Urteil des BVerwG vom 24.03.2015, 4 BN 32.13

Aktenzeichen: 4 BN 32.13

Rechtliches Gehör, Genehmigungsverfahren, Verfügung, Vorprüfung

Sachgebiet:

BVerwGE: nein Fachpresse: ja

Bau- und Bodenrecht, einschließlich der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen für Windkraftanlagen, sofern der Schwerpunkt der Sache im Bauund Bodenrecht liegt

Sachgebietsergänzung:

hier: Gültigkeit der 1. Änderung des Flächennutzungsplans "Porphyrsteinbruch mit Wachenberg" der Stadt Weinheim

Rechtsquelle/n:

VwGO § 47 Abs. 1 Nr. 1 analog, § 86 Abs. 1, § 108 Abs. 1 Satz 1, § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3, § 133 Abs. 3 Satz 3 BauGB § 1 Abs. 4, Abs. 7, § 2 Abs. 3, § 35 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG § 34 Abs. 1

Stichworte:

Flächennutzungsplan; Normenkontrolle; Zulässigkeit der -; Porphyrsteinbruch; Großrutschung; Hangabflachung; Beeinträchtigung der Kammlinie; Erhaltung des Landschaftsbildes; Begrenzung der Abbaufläche; Konzentrationsflächenplanung; Ausschlusswirkung; Ergänzung durch Bebauungsplan; grundsätzliche Bedeutung; Abwägungsgebot; Eigentümerinteressen; Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials; Abbaupotentiale; privilegierte Nutzung; "substanziell Raum schaffen"; FFH-Gebiet; Natura 2000-Gebiet; erhebliche Beeinträchtigungen; FFH-Vorprüfung; FFH-Verträglichkeitsprüfung; Verlagerung auf ein nachfolgendes immissionsschutzrechtliches Verfahren; Verfahrensmängel; Beweiswürdigung; Amtsermittlungsgrundsatz; rechtliches Gehör.

Leitsatz/-sätze:

Die Prüfungsanforderungen im Rahmen einer nach § 34 Abs. 1 BNatSchG erforderlichen FFH-Verträglichkeitsprüfung sind sachnotwendig von den im Rahmen der Planung verfügbaren Detailkenntnissen abhängig, die Festlegung gegebenenfalls erforderlicher Kohärenzsicherungsmaßnahmen ist an die Leistungsgrenzen des jeweiligen planerischen Instruments gebunden. Nach Maßgabe dieser Erkenntnis- und Leistungsgrenzen der Planung kann eine nach § 34 Abs. 1 BNatSchG erforderliche FFH-Verträglichkeitsprüfung auch auf ein nachfolgendes immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren verlagert werden.

Beschluss des 4. Senats vom 24. März 2015 - BVerwG 4 BN 32.13

I. VGH Mannheim vom 29. Januar 2013 Az: VGH 3 S 2485/11

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 4 BN 32.13 VGH 3 S 2485/11

In der Normenkontrollsache

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 24. März 2015 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz und Dr. Decker

beschlossen:

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 29. Januar 2013 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 60 000 festgesetzt.

Gründe:

I

1Gegenstand des Verfahrens ist die 1. Änderung des Flächennutzungsplans der

Antragsgegnerin für den Bereich "Porphyrsteinbruch mit Wachenberg" (im Folgenden: Flächennutzungsplan-Änderung).

2Die Antragstellerin ist die Pächterin von Grundstücken der Beschwerdeführerin

in den Verfahren 4 BN 30. und 31.13, auf denen seit 1893 ein Quarzporphyr-

Steinbruch betrieben wird. Derzeit betreibt sie den Steinbruch auf der Grundlage einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung aus dem Jahr 1983. In

südlicher Richtung wird der Steinbruch durch die Kammlinie des Wachenbergs

begrenzt, südwestlich grenzt die Wachenburg an das Steinbruchgelände an,

unmittelbar westlich davon beginnt das Stadtgebiet der Antragsgegnerin.

3In der Raumnutzungskarte des Regionalplans "Unterer Neckar" ist das Gebiet

um den Wachenberg als schutzbedürftiger Bereich für den Abbau oberflächennaher Rohstoffe festgelegt. Für die ihn umgebenden Flächen sieht die Raum-

nutzungskarte einen Regionalen Grünzug und zugleich eine schutzbedürftige

Fläche für die Forstwirtschaft vor.

4Bei einer Großrutschung im Jahre 2003 lösten sich entlang der rund 230 m hohen Steinbruchwand im Süden des Geländes ca. 2 000 m 3 Gesteinsmaterial.

Die oberste Abrisslinie reicht zum Teil bis zu 60 m über die 1983 genehmigte

Abbaugrenze hinaus und berührt die Kammlinie des Wachenbergs. Das Landesamt für Geologie, Rohstoffe und Bergbau empfahl daraufhin zur Vermeidung weiterer Rutschungen die Reduzierung der Generalneigung der Steinbruchwände von 60° auf 50°. Diese Empfehlung aufgreifend beantragte die Antragstellerin eine immissionsschutzrechtliche Änderungsgenehmigung zur Erweiterung des Steinbruchs in südlicher Richtung, wobei durch die Abflachung

des Hangs etwa 70 % der Kammlinie zwischen Wachenburg und Wachenberg

verändert und auch die Kuppe des Wachenbergs selbst angeschnitten werden

sollten. Die Antragsgegnerin verweigerte wegen der damit einhergehenden

Veränderungen des Landschaftsbildes ihr gemeindliches Einvernehmen. Das

zuständige Landratsamt lehnte daraufhin die beantragte Änderungsgenehmigung mit Bescheid vom 5. Mai 2008 ab, wies aber darauf hin, dass es den Antrag ansonsten für genehmigungsfähig halte.

