Urteil des BVerwG vom 29.06.2015

Inzidente Normenkontrolle, Bekanntmachung, Erlass, Rechtsnorm

BVerwGE: nein

Fachpresse: ja

Sachgebiet:

Naturschutzrecht und Landschaftsschutzrecht

Rechtsquelle/n:

VwGO § 47 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 1, Abs. 5 Satz 1

EMRK Art. 6 Abs. 1 Satz 1

Stichworte:

Normenkontrolle; Rechtsvorschrift; untergesetzliche Rechtsvorschrift;

Rechtsvorschrift des Landesrechts; nachträgliche Unwirksamkeit;

Funktionslosigkeit; Antragsfrist; Einführung der Antragsfrist; nachfolgende

Verkürzung der Antragsfrist; Jahresfrist; teleologische Reduktion; Zwecke des

Normenkontrollverfahrens; Verfahrensökonomie; Rechtsschutz; zeitliche

Begrenzung; Erlass der Rechtsvorschrift; enger zeitlicher Zusammenhang;

inzidente Normenkontrolle; inzidente Überprüfung; Verfahrensmangel;

Entscheidung ohne mündliche Verhandlung; unzulässige Normenkontrolle.

Leitsatz:

Die Regelung in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach der Normenkontrollantrag nur

innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift gestellt

werden kann, gilt auch dann, wenn der Antragsteller geltend macht, die

Rechtsvorschrift - hier: im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO - sei erst nach ihrer

Bekanntmachung wegen Funktionslosigkeit unwirksam geworden.

Beschluss des 4. Senats vom 29. Juni 2015 - BVerwG 4 BN 31.14

I. VGH München vom 26. August 2014

Az: VGH 14 N 14.104

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 4 BN 31.14

VGH 14 N 14.104

In der Normenkontrollsache

- 2 -

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 29. Juni 2015

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel

und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz und Dr. Decker

beschlossen:

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulas-

sung der Revision in dem Beschluss des Bayerischen

Verwaltungsgerichtshofs vom 26. August 2014 wird zu-

rückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdever-

fahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-

deverfahren auf 7 500 € festgesetzt.

G r ü n d e :

Die auf die Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte

Beschwerde bleibt ohne Erfolg.

1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1

VwGO), die ihr die Beschwerde beimisst.

Als klärungsbedürftig wirft die Beschwerde die Frage auf,

ob die Antragsfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auch

dann anwendbar ist, wenn die mittels Normenkontrollan-

trag angefochtene Rechtsvorschrift, eine gemeindliche

Baumschutzverordnung im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2

VwGO, funktionslos geworden ist.

- 3 -

Die Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Sie lässt sich auf der

Grundlage vorhandener Rechtsprechung mit Hilfe der üblichen Regeln sachge-

rechter Gesetzesinterpretation (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 28. Mai

1997 - 4 B 91.97 - Buchholz 407.4 § 5 FStrG Nr. 10 = juris Rn. 4) ohne weiteres

im Sinne des Verwaltungsgerichtshofs beantworten.

Der Verwaltungsgerichtshof hat sich zur Begründung seiner Auffassung, dass

die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auf den Normenkontrollantrag

der Antragstellerin anwendbar und bereits seit Jahren verstrichen sei, auf den

Beschluss des 7. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Juli

2013 - 7 BN 1.13 - (Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 187) gestützt. In diesem Be-

schluss (a.a.O. Rn. 9 ff.) hat sich der 7. Senat dahingehend festgelegt, dass die

Regelung in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach der Normenkontrollantrag in-

nerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift gestellt wer-

den kann, jedenfalls für Normenkontrollanträge nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO

auch dann gelte, wenn der Antragsteller geltend macht, die Rechtsvorschrift sei

erst nach ihrer Bekanntmachung infolge einer Änderung der tatsächlichen oder

rechtlichen Verhältnisse rechtswidrig geworden. Die in der obergerichtlichen

Rechtsprechung und im Schrifttum umstrittene, in der Rechtsprechung des

4. Senats (BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 1998 - 4 CN 3.97 - BVerwGE 108,

71 <75>) bisher offen gelassene Frage, welche Bedeutung dem Fristerfordernis

im Fall von Normenkontrollanträgen nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zukommt,

wenn die Feststellung der Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans beantragt

wird, hat er demgegenüber ausdrücklich unentschieden gelassen.

