Urteil des BVerwG vom 19.05.2004
Gemeinde, Raumordnung, Veröffentlichung, Bebauungsplan
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 4 BN 22.04
VGH 4 N 1181/03
In der Normenkontrollsache
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 19. Mai 2004
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. R o j a h n und
Dr. J a n n a s c h
beschlossen:
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Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Urteil des Hessischen Verwaltungs-
gerichtshofs vom 12. Februar 2004 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdever-
fahren auf 20 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde
gegen die Nichtzulassung der Revision bleibt ohne Erfolg.
1. Die Beschwerde rügt als Verfahrensverstoß, der Verwaltungsgerichtshof hätte der
Frage näher nachgehen müssen, welchen Zweck die Beauftragung eines Land-
schaftsplaners durch die Antragsgegnerin verfolgt habe. Die damit der Sache nach
erhobene Aufklärungsrüge ist jedoch nicht substantiiert dargelegt worden. Hierfür
hätte ausgeführt werden müssen, hinsichtlich welcher tatsächlichen Umstände Auf-
klärungsbedarf bestanden hat, welche für geeignet und erforderlich gehaltenen Auf-
klärungsmaßnahmen hierfür in Betracht gekommen wären und welche tatsächlichen
Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Sachverhaltsaufklärung voraus-
sichtlich getroffen worden wären; weiterhin hätte dargelegt werden müssen, dass
bereits im Verfahren vor dem Tatsachengericht, insbesondere in der mündlichen
Verhandlung, entweder auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung, deren Unter-
bleiben nunmehr gerügt wird, hingewirkt worden ist oder dass sich dem Gericht die
bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken von sich aus hätten
aufdrängen müssen. Denn die Aufklärungsrüge stellt kein Mittel dar, um Versäum-
nisse eines Verfahrensbeteiligten in der Tatsacheninstanz, vor allem das Unterlassen
der Stellung von Beweisanträgen, zu kompensieren (stRspr). Der Vortrag der
Beschwerde beschränkt sich demgegenüber darauf, der tatsächlichen Würdigung der
Ereignisse durch den Verwaltungsgerichtshof ihre eigene entgegenzusetzen und
daraus die von ihr für geboten gehaltenen rechtlichen Schlüsse zu ziehen. Damit
kann eine Aufklärungsrüge jedoch nicht begründet werden. Nähere Darlegungen zu
etwaigen Bemühungen der Antragstellerin, eine weitere Ermittlung des Sachverhalts
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durch das Normenkontrollgericht herbeizuführen, fehlen völlig; sie lassen sich übri-
gens auch der Niederschrift über die mündliche Verhandlung nicht entnehmen.
2. Das Beschwerdevorbringen ergibt auch nicht, dass die Revision wegen grundsätz-
licher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen wäre.
2.1 Die Beschwerde hält die Frage für klärungsbedürftig, ob eine Veränderungssper-
re, die den gesamten Bereich des Gemeindegebiets erfasst, der nach den Vorstel-
lungen der Gemeinde bei der Änderung ihres Flächennutzungsplans als Potentialflä-
che für die Windenergienutzung in Betracht kommt, regelmäßig wegen unzureichen-
der Konkretisierung der Planung unwirksam ist. Sie beruft sich dabei auf einen Be-
schluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 21. Januar 2004
- 1 MN 295/03 (RdL 2004, 94), der in einem Leitsatz eine derartige Regel aufgestellt
habe. Damit wird indessen eine Frage, die weiterer rechtsgrundsätzlicher Klärung
zugänglich wäre, nicht aufgeworfen.
Der Senat hat in seinem von der Beschwerde in anderem Zusammenhang selbst
angeführten Urteil vom 19. Februar 2004 - BVerwG 4 CN 16.03 - (Veröffentlichung in
BVerwGE vorgesehen) die Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssper-
re näher umschrieben. Danach darf eine Veränderungssperre erst erlassen werden,
wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was
Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die
Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwi-
ckelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszu-
schließen, reicht nicht aus. Auch eine Planung, bei der in einem raumordnerisch für
die Windenergie vorgesehenen Gebiet Festsetzungen zugunsten von Windenergie-
anlagen von "Null bis Hundert" möglich sind, also alles noch offen ist, kann nicht
durch eine Veränderungssperre gesichert werden. Zweck der Veränderungssperre ist
es, eine bestimmte Bauleitplanung zu sichern. Sie darf nicht eingesetzt werden, um
lediglich die Planungszuständigkeit, die Planungshoheit der Gemeinde zu sichern.
