Urteil des BVerwG vom 06.10.2011

Bebauungsplan, Zustandekommen, Anwendungsbereich, Genehmigungsverfahren

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 4 BN 19.11

OVG 2 D 36/09.NE

In der Normenkontrollsache

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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 6. Oktober 2011

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,

den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Jannasch und

die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke

beschlossen:

Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulas-

sung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsge-

richts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 17. Februar

2011 wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfah-

rens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der

Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-

deverfahren auf 20 000 € festgesetzt.

G r ü n d e :

Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte Beschwerde des Antragstel-

lers hat keinen Erfolg.

1. Die Frage, „welche Voraussetzungen gegeben sein müssen, um von der

Einhaltung des Koppelungsgebots gem. § 12 Abs. 1 BauGB ausgehen zu kön-

nen“ (Beschwerdebegründung S. 4 - 7), stellt sich in der Allgemeinheit, in der

der Antragsteller sie formuliert, nicht; sie bedarf der Präzisierung. Auf der

Grundlage der Sachverhaltsfeststellungen des Normenkontrollgerichts stellt

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sich nur die Frage, ob es für die Wirksamkeit eines vorhabenbezogenen Be-

bauungsplans genügt, dass im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses ein binden-

des Angebot des Vorhabenträgers in einem ausgearbeiteten Durchführungsver-

trag vorliegt, dessen Zustandekommen allein noch davon abhängt, dass der

Gemeinderat den Bürgermeister zur Annahme dieses Angebots ermächtigt und

der Bürgermeister diese Annahme sodann durch seine Unterschrift erklärt.

Denn zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses lag eine Ausfertigung des

Durchführungsvertrags mit verbindlichen Unterschriften für die Beigeladene und

den Flächeneigentümer vor (UA S. 24). Nach Auffassung des Normenkontroll-

gerichts reichte diese materielle Einigung zwischen den Vertragsparteien zur

Erfüllung der Anforderungen des § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB aus, weil das förm-

liche Zustandekommen des Durchführungsvertrags nur noch von der Zustim-

mungsentscheidung des Rats abhängig gewesen sei. Der Rat der Antragsgeg-

nerin sei aufgrund des bindenden Vertragsangebots der Beigeladenen und des

Flächeneigentümers auch dazu in der Lage gewesen, zunächst über den sei-

nem Inhalt nach feststehenden Durchführungsvertrag zu beschließen und den

Bürgermeister zu dessen Unterzeichnung zu ermächtigen sowie hernach seine

Abwägungsentscheidung auf einer - durch den Inhalt des Durchführungsver-

trags eindeutig umrissenen - bestimmten Entscheidungsgrundlage zu treffen.

Die so präzisierte Frage lässt sich indes, ohne dass es der Durchführung eines

Revisionsverfahrens bedürfte, auf der Grundlage des Gesetzes mit dem Nor-

menkontrollgericht bejahen. Ein vorhabenbezogener Bebauungsplan setzt vor-

aus, dass die Gemeinde mit dem Vorhabenträger einen Durchführungsvertrag

geschlossen hat (Urteil vom 18. September 2003 - BVerwG 4 CN 3.02 -

BVerwGE 119, 45 <52>): Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann die Gemeinde

durch einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan die Zulässigkeit von Vorha-

ben bestimmen, wenn der Vorhabenträger auf der Grundlage eines mit der

Gemeinde abgestimmten Plans zur Durchführung der Vorhaben und der Er-

schließungsmaßnahmen (Vorhaben- und Erschließungsplan) bereit und in der

Lage ist und sich zur Durchführung innerhalb einer bestimmten Frist und zur

Tragung der Planungs- und Erschließungskosten ganz oder teilweise vor dem

Beschluss nach § 10 Abs. 1 BauGB verpflichtet (Durchführungsvertrag). Der

Durchführungsvertrag ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag zwischen der Ge-

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meinde und dem Vorhabenträger. Er bedarf der Schriftform und muss zum

Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vorliegen, damit die Gemeinde bei ihrer

Abwägungsentscheidung Klarheit über sämtliche mit dem Vorhaben zusam-

menhängende Fragen hat und gewährleistet ist, dass der Vorhabenträger auf

der Grundlage des von ihm vorgelegten Plans bereit und in der Lage ist, die

Maßnahme innerhalb einer bestimmten Frist durchzuführen. Diesen Anforde-

rungen wird jedenfalls dann genügt, wenn zum Zeitpunkt des Satzungsbe-

schlusses ein schriftlicher Vertrag vorliegt, der vom Vorhabenträger und - wie

hier, weil keine Personenidentität besteht - vom Eigentümer unterschrieben ist,

und das förmliche Zustandekommen des Durchführungsvertrags nur noch von

der Zustimmungsentscheidung der Gemeindevertretung abhängt (vgl. dazu

auch VGH München, Urteil vom 24. Juli 2001 - 1 N 00.1574 - NVwZ-RR 2002,

260 <262>; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB,

Stand Juni 2011, § 12 Rn. 96 a.E.), mit der der Bürgermeister zur schriftlichen

Annahme des Angebots ermächtigt wird. In diesem Fall steht der Inhalt des

Durchführungsvertrags auch von Seiten der Gemeinde verbindlich fest und bil-

det die nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB vorausgesetzte verlässliche Grundlage

zur Beurteilung des Realisierungsangebots bei der Entscheidung über den

vorhabenbezogenen Bebauungsplan. Unter diesen Umständen wäre es unan-

gemessen, das Vorliegen eines schriftlichen Vertrages i.S.d. § 12 Abs. 1 Satz 1

BauGB allein daran scheitern zu lassen, dass der Bürgermeister die Zustim-

mungsentscheidung des Rats erst nach Satzungsbeschluss vollzogen hat

(ebenso VGH Mannheim, Urteil vom 29. April 2009 - 8 S 639/08 - BRS 74

Nr. 237 S. 1077).

2. Der Vortrag des Antragstellers unter 3. (Beschwerdebegründung S. 7 - 11)

rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision.

2.1 Die Frage, „ob, inwieweit und unter welchen Umständen eine nachträgliche

Änderung bzw. Neufassung des Durchführungsvertrages ohne Änderung des

vorhabenbezogenen Bebauungsplanes zulässig sind“ (Beschwerdebegründung

S. 7), stellt sich nicht in dieser Allgemeinheit. Wie sich der Beschwerdebegrün-

dung entnehmen lässt, wendet sich der Antragsteller mit dieser Rüge gegen die

Auffassung des Normenkontrollgerichts, dass auch jenseits der Fallgestaltung

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des § 12 Abs. 3a BauGB Neufassungen oder Änderungen des Durchführungs-

vertrags ohne Auswirkung auf den Bestand des einmal wirksam in Kraft getre-

tenen Bebauungsplans grundsätzlich möglich seien.

Unabhängig davon, ob der Vortrag den Darlegungsanforderungen gemäß § 133

Abs. 3 Satz 3 VwGO genügt, bedarf es nicht erst der Durchführung eines Revi-

sionsverfahrens, um festzustellen, dass die im Beschluss des Senats vom

23. Juni 2003 - BVerwG 4 BN 7.03 - (BRS 66 Nr. 22) genannten Grundsätze

zur Zulässigkeit nachträglicher Ergänzungen des Durchführungsvertrags auch

nach Einfügung des § 12 Abs. 3a BauGB gelten. Mit § 12 Abs. 3a BauGB wird

lediglich der Anwendungsbereich des Durchführungsvertrags erweitert. Die Vor-

schrift soll es ermöglichen, in dem vorhabenbezogenen Bebauungsplan für den

Bereich des Vorhaben- und Erschließungsplans eine bauliche oder sonstige

Nutzung auch allgemein festzusetzen, namentlich durch Festsetzung eines

Baugebiets nach der Baunutzungsverordnung (BTDrucks 16/2496, S. 12), was

andernfalls nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB unzulässig wäre.

