Urteil des BVerwG vom 15.04.2003, 4 BN 25.03

Entschieden
15.04.2003
Schlagworte
Raumordnung, Ausnahme, Form, Bindungswirkung, Normenkontrolle, Überzeugung, Regionalplanung, Disposition, Festschrift, Gehalt
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BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 4 BN 25.03 OVG 1 D 36/01

In der Normenkontrollsache

hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts am 15. April 2003 durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w und die Richter am Bundesverwaltungsgericht H a l a m a und G a t z

beschlossen:

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Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 26. November 2002 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 100 000 festgesetzt.

G r ü n d e :

Die auf § 132 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 VwGO gestützte Beschwerde ist

unbegründet.

1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung die

ihr die Antragstellerin beimisst.

Die Frage, "ob ein Regionalplan Ziele der Raumordnung i.S.d.

§ 3 Nr. 2 ROG auch in Form von 'Soll-Zielen' festlegen darf",

rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision auf der Grundlage

des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Sie ist, abstrakt betrachtet,

freilich klärungsbedürftig. Sie ist, worauf die Antragstellerin

zutreffend hinweist, im Schrifttum stark umstritten. Es gibt

Stimmen, die dafür plädieren, Vorschriften, die für den Regelfall eine Beachtenspflicht statuieren, für atypische Fälle aber

eine Abweichung zulassen, Zielcharakter zuzusprechen. In diesem

Zusammenhang werden den "harten" Zielen, die nur unter den erschwerten Bedingungen des § 11 ROG in einem Zielabweichungsverfahren zur Disposition stehen, die "weichen" Ziele gegenübergestellt, bei denen der Normgeber selbst den Verbindlichkeitsanspruch durch den Vorbehalt ergänzt, dass eine Abwägung möglich

ist, sofern atypische Umstände dies rechtfertigen (vgl. z.B.

Goppel, BayVBl 1998, 289, 292; Hendler, DVBl 2001, 1233, 1239,

sowie in: Jarass Raumordnungsgebiete, Beiträge zum

Siedlungs- und Wohnungswesen und zur Raumordnung> Bd. 183, 88,

108 ff.; Spoerr, Festschrift Hoppe, 344, 352). Dieser Auffassung widersprechen Hoppe (vgl. DVBl 2001, 81, 88 ff. sowie

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BayVBl 2002, 129 ff.; Erbguth LKV 1994, 89, 92 und Runkel in:

Ernst/Zinkhahn/Bielenberg/Krautzberger, Kommentar zum BauGB,

§ 1 Rn. 50), die darauf hinweisen, dass von einem abschließend

abgewogenen Ziel keine Rede mehr sein kann, wenn die planerische Aussage nur für den Regelfall gilt und vom Zieladressaten

ohne Einschaltung des Trägers der Landes- oder Regionalplanung

durch eine Abweichungsentscheidung ersetzt werden kann. Nach

dieser Ansicht bleibt der Zielcharakter einer Festlegung nur

dann unberührt, wenn der Normgeber die Reichweite seiner Regelung in der Weise begrenzt, dass er die Tatbestände, die eine

Ausnahme rechtfertigen, selbst eindeutig formuliert. In der

Rechtsprechung ist die Frage, ob Planaussagen, die, in welcher

Form auch immer, in ein Regel-Ausnahme-Gewand gekleidet sind

(z.B. "Soll"- oder "In der Regel"-Formulierungen), Zielqualität

aufweisen, noch nicht geklärt. Das OVG Lüneburg (Urteil vom

16. Juni 1982, NJW 1984, 1776) und der Bayerische VGH (Urteil

vom 7. Juni 2000, BayVBl 2001, 175) haben sich zwar auf den

Standpunkt gestellt, dass auch solche planerischen Vorgaben die

Merkmale eines Ziels der Raumordnung aufweisen. Der beschließende Senat hat sich zu der Problematik aber noch nicht abschließend geäußert. Er hat die Revision in zwei Fällen zur

"Aufhellung der Frage" zugelassen, "unter welchen Voraussetzungen Festlegungen, die ein Regel-Ausnahme-System begründen,

Zielcharakter haben können" (BVerwG 4 CN 5.02 und BVerwG

4 CN 20.02).

Im anhängigen Rechtsstreit ist die Revision nicht ebenfalls zuzulassen. Denn die von der Beschwerde angesprochene Thematik

wäre in dem erstrebten Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich. Das Normenkontrollgericht hat es dahingestellt gelassen, ob die im Regionalplan als Ziele der Raumordnung definierten Soll-Festlegungen Zielcharakter haben. Ob eine raumordnerische Vorgabe die Qualität eines Ziels hat, hängt nicht von

der Bezeichnung ab (vgl. hierzu § 7 Abs. 1 Satz 3 ROG), sondern

richtet sich nach dem materiellen Gehalt der Planaussage

selbst. Erfüllt eine planerische Regelung die begrifflichen

Voraussetzungen, die in § 3 Nr. 2 ROG umschrieben sind, so ent-

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steht kraft der materiellen Aussage ein Ziel der Raumordnung

unabhängig davon, ob dies dem Willen des Planungsträgers entspricht oder nicht. Ist den tatbestandlichen Vorgaben dieser

