Urteil des BVerwG, Az. 4 BN 29.14

Rechtsverordnung, Ermächtigung, Bestimmtheit, Verfassungsgeber
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 4 BN 29.14
OVG 10 A 8.10
In der Normenkontrollsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 17. März 2015
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Petz und Dr. Külpmann
beschlossen:
Die Beschwerde des Antragsgegners gegen die Nichtzu-
lassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungs-
gerichts Berlin-Brandenburg vom 16. Juni 2014 wird zu-
rückgewiesen.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt der Antrags-
gegner.
Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf
120 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
I
Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist die von der Landesregierung des
Landes Brandenburg erlassene Verordnung über den Landesentwicklungsplan
Berlin-Brandenburg (LEP B-B) vom 31. März 2009 (GVBl. II S. 186). Auf den
Antrag der Antragstellerinnen, zweier Gemeinden, erklärte das Oberverwal-
tungsgericht Berlin-Brandenburg diese Verordnung einschließlich des darin zum
Bestandteil der Verordnung erklärten Landesentwicklungsplans Berlin-Branden-
burg für unwirksam (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Juni 2014 - 10 A
8.10 - LKV 2014, 377 = DÖV 2014, 849 ).
Die Verordnung sei rechtswidrig, weil sie das Zitiergebot des Art. 80 Satz 3 der
Verfassung des Landes Brandenburg - LV BB - vom 20. August 1992 (GVBl. I
S. 298) verletze. Nehme eine Rechtsverordnung die Rechtssetzungsbefugnis in
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Anspruch, den Inhalt eines Gesetzes zu ändern, zu ergänzen oder eine vom
Gesetz abweichende Neuregelung zu erlassen, verlange Art. 80 Satz 3 LV BB,
die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für die das Parlamentsgesetz ändern-
de Rechtssetzungsmacht in der Rechtsverordnung anzugeben (UA S. 37). Dem
genüge die angegriffene Verordnung nicht. Sie weiche von dem Ziel des § 3
Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 und 2 des Landesplanungsgesetzes und Vorschaltgesetzes
zum Landesentwicklungsprogramm für das Land Brandenburg (Brandenburgi-
sches Landesplanungsgesetz - BbgLPlG -) in der Fassung der Bekanntma-
chung vom 12. Dezember 2002 (GVBl. 2003 I S. 9) ab, wonach die Siedlungs-
struktur nach dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung zu entwickeln und von
einer Stufung in Ober-, Mittel- und Grundzentren auszugehen sei. Denn der
LEP B-B lege nach seinem Ziel 2.1 in der Hauptstadtregion Berlin-Brandenburg
als zentrale Orte die Metropole, Oberzentren und Mittelzentren einschließlich
der Mittelzentren in Funktionsteilung abschließend fest. Damit entfalle die Nah-
bereichsebene der Grundzentren als Zentrale Orte und an die Stelle einer drei-
stufigen trete eine zweistufige zentralörtliche Gliederung. Zu dieser, vom Ge-
setz abweichenden Regelung sei der Verordnungsgeber durch § 3 Abs. 2
Satz 1 BbgLPlG ermächtigt. Das Zitiergebot des Art. 80 Satz 3 LV BB verlange
eine Nennung dieser Norm, an der es fehle. Dies führe zur Gesamtnichtigkeit
der Verordnung.
II
Die auf § 132 Abs. 1 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte Beschwerde des Antrags-
gegners bleibt erfolglos.
1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132
Abs. 2 Nr. 1 VwGO, die ihr der Antragsgegner beimisst.
Grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist eine
Rechtssache dann, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung
einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Be-
schwerde zu Grunde liegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen
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und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1
VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss dargelegt (§ 133
Abs. 3 Satz 3 VwGO), also näher ausgeführt werden, dass und inwieweit eine
bestimmte Rechtsfrage des Bundesrechts im allgemeinen Interesse klärungs-
bedürftig ist und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren
zu erwarten ist (stRspr, BVerwG, Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 -
BVerwGE 13, 90 <91> und vom 9. April 2014 - 4 BN 3.14 - ZfBR 2014, 479
Rn. 2).
