Urteil des BVerwG vom 03.08.2011
Bestimmtheit, Konzept, Mangel, Entziehen
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 4 BN 15.11
OVG 1 C 10320/09
In der Normenkontrollsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 3. August 2011
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Jannasch und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke
beschlossen:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulas-
sung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungs-
gerichts Rheinland-Pfalz vom 15. November 2010 wird zu-
rückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdever-
fahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der
Beigeladenen, die diese selbst trägt.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 60 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte Beschwerde der Antragstelle-
rin hat keinen Erfolg.
1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Antrag-
stellerin beimisst.
1.1 Mit der zur Reichweite der Tatbestandswirkung einer anderweitigen behörd-
lichen Entscheidung (hier: Zielabweichungsbescheid) aufgeworfenen Frage
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(Beschwerdebegründung S. 13 - 16) wirft die Antragstellerin dem Oberverwal-
tungsgericht vor, es habe trotz Kenntnis der fehlenden Bestandskraft des zwei-
ten Zielabweichungsbescheids vom 14. September 2010 diesem Bescheid volle
Bindungs- bzw. Tatbestandswirkung beigemessen. Die Antragstellerin zeigt
indes nicht auf, dass das Oberverwaltungsgericht seine Entscheidung maßgeb-
lich mit der Bestandskraft des zweiten Zielabweichungsbescheids begründet
hätte.
Das Oberverwaltungsgericht hat ausgeführt, mit den Zielabweichungsbeschei-
den vom 7. November 2006 und 14. September 2010 sei eine verbindliche Ab-
weichung vom Integrationsgebot des LEP III und LEP IV sowie des RROP MW
gewährt worden; die Frage der Rechtmäßigkeit der Zielabweichungsentschei-
dungen könne indessen angesichts der von diesen Entscheidungen ausgehen-
den Bindungswirkung im vorliegenden Verfahren nicht mehr im Rahmen einer
Inzidentprüfung zum Gegenstand gemacht werden. Aus der Begründung er-
schließt sich, dass das Oberverwaltungsgericht davon ausgeht, dass dem Ziel-
abweichungsbescheid vom 14. September 2010 kein über den Bescheid vom
7. November 2006 hinausgehender eigenständiger Regelungsgehalt hinsicht-
lich der Abweichung vom Integrationsgebot zukommt. Dass das Oberverwal-
tungsgericht von einer „Fortgeltung“ des Zielabweichungsbescheids vom
7. November 2006 ausgeht, mithin der Zielabweichungsbescheid vom
14. September 2010 lediglich der geänderten Fassung des LEP IV Rechnung
trägt, belegt insbesondere der Hinweis, dass sich diese Frage nicht im Hinblick
auf das Beeinträchtigungsverbot stelle, weil der Bescheid vom 7. November
2006 insoweit keine Tatbestandswirkung entfalte. Unabhängig davon setzt sich
die Antragstellerin nicht damit auseinander, dass das Integrationsgebot - wie
der Senat mit Urteil vom 5. November 2009 - BVerwG 4 C 3.09 - (BVerwGE
135, 209 Rn. 14) angemerkt hat - ihr nach der Auslegung des Oberverwal-
tungsgerichts unstreitig keine subjektiven Rechte vermittelt, so dass eine An-
fechtungsklage insoweit schon an der Zulässigkeit scheitert. Unter diesen Um-
ständen genügt es nicht, lediglich darauf hinzuweisen, dass eine Klage anhän-
gig sei.
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Im Zusammenhang mit dem Beeinträchtigungsverbot, das auch dem Schutz der
hierdurch begünstigten benachbarten zentralen Orte diene, verneint das Ober-
verwaltungsgericht dagegen - unter Bezugnahme auf das Urteil des Senats
vom 5. November 2009 - ausdrücklich eine Tatbestandswirkung des Zielabwei-
chungsbescheids vom 7. November 2006 und weist darauf hin, dass sich die
Frage der Fortgeltung für das LEP IV von vornherein nicht stelle und daher eine
umfassende Überprüfbarkeit im Rahmen des Normenkontrollverfahrens anzu-
nehmen sei. Auf den von der Antragstellerin angefochtenen Zielabweichungs-
bescheid vom 14. September 2010 kommt es insoweit nicht an.
