Urteil des BVerwG, Az. 4 BN 19.11

Bebauungsplan, Zustandekommen, Anwendungsbereich, Genehmigungsverfahren
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 4 BN 19.11
OVG 2 D 36/09.NE
In der Normenkontrollsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 6. Oktober 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Jannasch und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke
beschlossen:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulas-
sung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsge-
richts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 17. Februar
2011 wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfah-
rens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der
Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 20 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte Beschwerde des Antragstel-
lers hat keinen Erfolg.
1. Die Frage, „welche Voraussetzungen gegeben sein müssen, um von der
Einhaltung des Koppelungsgebots gem. § 12 Abs. 1 BauGB ausgehen zu kön-
nen“ (Beschwerdebegründung S. 4 - 7), stellt sich in der Allgemeinheit, in der
der Antragsteller sie formuliert, nicht; sie bedarf der Präzisierung. Auf der
Grundlage der Sachverhaltsfeststellungen des Normenkontrollgerichts stellt
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sich nur die Frage, ob es für die Wirksamkeit eines vorhabenbezogenen Be-
bauungsplans genügt, dass im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses ein binden-
des Angebot des Vorhabenträgers in einem ausgearbeiteten Durchführungsver-
trag vorliegt, dessen Zustandekommen allein noch davon abhängt, dass der
Gemeinderat den Bürgermeister zur Annahme dieses Angebots ermächtigt und
der Bürgermeister diese Annahme sodann durch seine Unterschrift erklärt.
Denn zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses lag eine Ausfertigung des
Durchführungsvertrags mit verbindlichen Unterschriften für die Beigeladene und
den Flächeneigentümer vor (UA S. 24). Nach Auffassung des Normenkontroll-
gerichts reichte diese materielle Einigung zwischen den Vertragsparteien zur
Erfüllung der Anforderungen des § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB aus, weil das förm-
liche Zustandekommen des Durchführungsvertrags nur noch von der Zustim-
mungsentscheidung des Rats abhängig gewesen sei. Der Rat der Antragsgeg-
nerin sei aufgrund des bindenden Vertragsangebots der Beigeladenen und des
Flächeneigentümers auch dazu in der Lage gewesen, zunächst über den sei-
nem Inhalt nach feststehenden Durchführungsvertrag zu beschließen und den
Bürgermeister zu dessen Unterzeichnung zu ermächtigen sowie hernach seine
Abwägungsentscheidung auf einer - durch den Inhalt des Durchführungsver-
trags eindeutig umrissenen - bestimmten Entscheidungsgrundlage zu treffen.
Die so präzisierte Frage lässt sich indes, ohne dass es der Durchführung eines
Revisionsverfahrens bedürfte, auf der Grundlage des Gesetzes mit dem Nor-
menkontrollgericht bejahen. Ein vorhabenbezogener Bebauungsplan setzt vor-
aus, dass die Gemeinde mit dem Vorhabenträger einen Durchführungsvertrag
geschlossen hat (Urteil vom 18. September 2003 - BVerwG 4 CN 3.02 -
BVerwGE 119, 45 <52>): Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann die Gemeinde
durch einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan die Zulässigkeit von Vorha-
ben bestimmen, wenn der Vorhabenträger auf der Grundlage eines mit der
Gemeinde abgestimmten Plans zur Durchführung der Vorhaben und der Er-
schließungsmaßnahmen (Vorhaben- und Erschließungsplan) bereit und in der
Lage ist und sich zur Durchführung innerhalb einer bestimmten Frist und zur
Tragung der Planungs- und Erschließungskosten ganz oder teilweise vor dem