Die Beschwerde hält für grundsätzlich klärungsbedürftig,
ob gesetzliche Vorschriften, die regeln, dass andere ge-
setzliche Vorschriften nur so lange gelten, bis sie durch
eine entsprechende oder widersprechende Rechtsverord-
nung ersetzt werden, nach dem verfassungsrechtlichen Zi-
tiergebot (Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG bzw. Art. 80 Satz 3
LV BB) als Rechtsgrundlage in der Eingangsformel der
Verordnung angegeben werden müssen.
Dies führt nicht zur Zulassung der Revision, weil die Frage in einem Revisions-
verfahren nicht klärungsfähig wäre. Denn sie betrifft kein revisibles Recht. Das
Oberverwaltungsgericht hat seine Rechtsauffassung auf den nicht revisiblen
Art. 80 Satz 3 LV BB gestützt. Dass Art. 80 Satz 3 LV BB mit Art. 80 Abs. 1
Satz 3 GG wörtlich übereinstimmt, führt nicht zu einem abweichenden Ergebnis.
Denn eine landesrechtliche Norm ist nicht deswegen revisibel, weil das Landes-
recht Begriffe verwendet, die auch das Bundesrecht kennt (BVerwG, Urteile
vom 27. Juni 1969 - 7 C 20.67 - BVerwGE 32, 252 <254> und vom 15. April
1988 - 7 C 125.86 - Buchholz 442.01 § 45a PBefG Nr. 2 S. 5). Maßgeblich für
das Vorliegen von Bundes- oder Landesrecht ist, ob die jeweilige Vorschrift
kraft eines Gesetzesbefehls des Bundes oder eines Landes gilt (BVerwG, Urteil
vom 24. September 1992 - 3 C 64.89 - BVerwGE 91, 77 <81>). Dass das Ober-
verwaltungsgericht sich nahezu ausschließlich auf Literaturstimmen zum
Grundgesetz und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gestützt
hat, führt daher allein nicht dazu, dass seine Auslegung revisionsgerichtlicher
Prüfung unterliegt.
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Die Beschwerde macht zu Unrecht geltend, dass im Streitfall die Einhaltung
bundesrechtlicher Vorgaben zu prüfen sei. Art. 80 Abs. 1 GG und damit auch
das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG ist auf die Landesgesetzgebung
nicht unmittelbar anwendbar (BVerfG, Beschluss vom 20. Oktober 1981 - 1 BvR
640/80 - BVerfGE 58, 257 <277>). Es besteht aber Einigkeit, dass die Landes-
gesetzgebung an die Grundsätze jedenfalls des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ge-
bunden ist, weil dieser aus dem rechtsstaatlichen und demokratischen Verfas-
sungssystem folgt (BVerfG, Beschluss vom 19. November 2002 - 2 BvR
329/97 - BVerfGE 107, 1 <15>; BVerwG, Beschluss vom 5. Januar 2000 - 6 P
1.99 - BVerwGE 110, 253 <255 f.>; Nierhaus, in: Sachs, GG, 7. Aufl., 2014,
Art. 28 Rn. 4). Ob zu den von der Landesgesetzgebung zu beachtenden Rege-
lungen auch das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG oder jedenfalls des-
sen Grundsätze gehören, ist höchstrichterlich nicht geklärt. Das Bundesverfas-
sungsgericht hat das Zitiergebot im Hinblick auf seine Rechtsfolge als "uner-
lässliches Element des demokratischen Rechtsstaates" bezeichnet (BVerfG,
Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 - BVerfGE 101, 1 <42 f.>) und sich hierzu
auf Bartlsperger (VerwArch 58 <1967>, S. 249 <270>) berufen, der eine Gel-
tung des Zitiergebots für die Landesgesetzgebung bejaht. Die Rechtsprechung
der Länder bietet kein einheitliches Bild (für eine Geltung des Zitiergebots VGH
Kassel, Urteil vom 6. November 2009 - 10 C 2691/08.N - juris Rn. 41; dagegen
VGH München, Urteil vom 12. April 2000 - 19 N 98.3739 - juris Rn. 28; OVG
Bremen, Beschluss vom 18. November 1986 - 1 BA 39/86 - juris Ls. 1; StGH
Wiesbaden, Urteil vom 15. Juli 1970 - P.St. 548/563 - ESVGH 21, 1 <20>), die
Literatur lehnt eine Geltung der Grundsätze des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG über-
wiegend ab (Remmert, in: Maunz/Dürig, GG, Stand Juli 2014, Art. 80 Rn. 9;
Pieroth, in: Jarass/Pieroth, GG, 13. Aufl., 2014, Art. 80 Rn. 4; Brenner, in:
v.Mangoldt/Klein/Starck, GG, 6. Aufl., 2010, Band 2, Art. 80 Abs. 1 Rn. 21; Uh-
le, in: Epping/Hillgruber, GG, 2. Aufl., 2013, Art. 80 Rn. 3; Ramsauer, AK-GG,
Stand 2002, Art. 80 Rn. 23; Schenke, in: Starck/Stern, Landesverfassungsge-
richtsbarkeit, Band III, 1983, 1 <34>; Mößle, BayVBl. 2003, 577 <585 f.>; kri-
tisch auch Wallrabenstein, in: von Münch/Kunig, GG, 6. Aufl., 2012, Art. 80
Rn. 5).
