Urteil des BVerwG vom 15.04.2003
Raumordnung, Ausnahme, Form, Bindungswirkung
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 4 BN 25.03
OVG 1 D 36/01
In der Normenkontrollsache
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 15. April 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht
Dr. P a e t o w und die Richter am Bundesverwaltungsgericht
H a l a m a und G a t z
beschlossen:
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Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die
Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des
Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom
26. November 2002 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Be-
schwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das
Beschwerdeverfahren auf 100 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die auf § 132 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 VwGO gestützte Beschwerde ist
unbegründet.
1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung die
ihr die Antragstellerin beimisst.
Die Frage, "ob ein Regionalplan Ziele der Raumordnung i.S.d.
§ 3 Nr. 2 ROG auch in Form von 'Soll-Zielen' festlegen darf",
rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision auf der Grundlage
des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Sie ist, abstrakt betrachtet,
freilich klärungsbedürftig. Sie ist, worauf die Antragstellerin
zutreffend hinweist, im Schrifttum stark umstritten. Es gibt
Stimmen, die dafür plädieren, Vorschriften, die für den Regel-
fall eine Beachtenspflicht statuieren, für atypische Fälle aber
eine Abweichung zulassen, Zielcharakter zuzusprechen. In diesem
Zusammenhang werden den "harten" Zielen, die nur unter den er-
schwerten Bedingungen des § 11 ROG in einem Zielabweichungsver-
fahren zur Disposition stehen, die "weichen" Ziele gegenüberge-
stellt, bei denen der Normgeber selbst den Verbindlichkeitsan-
spruch durch den Vorbehalt ergänzt, dass eine Abwägung möglich
ist, sofern atypische Umstände dies rechtfertigen (vgl. z.B.
Goppel, BayVBl 1998, 289, 292; Hendler, DVBl 2001, 1233, 1239,
sowie in: Jarass
Siedlungs- und Wohnungswesen und zur Raumordnung> Bd. 183, 88,
108 ff.; Spoerr, Festschrift Hoppe, 344, 352). Dieser Auffas-
sung widersprechen Hoppe (vgl. DVBl 2001, 81, 88 ff. sowie
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BayVBl 2002, 129 ff.; Erbguth LKV 1994, 89, 92 und Runkel in:
