Urteil des BVerwG vom 25.06.2007

Gemeinde, Raumordnung, Normenkontrolle, Bebauungsplan

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 4 BN 17.07

VGH 3 N 841/06

In der Normenkontrollsache

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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 25. Juni 2007

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Paetow

und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rojahn und Gatz

beschlossen:

Die Beschwerde der Antragstellerinnen gegen die Nicht-

zulassung der Revision in dem Urteil des Hessischen Ver-

waltungsgerichtshofs vom 8. Februar 2007 wird zurück-

gewiesen.

Von den Kosten des Beschwerdeverfahrens tragen die

Antragstellerin zu 1 die Hälfte und die Antragstellerinnen

zu 2 bis 4 je ein Sechstel.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-

deverfahren auf 120 000 € festgesetzt.

G r ü n d e :

Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO gestützte Beschwerde bleibt erfolglos.

Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht.

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1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Antrag-

stellerinnen beimessen.

1.1 Die mit der Beschwerde aufgeworfene Frage, „ob außerhalb des Plange-

biets liegende Gewerbebetreibende und Eigentümer antragsbefugt i.S.d. § 47

Abs. 2 VwGO sind“, zielt auf die Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 1, die

außerhalb des angegriffenen Bebauungsplans (mit der Festsetzung eines Son-

dergebiets für einen Lebensmittelsupermarkt) einen Einkaufsmarkt betreibt,

sowie auf die Antragsbefugnis der Antragstellerinnen zu 2 und 3, die Eigentü-

merinnen des Grundstücks sind, auf dem die Antragstellerin zu 1 ihren Markt

betreibt.

Die aufgeworfene Frage kann nicht zur Zulassung der Revision führen, weil sie

für das Normenkontrollgericht nicht entscheidungserheblich gewesen ist. Das

Normenkontrollgericht hat offengelassen, ob die Antragstellerinnen zu 1 bis 3

antragsbefugt sind. Es hat die Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 4 bejaht.

und über die Antragsbefugnis der Antragstellerinnen zu 1 bis 3 nicht entschie-

den, weil es den Normenkontrollantrag insgesamt jedenfalls für unbegründet

gehalten hat. Eine die Entscheidung der Vorinstanz nicht tragende Begründung

kann die Zulassung der Revision wegen rechtsgrundsätzlicher Bedeutung nicht

rechtfertigen (vgl. Beschluss vom 21. September 1993 - BVerwG 2 B 109.93 -

Buchholz 310 § 137 VwGO Nr. 181 m.w.N.).

1.2 Die Beschwerde möchte ferner rechtsgrundsätzlich geklärt wissen, „ob eine

Gemeinde bei der Aufstellung von Bebauungsplänen eine drohende Existenz-

vernichtung vorhandener Betriebe berücksichtigen muss“. Die Fragestellung ist

auf den von der Antragstellerin zu 1 betriebenen Einkaufsmarkt zugeschnitten.

Sie wäre in einem Revisionsverfahren nicht klärungsfähig, da sie einen Sach-

verhalt zugrunde legt, den das Normenkontrollgericht nicht festgestellt hat. Die

Vorinstanz gelangt auf der Grundlage ihrer Sachverhaltswürdigung zu dem Er-

gebnis, dass der Einkaufsmarkt der Antragstellerin zu 1 die Funktion eines

Vollversorgers für die motorisierte Kundschaft aus Linden, Gießen und be-

nachbarten Gemeinden innehabe, sich die Funktion eines Nahversorgers we-

gen der beträchtlichen Entfernung zu den Ortskernen von Großen-Linden und

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Leihgestern aber auf die Stadtteile Forst und Mühlberg beschränke. Den von

der Antragstellerin zu 1 befürchteten Kaufkraftabzug und ruinösen Wettbewerb

durch die Ansiedlung eines Nahversorgers in zentraler Lage zwischen den

Stadtteilen Großen-Linden und Leihgestern habe die Antragsgegnerin ange-

sichts der überörtlichen Bedeutung des Einkaufsmarkts der Antragstellerin zu 1

mit 7 500 m

Verkaufsfläche nicht „überzubewerten“ brauchen (UA S. 13 f.).

Eine dem Einkaufsmarkt der Antragstellerin zu 1 „drohende Existenzvernich-

tung“ hat das Normenkontrollgericht also nicht festgestellt. Die hierzu erhobe-

nen Verfahrensrügen bleiben erfolglos (vgl. unten 3.).