Die bloße "Absicht zu planen" genügt nicht. Beabsichtigt eine Gemeinde, für große
Teile ihres Gemeindegebiets einen Bebauungsplan aufzustellen, so kann diese
Planung nicht durch eine Veränderungssperre gesichert werden, wenn die Bereiche,
in denen unterschiedliche Nutzungen verwirklicht werden sollen, nicht einmal grob
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bezeichnet sind (vgl. hierzu Senatsurteil vom 19. Februar 2004 - BVerwG 4 CN
13.03 - Veröffentlichung in der Fachpresse vorgesehen).
Das Mindestmaß der Kon-
kretisierung der zu sichernden Planung hängt allerdings im Wesentlichen von den
Umständen des Einzelfalls ab und ist deshalb einer revisionsgerichtlichen Klärung
weitgehend entzogen. Vor diesem Hintergrund lässt die Beschwerde keine Fragen
erkennen, die einer weiteren Klärung in einem Revisionsverfahren bedürfen. Die
Frage, ob eine Veränderungssperre unter bestimmten Voraussetzungen "in der Re-
gel" die beschriebenen Kriterien an eine hinreichend konkretisierte Planung erfüllen
wird, lässt sich ohnehin nicht in allgemeingültiger Form rechtsgrundsätzlich klären.
2.2 Auch die zweite von der Beschwerde aufgeworfene Frage, ob es sich noch um
ein Parallelverfahren im Sinne von § 8 Abs. 3 BauGB handelt, wenn zwar der Be-
schluss zur Aufstellung eines Bebauungsplans gleichzeitig mit dem Beschluss zur
Änderung des Flächennutzungsplans gefasst wurde, dann jedoch erst das Verfahren
zur Änderung des Flächennutzungsplans vollständig durchgeführt und erst im An-
schluss daran das Bebauungsplanaufstellungsverfahren begonnen worden ist, recht-
fertigt nicht die Zulassung der Revision. Nach § 8 Abs. 2 BauGB sind die Bebau-
ungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln. Um die in der Praxis aufge-
tretenen Verzögerungen bei der Aufstellung der Bauleitpläne zu vermeiden, hat der
Gesetzgeber den Gemeinden überdies die Möglichkeit eingeräumt, Flächennut-
zungsplan und Bebauungsplan in zeitlicher und inhaltlicher Abstimmung gleichzeitig
aufzustellen (Parallelverfahren) oder - unter bestimmten in § 8 Abs. 4 BauGB näher
aufgeführten Gründen - sogar einen vorzeitigen Bebauungsplan aufzustellen. Vor
diesem Hintergrund begegnet es unter dem Maßstab der Regelungen in § 8 BauGB
keinen rechtlichen Bedenken, wenn im Rahmen eines Parallelverfahrens zunächst
der Flächennutzungsplan fertiggestellt wird. In Wahrheit geht es der Beschwerde, wie
ihre Begründung deutlich zeigt, nicht um die Zulässigkeit eines Parallelverfahrens als
solchem, sondern um eine weitere Entwicklung von Maßstäben für die Zulässigkeit
von Veränderungssperren. Es bedarf indes nicht der Vertiefung in einem
Revisionsverfahren, dass eine Veränderungssperre nach dem gegenwärtig gelten-
den Recht nicht zur Sicherung des Inhalts eines Flächennutzungsplans verwendet
werden darf. Auch insoweit zeigt die Beschwerde nicht auf, dass der vorliegende Fall
Gelegenheit gäbe, die vom Senat in seinem Urteil vom 19. Februar 2004 - BVerwG
4 CN 16.03 - aufgestellten Grundsätze weiter zu entwickeln.
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3. Das Beschwerdevorbringen ergibt auch nicht, dass die Revision wegen Divergenz
zuzulassen wäre. Eine die Revision eröffnende Abweichung, also ein Widerspruch im
abstrakten Rechtssatz, läge nur vor, wenn das Berufungsgericht in Anwendung der-
selben Rechtsvorschrift mit einem seine Entscheidung tragenden abstrakten Rechts-
satz von einem in der genannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts auf-
gestellten ebensolchen Rechtssatz abgewichen wäre (stRspr). Die Beschwerde legt
nicht dar, dass dies der Fall ist.
