Urteil des BVerwG vom 09.02.2004
Befreiung, Bebauungsplan, Ausnahme, Nichtigkeit
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 4 BN 28.03
VGH 1 N 01.2072
In der Normenkontrollsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 9. Februar 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w und
die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. L e m m e l und Dr. J a n n a s c h
beschlossen:
Die Beschwerden der Landesanwaltschaft Bayern und des An-
tragsgegners gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Ur-
teil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 14. Januar
2003 werden zurückgewiesen.
Die Landesanwaltschaft Bayern und der Antragsgegner tragen
die Kosten des Beschwerdeverfahrens jeweils zur Hälfte. Der
Beigeladene trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdever-
fahren auf 10 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
I.
Der Antragsteller wendet sich im Normenkontrollverfahren gegen einen Bebauungs-
plan des Antragsgegners. Dieser am 4. Juli 2001 bekannt gemachte Bebauungsplan
setzt im Anschluss an ein vorhandenes Wohngebiet ein allgemeines Wohngebiet für
drei Wohngebäude fest. Das knapp 8 200 m² große Plangebiet liegt im Geltungsbe-
reich der Chiemsee-Schutzverordnung vom 6. November 1986, die es als Land-
schaftsschutzgebiet ausweist. Am 25. April 2001 wurde dem Antragsgegner für die
Planung eine Befreiung von den Verboten der Chiemsee-Schutzverordnung erteilt.
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Das Normenkontrollgericht hat mit Urteil vom 14. Januar 2003 - VGH 1 N 01.2072 -
(BauR 2003, 997) festgestellt, dass der Bebauungsplan unwirksam sei, weil er den
Vorschriften der Chiemsee-Schutzverordnung widerspreche. Denn er lasse eine Be-
bauung zu, die mit dem Veränderungsverbot der Chiemsee-Schutzverordnung nicht
vereinbar sei. Der Widerspruch zu dieser Verordnung werde nicht durch die Befrei-
ung ausgeräumt, die für den Bebauungsplan erteilt worden sei. Denn diese Befreiung
gehe ins Leere, weil die Befreiungsvorschriften des Art. 49 Abs. 1 Satz 1
BayNatSchG und des § 7 Abs. 1 der Chiemsee-Schutzverordnung nicht für den Er-
lass von Rechtsvorschriften, sondern nur für "Tathandlungen" gälten. Der Wider-
spruch könne auch nicht durch Befreiungen für die nach dem Bebauungsplan zuläs-
sigen Bauvorhaben aufgelöst werden. Denn eine Befreiungslage bestehe hier nicht.
Vielmehr würde die Chiemsee-Schutzverordnung durch die nach dem Bebauungs-
plan zulässigen Veränderungen des Schutzgebiets teilweise "funktionslos" werden.
Gegen diese Normenkontrollentscheidung wenden sich die Landesanwaltschaft
Bayern als Vertreterin des öffentlichen Interesses und der Antragsgegner mit Be-
schwerden gegen die Nichtzulassung der Revision.
II.
Die auf § 132 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 VwGO gestützten Beschwerden sind nicht begrün-
det. Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision.
1.1 Die von der Vertreterin des öffentlichen Interesses als grundsätzlich bedeutsam
(§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) bezeichnete Frage, anhand welcher Kriterien der Wider-
spruch eines Bebauungsplans zu einer Landschaftsschutzverordnung zu beurteilen
ist, insbesondere ob eine Befreiungslage abstrakt oder konkret zu beurteilen ist, be-
darf keiner Beantwortung in einem Revisionsverfahren. Die Frage ist, soweit sie hier
entscheidungserheblich wäre, bereits durch eine gefestigte Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts geklärt (vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 17. Dezember
2002 - BVerwG 4 C 15.01 - BVerwGE 117, 287 <290 f.> und Urteil vom 30. Januar
2003 - BVerwG 4 CN 14.01 - BVerwGE 117, 351 <353 ff.>).
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Danach ist von folgender Rechtslage auszugehen: Sind die Festsetzungen eines
Bebauungsplans mit den Regelungen einer Landschaftsschutzverordnung - wie hier
den Bauverboten der Chiemsee-Schutzverordnung - nicht zu vereinbaren, ist dieser
Bebauungsplan mangels Erforderlichkeit (§ 1 Abs. 3 BauGB) dann unwirksam, wenn
sich die entgegenstehenden naturschutzrechtlichen Bestimmungen als dauerhaftes
rechtliches Hindernis erweisen. In einem solchen Fall besteht zugleich ein inhaltlicher
Widerspruch im Sinne von § 6 Abs. 2, § 10 Abs. 2 Satz 2 BauGB zwischen dem Be-
bauungsplan und der Landschaftsschutzverordnung, der ebenfalls zur Unwirksamkeit
des Bebauungsplans führt. Wirksam ist der Bebauungsplan hingegen, wenn für die
geplante bauliche Nutzung die Erteilung einer Ausnahme oder Befreiung von diesen
Bestimmungen rechtlich möglich ist, weil objektiv eine Ausnahme- oder Befreiungs-
lage gegeben ist und einer Überwindung der naturschutzrechtlichen Verbotsregelung
auch sonst nichts entgegensteht. Andernfalls kann die Unwirksamkeit oder Nichtig-
keit des Bebauungsplans nur dadurch vermieden werden, dass vor Abschluss des
Planaufstellungsverfahrens die der konkreten Planung widersprechenden natur-
schutzrechtlichen Regelungen durch die vollständige oder zumindest teilweise Auf-
hebung der Landschaftsschutzverordnung beseitigt werden.