Um eine Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO geht es auch im vorlie-

genden Fall, weil die Baumschutzverordnung, gegen die sich die Antragstellerin

wendet, eine andere im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvor-

schrift im Sinne dieser Regelung ist. Anders als in der Entscheidung des 7. Se-

nats des Bundesverwaltungsgerichts (a.a.O.) beruft sich die Antragstellerin vor-

liegend allerdings auf die nachträgliche Funktionslosigkeit der von ihr angegrif-

fenen Baumschutzverordnung. Der Verwaltungsgerichtshof hat jedoch ange-

nommen, die Rechtsprechung des 7. Senats des Bundesverwaltungsgerichts

beanspruche auch insofern Geltung; der Fall der Funktionslosigkeit einer

- 4 -

Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sei mit demjenigen der

nachträglichen Rechtswidrigkeit "insoweit vergleichbar". Dass diese Annahme

zutrifft, liegt auf der Hand und bedarf nicht der Bestätigung in einem Revisions-

verfahren.

Einer Nichtanwendung des Fristerfordernisses für nachträglich rechtswidrig ge-

wordene Rechtsvorschriften hat der 7. Senat (a.a.O. Rn. 10) bereits mit Blick

auf den Wortlaut des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO eine Absage erteilt und hierbei

hervorgehoben, dass dies unabhängig davon gelte, welche Gründe für die Un-

wirksamkeit der Rechtsnorm der Antragsteller geltend macht. Das weitere Ar-

gument (a.a.O. Rn. 11), auch den Gesetzgebungsmaterialien könnten keine

Anhaltspunkte für eine einschränkende Auslegung des Fristerfordernisses ent-

nommen werden, im Gegenteil sei die Einführung der Antragsfrist und ihre

nachfolgende Verkürzung als Beleg für die Vorstellung des Gesetzgebers an-

zusehen, dass die prinzipale Normenkontrolle nur in engem zeitlichen Zusam-

menhang mit dem Erlass der Rechtsvorschrift zulässig sein soll, greift ebenfalls

unabhängig von der Art der geltend gemachten nachträglichen Unwirksam-

keitsgründe. Auf funktionslos gewordene Rechtsnormen übertragbar ist ferner

die Überlegung (a.a.O. Rn. 12), auch Sinn und Zweck der Normenkontrolle

rechtfertigten es nicht, das Fristerfordernis auf Anträge, mit denen die nachträg-

lich eingetretene Rechtswidrigkeit einer Rechtsnorm geltend gemacht wird,

nicht anzuwenden, obwohl das Fristerfordernis dazu führe, dass ein nachträgli-

ches Rechtswidrigwerden mit einem Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO in

aller Regel nicht geltend gemacht werden könne. Gleiches gilt für die Erwägung

(a.a.O. Rn. 13), den Anforderungen des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19

Abs. 4 GG) sei genügt, weil die Gerichte im Rahmen der bestehenden Klage-

möglichkeiten die Wirksamkeit einer Rechtsvorschrift, soweit entscheidungser-

heblich, auch nach Ablauf der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO inzident

prüfen müssten. Die Begründung (a.a.O. Rn. 14) schließlich, die durch die

Nichtanwendung einer Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO entstehende

Lücke könne im Wege der Rechtsfortbildung nicht ohne weiteres geschlossen

werden, weil insbesondere im Falle einer Änderung der tatsächlichen Verhält-

nisse unklar sei, durch welches Ereignis die Frist (erneut) in Lauf gesetzt wer-

den sollte, und auch der Prüfungsmaßstab zu modifizieren wäre, ist gerade für

- 5 -

funktionslos gewordene Rechtsnormen paradigmatisch. Alles zusammenge-

nommen hat der Verwaltungsgerichtshof deshalb zu Recht angenommen, dass

auf der Grundlage der Entscheidung des 7. Senats (a.a.O.) auch im vorliegen-

den Fall von der Unzulässigkeit des Normenkontrollantrags wegen Verfristung

auszugehen ist.