Beschluss nach § 10 Abs. 1 BauGB verpflichtet (Durchführungsvertrag). Der
Durchführungsvertrag ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag zwischen der Ge-
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meinde und dem Vorhabenträger. Er bedarf der Schriftform und muss zum
Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vorliegen, damit die Gemeinde bei ihrer
Abwägungsentscheidung Klarheit über sämtliche mit dem Vorhaben zusam-
menhängende Fragen hat und gewährleistet ist, dass der Vorhabenträger auf
der Grundlage des von ihm vorgelegten Plans bereit und in der Lage ist, die
Maßnahme innerhalb einer bestimmten Frist durchzuführen. Diesen Anforde-
rungen wird jedenfalls dann genügt, wenn zum Zeitpunkt des Satzungsbe-
schlusses ein schriftlicher Vertrag vorliegt, der vom Vorhabenträger und - wie
hier, weil keine Personenidentität besteht - vom Eigentümer unterschrieben ist,
und das förmliche Zustandekommen des Durchführungsvertrags nur noch von
der Zustimmungsentscheidung der Gemeindevertretung abhängt (vgl. dazu
auch VGH München, Urteil vom 24. Juli 2001 - 1 N 00.1574 - NVwZ-RR 2002,
260 <262>; Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB,
Stand Juni 2011, § 12 Rn. 96 a.E.), mit der der Bürgermeister zur schriftlichen
Annahme des Angebots ermächtigt wird. In diesem Fall steht der Inhalt des
Durchführungsvertrags auch von Seiten der Gemeinde verbindlich fest und bil-
det die nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB vorausgesetzte verlässliche Grundlage
zur Beurteilung des Realisierungsangebots bei der Entscheidung über den
vorhabenbezogenen Bebauungsplan. Unter diesen Umständen wäre es unan-
gemessen, das Vorliegen eines schriftlichen Vertrages i.S.d. § 12 Abs. 1 Satz 1
BauGB allein daran scheitern zu lassen, dass der Bürgermeister die Zustim-
mungsentscheidung des Rats erst nach Satzungsbeschluss vollzogen hat
(ebenso VGH Mannheim, Urteil vom 29. April 2009 - 8 S 639/08 - BRS 74
Nr. 237 S. 1077).
2. Der Vortrag des Antragstellers unter 3. (Beschwerdebegründung S. 7 - 11)
rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision.
2.1 Die Frage, „ob, inwieweit und unter welchen Umständen eine nachträgliche
Änderung bzw. Neufassung des Durchführungsvertrages ohne Änderung des
vorhabenbezogenen Bebauungsplanes zulässig sind“ (Beschwerdebegründung
S. 7), stellt sich nicht in dieser Allgemeinheit. Wie sich der Beschwerdebegrün-
dung entnehmen lässt, wendet sich der Antragsteller mit dieser Rüge gegen die
Auffassung des Normenkontrollgerichts, dass auch jenseits der Fallgestaltung
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des § 12 Abs. 3a BauGB Neufassungen oder Änderungen des Durchführungs-
vertrags ohne Auswirkung auf den Bestand des einmal wirksam in Kraft getre-
tenen Bebauungsplans grundsätzlich möglich seien.
Unabhängig davon, ob der Vortrag den Darlegungsanforderungen gemäß § 133
Abs. 3 Satz 3 VwGO genügt, bedarf es nicht erst der Durchführung eines Revi-
sionsverfahrens, um festzustellen, dass die im Beschluss des Senats vom
23. Juni 2003 - BVerwG 4 BN 7.03 - (BRS 66 Nr. 22) genannten Grundsätze
zur Zulässigkeit nachträglicher Ergänzungen des Durchführungsvertrags auch
nach Einfügung des § 12 Abs. 3a BauGB gelten. Mit § 12 Abs. 3a BauGB wird
lediglich der Anwendungsbereich des Durchführungsvertrags erweitert. Die Vor-
schrift soll es ermöglichen, in dem vorhabenbezogenen Bebauungsplan für den
Bereich des Vorhaben- und Erschließungsplans eine bauliche oder sonstige
Nutzung auch allgemein festzusetzen, namentlich durch Festsetzung eines
Baugebiets nach der Baunutzungsverordnung (BTDrucks 16/2496, S. 12), was
andernfalls nach § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB unzulässig wäre.