1.3 Die Beschwerde wirft ferner als grundsätzlich klärungsbedürftig die Frage

auf, „ob im Rahmen einer Normenkontrolle gegen einen Bebauungsplan Ent-

scheidungen der Regionalen Planungsversammlung oder ihrer Ausschüsse

inzidenter geprüft werden können“. Die Frage zielt auf die Ansicht des Normen-

kontrollgerichts, der angegriffene Bebauungsplan stehe in Einklang mit dem

Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB. Die Vorinstanz hat hierzu ausgeführt,

dass der streitgegenständlichen Planung Ziele des Regionalplans Mittelhessen

2001 (StAnz. S. 2190) entgegenstünden, von denen jedoch eine Abweichung

auf der Grundlage von § 12 HLPG zugelassen worden sei. Aus den von der

Vorinstanz in Bezug genommenen Verwaltungsakten ergibt sich, dass das Re-

gierungspräsidium Gießen als obere Landesplanungsbehörde auf der Grundla-

ge eines Beschlusses der Regionalversammlung (Haupt- und Planungsaus-

schuss) mit Entscheidung vom 5. März 2003 auf den Antrag der Antragsgegne-

rin die Abweichung vom Regionalplan Mittelhessen 2001 „zwecks bauleitplane-

rischer Ausweisung eines Sondergebietes für die Errichtung eines Lebensmit-

telmarktes mit einer Verkaufsfläche von max. 1 250 m

im Südosten des Stadt-

teils Großen-Linden“ unter bestimmten Maßgaben zugelassen hat. Nach den

Feststellungen des Normenkontrollgerichts ist diese mit einer Rechtsbehelfsbe-

lehrung versehene Entscheidung bestandskräftig geworden.

Die Grundsatzrüge bleibt erfolglos. Die aufgeworfene Frage kann auf der

Grundlage des Gesetzes und der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge-

richts ohne weiteres beantwortet werden. Der Klärung in einem Revisionsver-

fahren bedarf es daher nicht.

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Die Überprüfung einer bestandskräftigen Abweichungsentscheidung im Rah-

men der Normenkontrolle eines Bebauungsplans scheidet angesichts der von

dieser Entscheidung ausgehenden Bindungswirkung aus. Die Bestandskraft der

Abweichungsentscheidung wirkt zwar nur im Verwaltungsrechtsverhältnis

zwischen der Gemeinde, die die Abweichung beantragt hat (hier: die Antrags-

gegnerin), und der entscheidenden Behörde (hier: obere Landesplanungsbe-

hörde). Darüber hinaus greift jedoch die Tatbestandswirkung der Entscheidung.

Das folgt aus Art. 20 Abs. 3 GG und § 43 VwVfG. Danach ist ein (rechtswirk-

samer) Verwaltungsakt grundsätzlich von allen Staatsorganen zu beachten und

ihren Entscheidungen als gegeben zugrunde zu legen. Das gilt auch für rechts-

förmliche, rechtsbehelfsfähige Abweichungsentscheidungen in einem Zielab-

weichungsverfahren i.S.v. § 11 ROG. Im vorliegenden Streitfall hat die obere

Landesplanungsbehörde die rechtlichen Voraussetzungen einer Abweichung

vom Regionalplan geprüft und bejaht. Sie hat das Planvorhaben aus raumord-

nungsrechtlicher Sicht „freigegeben“. Ein inhaltlicher Widerspruch zwischen

Bebauungsplan und Zielen der Regionalplanung besteht danach nicht mehr.

Über die Tatbestandswirkung der bestandskräftigen Abweichungsentscheidung

hätte sich das Normenkontrollgericht nicht hinwegsetzen dürfen (vgl. Senatsur-

teil vom 30. Januar 2003 - BVerwG 4 CN 14.01 - BVerwGE 117, 351 <354 f.>

- zur Tatbestandswirkung einer landschaftsschutzrechtlichen Ausnahmege-

nehmigung im Rahmen der prinzipalen Normenkontrolle eines Bebauungs-

plans).