1.2 Mit der Grundsatzrüge, die im Kern auf die Frage zielt, ob „… eine Beurtei-
lung der schädlichen Auswirkungen einer Planung nicht mehr ausschließlich
oder ganz überwiegend am Maßstab der zu erwartenden Umsatzumverteilung
vorgenommen werden kann, sondern zwingend auch andere Parameter und
Umstände herangezogen werden müssen“ (Beschwerdebegründung S. 16 -
23), zeigt die Antragstellerin keinen Klärungsbedarf auf.
Kaufkraftabflüsse sind geeignet, die städtebaulich relevanten schädlichen Aus-
wirkungen eines Vorhabens zu konkretisieren (Urteil vom 17. Dezember 2009
- BVerwG 4 C 2.08 - BVerwGE 136, 10 Rn. 14; Beschluss vom 22. Dezember
2009 - BVerwG 4 B 25.09 - ZfBR 2010, 269 <270 f.>). In der Rechtsprechung
des Senats ist geklärt, dass Marktgutachten eine taugliche Methode sind, um
den durch das Vorhaben bedingten voraussichtlichen Kaufkraftabfluss anhand
von branchenspezifischen Erfahrungswerten zur üblichen Flächenproduktivität
zu prognostizieren (Urteile vom 17. Dezember 2009 a.a.O. und vom
11. Oktober 2007 - BVerwG 4 C 7.07 - BVerwGE 129, 307 Rn. 18, 21). Es gibt
zwar auch andere Methoden, die sich im Einzelfall unter Berücksichtigung der
konkreten örtlichen Gegebenheiten als geeignet erweisen können, um zu beur-
teilen, ob die ökonomischen Fernwirkungen eines Vorhabens die Funktionsfä-
higkeit eines zentralen Versorgungsbereichs beeinträchtigen können. Die Ent-
scheidung, anhand welcher Methode ein voraussichtlicher Kaufkraftabfluss
prognostisch ermittelt wird, obliegt aber grundsätzlich dem Tatsachengericht.
Ebenso ist es allein Aufgabe des Tatsachengerichts festzustellen, ob ein Ver-
träglichkeitsgutachten zur Bestimmung der interkommunalen Auswirkungen
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eines Einzelhandelsvorhabens verwertbar ist. Dass diese Grundsätze einer
Fortentwicklung bedürften, zeigt die Antragstellerin auch mit ihrem Hinweis auf
§ 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB und dessen Verhältnis zu § 1 Abs. 7 BauGB nicht auf.
Ihr Vortrag reduziert sich auf den Vorwurf, ungeachtet der Obersätze, die das
Gericht anführe, beschränke sich dessen „Gesamtbetrachtung“ auf die Frage
der konkreten Ermittlung und Bewertung der durch die Planung zu erwartenden
Umsatzumverteilung; andere städtebauliche Belange würden nicht berücksich-
tigt. Der Sache nach greift sie lediglich die ausführlich begründete Einschätzung
des Oberverwaltungsgerichts an, das von einer - wenn auch nur mit Einschrän-
kungen versehenen - grundsätzlichen Nachvollziehbarkeit der absatzwirtschaft-
lichen Auswirkungen bei einer Gesamtbetrachtung der vorliegenden Gutachten
und anderen Erkenntnisquellen ausgegangen ist (UA S. 39).
1.3 Die Fragen, mit denen die Antragstellerin klären lassen will, ob auch erheb-
liche Umsatzumverteilungen von mehr als 10% bezogen auf einzelne Branchen
(Sortimente) die Annahme schädlicher Auswirkungen zu begründen vermag
(Beschwerdebegründung S. 23 - 26), entziehen sich rechtsgrundsätzlicher Klä-
rung.
