Urteil des BVerwG, Az. 4 BN 31.14

Inzidente Normenkontrolle, Bekanntmachung, Erlass, Rechtsnorm
BVerwGE: nein
Fachpresse: ja
Sachgebiet:
Naturschutzrecht und Landschaftsschutzrecht
Rechtsquelle/n:
VwGO § 47 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 1, Abs. 5 Satz 1
EMRK Art. 6 Abs. 1 Satz 1
Stichworte:
Normenkontrolle; Rechtsvorschrift; untergesetzliche Rechtsvorschrift;
Rechtsvorschrift des Landesrechts; nachträgliche Unwirksamkeit;
Funktionslosigkeit; Antragsfrist; Einführung der Antragsfrist; nachfolgende
Verkürzung der Antragsfrist; Jahresfrist; teleologische Reduktion; Zwecke des
Normenkontrollverfahrens; Verfahrensökonomie; Rechtsschutz; zeitliche
Begrenzung; Erlass der Rechtsvorschrift; enger zeitlicher Zusammenhang;
inzidente Normenkontrolle; inzidente Überprüfung; Verfahrensmangel;
Entscheidung ohne mündliche Verhandlung; unzulässige Normenkontrolle.
Leitsatz:
Die Regelung in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach der Normenkontrollantrag nur
innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift gestellt
werden kann, gilt auch dann, wenn der Antragsteller geltend macht, die
Rechtsvorschrift - hier: im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO - sei erst nach ihrer
Bekanntmachung wegen Funktionslosigkeit unwirksam geworden.
Beschluss des 4. Senats vom 29. Juni 2015 - BVerwG 4 BN 31.14
I. VGH München vom 26. August 2014
Az: VGH 14 N 14.104
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 4 BN 31.14
VGH 14 N 14.104
In der Normenkontrollsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 29. Juni 2015
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz und Dr. Decker
beschlossen:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulas-
sung der Revision in dem Beschluss des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofs vom 26. August 2014 wird zu-
rückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdever-
fahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 7 500 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die auf die Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte
Beschwerde bleibt ohne Erfolg.
1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1
VwGO), die ihr die Beschwerde beimisst.
Als klärungsbedürftig wirft die Beschwerde die Frage auf,
ob die Antragsfrist nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auch
dann anwendbar ist, wenn die mittels Normenkontrollan-
trag angefochtene Rechtsvorschrift, eine gemeindliche
Baumschutzverordnung im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2
VwGO, funktionslos geworden ist.
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Die Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision. Sie lässt sich auf der
Grundlage vorhandener Rechtsprechung mit Hilfe der üblichen Regeln sachge-
rechter Gesetzesinterpretation (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 28. Mai
1997 - 4 B 91.97 - Buchholz 407.4 § 5 FStrG Nr. 10 = juris Rn. 4) ohne weiteres
im Sinne des Verwaltungsgerichtshofs beantworten.
Der Verwaltungsgerichtshof hat sich zur Begründung seiner Auffassung, dass
die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auf den Normenkontrollantrag
der Antragstellerin anwendbar und bereits seit Jahren verstrichen sei, auf den
Beschluss des 7. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Juli
2013 - 7 BN 1.13 - (Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 187) gestützt. In diesem Be-
schluss (a.a.O. Rn. 9 ff.) hat sich der 7. Senat dahingehend festgelegt, dass die
Regelung in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach der Normenkontrollantrag in-
nerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift gestellt wer-
den kann, jedenfalls für Normenkontrollanträge nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO
auch dann gelte, wenn der Antragsteller geltend macht, die Rechtsvorschrift sei
erst nach ihrer Bekanntmachung infolge einer Änderung der tatsächlichen oder
rechtlichen Verhältnisse rechtswidrig geworden. Die in der obergerichtlichen
Rechtsprechung und im Schrifttum umstrittene, in der Rechtsprechung des
4. Senats (BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 1998 - 4 CN 3.97 - BVerwGE 108,
71 <75>) bisher offen gelassene Frage, welche Bedeutung dem Fristerfordernis
im Fall von Normenkontrollanträgen nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zukommt,
wenn die Feststellung der Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans beantragt
wird, hat er demgegenüber ausdrücklich unentschieden gelassen.
Um eine Normenkontrolle nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO geht es auch im vorlie-
genden Fall, weil die Baumschutzverordnung, gegen die sich die Antragstellerin
wendet, eine andere im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvor-
schrift im Sinne dieser Regelung ist. Anders als in der Entscheidung des 7. Se-
nats des Bundesverwaltungsgerichts (a.a.O.) beruft sich die Antragstellerin vor-
liegend allerdings auf die nachträgliche Funktionslosigkeit der von ihr angegrif-
fenen Baumschutzverordnung. Der Verwaltungsgerichtshof hat jedoch ange-
nommen, die Rechtsprechung des 7. Senats des Bundesverwaltungsgerichts
beanspruche auch insofern Geltung; der Fall der Funktionslosigkeit einer
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Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sei mit demjenigen der
nachträglichen Rechtswidrigkeit "insoweit vergleichbar". Dass diese Annahme
zutrifft, liegt auf der Hand und bedarf nicht der Bestätigung in einem Revisions-
verfahren.