Dieses Ergebnis folgt auch aus Wortlaut, Sinn und Zweck des § 1 Abs. 4

BauGB, nach dem die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen

sind. Die Anpassungspflicht der Gemeinden setzt das Bestehen von Zielen der

Raumordnung (§ 3 Nr. 2 ROG) voraus. Der Regelungszweck des § 1 Abs. 4

BauGB besteht in der „Gewährleistung materieller Konkordanz“ zwischen der

übergeordneten Landesplanung und der gemeindlichen Bauleitplanung (Urteil

vom 17. September 2003 - BVerwG 4 C 14.01 - BVerwGE 119, 25 <39>). Die

Anpassungspflicht der Gemeinde rechtfertigt sich daraus, dass die Ziele der

Raumordnung grundsätzlich keine unmittelbare bodenrechtliche Wirkung ent-

falten, und daher regelmäßig der planerischen Umsetzung durch nachgeordne-

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te Planungsträger bedürfen, um ihren Ordnungs- und Entwicklungsauftrag auch

gegenüber dem einzelnen Raumnutzer erfüllen zu können. Bebauungspläne

dürfen den Zielen der Raumordnung daher nicht widersprechen. Raumordneri-

sche Zielvorgaben können eine Anpassungspflicht der Gemeinde nach § 1

Abs. 4 BauGB nur auslösen, wenn sie hinreichend bestimmt (jedenfalls aber

bestimmbar) und rechtmäßig sind. Aus diesem Grund können sie im Rahmen

einer prinzipalen Normenkontrolle von Bebauungsplänen Gegenstand einer

Inzidentüberprüfung sein (vgl. Urteil vom 17. September 2003 - BVerwG 4 C

14.01 - a.a.O., S. 40 f.). Dabei wird geprüft, ob der Bebauungsplan das Anpas-

sungsgebot erfüllt. Fehlt eine steuernde Zielvorgabe der Raumordnung, kann

die in § 1 Abs. 4 BauGB normierte Anpassungspflicht der Gemeinde von vorn-

herein nicht zum Zuge kommen. In einem solchen Fall stellt sich die Frage nach

der Zielkonformität des Bebauungsplans nicht. § 1 Abs. 4 BauGB rechtfertigt es

nicht, im Rahmen der Normenkontrolle eines Bebauungsplans die Entscheidung

der Raumplanungsbehörde, von einer Zielaussage abzusehen, inzident zu

überprüfen. Nichts anderes kann in dem Fall gelten, in dem wie hier die

Bindungskraft raumordnerischer Zielvorgaben auf Antrag einer Gemeinde im

Wege einer Abweichungsentscheidung nachträglich punktuell eingeschränkt

(„zurückgenommen“) wird.

1.4 Die Frage, „inwieweit § 1a BauGB eine konkrete Bestimmung der Wertigkeit

von Ausgleichsflächen und exakte parzellenscharfe Zuordnung zu einer Ein-

griffsmaßnahme vorschreibt“, wäre in einem Revisionsverfahren nicht klärungs-

bedürftig, weil sie - wie sich aus dem Beschwerdevorbringen ergibt - auf be-

sondere Umstände des vorliegenden Streitfalls zugeschnitten ist und nicht in

verallgemeinerungsfähiger Weise geklärt werden könnte. Der Sache nach greift

die Beschwerde die vorinstanzliche Sachverhaltswürdigung und Rechtsanwen-

dung an. Eine solche Entscheidungskritik kann die grundsätzliche Bedeutung

einer Rechtssache nicht begründen.

1.5 Die von der Beschwerde formulierte Frage, „ob eine Bauleitplanung, die zu

einem erkennbaren Überangebot an Verkaufsflächen führt, eine städtebauliche

Unordnung schafft und damit gegen § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB verstößt“, wäre in

einem Revisionsverfahren nicht klärungsfähig, da sie einen Sachverhalt

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zugrunde legt, den das Normenkontrollgericht nicht festgestellt hat. Der Sache

nach richtet sich auch diese Grundsatzrüge gegen die tatrichterliche Sachver-

haltswürdigung, ohne einen rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf darzulegen.

2. Die erhobenen Divergenzrügen genügen nicht den Darlegungsanforderungen

(§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Eine die Revision eröffnende Divergenz (§ 132

Abs. 2 Nr. 2 VwGO) setzt voraus, dass die Vorinstanz in Anwendung derselben

Rechtsvorschrift mit einem seine Entscheidung tragenden abstrakten

Rechtssatz von einem in der genannten Entscheidung des Bundesverwal-

tungsgerichts aufgestellten ebensolchen (abstrakten) Rechtssatz abgewichen

ist (stRspr). Die Beschwerde zeigt keinen Rechtssatz des angegriffenen Nor-

menkontrollurteils auf, der einem entscheidungstragenden Rechtssatz im Se-

natsbeschluss vom 20. November 1995 - BVerwG 4 NB 23.94 - (Buchholz

406.11 § 1 BauGB Nr. 87) widerspricht. Entsprechendes gilt für die gerügte

Abweichung vom Urteil vom 17. September 2003 - BVerwG 4 C 14.01 -

(BVerwGE 119, 25).