Die städtebaulichen Auswirkungen eines prognostizierten Kaufkraftabflusses zu
beurteilen, ist den Tatsachengerichten überlassen (vgl. auch Beschlüsse vom
28. Dezember 2005 - BVerwG 4 BN 40.05 - Buchholz 406.11 § 1 BauGB
Nr. 123 Rn. 19 und vom 22. Dezember 2009 a.a.O.). Es ist eine Frage der tat-
richterlichen Würdigung im Einzelfall, ob - wie vom Oberverwaltungsgericht an-
genommen (UA S. 43 f.) - ungeachtet einer Überschreitung der 10%-Grenze in
bestimmten Teilsortimenten im Rahmen der Gesamtbetrachtung davon auszu-
gehen ist, dass die Auswirkungen sich noch im zumutbaren Bereich bewegen
und den Betrieben im Bereich der Antragstellerin sowie dieser selbst hinrei-
chende Möglichkeiten der Standortentwicklung bleiben.
1.4 Die Frage,
ob es mit Blick auf eine aktuelle Planung rechtfehlerfrei ist,
bei der Beurteilung der Berücksichtigung der Belange von
Nachbargemeinden gemäß § 2 Abs. 2 BauGB eine künfti-
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ge Planung mangels prüfbaren Planungsstandes unbe-
rücksichtigt zu lassen, wenn diese künftige Planung vom
Plangeber selbst im Rahmen seiner Abwägung sowie zum
Zwecke der Begründung einer Zielabweichung untrennbar
mit einer aktuellen Planung verknüpft wurde (Beschwer-
debegründung S. 26 - 31),
beruht zum Teil auf Annahmen, von denen das Oberverwaltungsgericht nicht
ausgegangen ist und erweist sich im Übrigen nicht als entscheidungserheblich.
Dass die im sog. bipolaren Konzept avisierte künftige Planung vom Plangeber
selbst im Rahmen seiner Abwägung untrennbar mit der aktuellen, hier ange-
fochtenen Planung verknüpft wurde, hat das Oberverwaltungsgericht nicht fest-
gestellt. Es hat vielmehr ausgeführt, dass das bipolare Konzept im Bebauungs-
planverfahren erörtert und eine spätere Berücksichtigung in Aussicht gestellt
worden sei. Die sukzessive Betrachtungsweise stelle jedenfalls vorliegend kei-
nen relevanten Abwägungsfehler dar, weil die angebliche zweite Säule des bi-
polaren Konzepts keinen solchen Grad erreicht habe, dass sie bereits in diesem
Stadium eine Zusammenrechnung beider Projekte rechtfertigen würde. Das
Oberverwaltungsgericht stellt also nicht in Abrede, dass eine Einbeziehung von
verschiedenen Vorhaben grundsätzlich geboten sein kann (UA S. 46). Wie auch
das Oberverwaltungsgericht angemerkt hat, kann die Frage, ob eine kumulative
oder sukzessive Betrachtungsweise geboten ist, indessen nicht allgemeingültig
beantwortet werden. Unabhängig davon hat der Senat die Auffassung gebilligt,
dass künftige Ansiedlungen jedenfalls dann nicht von der Prognose der Um-
satzumverteilung erfasst werden können, wenn es keine konkret geplanten
Vorhaben gebe (Urteil vom 29. April 2010 - BVerwG 4 CN 3.08 - ZfBR 2010,
575 <576>; BVerwGE 137, 38). Der Sache nach
greift die Antragstellerin letztlich nur im Gewande der Grundsatzrüge die Auf-
fassung des Oberverwaltungsgerichts an, dass im vorliegenden Fall die künftige
Planung mangels Verfestigung habe unberücksichtigt bleiben dürfen. Soweit die
Antragstellerin auf die Grundsätze der Konfliktverlagerung verweist, scheint sie
von der Annahme geleitet zu sein, die Antragsgegnerin könne vom bipolaren
Konzept keinen Abstand nehmen (Beschwerdebegründung S. 30). Sie blendet
dabei aus, dass nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts der spätere
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Zielabweichungsbescheid vom 14. September 2010 für die Abwägung nicht
maßgeblich ist (UA S. 46 f.).