5Bereits im Jahre 2007 fasste die Antragsgegnerin den Beschluss zur Aufstellung eines Bebauungsplans für den Bereich "Porphyrsteinbruch mit Wachenberg", zur angefochtenen punktuellen Änderung des Flächennutzungsplans in

einem Parallelverfahren sowie zum Erlass einer Veränderungssperre für den

Geltungsbereich des Bebauungsplans. In seiner Sitzung vom 29. September

2010 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin die Änderung des Flächennutzungsplans und den Bebauungsplan als Satzung. Am 22. Oktober 2010

wurden die vom Regierungspräsidium Karlsruhe erteilte Genehmigung der Flächennutzungsplan-Änderung sowie der Beschluss des Bebauungsplans bekannt gemacht. Wesentliches Ziel der Änderung des Flächennutzungsplans ist

es, die Zielvorgaben des Regionalplans zu konkretisieren und das charakteristische Landschaftsbild zu erhalten, das grundlegender Bestandteil der Stadtsilhouette der Antragsgegnerin sei. Dazu wird entlang der südlichen Begrenzungslinie der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung von 1983 eine "Flä-

che für die obertägige Gewinnung von Porphyrgestein 5 Abs. 2 Nr. 8

BauGB)" dargestellt, die im nördlichen Bereich über jene im bisherigen Flächennutzungsplan und über die nördliche Begrenzungslinie der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung von 1983 hinausragt. Jenseits der Abbaufläche

schließt sich eine Fläche für Wald an. In der Begründung zur Änderung des

Flächennutzungsplans verweist die Antragsgegnerin auf eine mit der Darstellung der Abbaufläche verbundene Standortzuweisung nach § 35 Abs. 3 Satz 3

BauGB.

6Den gegen die Änderung des Flächennutzungsplans gerichteten Normenkontrollantrag der Antragstellerin hat der Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen,

die Revision hat er nicht zugelassen. Hiergegen wendet sich Antragstellerin mit

der Beschwerde.

II

7Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg.

8Der Senat kann offen lassen, inwieweit der Verwaltungsgerichtshof (UA S. 10 f.)

die Statthaftigkeit der Normenkontrolle gegen den Flächennutzungsplan der

Antragsgegnerin zu Recht bejaht hat. Gestützt auf die bisherige Rechtsprechung des Senats (BVerwG, Urteil vom 26. April 2007 - 4 CN 3.06 - BVerwGE

128, 382 und Beschluss vom 23. Oktober 2008 - 4 BN 16.08 - BauR 2009, 475)

ist er davon ausgegangen, dass der Normenkontrollantrag der Antragstellerin

gegen die Flächennutzungsplan-Änderung insgesamt statthaft sei, weil diese

nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB unmittelbare Außenwirkung entfalte und mithin

eine einem Bebauungsplan vergleichbare Funktion erfülle, so dass für ihre gerichtliche Kontrolle § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO entsprechend anzuwenden sei. Mit

Urteil vom 31. Januar 2013 - 4 CN 1.12 - (BVerwGE 146, 40 Rn. 15 ff., 19), das

im Zeitpunkt der Verkündung des angegriffenen Urteils noch nicht ergangen

war, hat der Senat jedoch einschränkend klargestellt, dass die analoge Anwendung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO auf die im Flächennutzungsplan zum Ausdruck kommende planerische Willensentscheidung der Gemeinde begrenzt ist,

die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für Vorhaben außerhalb

der ausgewiesenen Konzentrationsflächen eintreten zu lassen; statthaft ist mithin nur der Antrag, die Darstellungen des Flächennutzungsplans für unwirksam

zu erklären, soweit darin der Wille der Gemeinde zum Ausdruck kommt, dass

mit der Ausweisung von Positivflächen für privilegierte Nutzungen nach § 35

Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB

erreicht werden sollen. Die Darstellung der Positivflächen selbst ist demgegenüber kein möglicher Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Kontrolle analog § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO.

9Inwieweit der Verwaltungsgerichtshof die Revision in dem angegriffenen Urteil

deshalb im Ergebnis zu Recht nicht zugelassen hat, weil der Normenkontrollantrag der Antragstellerin von vornherein bereits unstatthaft war, kann der Senat

offen lassen, weil die seitens der Beschwerde geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO auch für sich genommen die Zulassung der Revision nicht rechtfertigen.

101. Die geltend gemachten Verfahrensfehler 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) rechtfertigen nicht die Zulassung der Revision.

11a) Der behauptete Verstoß gegen die Grundsätze richterlicher Beweiswürdigung 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) ist nicht schlüssig dargetan.