3. Die erhobenen Verfahrensrügen greifen nicht durch.

3.1 Eine Verletzung der Grundsätze richterlicher Beweiswürdigung und Über-

zeugungsbildung (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) ist nicht schlüssig dargelegt. Die

Kritik an der vorinstanzlichen Auffassung zur Nahversorgungsfunktion und zur

überörtlichen Bedeutung des Einkaufsmarkts der Antragstellerin zu 1 stellen

sich lediglich als Angriff auf die sachliche Richtigkeit des angefochtenen Urteils

dar. Sie setzt der Sachverhaltswürdigung des Normenkontrollgerichts eigene,

abweichende Einschätzungen entgegen. Damit kann ein Verstoß gegen § 108

Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht dargetan werden.

3.2 Die erhobene Aufklärungsrüge (§ 86 Abs. 1 VwGO) betreffend die Notwen-

digkeit eines weiteren Einkaufsmarkts und die Befürchtung eines ruinösen

Wettbewerbs muss erfolglos bleiben, weil die Beschwerde nicht substantiiert

darlegt, dass das Normenkontrollgericht auf der Grundlage der in den Urteils-

gründen wörtlich wiedergegebenen Planbegründung der Antragsgegnerin An-

lass hätte sehen müssen, in der von der Beschwerde bezeichneten Richtung

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weiter zu ermitteln. Die Vorinstanz macht die Planbegründung zur Grundlage

ihrer Abwägungskontrolle und entnimmt ihr, dass die Antragsgegnerin planeri-

schen Handlungsbedarf sehen durfte. Die Beschwerde fordert weitere Aufklä-

rungsmaßnahmen, weil sie die Schlussfolgerungen des Normenkontrollgerichts

nicht teilt. Sie legt aber nicht dar, dass sich der Vorinstanz auf der Grundlage

ihres Kontrollmaßstabes weitere Ermittlungen aufdrängen mussten. Die in die-

sem Zusammenhang gerügte Verletzung von § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO ge-

nügt ebenfalls nicht den Darlegungsanforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3

VwGO. Von einer weiteren Begründung sieht der Senat ab, da sie nicht geeig-

net ist, zur Klärung der Voraussetzungen beizutragen, unter denen eine Revisi-

on zuzulassen ist (§ 133 Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 VwGO).

3.3 Der Vorwurf der Beschwerde, das Normenkontrollurteil sei i.S.v. § 138 Nr. 6

VwGO nicht mit Gründen versehen, geht fehl. Der absolute Revisionsgrund der

fehlenden Urteilsbegründung liegt nicht schon dann vor, wenn die Gründe des

vorinstanzlichen Urteils nach Ansicht des unterlegenen Beteiligten inhaltlich

unrichtig oder unvollständig sind. Lediglich Urteilsgründe, die unter keinem

denkbaren Gesichtspunkt geeignet sind, den Urteilstenor zu tragen und deshalb

einen groben Formmangel darstellen, erfüllen die Voraussetzungen des § 138

Nr. 6 VwGO (Beschluss vom 25. Februar 2000 - BVerwG 9 B 77.00 - Buchholz

402.240 § 53 AuslG Nr. 31; Beschluss vom 5. Juni 1998 - BVerwG 9 B 412.98 -

Buchholz 310 § 138 Ziff. 6 VwGO Nr. 32 = NJW 1998, 3290; Beschluss vom

13. Juni 1988 - BVerwG 4 C 4.88 - Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 80; stRspr).

Eine Urteilsbegründung ist also nicht schon dann unzureichend, wenn sie nicht

alle Gründe wiedergibt, die für die richterliche Überzeugung leitend gewesen

sein mögen. Unschädlich ist auch, wenn einzelne Einwendungen, die nach

Ansicht des Gerichts für die Entscheidung unerheblich sind, übergangen

werden. Ein Begründungsdefizit i.S.v. § 138 Nr. 6 VwGO zeigt die Beschwerde

nicht auf. Sie rügt nur die sachliche Fehlerhaftigkeit des Normenkontrollgerichts.

Das genügt zur Darlegung des absoluten Revisionsgrundes in § 138 Nr. 6

VwGO nicht.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestset-

zung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.

Dr. Paetow Prof. Dr. Rojahn Gatz