2.2 Die Frage, „ob bei Ergänzung oder Neufassung des Durchführungsvertra-

ges, wodurch die Grundzüge der Planung infrage gestellt werden, sich die Un-

wirksamkeit des Bebauungsplanes ergibt“ (Beschwerdebegründung S. 11), be-

ruht auf Annahmen, von denen das Normenkontrollgericht nicht ausgegangen

ist.

Das Normenkontrollgericht ist - in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung

des Senats - davon ausgegangen, dass die Grenze für eine Neufassung oder

nachträgliche Änderung eines Durchführungsvertrags allerdings überschritten

werde, wenn die Neufassung oder Änderung die Grundzüge der Planung be-

rührt und die Planung als Ganzes in Frage stelle (UA S. 30), und hat - im Rah-

men des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB - ausführlich dargelegt, dass der Durchfüh-

rungsvertrag 2011 die Planungskonzeption, auf der die Test- und Präsentati-

onsstrecke fuße, in ihren Grundzügen unangetastet lasse und sich die Durch-

führungsverpflichtung der Beigeladenen durch den Durchführungsvertrag 2011

nur unwesentlich verändere (UA S. 38 f.). Nach der auf der Auslegung des Ver-

trages beruhenden Sachverhaltswürdigung des Normenkontrollgerichts kann

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also keine Rede davon sein, dass durch den Durchführungsvertrag 2011 die

Grundzüge der Planung in Frage gestellt würden.

2.3 Die unter Bezugnahme auf den Beschluss des Senats vom 23. Juni 2003

- BVerwG 4 BN 7.03 - (a.a.O.) erhobene Divergenzrüge (Beschwerdebegrün-

dung S. 10) scheitert schon daran, dass der Antragsteller zwar eine Passage

aus dem genannten Beschluss zitiert, aber keinen Rechtssatz aus der ange-

fochtenen Entscheidung benennt, der hierzu in Widerspruch stünde. Mit dem

Einwand, das Normenkontrollgericht habe die Frage, ob Grundzüge der Pla-

nung berührt werden, erst im Kontext der städtebaulichen Erforderlichkeit ge-

mäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB geprüft, wird ein Rechtssatzwiderspruch eben-

falls nicht aufgezeigt.

3. Die unter 4. der Beschwerdebegründung erhobene Divergenzrüge, mit der

der Antragsteller eine Abweichung vom Urteil des Senats vom 18. September

2003 - BVerwG 4 CN 3.02 - (a.a.O.) geltend macht (Beschwerdebegründung

S. 11 - 14), genügt nicht den Darlegungsanforderungen gemäß § 133 Abs. 3

Satz 3 VwGO und beruht im Übrigen wiederum auf der von den Feststellungen

des Normenkontrollgerichts nicht gedeckten Behauptung, das Vorhaben, wel-

ches Grundlage des Durchführungsvertrags 2011 sei, sei nicht identisch mit

dem ursprünglichen Vorhaben (Beschwerdebegründung S. 12).

Die des Weiteren unter 4. der Beschwerdebegründung erhobenen Grundsatz-

rügen zur Zulässigkeit von Abweichungen und zur Anwendbarkeit des § 31

Abs. 2 BauGB bei vorhabenbezogenen Bebauungsplänen (Beschwerdebe-

gründung S. 13) beruhen ebenfalls auf Annahmen, von denen das Normenkon-

trollgericht nicht ausgegangen ist.