Der Verwaltungsgerichtshof ist der Sache nach von diesen Maßstäben ausgegangen
und hat in Würdigung der örtlichen Situation das Bestehen einer Befreiungslage ver-
neint (Urteilsabdruck S. 11 f.). Dies ist in Auslegung und Anwendung des irrevisiblen
Landesrechts, nämlich des Art. 49 BayNatSchG und der Chiemsee-Schutzverord-
nung, geschehen. Die hierbei zugrunde zu legenden Beurteilungsmaßstäbe sind
gleichfalls landesrechtlicher Natur, und zwar auch dann, wenn sich das Normenkon-
trollgericht - wie die Beschwerde geltend macht - bei der Auslegung des bayerischen
Naturschutzrechts auf Analogien zum revisiblen Bauplanungsrecht stützt. Aus bun-
desrechtlicher Sicht ist allein das Ergebnis der naturschutzrechtlichen Prüfung für die
Frage maßgebend, ob sich der inhaltliche Widerspruch zwischen Landschaftsschutz-
verordnung und Bebauungsplan in absehbarer Zeit durch eine Ausnahme oder Be-
freiung beseitigen lässt oder nicht.
Die in der formulierten Grundsatzfrage enthaltene Frage, ob ein Bebauungsplan aus
naturschutzrechtlichen Gründen unwirksam sein kann, obwohl die Naturschutzbe-
hörde eine Befreiungslage bescheinigt hat, stellt sich im vorliegenden Verfahren in
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dieser Allgemeinheit nicht. Entscheidungserheblich ist hier nur, ob die von der zu-
ständigen Naturschutzbehörde für den Bebauungsplan erteilte Befreiung von den
Verboten der Chiemsee-Schutzverordnung den Widerspruch zwischen dem Bebau-
ungsplan und der Landschaftsschutzverordnung auflösen kann. Diese Frage ist zu
verneinen. Das Normenkontrollgericht führt nämlich in Anwendung irrevisiblen Lan-
desrechts aus, dass die erteilte Befreiung zwar wirksam sei, jedoch ins Leere gehe,
weil das bayerische Naturschutzrecht Befreiungen nur für Tathandlungen, nicht je-
doch für den Erlass von Rechtsvorschriften vorsehe; der Befreiungsbescheid sei auf
etwas rechtlich Unmögliches gerichtet, weil Art. 49 Abs. 1 Nr. 1 BayNatSchG keine
Befreiung gegenüber dem Träger der Bauleitplanung erlaube. An diese Beurteilung
ist der Senat gemäß § 137 Abs. 1, § 173 VwGO, § 560 ZPO gebunden.
Im Übrigen ist allerdings bereits geklärt, dass eine bestandskräftig erteilte Befreiung
infolge ihrer Tatbestandswirkung von allen Staatsorganen, insbesondere auch von
den Gerichten, zu beachten ist (BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2003 - BVerwG 4 CN
14.01 - a.a.O. <354 f.>). Läge also eine den Widerspruch zwischen Bebauungsplan
und Landschaftsschutzverordnung auflösende Befreiung vor, so käme es in der Tat
allein auf die Beurteilung durch die Fachbehörde an, die die Befreiung erteilt hat. Ob
die bestandskräftige Befreiung zu Recht erteilt worden wäre, ob also eine Befrei-
ungslage objektiv gegeben wäre, dürfte das Gericht nicht überprüfen. Für den streiti-
gen Bebauungsplan ist die Tatbestandswirkung der erteilten Befreiung aber ohne
Bedeutung, weil die Befreiung nach der den Senat bindenden Rechtsauffassung des
Normenkontrollgerichts - wie bereits ausgeführt - ins Leere geht. Fehlt es jedoch an
einer bestandskräftigen Entscheidung, so bildet die in der Befreiung zum Ausdruck
kommende Beurteilung der Naturschutzbehörde zwar ein gewichtiges Indiz
(BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - a.a.O. <291>), ver-
mag das Gericht jedoch nicht zu binden.