1.5 Die Frage:
„Gehört die Berücksichtigung der Belange nach § 2 Abs. 2
Satz 2 BauGB ... zum Abwägungsprogramm nach § 1
Abs. 7 BauGB, u.a. mit der Folge der Anwendbarkeit des
§ 214 Abs. 3 BauGB, oder fallen diese Belange - entspre-
chend der höchstrichterlichen Rechtsprechung zur (objek-
tiven) Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB - aus
dem Abwägungsprogramm der Standortgemeinde her-
aus?“ (Beschwerdebegründung S. 31 - 35)
würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Das Oberverwaltungsge-
richt ist nicht davon ausgegangen, dass die raumordnerische Funktionszuwei-
sung der Antragstellerin als Belang im Rahmen der Abwägung überwunden
worden sei, sondern hat festgestellt, dass die Funktion der Antragstellerin als
Mittelzentrum und mit den Teilfunktionen als Oberzentrum auf der Grundlage
der prognostizierten Umverteilungen nicht nachhaltig beeinträchtigt werde (UA
S. 49).
1.6 Die Frage, ob sich eine Gemeinde auch im Verhältnis zu einer in einem be-
nachbarten Land gelegenen Gemeinde auf ihre raumordnerische Funktionszu-
weisung berufen kann (Beschwerdebegründung S. 35 - 40), würde sich eben-
falls nicht stellen. Die Antragstellerin zeigt nicht auf, dass diese Frage, die das
Oberverwaltungsgericht ausdrücklich offen gelassen hat, entscheidungserheb-
lich wäre. Insoweit wird auf die Ausführungen unter 1.5 verwiesen.
1.7 Die Fragen zur Ergebnisrelevanz i.S.d. § 214 Abs. 1 BauGB (Beschwerde-
begründung S. 41 - 46) entziehen sich rechtsgrundsätzlicher Klärung.
Ob die konkrete Möglichkeit besteht, dass die Planung ohne den Mangel an-
ders ausgefallen wäre, bestimmt sich nach den Umständen des jeweiligen Ein-
zelfalls. Wie das Oberverwaltungsgericht ausgeführt hat, kann die Frage, ob ein
möglicher Einfluss anzunehmen ist, wenn bestimmte Belange methodisch nicht
einwandfrei ermittelt, beschrieben oder bewertet worden sind, von dem Gewicht
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des in Rede stehenden Belangs in der konkreten Situation, aber auch von dem
Maß der verursachten Abweichung bei den der Prognose zugrunde gelegten
Daten abhängen (UA S. 43). Mit Blick auf die ausführliche Begründung kann
auch keine Rede davon sein, dass das Oberverwaltungsgericht nur auf den
Gesichtspunkt der betriebswirtschaftlichen Tragfähigkeit abgestellt hat. Der Sa-
che nach wendet sich die Antragstellerin nur gegen die Einschätzung des
Oberverwaltungsgerichts, die Fehler seien in ihren materiellen Auswirkungen
nicht gravierend genug, um sich auf das Ergebnis des Verfahrens auszuwirken.
1.8 Die Grundsatzrügen zur Bestimmtheit der „FOC-Sortimentsklauseln“, insbe-
sondere des Begriffs „Markenartikel“ (Beschwerdebegründung S. 46 - 52), er-
schöpfen sich in dem Vorwurf, das Oberverwaltungsgericht habe seine Auffas-
sung, dass grundsätzlich eine Überprüfung des Warenangebots möglich sei, so
dass diesen Festsetzungen die Bestimmtheit nicht abgesprochen werden kön-
ne, nicht begründet. Klärungsbedarf wird damit nicht aufgezeigt.