2.2 Die Frage, „ob bei Ergänzung oder Neufassung des Durchführungsvertra-
ges, wodurch die Grundzüge der Planung infrage gestellt werden, sich die Un-
wirksamkeit des Bebauungsplanes ergibt“ (Beschwerdebegründung S. 11), be-
ruht auf Annahmen, von denen das Normenkontrollgericht nicht ausgegangen
ist.
Das Normenkontrollgericht ist - in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung
des Senats - davon ausgegangen, dass die Grenze für eine Neufassung oder
nachträgliche Änderung eines Durchführungsvertrags allerdings überschritten
werde, wenn die Neufassung oder Änderung die Grundzüge der Planung be-
rührt und die Planung als Ganzes in Frage stelle (UA S. 30), und hat - im Rah-
men des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB - ausführlich dargelegt, dass der Durchfüh-
rungsvertrag 2011 die Planungskonzeption, auf der die Test- und Präsentati-
onsstrecke fuße, in ihren Grundzügen unangetastet lasse und sich die Durch-
führungsverpflichtung der Beigeladenen durch den Durchführungsvertrag 2011
nur unwesentlich verändere (UA S. 38 f.). Nach der auf der Auslegung des Ver-
trages beruhenden Sachverhaltswürdigung des Normenkontrollgerichts kann
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also keine Rede davon sein, dass durch den Durchführungsvertrag 2011 die
Grundzüge der Planung in Frage gestellt würden.
2.3 Die unter Bezugnahme auf den Beschluss des Senats vom 23. Juni 2003
- BVerwG 4 BN 7.03 - (a.a.O.) erhobene Divergenzrüge (Beschwerdebegrün-
dung S. 10) scheitert schon daran, dass der Antragsteller zwar eine Passage
aus dem genannten Beschluss zitiert, aber keinen Rechtssatz aus der ange-
fochtenen Entscheidung benennt, der hierzu in Widerspruch stünde. Mit dem
Einwand, das Normenkontrollgericht habe die Frage, ob Grundzüge der Pla-
nung berührt werden, erst im Kontext der städtebaulichen Erforderlichkeit ge-
mäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB geprüft, wird ein Rechtssatzwiderspruch eben-
falls nicht aufgezeigt.
3. Die unter 4. der Beschwerdebegründung erhobene Divergenzrüge, mit der
der Antragsteller eine Abweichung vom Urteil des Senats vom 18. September
2003 - BVerwG 4 CN 3.02 - (a.a.O.) geltend macht (Beschwerdebegründung
S. 11 - 14), genügt nicht den Darlegungsanforderungen gemäß § 133 Abs. 3
Satz 3 VwGO und beruht im Übrigen wiederum auf der von den Feststellungen
des Normenkontrollgerichts nicht gedeckten Behauptung, das Vorhaben, wel-
ches Grundlage des Durchführungsvertrags 2011 sei, sei nicht identisch mit
dem ursprünglichen Vorhaben (Beschwerdebegründung S. 12).
Die des Weiteren unter 4. der Beschwerdebegründung erhobenen Grundsatz-
rügen zur Zulässigkeit von Abweichungen und zur Anwendbarkeit des § 31
Abs. 2 BauGB bei vorhabenbezogenen Bebauungsplänen (Beschwerdebe-
gründung S. 13) beruhen ebenfalls auf Annahmen, von denen das Normenkon-
trollgericht nicht ausgegangen ist.
