Urteil des BVerwG vom 17.03.2015

Rechtsverordnung, Ermächtigung, Bestimmtheit, Verfassungsgeber

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 4 BN 29.14

OVG 10 A 8.10

In der Normenkontrollsache

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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 17. März 2015

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel

und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz und Dr. Külpmann

beschlossen:

Die Beschwerde des Antragsgegners gegen die Nichtzu-

lassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungs-

gerichts Berlin-Brandenburg vom 16. Juni 2014 wird zu-

rückgewiesen.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt der Antrags-

gegner.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf

120 000 € festgesetzt.

G r ü n d e :

Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist die von der Landesregierung des

Landes Brandenburg erlassene Verordnung über den Landesentwicklungsplan

Berlin-Brandenburg (LEP B-B) vom 31. März 2009 (GVBl. II S. 186). Auf den

Antrag der Antragstellerinnen, zweier Gemeinden, erklärte das Oberverwal-

tungsgericht Berlin-Brandenburg diese Verordnung einschließlich des darin zum

Bestandteil der Verordnung erklärten Landesentwicklungsplans Berlin-Branden-

burg für unwirksam (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Juni 2014 - 10 A

8.10 - LKV 2014, 377 = DÖV 2014, 849 ).

Die Verordnung sei rechtswidrig, weil sie das Zitiergebot des Art. 80 Satz 3 der

Verfassung des Landes Brandenburg - LV BB - vom 20. August 1992 (GVBl. I

S. 298) verletze. Nehme eine Rechtsverordnung die Rechtssetzungsbefugnis in

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Anspruch, den Inhalt eines Gesetzes zu ändern, zu ergänzen oder eine vom

Gesetz abweichende Neuregelung zu erlassen, verlange Art. 80 Satz 3 LV BB,

die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für die das Parlamentsgesetz ändern-

de Rechtssetzungsmacht in der Rechtsverordnung anzugeben (UA S. 37). Dem

genüge die angegriffene Verordnung nicht. Sie weiche von dem Ziel des § 3

Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 und 2 des Landesplanungsgesetzes und Vorschaltgesetzes

zum Landesentwicklungsprogramm für das Land Brandenburg (Brandenburgi-

sches Landesplanungsgesetz - BbgLPlG -) in der Fassung der Bekanntma-

chung vom 12. Dezember 2002 (GVBl. 2003 I S. 9) ab, wonach die Siedlungs-

struktur nach dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung zu entwickeln und von

einer Stufung in Ober-, Mittel- und Grundzentren auszugehen sei. Denn der

LEP B-B lege nach seinem Ziel 2.1 in der Hauptstadtregion Berlin-Brandenburg

als zentrale Orte die Metropole, Oberzentren und Mittelzentren einschließlich

der Mittelzentren in Funktionsteilung abschließend fest. Damit entfalle die Nah-

bereichsebene der Grundzentren als Zentrale Orte und an die Stelle einer drei-

stufigen trete eine zweistufige zentralörtliche Gliederung. Zu dieser, vom Ge-

setz abweichenden Regelung sei der Verordnungsgeber durch § 3 Abs. 2

Satz 1 BbgLPlG ermächtigt. Das Zitiergebot des Art. 80 Satz 3 LV BB verlange

eine Nennung dieser Norm, an der es fehle. Dies führe zur Gesamtnichtigkeit

der Verordnung.

Die auf § 132 Abs. 1 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte Beschwerde des Antrags-

gegners bleibt erfolglos.

1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132

Abs. 2 Nr. 1 VwGO, die ihr der Antragsgegner beimisst.

Grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine

Rechtssache dann, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung

einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Be-

schwerde zu Grunde liegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen

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und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1

VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss dargelegt (§ 133

Abs. 3 Satz 3 VwGO), also näher ausgeführt werden, dass und inwieweit eine

bestimmte Rechtsfrage des Bundesrechts im allgemeinen Interesse klärungs-

bedürftig ist und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren

zu erwarten ist (stRspr, BVerwG, Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 -

BVerwGE 13, 90 <91> und vom 9. April 2014 - 4 BN 3.14 - ZfBR 2014, 479

Rn. 2).