Einer Nichtanwendung des Fristerfordernisses für nachträglich rechtswidrig ge-
wordene Rechtsvorschriften hat der 7. Senat (a.a.O. Rn. 10) bereits mit Blick
auf den Wortlaut des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO eine Absage erteilt und hierbei
hervorgehoben, dass dies unabhängig davon gelte, welche Gründe für die Un-
wirksamkeit der Rechtsnorm der Antragsteller geltend macht. Das weitere Ar-
gument (a.a.O. Rn. 11), auch den Gesetzgebungsmaterialien könnten keine
Anhaltspunkte für eine einschränkende Auslegung des Fristerfordernisses ent-
nommen werden, im Gegenteil sei die Einführung der Antragsfrist und ihre
nachfolgende Verkürzung als Beleg für die Vorstellung des Gesetzgebers an-
zusehen, dass die prinzipale Normenkontrolle nur in engem zeitlichen Zusam-
menhang mit dem Erlass der Rechtsvorschrift zulässig sein soll, greift ebenfalls
unabhängig von der Art der geltend gemachten nachträglichen Unwirksam-
keitsgründe. Auf funktionslos gewordene Rechtsnormen übertragbar ist ferner
die Überlegung (a.a.O. Rn. 12), auch Sinn und Zweck der Normenkontrolle
rechtfertigten es nicht, das Fristerfordernis auf Anträge, mit denen die nachträg-
lich eingetretene Rechtswidrigkeit einer Rechtsnorm geltend gemacht wird,
nicht anzuwenden, obwohl das Fristerfordernis dazu führe, dass ein nachträgli-
ches Rechtswidrigwerden mit einem Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO in
aller Regel nicht geltend gemacht werden könne. Gleiches gilt für die Erwägung
(a.a.O. Rn. 13), den Anforderungen des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19
Abs. 4 GG) sei genügt, weil die Gerichte im Rahmen der bestehenden Klage-
möglichkeiten die Wirksamkeit einer Rechtsvorschrift, soweit entscheidungser-
heblich, auch nach Ablauf der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO inzident
prüfen müssten. Die Begründung (a.a.O. Rn. 14) schließlich, die durch die
Nichtanwendung einer Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO entstehende
Lücke könne im Wege der Rechtsfortbildung nicht ohne weiteres geschlossen
werden, weil insbesondere im Falle einer Änderung der tatsächlichen Verhält-
nisse unklar sei, durch welches Ereignis die Frist (erneut) in Lauf gesetzt wer-
den sollte, und auch der Prüfungsmaßstab zu modifizieren wäre, ist gerade für
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funktionslos gewordene Rechtsnormen paradigmatisch. Alles zusammenge-
nommen hat der Verwaltungsgerichtshof deshalb zu Recht angenommen, dass
auf der Grundlage der Entscheidung des 7. Senats (a.a.O.) auch im vorliegen-
den Fall von der Unzulässigkeit des Normenkontrollantrags wegen Verfristung
auszugehen ist.
Gründe, die eine erneute Befassung des Bundesverwaltungsgerichts mit den
aufgeworfenen Fragen erforderlich machen könnten (vgl. hierzu BVerwG, Be-
schluss vom 27. August 1997 - 1 B 145.97 - Buchholz 310 § 58 VwGO Nr. 67),
namentlich neue Gesichtspunkte, die in der Entscheidung des 7. Senats nicht
angesprochen sind, legt die Beschwerde nicht dar. Soweit sich die Antragstelle-
rin darauf beruft, der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts habe in seinem
Urteil vom 3. Dezember 1998 (4 CN 3.97 - BVerwGE 108, 71 <75 f.>) ange-
nommen, dass Erfordernisse der Prozessökonomie nicht gegen, sondern für die
Prüfung der Funktionslosigkeit im Normenkontrollverfahren sprechen würden,
trifft dies für sich genommen zwar zu. Welche Bedeutung die mit dem 6. VwGO-
Änderungsgesetz vom 1. November 1996 (BGBl. I S. 1626) eingeführte zwei-
jährige Antragsfrist für die Entscheidung über einen Antrag auf Feststellung der
Funktionslosigkeit hat, hatte der 4. Senat jedoch ausdrücklich unentschieden
gelassen (a.a.O. S. 75); von der durch das Gesetz zur Erleichterung von Pla-
nungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 21. Dezember 2006
(BGBl. I S. 3316) geregelten Verkürzung der Antragsfrist auf ein Jahr hatte er
im Entscheidungszeitpunkt noch keine Kenntnis. Gerade in der Einführung ei-
ner Antragsfrist einschließlich ihrer nachfolgenden Verkürzung hat der 7. Senat
des Bundesverwaltungsgerichts indes - wie dargestellt - einen entscheidenden
Anhaltspunkt für die Vorstellung des Gesetzgebers gesehen, dass die prinzipa-
le Normenkontrolle nur in engem zeitlichen Zusammenhang mit dem Erlass der
Rechtsvorschrift zulässig sein soll. Dieser auf Herstellung von Rechtssicherheit
(BT-Drs. 13/3993 S. 10 und 16/2496 S. 17 f.) gerichtete aktualisierte gesetzge-
berische Wille, mag er auch rechtspolitisch umstritten sein, darf bei der Be-
stimmung des Zwecks der prinzipalen Normenkontrolle nicht ausgeblendet