Das Normenkontrollgericht hat nicht angenommen, dass - wie der Antragsteller
vorträgt - „bereits bei Abschluss des Durchführungsvertrages … feststeht, dass
das Vorhaben nur verwirklicht werden kann, wenn von bestimmten Festsetzun-
gen, die der Vorhabenträger selbst mit der planenden Gemeinde ‚vereinbart’
hat, befreit wird …“. Es hat vielmehr lediglich darauf hingewiesen, dass es auf
die städtebauliche Erforderlichkeit des Plans ohne Einfluss sei, ob die Beigela-
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dene im Rahmen des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens
einzelne Befreiungen nach § 31 Abs. 2 BauGB von den Festsetzungen des
vorhabenbezogenen Bebauungsplans beantrage, und zudem deutlich gemacht,
dass die vom Antragsteller genannte „Anlage 2“ lediglich eine informatorische
Darstellung beinhalte, mithin - entgegen der Auffassung des Antragstellers -
nicht Bestandteil des Vertrages sei. Im Übrigen hat der Senat in dem bereits
genannten Beschluss vom 23. Juni 2003 (a.a.O. S. 142) darauf hingewiesen,
dass die Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB entfällt, wenn die
Abweichung vom Bebauungsplan die Grundzüge der Planung berührt.
4. Mit dem Vortrag unter 5. (Beschwerdebegründung S. 14), unter 6. (Be-
schwerdebegründung S. 14 - 16), unter 7. (Beschwerdebegründung S. 17 - 18)
und unter 8. (Beschwerdebegründung S. 18 - 19) macht der Antragsteller ledig-
lich nach Art einer Berufungsbegründung geltend, die Änderung des Durchfüh-
rungsvertrags mache eine Änderung des zugrunde liegenden vorhabenbezoge-
nen Bebauungsplans notwendig, und wiederholt seinen Einwand, der Durchfüh-
rungsvertrag selbst stelle bereits die Notwendigkeit zahlreicher Abweichungen
dar, so dass es an der Kongruenz von Durchführungsvertrag und Bebauungs-
plan fehle; daher sei der angefochtene Bebauungsplan entgegen der Auffas-
sung des Normenkontrollgerichts unwirksam.
Grundsätzlicher Klärungsbedarf wird damit nicht aufgezeigt. Der Antragsteller
nimmt nicht zur Kenntnis, dass nach den bindenden Feststellungen des Nor-
menkontrollgerichts das in § 3 des Durchführungsvertrags 2008 beschriebene,
von der Durchführungsverpflichtung umfasste Vorhaben mit seinen darin ent-
haltenen Anlagenteilen in wesentlicher Hinsicht mit der textlichen Festsetzung
Ziffer 1 Abs. 2 des vorhabenbezogenen Bebauungsplans übereinstimmt bezie-
hungsweise sich innerhalb der Bandbreite der aufgrund dieser Festsetzung zu-
lässigen Nutzungen bewegt (UA S. 26) und dass die Beschreibung des Vorha-
bens in § 3 des Durchführungsvertrags 2011 mit derjenigen in § 3 des Durch-
führungsvertrags 2008 übereinstimmt (UA S. 39).
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Die unter 6. (Beschwerdebegründung S. 16) darüber hinaus behauptete Abwei-
chung genügt nicht ansatzweise den Darlegungsanforderungen gemäß § 133
Abs. 3 Satz 3 VwGO.
Soweit unter 8. (Beschwerdebegründung S. 18) auch gefragt wird, ob „weitere“
Nutzungen überhaupt nachrichtlich dargestellt werden können, wird nicht be-
achtet, dass die Auffassung des Normenkontrollgerichts, wonach der vorha-
benbezogene Bebauungsplan bei objektiver Betrachtung keinen Hubschrauber-
landeplatz (als notwendigen Anlagenbestandteil mit Durchführungsverpflich-
tung) festsetze, sondern diesen lediglich nachrichtlich darstelle, auf der Ausle-
gung des Bebauungsplans beruht und damit irrevisibles Landesrecht betrifft.