12Die Beschwerde rügt, der Verwaltungsgerichtshof habe die artenschutzrechtliche Stellungnahme der Planungsgruppe Natur und Umwelt (PGNU) fehlinterpretiert, indem er davon ausgegangen sei, dass es sich hierbei um eine FFH-

Vorprüfung im Vorfeld einer FFH-Verträglichkeitsprüfung nach § 34 Abs. 1

BNatSchG i.V.m. § 1a Abs. 4 BauGB handele. Die Fachgutachter hätten selbst

angenommen, dass für eine zukünftige Erweiterung des Steinbruchs in Richtung Nordwesten u.a. eine FFH-Verträglichkeitsprüfung zu erstellen sei, für die

aber kein Raum mehr sei, wenn die Gutachter zuvor - wie der Verwaltungsgerichtshof zugrunde gelegt habe - festgestellt hätten, dass die Erweiterung gar

nicht geeignet sei, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen. Einen Verfahrensmangel zeigt die Beschwerde damit nicht auf. Die Frage, ob das vorinstanzliche

Verfahren an einem Mangel leidet, ist vom materiell-rechtlichen Standpunkt der

Vorinstanz aus zu beurteilen, auch wenn dieser Standpunkt verfehlt sein sollte

(z.B. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1996 - 11 B 150.95 - Buchholz 424.5

GrdstVG Nr. 1). Bei der Beantwortung der Frage, ob die Änderung des Flächennutzungsplans gegen § 1a Abs. 4 BauGB verstoße, hat sich der Verwaltungsgerichtshof (UA S. 15) von der Rechtsauffassung leiten lassen, dass es

keine Bestimmungen gebe, die eine Formalisierung der nach § 34 Abs. 1 Satz 1

BNatSchG gebotenen Vorprüfung vorschreiben würden. Ausgehend von diesem Rechtsstandpunkt hat er die von der Antragsgegnerin in Auftrag gegebene

artenschutzrechtliche Stellungnahme der PGNU als FFH-rechtliche Vorprüfung

gewertet. Die von der Beschwerde behauptete Fehlinterpretation dieser Untersuchung ist schon von daher nicht als Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz zu werten, auch wenn die PGNU - wie von der Beschwerde behauptet -

ihrer Untersuchung diese Qualität selbst nicht zugemessen, sondern für eine

zukünftige Erweiterung des Steinbruchs in Richtung Nordwesten u.a. eine Natura 2000-Verträglichkeitsprüfung für erforderlich gehalten haben sollte.

13Einen Verfahrensmangel zeigt die Beschwerde auch nicht auf, soweit sie sich

ferner dagegen wendet, dass der Verwaltungsgerichtshof unbeanstandet gelassen habe, dass die Antragsgegnerin der Anregung der Gutachter nicht gefolgt

sei, im Bereich um die Fledermausstollen einen "Korridor" zu schaffen, der nicht

in die Darstellung Abbaufläche einbezogen werden solle. Die Beschwerde

macht geltend, nach Auffassung der Fachgutachter sei der Schutz der Fledermäuse auf zwei kumulativ zu verstehenden Wegen sicherzustellen gewesen,

nämlich erstens dadurch, dass das Stollensystem zuzüglich Sicherheitsabstand

vom Abbau generell aus der Konzentrationszone auszunehmen gewesen sei,

und im Übrigen durch weitere Maßnahmen, etwa Einschränkungen bei Sprengungen oder sonstiger Abbautätigkeit. Der Verwaltungsgerichtshof habe diese

Erwägungen der Fachgutachter zum Schutz der Fledermäuse zwar aufgegriffen, aber ganz offensichtlich fehlinterpretiert. Der Sache nach wendet sich die

Beschwerde auch insoweit gegen die vorinstanzliche Beweiswürdigung, der sie

ihre eigene, hiervon abweichende Würdigung entgegensetzt. Ein Verfahrensmangel ist damit nicht dargetan (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 24. Januar

1995 - 9 B 645.94 - juris). Konkreter Vortrag dazu, inwieweit richterliche Beweiswürdigungsregeln verletzt worden sein könnten, fehlt.

14b) Ohne Erfolg bleiben auch die Verfahrensrügen, mit denen sich die Beschwerde dagegen wendet, dass der Verwaltungsgerichtshof in der Begründung des in Bezug genommenen Urteils im Verfahren 3 S 2533/10 die Prognose der Antragsgegnerin über die Möglichkeit der Erhaltung des Landschaftsbildes bei Durchführung der Planung als ermittlungsfehlerfrei gebilligt habe.

15Nach Auffassung der Beschwerde lasse sich die "Feststellung" des Verwaltungsgerichtshofs, dass die Prognose der Antragsgegnerin über die Möglichkeit

der Erhaltung des Landschaftsbildes bei Durchführung der Planung nicht ermittlungsfehlerhaft sei, auf der Grundlage des vorliegenden Akteninhalts nicht treffen. Ihr Vortrag erschöpft sich dabei im Wesentlichen wieder darin, nach Art

eines Vortrags in der Tatsacheninstanz Argumente dafür anzuführen, warum

nicht die Beweiswürdigung des Verwaltungsgerichtshofs, sondern ihre eigene,

hiervon abweichende Beweiswürdigung richtig sei. Ein die Zulassung der Revision rechtfertigender Verfahrensmangel ist auch damit nicht dargetan.

16Gleiches gilt für die hieran anknüpfende Aufklärungsrüge 86 Abs. 1 VwGO).