1.2 Das Normenkontrollurteil weicht nicht vom Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 17. Dezember 2002 - BVerwG 4 C 15.01 - (a.a.O.) ab (§ 132 Abs. 2 Nr. 2
VwGO). Die Beschwerde erblickt eine Divergenz darin, dass das Normenkontrollge-
richt bei der Prüfung, ob eine Befreiungslage gegeben ist, dem Bescheid vom
25. April 2001, mit dem der Antragsgegner für die Bebauungsplanung von den Ver-
boten der Chiemsee-Schutzverordnung befreit wurde, keine Bedeutung beigemes-
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sen habe. Dies beruht indes auf der Auslegung und Anwendung von Landesrecht,
nämlich auf der Annahme, die Vorschrift des Art. 49 Abs. 1 Nr. 1 BayNatSchG erlau-
be keine Befreiung gegenüber dem Träger der Bauleitplanung. Mit einer derartigen
landesrechtlichen Fallgestaltung hatten weder das Urteil vom 17. Dezember 2002
- BVerwG 4 C 15.01 - (a.a.O.) noch das Urteil vom 30. Januar 2003 - BVerwG 4 CN
14.01 - (a.a.O.) zu tun.
Soweit die Vertreterin des öffentlichen Interesses im Rahmen ihrer Divergenzrüge
auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. Oktober 1999 - BVerwG 4 C
1.99 - (BVerwGE 109, 371) Bezug nimmt, merkt der beschließende Senat an, dass
sich der dieser Entscheidung zugrunde liegende Sachverhalt, anders als die Be-
schwerde offenbar meint, nicht wesentlich von dem hier zu beurteilenden Sachver-
halt unterscheiden dürfte. Denn auch vorliegend würde im Fall einer Befreiung eine
deutliche Ausweitung der Wohnbebauung auf bisher unbebaute Flächen innerhalb
der Landschaftsschutzverordnung ermöglicht. Nach den - unwidersprochen geblie-
benen - Feststellungen des Normenkontrollgerichts (Urteilsabdruck S. 11) würde
nämlich bei Verwirklichung der drei im Bebauungsplan vorgesehenen Wohngebäude
ein weiteres bislang als Splittersiedlung im Außenbereich (§ 35 BauGB) zu qualifizie-
rendes Gebiet zum Bestandteil des Bebauungszusammenhangs und stünde damit
als Innenbereich (§ 34 BauGB) einer zusätzlichen Bebauung offen.
2.1 Auch die Grundsatzrügen des Antragsgegners müssen ohne Erfolg bleiben.
Die Frage nach der rechtlichen Bedeutung einer zwar rechtswidrigen, aber nicht
nichtigen und damit wirksamen naturschutzrechtlichen Befreiung für die Festsetzun-
gen eines Bebauungsplans rechtfertigt aus den schon dargelegten Gründen nicht die
Zulassung der Revision. Das Normenkontrollgericht hat die (äußere) Wirksamkeit der
Befreiungsentscheidung des Landratsamts zwar nicht in Frage gestellt, weil der ihr
anhaftende Rechtsfehler mangels Offenkundigkeit nicht zur Nichtigkeit führe. Es hat
ihr aber in Auslegung und Anwendung irrevisiblen Landesrechts jeglichen rechtlichen
Regelungsgehalt abgesprochen, soweit es um Auswirkungen auf die Bebauungspla-
nung des Antragsgegners geht.
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Auch wegen der sich daran anschließenden Frage der Beschwerde, ob die betref-
fende Befreiungsentscheidung - ggf. im Wege der Umdeutung gemäß Art. 47
BayVwVfG - jedenfalls als bindende Zusicherung gemäß Art. 38 BayVwVfG zur Ertei-
lung entsprechender Befreiungen für die Einzelbauvorhaben angesehen werden
müsse, kann die Revision nicht zugelassen werden. Eine klärungsbedürftige Frage
zur Auslegung der - revisiblen - Vorschriften der Art. 38 und 47 BayVwVfG wirft die
Beschwerde nicht auf. Sehr zweifelhaft ist ferner, ob die Frage über den vorliegen-
den Fall hinaus von allgemeinem Interesse sein kann. Dass auch bei einem "ins Lee-
re gehenden" Verwaltungsakt generell an eine Umdeutung zu denken ist, versteht
sich von selbst. Ob sie jedoch tatsächlich vorgenommen werden kann, hängt von
den Umständen des Einzelfalls ab. Im vorliegenden Fall hat sich das Normenkon-
trollgericht mit der Frage einer Umdeutung nicht ausdrücklich beschäftigt. Das ist
nicht zu beanstanden; denn als Zusicherung einer Befreiung für die Einzelbauvorha-
ben kann die erteilte Befreiung nicht umgedeutet werden. Nach Art. 47 Abs. 1
BayVwVfG kann ein Verwaltungsakt nur dann in einen anderen Verwaltungsakt um-
gedeutet werden, wenn er rechtmäßig hätte erlassen werden können. Daran fehlt es
hier. Nach der Rechtsauffassung des Normenkontrollgerichts darf für die im Bebau-
ungsplan vorgesehene Bebauung aus materiellrechtlichen Gründen keine Befreiung
von dem Veränderungsverbot erteilt werden; eine Befreiungslage ist nach seiner
Rechtsauffassung nicht gegeben. Für diese Beurteilung der "objektiven" Befreiungs-
lage kommt es auf die "wahre" Rechtslage und damit im Ergebnis allein auf die Sicht
des Gerichts an, nicht auf die Einschätzung durch die Naturschutzbehörde; denn die
zum Bebauungsplan erteilte Befreiung hat keine materielle Wirkung und kann inso-
weit keine Tatbestandswirkung entfalten.