Es ist eine Frage der Auslegung des dem Landesrecht angehörenden Bebau-
ungsplans, ob der Plangeber hinreichend klar zum Ausdruck bringt, welche Re-
gelung mit welchem Inhalt normative Geltung beansprucht und ob sie sich als
vollziehbar erweist (vgl. dazu auch Beschluss vom 9. Februar 2011 - BVerwG
4 BN 43.10 - ZfBR 2011, 374 <375 f.>). Soweit die Antragstellerin geltend
macht, es bestehe ein Bedürfnis für qualifizierte Anforderungen an die Be-
stimmtheit von Sortimentsbeschränkungen bei einem Factory-Outlet-Center
(FOC), scheitert die Rüge an der hinreichenden Darlegung der Entscheidungs-
erheblichkeit, denn nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts könnte ein
Mangel allenfalls zur Unwirksamkeit einzelner Textfestsetzungen führen, nicht
jedoch der Planung insgesamt. Mit dem Einwand, eine Planung ohne Sorti-
mentsbeschränkungen sei mit dem Beeinträchtigungsgebot sowie dem Gebot
der interkommunalen Abstimmung nicht vereinbar, macht die Antragstellerin der
Sache nach nur geltend, dass der Mangel die Planung insgesamt erfasse.
2. Ebenso wenig führen die Verfahrensrügen gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
zur Zulassung der Revision.
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2.1 Die Rüge, das Oberverwaltungsgericht habe es versäumt, zur Höhe der
Umsatzumverteilungen Beweis zu erheben (Beschwerdebegründung S. 52 -
57), scheitert schon daran, dass die Antragstellerin darauf verzichtet hat, einen
Beweisantrag zu stellen. Sie legt auch nicht dar, dass das Oberverwaltungsge-
richt, das von einer - wenn auch nur mit Einschränkungen versehenen - grund-
sätzlichen Nachvollziehbarkeit der absatzwirtschaftlichen Auswirkungen bei ei-
ner Gesamtbetrachtung der vorliegenden Gutachten und anderen Erkenntnis-
quellen ausgeht (UA S. 39), Anlass zu weiterer Sachaufklärung von Amts we-
gen gehabt hätte. Der Einwand, der Hinweis des Oberverwaltungsgerichts auf
das Zahlenwerk im Gutachten J. stelle eine unzulässige Wahrunterstellung dar,
erschöpft sich in Angriffen auf die tatrichterliche Beweiswürdigung. Dass das
Oberverwaltungsgericht Anlass gehabt hätte, an der Verwertbarkeit des Gut-
achtens J. zu zweifeln, zeigt sie nicht auf.
2.2 Der Vorwurf, das Oberverwaltungsgericht habe seine Aufklärungspflicht
gemäß § 86 VwGO auch deswegen verletzt, weil es die Problematik der Aus-
wirkungen der Planung auf die in ihrer Innenstadt befindlichen Magnetbetriebe
ausgeklammert und keine Ermittlungen hierzu veranlasst habe (Beschwerde-
begründung S. 57 - 61), scheitert ebenfalls daran, dass die Antragstellerin dar-
auf verzichtet hat, einen Beweisantrag zu stellen. Der Sache nach wiederholt
die Antragstellerin hier nur den bereits als Grundsatzrüge (unter 1.2) erhobenen
Vorwurf einer unzutreffenden Beweiswürdigung des Oberverwaltungsgerichts.
Ein Verfahrensfehler wird damit nicht aufgezeigt.
2.3 Mit Blick auf den nach Einlegung der Beschwerde ergangenen Beschluss
vom 5. April 2011 zur Berichtigung des Rubrums und den Berichtigungsvermerk
vom 30. März 2011 auf der Sitzungsniederschrift besteht kein Anlass mehr, auf
die von der Antragstellerin erhobene Besetzungsrüge einzugehen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO, die
Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Jannasch
Dr. Bumke
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