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Die Frage kann auf sich beruhen. Das Zitiergebot ist in Brandenburg - anders
als in anderen Ländern (vgl. Art. 55 Nr. 2 BV, Art. 124 BremLV, Art. 107, 118
HV) - in Art. 80 Satz 3 LV BB ausdrücklich geregelt. Die Beschwerde meint, der
Landesgesetzgeber - hier der Verfassungsgeber der brandenburgischen Ver-
fassung - müsse die Vorgaben des Grundgesetzes für das landesverfassungs-
rechtliche Zitiergebot beachten (Beschwerdebegründung S. 36). Indes wirft die
Beschwerde dem Oberverwaltungsgericht vor, dem Zitiergebot Anforderungen
entnommen zu haben, die über die nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG geltenden
Anforderungen hinausgehen. Es ist aber nichts dafür ersichtlich, dass Art. 28
Abs. 1 Satz 1 GG den Ländern eine anspruchsvollere Ausgestaltung des Zitier-
gebots als auf Bundesebene versagen könnte. Denn das Zitiergebot "als uner-
lässliches Element des … Rechtsstaates" (BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999
a.a.O.) wird von vornherein nicht berührt, wenn der Landesverfassungsgeber
und die zur Auslegung der Landesverfassung berufenen Gerichte über Art. 80
Abs. 1 Satz 3 GG hinausgehende Anforderungen aufstellen. Aus dem Urteil des
3. Senats vom 6. September 1984 (- 3 C 16.84 - BVerwGE 70, 64 <65>) folgt
nichts Anderes, weil dort die Auslegung einer landesrechtlichen Vorschrift in
Rede stand, die aufgrund einer rahmenrechtlichen Ermächtigung des Bundes
ergangen war.
2. Die Revision ist auch nicht wegen einer Divergenz nach § 132 Abs. 2 Nr. 2
VwGO zuzulassen.
Eine die Revision eröffnende Divergenz ist nur dann hinreichend bezeichnet,
wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entschei-
dung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz einem
in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten ebensol-
chen, die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts tragenden Rechtssatz
in Anwendung derselben Rechtsvorschrift des revisiblen Rechts widersprochen
hat (BVerwG, Beschluss vom 4. Februar 1999 - 6 B 131.98 - Buchholz 251.8
§ 94 RhPPersVG Nr. 1; Kraft, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl., 2014, § 132
Rn. 32). Die Beschwerde meint, das Urteil des Oberverwaltungsgerichts weiche
in dieser Weise von dem Senatsurteil vom 16. März 2006 (- 4 A 1075.04 -
BVerwGE 125, 116 Rn. 80 ff.) ab. Dies kann schon deswegen nicht zur Zulas-
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sung der Revision wegen Divergenz führen, weil die abstrakten Rechtssätze,
welche die Beschwerde den genannten Entscheidungen entnehmen zu können
glaubt, keine Rechtsvorschrift des revisiblen Rechts betreffen.
3. Ob die weiteren Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts zur Bestimmt-
heit des § 3 Abs. 2 Satz 1 BbgLPlG das Urteil selbständig tragen, kann ebenso
auf sich beruhen wie die insoweit vorgetragenen Grundsatz- und Divergenzrü-
ge. Denn das Urteil ist selbständig tragend auf die Verletzung des Zitiergebots
des Art. 80 Satz 3 LV BB gestützt.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des
Streitwerts auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.
Prof. Dr. Rubel
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Dr. Külpmann
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