Das Normenkontrollgericht hat nicht angenommen, dass - wie der Antragsteller

vorträgt - „bereits bei Abschluss des Durchführungsvertrages … feststeht, dass

das Vorhaben nur verwirklicht werden kann, wenn von bestimmten Festsetzun-

gen, die der Vorhabenträger selbst mit der planenden Gemeinde ‚vereinbart’

hat, befreit wird …“. Es hat vielmehr lediglich darauf hingewiesen, dass es auf

die städtebauliche Erforderlichkeit des Plans ohne Einfluss sei, ob die Beigela-

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dene im Rahmen des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens

einzelne Befreiungen nach § 31 Abs. 2 BauGB von den Festsetzungen des

vorhabenbezogenen Bebauungsplans beantrage, und zudem deutlich gemacht,

dass die vom Antragsteller genannte „Anlage 2“ lediglich eine informatorische

Darstellung beinhalte, mithin - entgegen der Auffassung des Antragstellers -

nicht Bestandteil des Vertrages sei. Im Übrigen hat der Senat in dem bereits

genannten Beschluss vom 23. Juni 2003 (a.a.O. S. 142) darauf hingewiesen,

dass die Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB entfällt, wenn die

Abweichung vom Bebauungsplan die Grundzüge der Planung berührt.

4. Mit dem Vortrag unter 5. (Beschwerdebegründung S. 14), unter 6. (Be-

schwerdebegründung S. 14 - 16), unter 7. (Beschwerdebegründung S. 17 - 18)

und unter 8. (Beschwerdebegründung S. 18 - 19) macht der Antragsteller ledig-

lich nach Art einer Berufungsbegründung geltend, die Änderung des Durchfüh-

rungsvertrags mache eine Änderung des zugrunde liegenden vorhabenbezoge-

nen Bebauungsplans notwendig, und wiederholt seinen Einwand, der Durchfüh-

rungsvertrag selbst stelle bereits die Notwendigkeit zahlreicher Abweichungen

dar, so dass es an der Kongruenz von Durchführungsvertrag und Bebauungs-

plan fehle; daher sei der angefochtene Bebauungsplan entgegen der Auffas-

sung des Normenkontrollgerichts unwirksam.

Grundsätzlicher Klärungsbedarf wird damit nicht aufgezeigt. Der Antragsteller

nimmt nicht zur Kenntnis, dass nach den bindenden Feststellungen des Nor-

menkontrollgerichts das in § 3 des Durchführungsvertrags 2008 beschriebene,

von der Durchführungsverpflichtung umfasste Vorhaben mit seinen darin ent-

haltenen Anlagenteilen in wesentlicher Hinsicht mit der textlichen Festsetzung

Ziffer 1 Abs. 2 des vorhabenbezogenen Bebauungsplans übereinstimmt bezie-

hungsweise sich innerhalb der Bandbreite der aufgrund dieser Festsetzung zu-

lässigen Nutzungen bewegt (UA S. 26) und dass die Beschreibung des Vorha-

bens in § 3 des Durchführungsvertrags 2011 mit derjenigen in § 3 des Durch-

führungsvertrags 2008 übereinstimmt (UA S. 39).

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Die unter 6. (Beschwerdebegründung S. 16) darüber hinaus behauptete Abwei-

chung genügt nicht ansatzweise den Darlegungsanforderungen gemäß § 133

Abs. 3 Satz 3 VwGO.

Soweit unter 8. (Beschwerdebegründung S. 18) auch gefragt wird, ob „weitere“

Nutzungen überhaupt nachrichtlich dargestellt werden können, wird nicht be-

achtet, dass die Auffassung des Normenkontrollgerichts, wonach der vorha-

benbezogene Bebauungsplan bei objektiver Betrachtung keinen Hubschrauber-

landeplatz (als notwendigen Anlagenbestandteil mit Durchführungsverpflich-

tung) festsetze, sondern diesen lediglich nachrichtlich darstelle, auf der Ausle-

gung des Bebauungsplans beruht und damit irrevisibles Landesrecht betrifft.