Schließlich erfüllt auch die dritte vom Antragsgegner als grundsätzlich bedeutsam
bezeichnete Frage nicht die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die Be-
schwerde hält die Frage für klärungsbedürftig, ob ein Bebauungsplan auch dann
rechtswidrig ist, wenn der inhaltliche Widerspruch zu einer Landschaftsschutzverord-
nung zwar nicht durch Befreiung, aber durch Herausnahme aus dem Umgriff der Ver-
ordnung beseitigt werden kann. Diese Frage ist im hier zu entscheidenden Fall rein
theoretisch, weil sich aus dem Normenkontrollurteil kein Anhaltspunkt dafür ergibt,
dass die zuständige Naturschutzbehörde Derartiges ins Auge gefasst hätte. Im Übri-
gen ergibt sich aus dem oben Ausgeführten, dass nach der ständigen Rechtspre-
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chung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober
1999 - BVerwG 4 C 1.99 - a.a.O.) ein Widerspruch zwischen einem Bauleitplan und
einer Landschaftsschutzverordnung, der nur durch Aufhebung oder Änderung der
Landschaftsschutzverordnung zu beheben ist, zur Unwirksamkeit oder Nichtigkeit
des Bauleitplans führt. In der jüngsten Rechtsprechung ist lediglich herausgearbeitet
worden, dass diese Folge bei einer Befreiungslage (oder einer erteilten Befreiung)
nicht eintritt, weil der Widerspruch durch die Befreiung aufgehoben wird.
2.2 Dass die unter Nr. II. der Beschwerdebegründung erhobenen Divergenzrügen
(§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) unbegründet sind, ergibt sich aus den oben in Abschnitt
2.1 gemachten Ausführungen.
3. Schließlich greift auch die Verfahrensrüge (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) des An-
tragsgegners nicht durch.
Die Beschwerde hält dem Normenkontrollgericht einen Gehörsverstoß (Art. 103
Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO) vor, weil es bei der Beurteilung, ob der Bebauungs-
plan im Widerspruch zu den Vorschriften der Chiemsee-Schutzverordnung steht, den
Sachvortrag des Antragsgegners nicht berücksichtigt habe. Was die Beschwerde
insoweit vorbringt, stellt sich indes als bloße abweichende Würdigung des Rege-
lungsgehalts der Festsetzungen im Bebauungsplan dar. Mit einer derartigen Urteils-
kritik kann eine Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht dargetan werden.
4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 und § 159 Satz 1
VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 14 Abs. 1
und 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
Dr. Paetow Dr. Lemmel Dr. Jannasch
Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Bauplanungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BauGB
§ 1 Abs. 3, § 6 Abs. 2, § 10 Abs. 2 Satz 2
BayVwVfG
Art. 38, 47
BayNatSchG
Art. 49 Abs. 1 Satz 1
Chiemsee-SchutzVO § 7
Stichworte:
Bebauungsplan; Landschaftsschutzverordnung; Befreiung; Befreiungslage; Erforder-
lichkeit.
Leitsätze:
Sind die Festsetzungen eines Bebauungsplans mit den Regelungen einer Land-
schaftsschutzverordnung nicht vereinbar, so ist der Bebauungsplan unwirksam,
wenn sich der Widerspruch zwischen der Landschaftsschutzverordnung und dem
Bebauungsplan nicht durch eine naturschutzrechtliche Ausnahme oder Befreiung
beseitigen lässt.
Wenn eine bestandskräftige Befreiung erteilt worden ist, die den Widerspruch auflöst,
kommt es auf das objektive Vorliegen einer Befreiungslage nicht an.
Beschluss des 4. Senats vom 9. Februar 2004 - BVerwG 4 BN 28.03
I. VGH München vom 14.01.2003 - Az.: VGH 1 N 01.2072 -