungs-
verfahren verlagert werden kann, auch unabhängig von der von ihr formulierten
einschränkenden Prämisse beantwortet wissen will, bliebe der Grundsatzrüge
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der Erfolg versagt. Die aufgeworfene Frage ist, soweit einer rechtsgrundsätzli-
chen Klärung zugänglich, nicht klärungsbedürftig.
Nach ständiger Rechtsprechung des Senats (vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom
12. September 2013 - 4 C 8.12 - BVerwGE 147, 379 Rn. 17 m.w.N.) verlangt
das im Abwägungsgebot wurzelnde Gebot planerischer Konfliktbewältigung,
dass jeder Bauleitplan grundsätzlich die von ihm selbst geschaffenen oder ihm
sonst zurechenbaren Konflikte zu lösen hat, indem die von der Planung berühr-
ten Belange zu einem gerechten Ausgleich gebracht werden. Die Planung darf
nicht dazu führen, dass Konflikte, die durch sie hervorgerufen werden, letztlich
ungelöst bleiben. Dies schließt eine Verlagerung von Problemlösungen aus
dem Bauleitplanverfahren auf nachfolgendes Verwaltungshandeln nicht aus.
Hierfür können auch die nach dem Konkretisierungsgrad der Planung verfügba-
ren Detailkenntnisse sowie die Leistungsgrenzen des jeweiligen planerischen
Instruments sprechen (zu instrumentellen Leistungsgrenzen bei der Konfliktbe-
wältigung allgemein BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2012 - 4 C 11.11 -
BVerwGE 145, 290 Rn. 35; zu den Leistungsgrenzen planerischer Instrumente
vgl. etwa Beschluss vom 7. September 1988 - 4 N 1.87 - BVerwGE 80, 184
<187>). Die Grenzen zulässiger Konfliktverlagerung auf die Ebene des Plan-
vollzugs sind allerdings überschritten, wenn bereits im Planungsstadium abseh-
bar ist, dass sich der offen gelassene Interessenkonflikt in einem nachfolgen-
den Verfahren nicht sachgerecht wird lösen lassen (BVerwG, Urteil vom
11. März 1988 - 4 C 56.84 - Buchholz 406.11 § 9 BBauG Nr. 30 S. 4 ff. und Be-
schluss vom 14. Juli 1994 - 4 NB 25.94 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 75
S. 11). Im Übrigen richtet sich das erforderliche Maß der Konkretisierung der
planerischen Festsetzungen danach, was nach den Umständen des Einzelfalls
für die städtebauliche Ordnung erforderlich ist und dem Gebot gerechter Abwä-
gung der konkret berührten privaten Interessen und öffentlichen Belange ent-
spricht (BVerwG, Urteil vom 11. März 1988 - 4 C 56.84 - Buchholz 406.11 § 9
BBauG Nr. 30 S. 4 ff.).
Die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs (UA S. 17), dass entsprechend
diesen rechtlichen Maßstäben auch eine nach § 34 Abs. 1 BNatSchG erforder-
liche FFH-Verträglichkeitsprüfung auf ein nachfolgendes immissionsschutz-
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rechtliches Genehmigungsverfahren verlagert werden kann, findet in der Recht-
sprechung des Bundesverwaltungsgerichts hinreichende Anhaltspunkte. Zwar
ist die FFH-rechtliche Verträglichkeitsprüfung nach § 34 Abs. 1 BNatSchG
- anders als das im Abwägungsgebot wurzelnde Gebot planerischer Konfliktbe-
wältigung - ein naturschutzrechtlich obligatorischer Verfahrensschritt (BVerwG,
Urteil vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - BVerwGE 146, 176 Rn. 10 m.w.N.), wobei
die betreffenden Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes gemäß § 1a
Abs. 4 BauGB auch bei der Aufstellung von Bauleitplänen zwingend anzuwen-
den sind. Aber auch die naturschutzrechtlichen Prüfungsanforderungen sind
sachnotwendig von den im Rahmen der Planung verfügbaren Detailkenntnissen
abhängig und an die Leistungsgrenzen des jeweiligen planerischen Instruments
bei der Festlegung gegebenenfalls erforderlicher Kohärenzsicherungsmaßnah-
men gebunden. Das hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts jüngst
(Urteil vom 8. Januar 2014 - 9 A 4.13 - BVerwGE 149, 31 Rn. 55; zu den Gren-
zen zulässigen Konflikttransfers vgl. auch BVerwG, Urteil vom 3. März 2011
- 9 A 8.10 - BVerwGE 139, 150 Rn. 50) bestätigt: Die Pflicht zur Prüfung der
Verträglichkeit von möglicherweise ein Schutzgebiet beeinträchtigenden
menschlichen Tätigkeiten hänge davon ab, dass diese Pflicht auch erfüllt wer-
den könne; es müsse die Möglichkeit bestehen, die betreffenden Tätigkeiten
etwa anhand von Planungen, Konzepten oder einer feststehenden Praxis auf
ihre Vereinbarkeit mit den Erhaltungszielen des Schutzgebiets zu überprüfen. In
die gleiche Richtung geht auch die Rechtsprechung des erkennenden 4. Senats
(Urteil vom 19.
Dezember
2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 34), wo-
nach eine im Verfahren über die Planfeststellung eines Flughafens unterbliebe-
ne FFH-Verträglichkeitsprüfung im Verfahren über die Festlegung von Flugrou-
ten erforderlichenfalls nachgeholt werden darf und muss. Im Einklang mit dieser
Rechtsprechung hat der Verwaltungsgerichtshof (UA S. 17) darauf abgehoben,
dass der Schutz der Fledermäuse nur im immissionsschutzrechtlichen Geneh-
migungsverfahren bewerkstelligt werden könne, weil einerseits die Beeinträch-
tigung der Erhaltungsziele eines FFH- oder Vogelschutzgebiets bei einem im-
missionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Steinbruchbetrieb wesentlich
von Art und Umfang der spezifischen Immissionen abhänge und andererseits
der Flächennutzungsplan Vorkehrungen zum Schutz der Fledermauspopulation
auch nicht darzustellen vermag.
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3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfest-
setzung stützt sich auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.
Prof. Dr. Rubel
Petz
Dr. Decker
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