Die Beschwerde macht geltend, selbst wenn der Verwaltungsgerichtshof auf

der Grundlage der bisherigen Sachverständigenäußerungen nicht zu der - von

ihr für richtig gehaltenen - Schlussfolgerung gelangt wäre, hätte er jedenfalls ein

Sachverständigengutachten einholen müssen, um zu klären, in welcher Weise

sich die nach allen schriftlichen Sachverständigengutachten nicht auszuschließenden Hangrutschungen auf den Erhalt der Kammlinie bzw. das bestehende

Landschaftsbild auswirken könnten. Sie meint, eines Beweisantrages der Antragstellerin habe es hierzu nicht bedurft, derartige Ermittlungen wären vielmehr

von Amts wegen durchzuführen gewesen. Zumindest auf den Beweisantrag der

Antragstellerin hin wäre dieser Frage nachzugehen gewesen. Einen Verfahrensmangel zeigt die Beschwerde auch mit diesem Vortrag nicht auf. Sie lässt

bereits im Unklaren, ob die Antragstellerin einen entsprechenden Beweisantrag

im Normenkontrollverfahren gestellt hat. Abgesehen davon legt die Beschwerde

nicht dar, warum sich dem Verwaltungsgerichtshof eine weitere Sachaufklärung

durch Einholung eines weiteren Sachverständigengutachtens von Amts wegen

hätte aufdrängen müssen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Juni 1975 - 6 B

4.75 - Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 17). Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs (UA S. 13 unter Verweis auf das Urteil im Verfahren 3 S

2533/10, UA S. 15 ff.) lagen der Antragsgegnerin bis zum Satzungsbeschluss

mindestens neun Gutachten oder Stellungnahmen zur Standfestigkeit der

Steinbruchwände vor, die sie ausgewertet und auf die sie größtenteils Bezug

genommen habe. Auf der Grundlage dieser Gutachten habe die Antragsgegnerin beim Satzungsbeschluss davon ausgehen dürfen, dass bei Realisierung ihrer Planung keine Veränderung der Kammlinie des Wachenbergs hin zur Wachenburg durch eine einzige Großrutschung oder sukzessive Rutschungen in

einem Umfang drohe, die der Veränderung der Kammlinie im Fall einer Erteilung der erweiterten Abbaugenehmigung gleich- oder auch nur nahekäme. Zur

Begründung dieser Feststellungen hat der Verwaltungsgerichtshof zentrale

Aussagen der Gutachten herausgegriffen und richterlich gewürdigt 108

Abs. 1 Satz 1 VwGO); eigene Fachkunde hat er sich hierbei - entgegen der Behauptung der Beschwerde - nicht zugemessen. Der Sache nach richtet sich die

Kritik der Beschwerde auch hier wieder gegen die vorinstanzliche Beweiswürdigung. Die Beschwerde führt Gründe an, warum der Verwaltungsgerichtshof das

Ergebnis seiner Beweiswürdigung nicht oder nicht vollständig auf die vorliegenden Gutachten und Stellungnahmen habe stützen können. Konkrete Angaben

dazu, warum die vorliegenden Gutachten und Stellungnahmen als Grundlage

der Beweiswürdigung unzureichend gewesen sein und einer Ergänzung durch

weitere Sachverständigengutachten bedürfen sollen, fehlen.

17c) Ein Verfahrensfehler ist schließlich auch nicht dargetan, soweit sich die Beschwerde gegen die Annahme des Verwaltungsgerichtshofs wendet, das Vorhandensein einer rekultivierten Kippe an der Südwestböschung des Steinbruchs sei von der Antragstellerin bis zum Satzungsbeschluss nicht vorgetragen worden und habe sich der Antragsgegnerin auch nicht aufdrängen müssen,

weshalb offen bleiben könne, ob dieser Umstand wegen der bestandskräftigen

Abbaugenehmigung von 1983 rechtlich überhaupt zu einem Abbauhindernis

führen würde.

18Die in diesem Zusammenhang behauptete Verletzung des rechtlichen Gehörs

(Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 i.V.m. § 138 Nr. 3 VwGO) ist nicht schlüssig

dargelegt. Die Beschwerde versucht zu begründen, warum das Vorhandensein

einer rekultivierten Kippe für die Antragsgegnerin doch ohne Weiteres erkennbar, wenn ihr nicht gar bekannt gewesen sei. Dass der Verwaltungsgerichtshof

wesentlichen vorinstanzlichen Sachvortrag unbeachtet gelassen oder nicht in

Erwägung gezogen hätte, wird nicht einmal behauptet. Mit dem weiteren Vortrag, indem der Verwaltungsgerichtshof aktenwidrig ausgeschlossen habe, dass

sich die Antragsgegnerin im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses mit der Frage

habe befassen müssen, ob das von ihr angenommene Abbaupotential in diesem Bereich aus artenschutzrechtlichen Gründen gar nicht zur Verfügung stehe, habe er der Antragstellerin den diesbezüglichen Einwand abgeschnitten,

wendet sich die Beschwerde wiederum gegen eine aus ihrer Sicht unzutreffende vorinstanzliche Rechtsanwendung. Dem Vorwurf der Aktenwidrigkeit fehlt

schon deshalb jede Substanz, weil es bei der Annahme des Verwaltungsgerichtshofs, dass sich die Antragsgegnerin im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses nicht mit der Frage habe befassen müssen, ob das von ihr angenommene

Abbaupotential in diesem Bereich zur Verfügung steht, nicht - wie die Beschwerde selbst zum Ausdruck bringt ("musste") - um Tatsachenfeststellung,

sondern um rechtliche Würdigung geht.

192. Die Rechtssache hat auch nicht die grundsätzliche Bedeutung 132 Abs. 2

Nr. 1 VwGO), die ihr die Beschwerde beimisst.