5. Mit dem Vortrag unter 9. (Beschwerdebegründung S. 19 - 21) fragt der An-
tragsteller nach dem Umfang der gemeindlichen Ermittlungspflichten im Fall der
Planung in eine objektive Befreiungslage aus artenschutzrechtlichen Gründen
und macht geltend, das Normenkontrollgericht habe anstelle der Gemeinde die
Abwägung vorgenommen, was gegen eine Entscheidung des Bundesverwal-
tungsgerichts verstoße, wonach die Gemeinde diese Tätigkeit selbst zu erfüllen
habe.
Ein Zulassungsgrund wird mit diesem Vortrag nicht aufgezeigt. Das Normen-
kontrollgericht stützt sich ausdrücklich auf die vom Antragsteller in Bezug ge-
nommene Entscheidung des Senats, wonach es dem Plangeber obliegt, im
Verfahren der Planaufstellung vorausschauend zu ermitteln und zu beurteilen,
ob die vorgesehenen Festsetzungen auf überwindbare artenschutzrechtliche
Hindernisse treffen würden (Beschluss vom 25. August 1997 - BVerwG 4 NB
12.97 - Buchholz 406.11 § 6 BauGB Nr. 7 S. 4 f.), und attestiert der Antrags-
gegnerin sodann bei der gerichtlichen Überprüfung, sie habe nach Auswertung
der ihr vorliegenden naturschutzfachlichen Erkenntnisse davon ausgehen dür-
fen, dass überwiegende Gründe des Gemeinwohls die Befreiung erforderten
(UA S. 61). Unter diesen Umständen kann keine Rede davon sein, dass das
Normenkontrollgericht die Prüfung der Gemeinde durch eine eigene Abwägung
ersetzt hätte.
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6. Bei dem Vortrag unter 10. (Beschwerdebegründung S. 21 - 22) erschließt
sich dem Senat nicht, auf welchen Zulassungsgrund sich der Antragsteller beru-
fen will. Soweit er auf die Feststellung des Normenkontrollgerichts verweist, die
Antragsgegnerin wolle eine Nachnutzung einer ehemals militärisch genutzten
Konversionsfläche erreichen, die anderweitig nur schwerlich einer realisierbaren
Nachnutzung zugeführt werden könnte, und dabei zugleich die regionale Wirt-
schaft und Infrastruktur stärken (UA S. 62), erhebt er lediglich den Einwand,
eine anderweitig realisierbare Nutzung sei sehr wohl vorhanden (Beschwerde-
begründung S. 22). Soweit der Antragsteller rügt, die Antragsgegnerin habe
„vorhandene Alternativen“ zu prüfen gehabt (Beschwerdebegründung S. 22),
erschöpft sich der Vortrag in einem Verweis auf seine Ausführungen unter 9.
der Beschwerdebegründung. Unabhängig davon setzt sich der Antragsteller
auch nicht mit den Ausführungen des Normenkontrollgerichts zu Art. 16 Abs. 1
FFH-RL auseinander, dass sich der Vorhabenträger nicht auf eine Alternativlö-
sung habe verweisen lassen müssen (UA S. 66).
7. Unter 11. (Beschwerdebegründung S. 22 - 24) formuliert der Antragsteller
zwar als Frage, „welchen Umfang das gemeindliche Prüfprogramm haben
muss, wenn ausweislich der ihr vorliegenden Unterlagen … ein Verstoß gegen
Art. 12 FFH-RL offensichtlich ist …“. Abgesehen davon, dass das Normenkon-
trollgericht nicht festgestellt hat, dass ein Verstoß „offensichtlich“ ist, wiederholt
der Antragsteller aber nur erneut den Vorwurf, das Gericht habe die Entschei-
dung des Plangebers „ersetzt“. Der Vorwurf, das Normenkontrollgericht habe
verkannt, dass sich aus den Unterlagen keine Rechtfertigung für die Annahme
ergebe, dass die Planung den Erhaltungszustand der lokalen Populationen per-
spektivisch im Ergebnis nicht (weiter) verschlechtern werde, erschöpft sich in
einem Angriff auf die tatrichterliche Sachverhaltswürdigung.