Gründe, die eine erneute Befassung des Bundesverwaltungsgerichts mit den

aufgeworfenen Fragen erforderlich machen könnten (vgl. hierzu BVerwG, Be-

schluss vom 27. August 1997 - 1 B 145.97 - Buchholz 310 § 58 VwGO Nr. 67),

namentlich neue Gesichtspunkte, die in der Entscheidung des 7. Senats nicht

angesprochen sind, legt die Beschwerde nicht dar. Soweit sich die Antragstelle-

rin darauf beruft, der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts habe in seinem

Urteil vom 3. Dezember 1998 (4 CN 3.97 - BVerwGE 108, 71 <75 f.>) ange-

nommen, dass Erfordernisse der Prozessökonomie nicht gegen, sondern für die

Prüfung der Funktionslosigkeit im Normenkontrollverfahren sprechen würden,

trifft dies für sich genommen zwar zu. Welche Bedeutung die mit dem 6. VwGO-

Änderungsgesetz vom 1. November 1996 (BGBl. I S. 1626) eingeführte zwei-

jährige Antragsfrist für die Entscheidung über einen Antrag auf Feststellung der

Funktionslosigkeit hat, hatte der 4. Senat jedoch ausdrücklich unentschieden

gelassen (a.a.O. S. 75); von der durch das Gesetz zur Erleichterung von Pla-

nungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 21. Dezember 2006

(BGBl. I S. 3316) geregelten Verkürzung der Antragsfrist auf ein Jahr hatte er

im Entscheidungszeitpunkt noch keine Kenntnis. Gerade in der Einführung ei-

ner Antragsfrist einschließlich ihrer nachfolgenden Verkürzung hat der 7. Senat

des Bundesverwaltungsgerichts indes - wie dargestellt - einen entscheidenden

Anhaltspunkt für die Vorstellung des Gesetzgebers gesehen, dass die prinzipa-

le Normenkontrolle nur in engem zeitlichen Zusammenhang mit dem Erlass der

Rechtsvorschrift zulässig sein soll. Dieser auf Herstellung von Rechtssicherheit

(BT-Drs. 13/3993 S. 10 und 16/2496 S. 17 f.) gerichtete aktualisierte gesetzge-

berische Wille, mag er auch rechtspolitisch umstritten sein, darf bei der Be-

stimmung des Zwecks der prinzipalen Normenkontrolle nicht ausgeblendet

werden. Es geht dem Gesetzgeber eben nicht mehr allein darum, die Verfah-

rensökonomie und den Rechtsschutz des Einzelnen zu verbessern (so noch

BT-Drs. 3/1094 S. 6), sondern auch darum, das Instrument der Normenkontrolle

- 6 -

generell zeitlich zu beschränken (BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2013 - 7 BN