20a) Für rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig hält die Beschwerde die Fragen,

ob die Anforderungen an die Ermittlungs- und Bewertungspflicht nach § 2 Abs. 3 BauGB im Rahmen der Ausweisung von Konzentrationsflächen "im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB" (gemeint ist: mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB) davon abhängig sind, ob auf höherer Planungsebene diese Fläche bereits als Konzentrationsfläche vorgesehen ist, oder ob nicht vielmehr im Gegenteil die kleinräumigere Planung auf niedrigerer Planungsebene in besonderem Maße aufgerufen ist, die auf höherer Planungsebene mit entsprechendem gröberen Raster vorgenommenen Darstellungen unter besonderer Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten

erneut und vertieft auf ihre Realisierungsfähigkeit zu prüfen,

und ferner, ob schon allein der Umstand, dass mit dem Abbau begonnen wurde, dazu berechtigt, geringere Anforderungen an die Ermittlung und Bewertung im Sinne des § 2 Abs. 3 BauGB zu stellen.

21Die Fragen rechtfertigen nicht die Zulassung der Revision. Sie bedürfen, soweit

sie überhaupt vom Einzelfall unabhängig zu beantworten sind, nicht der Klärung

in einem Revisionsverfahren.

22Die sich aus § 1 Abs. 7 und § 2 Abs. 3 BauGB ergebenden Anforderungen an

den Abwägungsvorgang bei der Darstellung einer Konzentrationszone mit den

Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB sind in der Rechtsprechung

des Senats zur Konzentrationsflächenplanung von Windenergieanlagen geklärt.

Sie lassen sich auf eine Konzentrationsflächenplanung für den Abbau von Bodenschätzen übertragen. Soll danach eine planerische Entscheidung die Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auslösen - hiernach stehen öffentliche

Belange einem Vorhaben i.S.v. § 35 Abs. 1 Nr. 5 Halbs. 2 BauGB in der Regel

entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan eine

Ausweisung an anderer Stelle erfolgt ist -, verlangt das Abwägungsgebot die

Entwicklung eines schlüssigen Gesamtkonzepts, das sich auf den gesamten

Außenbereich erstreckt. Die gemeindliche Entscheidung muss nicht nur Auskunft darüber geben, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung

getragen wird, sondern auch deutlich machen, welche Gründe es rechtfertigen,

den übrigen Planungsraum von solchen Vorhaben freizuhalten (stRspr zu

Windenergieanlagen; vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2012

- 4 CN 1.11 - BVerwGE 145, 231 Rn. 9 m.w.N.). Nach dem Modell des § 35

Abs. 3 Satz 3 BauGB bedingen die positive und negative Komponente der Darstellung von Konzentrationsflächen einander. Das Zurücktreten der Privilegierung in Teilen des Plangebiets lässt sich nur rechtfertigen, wenn die Gemeinde

sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber

konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Der Privilegierungsentscheidung des

Gesetzgebers ist bei der Darstellung von Konzentrationsflächen Rechnung zu

tragen; für die privilegierte Nutzung ist in substanzieller Weise Raum zu schaf-

fen (BVerwG, Urteile vom 17. Dezember 2002 - 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287

<294 f.> und vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 - BVerwGE 118, 33 <37>).

23Es versteht sich von selbst und bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren, dass sich die planende Gemeinde bei der Entwicklung eines schlüssigen gesamträumlichen Konzepts die Abwägungsentscheidung eines rechtsgültigen Regionalplans zunutze machen kann. Gibt bereits der Regionalplan positive Standortzuweisungen vor, die es rechtfertigen, den übrigen Planungsraum

von der privilegierten Nutzung freizuhalten, ist die planende Gemeinde berechtigt und nach Maßgabe des Anpassungsgebots 1 Abs. 4 BauGB) gegebenenfalls auch verpflichtet, sich an diesem regionalplanerischen gesamträumlichen Planungskonzept zu orientieren. Das gilt auch hinsichtlich der - von der

Beschwerde in anderem Zusammenhang aufgeworfenen - Frage, ob durch die

Darstellung von Konzentrationsflächen ausreichende Mengen des abzubauenden Bodenschatzes zur Verfügung gestellt werden, die eine mittelfristige Versorgung der Region oder des Gemeindegebiets gewährleisten. Das enthebt die

planende Gemeinde, die von der Ermächtigung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB

Gebrauch macht, selbstverständlich nicht von der Notwendigkeit, die entsprechend dem jeweiligen Konkretisierungsgrad der Planung und den jeweils verfügbaren Detailkenntnissen der Abwägung zugänglichen öffentlichen Belange

nach Maßgabe der § 1 Abs. 7 und § 2 Abs. 3 BauGB gegen das Interesse des

Eigentümers oder des Steinbruchbetreibers abzuwägen, den Außenbereich für

den Abbau von Bodenschätzen in Anspruch zu nehmen (vgl. BVerwG, Urteil

vom 20. Mai 2010 - 4 C 7.09 - BVerwGE 137, 74 Rn. 46 - zur Windenergienutzung).