3.1 Die Beschwerde sieht eine Abweichung zum Urteil des Senats vom 18. Septem-
ber 2003 - BVerwG 4 CN 20.02 - (NVwZ 2004, 226; Veröffentlichung in BVerwGE
vorgesehen). Danach kommt den Zielen der Raumordnung die Funktion zu, räumlich
und sachlich die zur Verwirklichung der Grundsätze der Raumordnung notwendigen
Voraussetzungen zu schaffen. In ihnen spiegelt sich bereits eine Abwägung zwi-
schen den durch die Grundsätze verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen
Belangen wider. Sie sind anders als die Grundsätze der Raumordnung nicht bloß
Maßstab, sondern als räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung,
Ordnung und Sicherung des Planungsraumes das Ergebnis landesplanerischer Ab-
wägung. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind sie
nicht zugänglich. Die planerischen Vorgaben, die sich ihnen entnehmen lassen, sind
verbindlich. Das Beschwerdevorbringen ergibt nicht, dass der Verwaltungsgerichts-
hof einen entgegengesetzten Rechtssatz aufgestellt hätte. Er legt die Zielaussage
des maßgeblichen Regionalplans dahingehend aus, dass den betroffenen Gemein-
den ein Konkretisierungsspielraum verbleiben solle (Urteilsabdruck S. 12). Soweit er
damit Landesrecht auslegt, ist dies revisionsgerichtlich hinzunehmen. Ein derartiger
Konkretisierungsspielraum ist auch nicht von vornherein mit dem bundesrechtlichen
Begriff des Ziels der Raumordnung unvereinbar. Schon daraus ergibt sich, dass der
Verwaltungsgerichtshof keinen entgegenstehenden Rechtsgrundsatz aufgestellt hat.
3.2 Die Beschwerde sieht ferner eine Divergenz zur Aussage des Senats im Urteil
vom 19. Februar 2004 - BVerwG 4 CN 16.03 -, eine Veränderungssperre, die der
Gemeinde erst die Zeit für die Entwicklung eines bestimmten Planungskonzepts ge-
ben solle, sei mangels eines beachtlichen Sicherungsbedürfnisses unwirksam. Auch
insoweit stellt der Verwaltungsgerichtshof indes keinen entgegengesetzten Rechts-
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grundsatz auf. Denn er setzt sich mit der Frage, ob es der Antragsgegnerin an einer
positiven Planungskonzeption fehle und sie von dem Instrument der Veränderungs-
sperre in einer missbräuchlichen Weise Gebrauch gemacht habe, näher auseinander
und verneint dies unter Hinweis auf Besonderheiten des Einzelfalls (Urteilsabdruck
S. 13). Dass das Normenkontrollgericht dem Zeitfaktor ebenfalls besondere
Bedeutung beigemessen hat, zeigt sich auch daran, dass es ausdrücklich darauf
hinweist, die Antragsgegnerin werde ihre planerische Konzeption weiter konkretisie-
ren müssen, falls sie die Erforderlichkeit einer Verlängerung der Veränderungssperre
in Betracht ziehe. Diesem Hinweis ist im Übrigen beizupflichten.
4. Von einer weiteren Begründung sieht der Senat nach § 133 Abs. 5 VwGO ab, da
sie nicht geeignet wäre, zur Klärung der Voraussetzungen beizutragen, unter denen
eine Revision zuzulassen ist.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf
§ 14 Abs. 1 und 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.
Dr. Paetow Prof. Dr. Rojahn Dr. Jannasch