5. Mit dem Vortrag unter 9. (Beschwerdebegründung S. 19 - 21) fragt der An-

tragsteller nach dem Umfang der gemeindlichen Ermittlungspflichten im Fall der

Planung in eine objektive Befreiungslage aus artenschutzrechtlichen Gründen

und macht geltend, das Normenkontrollgericht habe anstelle der Gemeinde die

Abwägung vorgenommen, was gegen eine Entscheidung des Bundesverwal-

tungsgerichts verstoße, wonach die Gemeinde diese Tätigkeit selbst zu erfüllen

habe.

Ein Zulassungsgrund wird mit diesem Vortrag nicht aufgezeigt. Das Normen-

kontrollgericht stützt sich ausdrücklich auf die vom Antragsteller in Bezug ge-

nommene Entscheidung des Senats, wonach es dem Plangeber obliegt, im

Verfahren der Planaufstellung vorausschauend zu ermitteln und zu beurteilen,

ob die vorgesehenen Festsetzungen auf überwindbare artenschutzrechtliche

Hindernisse treffen würden (Beschluss vom 25. August 1997 - BVerwG 4 NB

12.97 - Buchholz 406.11 § 6 BauGB Nr. 7 S. 4 f.), und attestiert der Antrags-

gegnerin sodann bei der gerichtlichen Überprüfung, sie habe nach Auswertung

der ihr vorliegenden naturschutzfachlichen Erkenntnisse davon ausgehen dür-

fen, dass überwiegende Gründe des Gemeinwohls die Befreiung erforderten

(UA S. 61). Unter diesen Umständen kann keine Rede davon sein, dass das

Normenkontrollgericht die Prüfung der Gemeinde durch eine eigene Abwägung

ersetzt hätte.

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6. Bei dem Vortrag unter 10. (Beschwerdebegründung S. 21 - 22) erschließt

sich dem Senat nicht, auf welchen Zulassungsgrund sich der Antragsteller beru-

fen will. Soweit er auf die Feststellung des Normenkontrollgerichts verweist, die

Antragsgegnerin wolle eine Nachnutzung einer ehemals militärisch genutzten

Konversionsfläche erreichen, die anderweitig nur schwerlich einer realisierbaren

Nachnutzung zugeführt werden könnte, und dabei zugleich die regionale Wirt-

schaft und Infrastruktur stärken (UA S. 62), erhebt er lediglich den Einwand,

eine anderweitig realisierbare Nutzung sei sehr wohl vorhanden (Beschwerde-

begründung S. 22). Soweit der Antragsteller rügt, die Antragsgegnerin habe

„vorhandene Alternativen“ zu prüfen gehabt (Beschwerdebegründung S. 22),

erschöpft sich der Vortrag in einem Verweis auf seine Ausführungen unter 9.

der Beschwerdebegründung. Unabhängig davon setzt sich der Antragsteller

auch nicht mit den Ausführungen des Normenkontrollgerichts zu Art. 16 Abs. 1

FFH-RL auseinander, dass sich der Vorhabenträger nicht auf eine Alternativlö-

sung habe verweisen lassen müssen (UA S. 66).

7. Unter 11. (Beschwerdebegründung S. 22 - 24) formuliert der Antragsteller

zwar als Frage, „welchen Umfang das gemeindliche Prüfprogramm haben

muss, wenn ausweislich der ihr vorliegenden Unterlagen … ein Verstoß gegen

Art. 12 FFH-RL offensichtlich ist …“. Abgesehen davon, dass das Normenkon-

trollgericht nicht festgestellt hat, dass ein Verstoß „offensichtlich“ ist, wiederholt

der Antragsteller aber nur erneut den Vorwurf, das Gericht habe die Entschei-

dung des Plangebers „ersetzt“. Der Vorwurf, das Normenkontrollgericht habe

verkannt, dass sich aus den Unterlagen keine Rechtfertigung für die Annahme

ergebe, dass die Planung den Erhaltungszustand der lokalen Populationen per-

spektivisch im Ergebnis nicht (weiter) verschlechtern werde, erschöpft sich in

einem Angriff auf die tatrichterliche Sachverhaltswürdigung.