24Auf der Hand liegt ferner, dass das Vorhandensein eines bestandskräftig genehmigten und noch im Gange befindlichen Gesteinsabbaus in der Regel ein

Indiz dafür sein kann, dass die betreffenden Flächen für den Gesteinsabbau

geeignet sind. Das räumt auch die Beschwerde ein. Auf den Einwand der Antragstellerin, ein bestehender Gesteinsabbau könne auch dadurch gekennzeichnet sein, dass der vorhandene Bodenschatz nahezu ausgebeutet ist und

damit gerade für die mittelfristige Planung kein ausreichendes Bodenschatzvorkommen mehr zum Abbau freigegeben sei, hat der Verwaltungsgerichtshof (UA

S. 18 f.) im Normenkontrollurteil mit der Feststellung geantwortet, dass im Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Bauleitplans immerhin noch Potentiale vorhanden gewesen seien. Ob diese Antwort den Anforderungen an die Ermittlungsund Bewertungspflicht des § 2 Abs. 3 BauGB genügt, ist eine Frage des Einzelfalls und einer rechtsgrundsätzlichen Klärung nicht zugänglich.

25b) Auch mit der Frage,

ob bei der Darstellung von Abgrabungskonzentrationsflächen mit der Rechtswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB der privilegierten Nutzung in substanzieller Weise Raum verschafft wird, wenn auf den dargestellten Flächen überhaupt noch Abbaumaterial zur Verfügung steht, ohne dass es auf den Umfang der noch ausbeutbaren Restflächen und Restmengen überhaupt auch nur ankommen kann,

zeigt die Beschwerde rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf nicht auf.

26Der Verwaltungsgerichtshof (UA S. 18) hat sich auf den Standpunkt gestellt,

dass es auf die Größe der im Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Bauleitplans

noch vorhandenen Gesteinspotentiale nicht ankommen könne, solange - wie

hier - überhaupt noch Potentiale vorhanden seien. Die Antragsgegnerin habe

eine große Gesamtabbaufläche dargestellt, nämlich nahezu den gesamten

Nordhang des Wachenbergs einschließlich der nördlichen Hangsohle. Ausgenommen worden von der Darstellung der Abbaufläche sei nur Gesteinspotential

im Bereich der Kammlinie und südlich davon. Somit sei mutmaßlich deutlich

mehr als die Hälfte des kreisrunden Porphyrschlots in die Darstellung der Abbaufläche einbezogen worden. Auf der dargestellten Fläche habe seit über

100 Jahren Gesteinsabbau stattgefunden. Dass dieser Abbau die Potentiale

zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens der Änderung des Flächennutzungsplans

schon weitgehend ausgeschöpft habe, könne nicht in Frage stellen, dass die

Darstellung der Gesamtabbaufläche der privilegierten Nutzung in substanzieller

Weise Raum verschafft habe.

27Die Beschwerde meint, der Verwaltungsgerichtshof habe zu Unrecht angenommen, dass es für die Annahme eines Abwägungsfehlers unerheblich sei,

wenn eine Konzentrationsfläche (mit der Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3

Satz 3 BauGB) dargestellt werde, in der kaum mehr Abbaupotential bestehe. Im

Rahmen der Abwägung komme es nicht nur darauf an, dass irgendwelche abbaubaren Restmengen vorhanden seien, sondern auch darauf, dass durch die

Darstellung von Konzentrationsflächen ausreichende Mengen des abzubauenden Bodenschatzes für eine ausreichende Versorgung der Region oder zumindest des Gemeindegebiets für einen mittelfristigen Zeitraum zur Verfügung gestellt würden.

28Es bedarf nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens, um zu bestätigen,

dass der Rechtsstandpunkt des Verwaltungsgerichtshofs mit Bundesrecht im

Einklang steht. Die Bewertung, ob eine Konzentrationsflächenplanung für die

betreffende Nutzung in substanzieller Weise Raum schafft, obliegt grundsätzlich

den Tatsachengerichten. Deren Kriterien sind revisionsgerichtlich hinzunehmen,

wenn sie nicht von einem Rechtsirrtum infiziert sind, gegen Denkgesetze oder

allgemeine Erfahrungssätze verstoßen oder ansonsten für die Beurteilung des

Sachverhalts schlechthin ungeeignet sind (BVerwG, Urteil vom 13. Dezember

2012 - 4 BN 1.11 - BVerwGE 145, 231 Rn. 18 und Beschluss vom 22. Mai 2014

- 4 B 56.13 - ZfBR 2014, 583 Rn. 10). Das ist hier nicht der Fall. Der Verwaltungsgerichtshof (UA S. 18) ist unter ausdrücklicher Bezugnahme auf die

Rechtsprechung des Senats (BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 -

BVerwGE 118, 33 <37>) zutreffend davon ausgegangen, dass das Erfordernis,

der privilegierten Nutzung "substanziell Raum zu schaffen", dem Ausschluss

einer bloßen Verhinderungsplanung dient, die vorgeblich Konzentrationszonen

schafft, deren (eigentlicher) Zweck aber ein weitreichender Ausschluss der privilegierten Nutzung ist. Dass er hierfür lediglich der Relation zwischen der dargestellten Fläche für den Gesteinsabbau und der Fläche, auf der sich überhaupt

Gesteinsvorkommen findet, eine Indizwirkung beigemessen hat, nicht hingegen

der Größe der im Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Bauleitplans auf diesen

Flächen noch vorhandenen Gesteinspotentiale, ist nicht von einem Rechtsirrtum beeinflusst. Denn die weitgehende Ausschöpfung der vorhandenen Gesteinspotentiale ist nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs eine

Konsequenz des bereits über 100 Jahre andauernden Gesteinsabbaus, hat

nach Einschätzung des Verwaltungsgerichtshofs also mit der Regelungsabsicht

des Plangebers - der Erhaltung des durch die Kammlinie des Wachenbergs

geprägten Landschaftsbildes als Teil der Stadtsilhouette - nichts zu tun und

deutet insbesondere nicht auf eine gezielte Verhinderungsplanung hin.