Ernst/Zinkhahn/Bielenberg/Krautzberger, Kommentar zum BauGB,
§ 1 Rn. 50), die darauf hinweisen, dass von einem abschließend
abgewogenen Ziel keine Rede mehr sein kann, wenn die planeri-
sche Aussage nur für den Regelfall gilt und vom Zieladressaten
ohne Einschaltung des Trägers der Landes- oder Regionalplanung
durch eine Abweichungsentscheidung ersetzt werden kann. Nach
dieser Ansicht bleibt der Zielcharakter einer Festlegung nur
dann unberührt, wenn der Normgeber die Reichweite seiner Rege-
lung in der Weise begrenzt, dass er die Tatbestände, die eine
Ausnahme rechtfertigen, selbst eindeutig formuliert. In der
Rechtsprechung ist die Frage, ob Planaussagen, die, in welcher
Form auch immer, in ein Regel-Ausnahme-Gewand gekleidet sind
(z.B. "Soll"- oder "In der Regel"-Formulierungen), Zielqualität
aufweisen, noch nicht geklärt. Das OVG Lüneburg (Urteil vom
16. Juni 1982, NJW 1984, 1776) und der Bayerische VGH (Urteil
vom 7. Juni 2000, BayVBl 2001, 175) haben sich zwar auf den
Standpunkt gestellt, dass auch solche planerischen Vorgaben die
Merkmale eines Ziels der Raumordnung aufweisen. Der beschlie-
ßende Senat hat sich zu der Problematik aber noch nicht ab-
schließend geäußert. Er hat die Revision in zwei Fällen zur
"Aufhellung der Frage" zugelassen, "unter welchen Voraussetzun-
gen Festlegungen, die ein Regel-Ausnahme-System begründen,
Zielcharakter haben können" (BVerwG 4 CN 5.02 und BVerwG
4 CN 20.02).
Im anhängigen Rechtsstreit ist die Revision nicht ebenfalls zu-
zulassen. Denn die von der Beschwerde angesprochene Thematik
wäre in dem erstrebten Revisionsverfahren nicht entscheidungs-
erheblich. Das Normenkontrollgericht hat es dahingestellt ge-
lassen, ob die im Regionalplan als Ziele der Raumordnung defi-
nierten Soll-Festlegungen Zielcharakter haben. Ob eine raumord-
nerische Vorgabe die Qualität eines Ziels hat, hängt nicht von
der Bezeichnung ab (vgl. hierzu § 7 Abs. 1 Satz 3 ROG), sondern
richtet sich nach dem materiellen Gehalt der Planaussage
selbst. Erfüllt eine planerische Regelung die begrifflichen
Voraussetzungen, die in § 3 Nr. 2 ROG umschrieben sind, so ent-
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steht kraft der materiellen Aussage ein Ziel der Raumordnung
unabhängig davon, ob dies dem Willen des Planungsträgers ent-
spricht oder nicht. Ist den tatbestandlichen Vorgaben dieser
Vorschrift nicht genügt, so ist die Planaussage nicht geeignet,
die Wirkungen zu entfalten, die das Spezifikum eines Ziels aus-
machen. Das bedeutet aber nicht, dass ihr keinerlei rechtliche
Relevanz zukommt. Wie aus § 7 Abs. 1 ROG zu ersehen ist, stel-
len Zielfestlegungen nur eine der Erscheinungsformen der Erfor-
dernisse der Raumordnung dar, die als Gegenstand zulässiger
raumordnerischer Regelung in Betracht kommen. Von den Grundsät-
zen und den sonstigen Erfordernissen der Raumordnung heben sie
sich nur durch die unterschiedliche Reichweite der Bindungswir-
kungen ab. Während Ziele von den Adressaten "beachtet" werden
müssen, sind die Grundsätze und die sonstigen Erfordernisse der
Raumordnung nach Maßgabe des § 4 ROG zu "berücksichtigen".
Die Gültigkeit eines Regionalplans wird nicht allein dadurch in
Frage gestellt, dass eine Planaussage geringere Bindungswirkun-
gen erzeugt, als ihr der Planungsträger hat beilegen wollen.
Davon ist das Normenkontrollgericht erkennbar ausgegangen. Es
hat sich der Sache nach auf den Standpunkt gestellt, dass die
im Regionalplan enthaltenen Soll-Ziele als Erfordernisse der
Raumordnung unabhängig davon rechtlichen Bestand haben, ob sie
eine strikte Beachtenspflicht im Sinne des § 4 Abs. 1 ROG aus-
lösen oder nicht. Auf der Grundlage der angegriffenen Normen-
kontrollentscheidung bleibt freilich offen, wie weit die Bin-
dungswirkung dieser Planaussagen auf der nachgeordneten Ebene
der Planung oder der Vorhabenzulassung reicht. Die rechtlichen
Bedenken, die die Antragstellerin unter Hinweis auf diese Unge-
wissheit äußert, greifen indes nicht durch. Das Normenkontroll-
gericht darf eine Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1
Nr. 2 VwGO nur dann nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für nichtig
oder nach § 47 Abs. 5 Satz 4 VwGO für unwirksam erklären, wenn
es zu der Überzeugung kommt, dass die Norm ungültig ist. Fehlt
es an dieser Voraussetzung, so ist der Normenkontrollantrag ab-
zuweisen. Demgegenüber misst die Antragstellerin dem Normenkon-
trollverfahren eine Funktion bei, die ihm nicht zukommt. Es ist
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nicht die Aufgabe des Normenkontrollgerichts, über den Umfang
der rechtlichen Bindungen einer als gültig erachteten Rechts-
vorschrift gleichsam ein Gutachten zu erstatten.
2. Der geltend gemachte Verfahrensfehler liegt nicht vor.
Das Normenkontrollgericht brauchte in der mündlichen Verhand-
lung nicht darauf aufmerksam zu machen, dass es erwog, die Fra-
ge nach der Bindungswirkung der im Regionalplan enthaltenen
Soll-Ziele offenzulassen. Es musste nicht unter Hinweis auf die
Möglichkeit, dass das Normenkontrollverfahren keine Gelegenheit
bot, zur Klärung der Reichweite dieser Planaussagen beizutra-
gen, darauf hinwirken, dass die Antragstellerin einen Hilfsan-
trag stellte, der auf das Ziel gerichtet war festzustellen,
dass bestimmte Soll-Ziele ihr gegenüber keine Bindungswirkungen
entfalten. Eine solche Anregung wäre nicht sachdienlich gewe-
sen. Zwar können nach § 44 VwGO mehrere prozessuale Ansprüche
gegen denselben Prozessgegner in einer Klage zusammen verfolgt
werden. Voraussetzung hierfür aber ist, dass dasselbe Gericht
zuständig ist. Über Normenkontrollanträge entscheidet nach § 47
Abs. 1 VwGO das Oberverwaltungsgericht. Dagegen wäre es dem von
der Antragstellerin im Wege der Normenkontrolle angerufenen
Normenkontrollgericht verwehrt gewesen, über einen Antrag zu
entscheiden, der zum Gegenstand die Feststellung gehabt hätte,
dass bestimmte Planaussagen im Regionalplan keine Bindungswir-
kungen erzeugen. Hierfür sachlich zuständig wäre nach § 45 VwGO
vielmehr das Verwaltungsgericht gewesen.
Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die
Streitwertfestsetzung folgt aus § 14 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3
sowie § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
Paetow Halama Gatz