Die Beschwerde hält für grundsätzlich klärungsbedürftig,

ob gesetzliche Vorschriften, die regeln, dass andere ge-

setzliche Vorschriften nur so lange gelten, bis sie durch

eine entsprechende oder widersprechende Rechtsverord-

nung ersetzt werden, nach dem verfassungsrechtlichen Zi-

tiergebot (Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG bzw. Art. 80 Satz 3

LV BB) als Rechtsgrundlage in der Eingangsformel der

Verordnung angegeben werden müssen.

Dies führt nicht zur Zulassung der Revision, weil die Frage in einem Revisions-

verfahren nicht klärungsfähig wäre. Denn sie betrifft kein revisibles Recht. Das

Oberverwaltungsgericht hat seine Rechtsauffassung auf den nicht revisiblen

Art. 80 Satz 3 LV BB gestützt. Dass Art. 80 Satz 3 LV BB mit Art. 80 Abs. 1

Satz 3 GG wörtlich übereinstimmt, führt nicht zu einem abweichenden Ergebnis.

Denn eine landesrechtliche Norm ist nicht deswegen revisibel, weil das Landes-

recht Begriffe verwendet, die auch das Bundesrecht kennt (BVerwG, Urteile

vom 27. Juni 1969 - 7 C 20.67 - BVerwGE 32, 252 <254> und vom 15. April

1988 - 7 C 125.86 - Buchholz 442.01 § 45a PBefG Nr. 2 S. 5). Maßgeblich für

das Vorliegen von Bundes- oder Landesrecht ist, ob die jeweilige Vorschrift

kraft eines Gesetzesbefehls des Bundes oder eines Landes gilt (BVerwG, Urteil

vom 24. September 1992 - 3 C 64.89 - BVerwGE 91, 77 <81>). Dass das Ober-

verwaltungsgericht sich nahezu ausschließlich auf Literaturstimmen zum

Grundgesetz und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gestützt

hat, führt daher allein nicht dazu, dass seine Auslegung revisionsgerichtlicher

Prüfung unterliegt.

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Die Beschwerde macht zu Unrecht geltend, dass im Streitfall die Einhaltung

bundesrechtlicher Vorgaben zu prüfen sei. Art. 80 Abs. 1 GG und damit auch

das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG ist auf die Landesgesetzgebung

nicht unmittelbar anwendbar (BVerfG, Beschluss vom 20. Oktober 1981 - 1 BvR

640/80 - BVerfGE 58, 257 <277>). Es besteht aber Einigkeit, dass die Landes-

gesetzgebung an die Grundsätze jedenfalls des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ge-

bunden ist, weil dieser aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfas-

sungssystem folgt (BVerfG, Beschluss vom 19. November 2002 - 2 BvR

329/97 - BVerfGE 107, 1 <15>; BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 2000 - 6 P

1.99 - BVerwGE 110, 253 <255 f.>; Nierhaus, in: Sachs, GG, 7. Aufl., 2014,

Art. 28 Rn. 4). Ob zu den von der Landesgesetzgebung zu beachtenden Rege-

lungen auch das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG oder jedenfalls des-

sen Grundsätze gehören, ist höchstrichterlich nicht geklärt. Das Bundesverfas-

sungsgericht hat das Zitiergebot im Hinblick auf seine Rechtsfolge als "uner-

lässliches Element des demokratischen Rechtsstaates" bezeichnet (BVerfG,

Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 - BVerfGE 101, 1 <42 f.>) und sich hierzu

auf Bartlsperger (VerwArch 58 <1967>, S. 249 <270>) berufen, der eine Gel-

tung des Zitiergebots für die Landesgesetzgebung bejaht. Die Rechtsprechung

der Länder bietet kein einheitliches Bild (für eine Geltung des Zitiergebots VGH

Kassel, Urteil vom 6. November 2009 - 10 C 2691/08.N - juris Rn. 41; dagegen

VGH München, Urteil vom 12. April 2000 - 19 N 98.3739 - juris Rn. 28; OVG

Bremen, Beschluss vom 18. November 1986 - 1 BA 39/86 - juris Ls. 1; StGH

Wiesbaden, Urteil vom 15. Juli 1970 - P.St. 548/563 - ESVGH 21, 1 <20>), die

Literatur lehnt eine Geltung der Grundsätze des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG über-

wiegend ab (Remmert, in: Maunz/Dürig, GG, Stand Juli 2014, Art. 80 Rn. 9;

Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 13. Aufl., 2014, Art. 80 Rn. 4; Brenner, in:

v.Mangoldt/Klein/Starck, GG, 6. Aufl., 2010, Band 2, Art. 80 Abs. 1 Rn. 21; Uh-

le, in: Epping/Hillgruber, GG, 2. Aufl., 2013, Art. 80 Rn. 3; Ramsauer, AK-GG,

Stand 2002, Art. 80 Rn. 23; Schenke, in: Starck/Stern, Landesverfassungsge-

richtsbarkeit, Band III, 1983, 1 <34>; Mößle, BayVBl. 2003, 577 <585 f.>; kri-

tisch auch Wallrabenstein, in: von Münch/Kunig, GG, 6. Aufl., 2012, Art. 80

Rn. 5).

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Die Frage kann auf sich beruhen. Das Zitiergebot ist in Brandenburg - anders

als in anderen Ländern (vgl. Art. 55 Nr. 2 BV, Art. 124 BremLV, Art. 107, 118

HV) - in Art. 80 Satz 3 LV BB ausdrücklich geregelt. Die Beschwerde meint, der

Landesgesetzgeber - hier der Verfassungsgeber der brandenburgischen Ver-

fassung - müsse die Vorgaben des Grundgesetzes für das landesverfassungs-

rechtliche Zitiergebot beachten (Beschwerdebegründung S. 36). Indes wirft die

Beschwerde dem Oberverwaltungsgericht vor, dem Zitiergebot Anforderungen

entnommen zu haben, die über die nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG geltenden

Anforderungen hinausgehen. Es ist aber nichts dafür ersichtlich, dass Art. 28

Abs. 1 Satz 1 GG den Ländern eine anspruchsvollere Ausgestaltung des Zitier-

gebots als auf Bundesebene versagen könnte. Denn das Zitiergebot "als uner-

lässliches Element des … Rechtsstaates" (BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999

a.a.O.) wird von vornherein nicht berührt, wenn der Landesverfassungsgeber

und die zur Auslegung der Landesverfassung berufenen Gerichte über Art. 80

Abs. 1 Satz 3 GG hinausgehende Anforderungen aufstellen. Aus dem Urteil des

3. Senats vom 6. September 1984 (- 3 C 16.84 - BVerwGE 70, 64 <65>) folgt

nichts Anderes, weil dort die Auslegung einer landesrechtlichen Vorschrift in

Rede stand, die aufgrund einer rahmenrechtlichen Ermächtigung des Bundes

ergangen war.

2. Die Revision ist auch nicht wegen einer Divergenz nach § 132 Abs. 2 Nr. 2

VwGO zuzulassen.

Eine die Revision eröffnende Divergenz ist nur dann hinreichend bezeichnet,

wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entschei-

dung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem

in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensol-

chen, die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts tragenden Rechtssatz

in Anwendung derselben Rechtsvorschrift des revisiblen Rechts widersprochen

hat (BVerwG, Beschluss vom 4. Februar 1999 - 6 B 131.98 - Buchholz 251.8

§ 94 RhPPersVG Nr. 1; Kraft, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl., 2014, § 132

Rn. 32). Die Beschwerde meint, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts weiche

in dieser Weise von dem Senatsurteil vom 16. März 2006 (- 4 A 1075.04 -

BVerwGE 125, 116 Rn. 80 ff.) ab. Dies kann schon deswegen nicht zur Zulas-

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sung der Revision wegen Divergenz führen, weil die abstrakten Rechtssätze,

welche die Beschwerde den genannten Entscheidungen entnehmen zu können

glaubt, keine Rechtsvorschrift des revisiblen Rechts betreffen.

3. Ob die weiteren Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts zur Bestimmt-

heit des § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG das Urteil selbständig tragen, kann ebenso

auf sich beruhen wie die insoweit vorgetragenen Grundsatz- und Divergenzrü-

ge. Denn das Urteil ist selbständig tragend auf die Verletzung des Zitiergebots

des Art. 80 Satz 3 LV BB gestützt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des

Streitwerts auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.

Prof. Dr. Rubel

Petz

Dr. Külpmann