1.13 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 187 Rn. 14). Schon von daher verbietet

sich eine teleologische Reduktion des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Das nimmt die

im Schrifttum (namentlich von Schenke, NVwZ 2014, 341 <342>) geübte Kritik

an der Entscheidung des 7. Senats nicht hinreichend zur Kenntnis. Nach Ablauf

der Jahresfrist sind Rechtsschutzsuchende generell auf die Möglichkeit einer

inzidenten verwaltungsgerichtlichen Überprüfung entscheidungserheblicher un-

tergesetzlicher Rechtsnormen i.S.v. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zu verweisen. So-

weit dies in den "äußerst seltenen Fällen" funktionslos gewordener Rechtsnor-

men dazu führen wird, dass die Feststellung der Unwirksamkeit infolge Funkti-

onslosigkeit im Rahmen der prinzipalen verwaltungsgerichtlichen Normenkon-

trolle "in aller Regel" nicht möglich sein wird (BVerwG, Urteil vom 3. Dezember

1998 - 4 CN 3.97 - BVerwGE 108, 71 <75 f.>), ist dies als Folge der gesetzge-

berischen Entscheidung hinzunehmen. Verfassungsrechtliche Bedenken beste-

hen insoweit nicht (BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2013 - 7 BN 1.13 - Buch-

holz 310 § 47 VwGO Nr. 187 Rn. 13).

2. Die Revision ist auch nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Ein

Verfahrensmangel ist nicht in einer den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3

VwGO entsprechenden Weise dargelegt.

Die Beschwerde macht geltend, der Verwaltungsgerichtshof hätte über den

Normenkontrollantrag nicht ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss ent-

scheiden dürfen. Die Entscheidung durch Beschluss verstoße gegen § 47

Abs. 5 Satz 1 VwGO i.V.m. Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK. Aus diesen Vorschriften

folge der Grundsatz, dass über einen Normenkontrollantrag, mit dem sich der

Eigentümer eines Grundstücks gegen eine Rechtsnorm wende, die unmittelbar

sein Grundstück betreffe, aufgrund einer mündlichen Verhandlung zu entschei-

den sei. Die Antragstellerin habe auch nicht auf eine mündliche Verhandlung

verzichtet oder sich mit einer Entscheidung durch Beschluss einverstanden er-

klärt. Der Verwaltungsgerichtshof stütze sich vielmehr darauf, dass allein wegen

Versäumung der Antragsfrist der Normenkontrollantrag unzulässig sei. Damit

entscheide der Verwaltungsgerichtshof als Vorfrage für die Zulässigkeit des

Normenkontrollantrags auch über die Frage der Funktionslosigkeit der Verord-

- 7 -

nung. Ein Verfahrensmangel ist mit diesem Vortrag nicht schlüssig dargelegt.

Der Vortrag der Beschwerde verfehlt die einschlägigen rechtlichen Maßstäbe

(siehe hierzu etwa BVerwG, Beschlüsse vom 10. November 1992 - 3 B

52.92 - Buchholz 303 § 314 ZPO Nr. 5 und vom 19. August 1997 - 7 B

261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26).

Die in § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorgesehene Entscheidungsform des Be-

schlusses soll es dem Normenkontrollgericht ermöglichen, in dafür geeigneten

Fällen in vereinfachter und beschleunigter Weise über die Gültigkeit der ange-

griffenen Rechtsvorschrift zu befinden (BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember

1988 - 7 NB 3.88 - BVerwGE 81, 139 <142> m.w.N.). Ein Absehen von der

Durchführung einer mündlichen Verhandlung ist insbesondere dann gerechtfer-

tigt, wenn das Gericht das Rechtsschutzbegehren als offensichtlich unzulässig

einstuft (BVerwG, Beschluss vom 6. Juni 2014 - 2 BN 1.13 - juris Rn. 6). Hier-

von ist der Verwaltungsgerichtshof vorliegend ausgegangen. Unter Zugrundele-

gung dieser für die Beurteilung von Verfahrensrügen generell maßgeblichen

(vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 27. Mai 1982 - 2 C 50.80 - Buchholz 310

§ 40 VwGO Nr. 197) und - wie dargelegt - überdies zutreffenden Rechtsauffas-

sung konnte der Verwaltungsgerichtshof ohne Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1

Satz 1 EMRK durch Beschluss entscheiden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestset-

zung stützt sich auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.

Prof. Dr. Rubel

Petz

Dr. Decker