29In der Rechtsprechung des Senats (BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 2014

- 4 B 56.13 - ZfBR 2014, 583 Rn. 6 f.) geklärt ist ferner, dass die für die Konzentrationszonen bestimmten Flächen nicht so beschaffen sein müssen, dass

sie eine bestmögliche Ausnutzung gewährleisten, sondern dass es ausreicht,

wenn an dem Standort die Voraussetzungen für eine dem Zweck angemessene

Nutzung gegeben sind. Von Letzterem ist der Verwaltungsgerichtshof ersichtlich ausgegangen mit der Feststellung, dass im Zeitpunkt der Beschlussfassung

über den Bauleitplan noch Potentiale vorhanden gewesen seien. Der Eigentümer oder Nutzungsberechtigte eines Grundstücks muss es grundsätzlich hinnehmen, dass ihm eine möglicherweise rentablere Nutzung planungsbedingt

verwehrt wird (BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 4 C 4.02 - BVerwGE 118,

33 <44>). Soweit die Beschwerde schließlich meint, im Rahmen der Abwägung

komme es auch darauf an, dass durch die Darstellung von Konzentrationsflächen für einen mittelfristigen Zeitraum ausreichende Mengen des abzubauenden Bodenschatzes für eine ausreichende Versorgung der Region oder zumindest des Gemeindegebiets zur Verfügung gestellt würden, beruft sie sich der

Sache nach auf entsprechende Grundsätze der Raumordnung 2 Abs. 2 Nr. 4

Satz 4 ROG), die für die gemeindliche Bauleitplanung über das Anpassungsgebot 1 Abs. 4 BauGB) Bedeutung erlangen. Dass die Flächennutzungsplan-

Änderung insoweit Probleme aufwerfen könnte, hat der Verwaltungsgerichtshof

jedoch nicht festgestellt.

30c) Hilfsweise für den Fall der - oben unter 1.a) begründeten - Erfolglosigkeit ihrer auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs zum FFH-rechtlichen

Gebietsschutz bezogenen Verfahrensrügen greift die Beschwerde die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs auch mit einer Grundsatzrüge an. Für

rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig hält sie die Frage,

ob bei der Darstellung von Konzentrationszonen in einem Flächennutzungsplan mit der Rechtswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB die abschließende Prüfung, ob das

Vorhaben bzw. Teile davon nach 34 BauGB" (gemeint ist: § 34 BNatSchG) geeignet sind, das Natura 2000-Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, in ein nachfolgendes immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren verlagert werden kann, wenn bereits aufgrund einer Vorprüfung feststeht, dass Teile des durch die Konzentrationsfläche dargestellten Abbaugebiets nicht abgebaut werden können.

31Auch diese Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision wegen rechtsgrundsätzlicher Bedeutung.

32Wörtlich genommen würde sich die Frage in einem Revisionsverfahren nicht

stellen. Denn von der Prämisse, bereits aufgrund der durchgeführten Vorprüfung stehe fest, dass Teile des durch die Konzentrationsfläche dargestellten

Abbaugebiets nicht abgebaut werden können, ist der Verwaltungsgerichtshof

(UA S. 14 ff.) nicht ausgegangen. Er hat vielmehr angenommen, dass eine abschließende Betrachtung der Beeinträchtigung von Erhaltungszielen der Natura 2000-Gebiete bei Anlagen, die - wie hier - einer immissionsschutzrechtlichen

Genehmigung bedürften, in aller Regel Probleme bereite. Die Beeinträchtigung

der Erhaltungsziele hänge bei solchen Anlagen wesentlich von Art und Umfang

ihrer spezifischen Immissionen ab, hier etwa davon, in welcher Entfernung zu

den Fledermausstollen in welcher Häufigkeit mit welcher Stärke gesprengt werde. Die hierauf bezogenen Vorkehrungen zum Schutz der Fledermauspopulation könne der Flächennutzungsplan nicht "darstellen". Sie könnten und müssten

ins immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren verlagert werden.

Nach der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs entscheidet sich die

Frage, ob und gegebenenfalls inwieweit FFH-rechtliche Hindernisse einem Abbau im Bereich um den Fledermausstollen entgegenstehen, mithin erst auf der

Grundlage einer im Rahmen eines immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens durchzuführenden FFH-Verträglichkeitsprüfung.

33Aber selbst wenn man zugunsten der Beschwerde unterstellt, dass sie die Frage, ob die abschließende FFH-Verträglichkeitsprüfung nach § 34 Abs. 1

BNatSchG in ein nachfolgendes immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren verlagert werden kann, auch unabhängig von der von ihr formulierten

einschränkenden Prämisse beantwortet wissen will, bliebe der Grundsatzrüge

der Erfolg versagt. Die aufgeworfene Frage ist, soweit einer rechtsgrundsätzlichen Klärung zugänglich, nicht klärungsbedürftig.