8. Auch die unter 12. (Beschwerdebegründung S. 24 - 31) aufgeworfenen Fra-

gen zielen im Wesentlichen nach Art einer Berufungsbegründung nur auf die

Würdigung im Einzelfall. Soweit der Antragsteller fragt, „was denn ein zwingen-

der Grund des überwiegenden öffentlichen Interesses wirtschaftlicher Art im

Sinne von Art. 16 Abs. 1c FFH-RL sein kann“ (Beschwerdebegründung S. 25),

fehlt es zudem an jeglicher Auseinandersetzung mit der vom Normenkontrollge-

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richt in Bezug genommenen Rechtsprechung und der Darlegung, dass diese

Rechtsprechung aus Anlass des vorliegenden Falls einer Weiterentwicklung

bedürfe. Ob nach diesen Grundsätzen ein zwingender Grund des überwiegen-

den öffentlichen Interesses vorliegt, beurteilt sich nach den Gegebenheiten des

konkreten Einzelfalls. Soweit der Antragsteller nach dem Anwendungsbereich

der 18. BImSchV fragt (Beschwerdebegründung S. 27 f.), erschöpft sich der

Vortrag in dem Vorwurf, die Auffassung des Normenkontrollgerichts, die Test-

und Präsentationsstrecke sei keine Sportanlage, die der Sportanlagenlärm-

schutzverordnung (18. BImSchV) unterliege, sei unzutreffend. Die Frage, „ob

bei der Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplanes planbedingte

Konflikte mit Blick auf den Lärm vollständig ungelöst und einem nachfolgenden

Genehmigungsverfahren überlassen bleiben dürfen“ (Beschwerdebegründung

S. 29), beruht zudem auf Annahmen, von denen das Normenkontrollgericht

nicht ausgegangen ist. Das Normenkontrollgericht hat nicht festgestellt, dass

Lärmkonflikte „vollständig ungelöst“ geblieben sind. Es hat vielmehr dargelegt,

dass nicht ersichtlich sei, dass der zugelassene „Normalbetrieb“ der Test- und

Präsentationsstrecke unzumutbare Geräuschimmissionen herbeiführe (UA

S. 78) und hinsichtlich des „Sonderbetriebs“ unter Bezugnahme auf die Berech-

nungen des Lärmgutachtens ausgeführt, dass (Detail-)Festlegungen des (Ge-

räusch-)Immissionsschutzes in Anbetracht dessen, ohne dass dabei die Grund-

sätze der Planung berührt und verändert würden, dem immissionsschutzrechtli-

chen Genehmigungsverfahren vorbehalten bleiben könnten (UA S. 80). Soweit

der Antragsteller auf die mit Schriftsatz vom 23. August 2011 vorgelegte

1. Teilgenehmigung verweist und ein erhebliches Abwägungsdefizit geltend

macht, verkennt er, dass nach den Feststellungen des Normenkontrollgerichts

der „Sonderbetrieb“ gerade nicht - wie gerügt wird - „den Schwerpunkt der An-

lage setzen soll“. Die Frage, „in welchem Umfang Modifizierungen … vorge-

nommen werden können, ohne dass die … Festsetzung leer läuft“ (Beschwer-

debegründung S. 30), reduziert sich auf den Vorwurf, der Vorhabenträger ka-

schiere in Wirklichkeit, was er auf der Anlage durchzuführen beabsichtige. Klä-

rungsbedarf wird mit alldem nicht aufgezeigt.

9. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO,

die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG. Die Beigela-

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dene hat zwar einen Antrag gestellt, auf eine eigenständige Begründung jedoch

verzichtet und lediglich auf den Vortrag der Antragsgegnerin verwiesen. Unter

diesen Umständen entspricht es nicht der Billigkeit, dem Antragsteller die au-

ßergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen.

Prof. Dr. Rubel

Dr. Jannasch

Dr. Bumke