8. Auch die unter 12. (Beschwerdebegründung S. 24 - 31) aufgeworfenen Fra-
gen zielen im Wesentlichen nach Art einer Berufungsbegründung nur auf die
Würdigung im Einzelfall. Soweit der Antragsteller fragt, „was denn ein zwingen-
der Grund des überwiegenden öffentlichen Interesses wirtschaftlicher Art im
Sinne von Art. 16 Abs. 1c FFH-RL sein kann“ (Beschwerdebegründung S. 25),
fehlt es zudem an jeglicher Auseinandersetzung mit der vom Normenkontrollge-
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richt in Bezug genommenen Rechtsprechung und der Darlegung, dass diese
Rechtsprechung aus Anlass des vorliegenden Falls einer Weiterentwicklung
bedürfe. Ob nach diesen Grundsätzen ein zwingender Grund des überwiegen-
den öffentlichen Interesses vorliegt, beurteilt sich nach den Gegebenheiten des
konkreten Einzelfalls. Soweit der Antragsteller nach dem Anwendungsbereich
der 18. BImSchV fragt (Beschwerdebegründung S. 27 f.), erschöpft sich der
Vortrag in dem Vorwurf, die Auffassung des Normenkontrollgerichts, die Test-
und Präsentationsstrecke sei keine Sportanlage, die der Sportanlagenlärm-
schutzverordnung (18. BImSchV) unterliege, sei unzutreffend. Die Frage, „ob
bei der Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplanes planbedingte
Konflikte mit Blick auf den Lärm vollständig ungelöst und einem nachfolgenden
Genehmigungsverfahren überlassen bleiben dürfen“ (Beschwerdebegründung
S. 29), beruht zudem auf Annahmen, von denen das Normenkontrollgericht
nicht ausgegangen ist. Das Normenkontrollgericht hat nicht festgestellt, dass
Lärmkonflikte „vollständig ungelöst“ geblieben sind. Es hat vielmehr dargelegt,
dass nicht ersichtlich sei, dass der zugelassene „Normalbetrieb“ der Test- und
Präsentationsstrecke unzumutbare Geräuschimmissionen herbeiführe (UA
S. 78) und hinsichtlich des „Sonderbetriebs“ unter Bezugnahme auf die Berech-
nungen des Lärmgutachtens ausgeführt, dass (Detail-)Festlegungen des (Ge-
räusch-)Immissionsschutzes in Anbetracht dessen, ohne dass dabei die Grund-
sätze der Planung berührt und verändert würden, dem immissionsschutzrechtli-
chen Genehmigungsverfahren vorbehalten bleiben könnten (UA S. 80). Soweit
der Antragsteller auf die mit Schriftsatz vom 23. August 2011 vorgelegte
1. Teilgenehmigung verweist und ein erhebliches Abwägungsdefizit geltend
macht, verkennt er, dass nach den Feststellungen des Normenkontrollgerichts
der „Sonderbetrieb“ gerade nicht - wie gerügt wird - „den Schwerpunkt der An-
lage setzen soll“. Die Frage, „in welchem Umfang Modifizierungen … vorge-
nommen werden können, ohne dass die … Festsetzung leer läuft“ (Beschwer-
debegründung S. 30), reduziert sich auf den Vorwurf, der Vorhabenträger ka-
schiere in Wirklichkeit, was er auf der Anlage durchzuführen beabsichtige. Klä-
rungsbedarf wird mit alldem nicht aufgezeigt.
9. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO,
die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG. Die Beigela-
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dene hat zwar einen Antrag gestellt, auf eine eigenständige Begründung jedoch
verzichtet und lediglich auf den Vortrag der Antragsgegnerin verwiesen. Unter
diesen Umständen entspricht es nicht der Billigkeit, dem Antragsteller die au-
ßergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Jannasch
Dr. Bumke