Vorschrift nicht genügt, so ist die Planaussage nicht geeignet,

die Wirkungen zu entfalten, die das Spezifikum eines Ziels ausmachen. Das bedeutet aber nicht, dass ihr keinerlei rechtliche

Relevanz zukommt. Wie aus § 7 Abs. 1 ROG zu ersehen ist, stellen Zielfestlegungen nur eine der Erscheinungsformen der Erfordernisse der Raumordnung dar, die als Gegenstand zulässiger

raumordnerischer Regelung in Betracht kommen. Von den Grundsätzen und den sonstigen Erfordernissen der Raumordnung heben sie

sich nur durch die unterschiedliche Reichweite der Bindungswirkungen ab. Während Ziele von den Adressaten "beachtet" werden

müssen, sind die Grundsätze und die sonstigen Erfordernisse der

Raumordnung nach Maßgabe des § 4 ROG zu "berücksichtigen".

Die Gültigkeit eines Regionalplans wird nicht allein dadurch in

Frage gestellt, dass eine Planaussage geringere Bindungswirkungen erzeugt, als ihr der Planungsträger hat beilegen wollen.

Davon ist das Normenkontrollgericht erkennbar ausgegangen. Es

hat sich der Sache nach auf den Standpunkt gestellt, dass die

im Regionalplan enthaltenen Soll-Ziele als Erfordernisse der

Raumordnung unabhängig davon rechtlichen Bestand haben, ob sie

eine strikte Beachtenspflicht im Sinne des § 4 Abs. 1 ROG auslösen oder nicht. Auf der Grundlage der angegriffenen Normenkontrollentscheidung bleibt freilich offen, wie weit die Bindungswirkung dieser Planaussagen auf der nachgeordneten Ebene

der Planung oder der Vorhabenzulassung reicht. Die rechtlichen

Bedenken, die die Antragstellerin unter Hinweis auf diese Ungewissheit äußert, greifen indes nicht durch. Das Normenkontrollgericht darf eine Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1

Nr. 2 VwGO nur dann nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für nichtig

oder nach § 47 Abs. 5 Satz 4 VwGO für unwirksam erklären, wenn

es zu der Überzeugung kommt, dass die Norm ungültig ist. Fehlt

es an dieser Voraussetzung, so ist der Normenkontrollantrag abzuweisen. Demgegenüber misst die Antragstellerin dem Normenkontrollverfahren eine Funktion bei, die ihm nicht zukommt. Es ist

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nicht die Aufgabe des Normenkontrollgerichts, über den Umfang

der rechtlichen Bindungen einer als gültig erachteten Rechtsvorschrift gleichsam ein Gutachten zu erstatten.

2. Der geltend gemachte Verfahrensfehler liegt nicht vor.

Das Normenkontrollgericht brauchte in der mündlichen Verhandlung nicht darauf aufmerksam zu machen, dass es erwog, die Frage nach der Bindungswirkung der im Regionalplan enthaltenen

Soll-Ziele offenzulassen. Es musste nicht unter Hinweis auf die

Möglichkeit, dass das Normenkontrollverfahren keine Gelegenheit

bot, zur Klärung der Reichweite dieser Planaussagen beizutragen, darauf hinwirken, dass die Antragstellerin einen Hilfsantrag stellte, der auf das Ziel gerichtet war festzustellen,

dass bestimmte Soll-Ziele ihr gegenüber keine Bindungswirkungen

entfalten. Eine solche Anregung wäre nicht sachdienlich gewesen. Zwar können nach § 44 VwGO mehrere prozessuale Ansprüche

gegen denselben Prozessgegner in einer Klage zusammen verfolgt

werden. Voraussetzung hierfür aber ist, dass dasselbe Gericht

zuständig ist. Über Normenkontrollanträge entscheidet nach § 47

Abs. 1 VwGO das Oberverwaltungsgericht. Dagegen wäre es dem von

der Antragstellerin im Wege der Normenkontrolle angerufenen

Normenkontrollgericht verwehrt gewesen, über einen Antrag zu

entscheiden, der zum Gegenstand die Feststellung gehabt hätte,

dass bestimmte Planaussagen im Regionalplan keine Bindungswirkungen erzeugen. Hierfür sachlich zuständig wäre nach § 45 VwGO

vielmehr das Verwaltungsgericht gewesen.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die

Streitwertfestsetzung folgt aus § 14 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3

sowie § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.

Paetow Halama Gatz

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