34Nach ständiger Rechtsprechung des Senats (vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom

12. September 2013 - 4 C 8.12 - BVerwGE 147, 379 Rn. 17 m.w.N.) verlangt

das im Abwägungsgebot wurzelnde Gebot planerischer Konfliktbewältigung,

dass jeder Bauleitplan grundsätzlich die von ihm selbst geschaffenen oder ihm

sonst zurechenbaren Konflikte zu lösen hat, indem die von der Planung berührten Belange zu einem gerechten Ausgleich gebracht werden. Die Planung darf

nicht dazu führen, dass Konflikte, die durch sie hervorgerufen werden, letztlich

ungelöst bleiben. Dies schließt eine Verlagerung von Problemlösungen aus

dem Bauleitplanverfahren auf nachfolgendes Verwaltungshandeln nicht aus.

Hierfür können auch die nach dem Konkretisierungsgrad der Planung verfügbaren Detailkenntnisse sowie die Leistungsgrenzen des jeweiligen planerischen

Instruments sprechen (zu instrumentellen Leistungsgrenzen bei der Konfliktbewältigung allgemein BVerwG, Urteil vom 20. Dezember 2012 - 4 C 11.11 -

BVerwGE 145, 290 Rn. 35; zu den Leistungsgrenzen planerischer Instrumente

vgl. etwa Beschluss vom 7. September 1988 - 4 N 1.87 - BVerwGE 80, 184

<187>). Die Grenzen zulässiger Konfliktverlagerung auf die Ebene des Planvollzugs sind allerdings überschritten, wenn bereits im Planungsstadium absehbar ist, dass sich der offen gelassene Interessenkonflikt in einem nachfolgenden Verfahren nicht sachgerecht wird lösen lassen (BVerwG, Urteil vom

11. März 1988 - 4 C 56.84 - Buchholz 406.11 § 9 BBauG Nr. 30 S. 4 ff. und Beschluss vom 14. Juli 1994 - 4 NB 25.94 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 75

S. 11). Im Übrigen richtet sich das erforderliche Maß der Konkretisierung der

planerischen Festsetzungen danach, was nach den Umständen des Einzelfalls

für die städtebauliche Ordnung erforderlich ist und dem Gebot gerechter Abwägung der konkret berührten privaten Interessen und öffentlichen Belange entspricht (BVerwG, Urteil vom 11. März 1988 - 4 C 56.84 - Buchholz 406.11 § 9

BBauG Nr. 30 S. 4 ff.).

35Die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs (UA S. 17), dass entsprechend

diesen rechtlichen Maßstäben auch eine nach § 34 Abs. 1 BNatSchG erforderliche FFH-Verträglichkeitsprüfung auf ein nachfolgendes immissionsschutz-

rechtliches Genehmigungsverfahren verlagert werden kann, findet in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hinreichende Anhaltspunkte. Zwar

ist die FFH-rechtliche Verträglichkeitsprüfung nach § 34 Abs. 1 BNatSchG

- anders als das im Abwägungsgebot wurzelnde Gebot planerischer Konfliktbewältigung - ein naturschutzrechtlich obligatorischer Verfahrensschritt (BVerwG,

Urteil vom 10. April 2013 - 4 C 3.12 - BVerwGE 146, 176 Rn. 10 m.w.N.), wobei

die betreffenden Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes gemäß § 1a

Abs. 4 BauGB auch bei der Aufstellung von Bauleitplänen zwingend anzuwenden sind. Aber auch die naturschutzrechtlichen Prüfungsanforderungen sind

sachnotwendig von den im Rahmen der Planung verfügbaren Detailkenntnissen

abhängig und an die Leistungsgrenzen des jeweiligen planerischen Instruments

bei der Festlegung gegebenenfalls erforderlicher Kohärenzsicherungsmaßnahmen gebunden. Das hat der 9. Senat des Bundesverwaltungsgerichts jüngst

(Urteil vom 8. Januar 2014 - 9 A 4.13 - BVerwGE 149, 31 Rn. 55; zu den Grenzen zulässigen Konflikttransfers vgl. auch BVerwG, Urteil vom 3. März 2011

- 9 A 8.10 - BVerwGE 139, 150 Rn. 50) bestätigt: Die Pflicht zur Prüfung der

Verträglichkeit von möglicherweise ein Schutzgebiet beeinträchtigenden

menschlichen Tätigkeiten hänge davon ab, dass diese Pflicht auch erfüllt werden könne; es müsse die Möglichkeit bestehen, die betreffenden Tätigkeiten

etwa anhand von Planungen, Konzepten oder einer feststehenden Praxis auf

ihre Vereinbarkeit mit den Erhaltungszielen des Schutzgebiets zu überprüfen. In

die gleiche Richtung geht auch die Rechtsprechung des erkennenden 4. Senats

(Urteil vom 19. Dezember 2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 Rn. 34), wonach eine im Verfahren über die Planfeststellung eines Flughafens unterbliebene FFH-Verträglichkeitsprüfung im Verfahren über die Festlegung von Flugrouten erforderlichenfalls nachgeholt werden darf und muss. Im Einklang mit dieser

Rechtsprechung hat der Verwaltungsgerichtshof (UA S. 17) darauf abgehoben,

dass der Schutz der Fledermäuse nur im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren bewerkstelligt werden könne, weil einerseits die Beeinträchtigung der Erhaltungsziele eines FFH- oder Vogelschutzgebiets bei einem immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Steinbruchbetrieb wesentlich

von Art und Umfang der spezifischen Immissionen abhänge und andererseits

der Flächennutzungsplan Vorkehrungen zum Schutz der Fledermauspopulation

auch nicht darzustellen vermag.

363. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung stützt sich auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.

Prof. Dr. Rubel Petz Dr. Decker

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