werden. Es geht dem Gesetzgeber eben nicht mehr allein darum, die Verfah-
rensökonomie und den Rechtsschutz des Einzelnen zu verbessern (so noch
BT-Drs. 3/1094 S. 6), sondern auch darum, das Instrument der Normenkontrolle
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generell zeitlich zu beschränken (BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2013 - 7 BN
1.13 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 187 Rn. 14). Schon von daher verbietet
sich eine teleologische Reduktion des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Das nimmt die
im Schrifttum (namentlich von Schenke, NVwZ 2014, 341 <342>) geübte Kritik
an der Entscheidung des 7. Senats nicht hinreichend zur Kenntnis. Nach Ablauf
der Jahresfrist sind Rechtsschutzsuchende generell auf die Möglichkeit einer
inzidenten verwaltungsgerichtlichen Überprüfung entscheidungserheblicher un-
tergesetzlicher Rechtsnormen i.S.v. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zu verweisen. So-
weit dies in den "äußerst seltenen Fällen" funktionslos gewordener Rechtsnor-
men dazu führen wird, dass die Feststellung der Unwirksamkeit infolge Funkti-
onslosigkeit im Rahmen der prinzipalen verwaltungsgerichtlichen Normenkon-
trolle "in aller Regel" nicht möglich sein wird (BVerwG, Urteil vom 3. Dezember
1998 - 4 CN 3.97 - BVerwGE 108, 71 <75 f.>), ist dies als Folge der gesetzge-
berischen Entscheidung hinzunehmen. Verfassungsrechtliche Bedenken beste-
hen insoweit nicht (BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2013 - 7 BN 1.13 - Buch-
holz 310 § 47 VwGO Nr. 187 Rn. 13).
2. Die Revision ist auch nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Ein
Verfahrensmangel ist nicht in einer den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3
VwGO entsprechenden Weise dargelegt.
Die Beschwerde macht geltend, der Verwaltungsgerichtshof hätte über den
Normenkontrollantrag nicht ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss ent-
scheiden dürfen. Die Entscheidung durch Beschluss verstoße gegen § 47
Abs. 5 Satz 1 VwGO i.V.m. Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK. Aus diesen Vorschriften
folge der Grundsatz, dass über einen Normenkontrollantrag, mit dem sich der
Eigentümer eines Grundstücks gegen eine Rechtsnorm wende, die unmittelbar
sein Grundstück betreffe, aufgrund einer mündlichen Verhandlung zu entschei-
den sei. Die Antragstellerin habe auch nicht auf eine mündliche Verhandlung
verzichtet oder sich mit einer Entscheidung durch Beschluss einverstanden er-
klärt. Der Verwaltungsgerichtshof stütze sich vielmehr darauf, dass allein wegen
Versäumung der Antragsfrist der Normenkontrollantrag unzulässig sei. Damit
entscheide der Verwaltungsgerichtshof als Vorfrage für die Zulässigkeit des
Normenkontrollantrags auch über die Frage der Funktionslosigkeit der Verord-
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nung. Ein Verfahrensmangel ist mit diesem Vortrag nicht schlüssig dargelegt.
Der Vortrag der Beschwerde verfehlt die einschlägigen rechtlichen Maßstäbe
(siehe hierzu etwa BVerwG, Beschlüsse vom 10. November 1992 - 3 B
52.92 - Buchholz 303 § 314 ZPO Nr. 5 und vom 19. August 1997 - 7 B
261.97 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26).
Die in § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorgesehene Entscheidungsform des Be-
schlusses soll es dem Normenkontrollgericht ermöglichen, in dafür geeigneten
Fällen in vereinfachter und beschleunigter Weise über die Gültigkeit der ange-
griffenen Rechtsvorschrift zu befinden (BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember
1988 - 7 NB 3.88 - BVerwGE 81, 139 <142> m.w.N.). Ein Absehen von der
Durchführung einer mündlichen Verhandlung ist insbesondere dann gerechtfer-
tigt, wenn das Gericht das Rechtsschutzbegehren als offensichtlich unzulässig
einstuft (BVerwG, Beschluss vom 6. Juni 2014 - 2 BN 1.13 - juris Rn. 6). Hier-
von ist der Verwaltungsgerichtshof vorliegend ausgegangen. Unter Zugrundele-
gung dieser für die Beurteilung von Verfahrensrügen generell maßgeblichen
(vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 27. Mai 1982 - 2 C 50.80 - Buchholz 310
§ 40 VwGO Nr. 197) und - wie dargelegt - überdies zutreffenden Rechtsauffas-
sung konnte der Verwaltungsgerichtshof ohne Verstoß gegen Art. 6 Abs. 1
Satz 1 EMRK durch Beschluss entscheiden.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestset-
zung stützt sich auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.
Prof. Dr. Rubel
Petz
Dr. Decker
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