Urteil des BVerwG, Az. 4 BN 10.09

Raumordnung, Rechtsnorm, Normenkontrolle, Zugang
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 4 BN 10.09
OVG 2 K 235/06
In der Normenkontrollsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 15. Juni 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Jannasch und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp
beschlossen:
Die Beschwerde der Antragstellerin gegen die Nichtzulas-
sung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsge-
richts des Landes Sachsen-Anhalt vom 11. Dezember
2008 wird zurückgewiesen.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdever-
fahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 10 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
I
Das Oberverwaltungsgericht hat den Normenkontrollantrag der Antragstellerin,
der gegen die Festlegung eines Vorbehaltsgebiets für die Rohstoffgewinnung
(Hartgestein) im Regionalen Entwicklungsplan für die Planungsregion Magde-
burg (REP MD) gerichtet war, als unstatthaft abgelehnt. Die streitgegenständli-
che Festsetzung stelle keine im Rang unter dem Landesrecht stehende
Rechtsvorschrift i.S.v. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO dar; sie habe weder in formeller
noch in materieller Hinsicht Normcharakter (UA S. 7).
II
Die auf die Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte
Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision bleibt ohne Erfolg.
1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Be-
schwerde beimisst.
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Die Beschwerde möchte rechtsgrundsätzlich geklärt wissen,
„ob Festlegungen von besonderem Gewicht eine einge-
schränkte Verbindlichkeit haben, die der Normenkontrolle
unterliegt“.
Diese Frage bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Sie ist auf
der Grundlage der bereits vorhandenen Rechtsprechung ohne Weiteres in dem
vom Oberverwaltungsgericht entschiedenen Sinn zu beantworten. Die Festle-
gung eines Vorbehaltsgebiets in einem nicht förmlich als Rechtsnorm be-
schlossenen oder für verbindlich erklärten Regionalplan ist keine Rechtsvor-
schrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO.
In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass in einem Regionalplan ent-
haltene Ziele der Raumordnung Rechtsvorschriften i.S.d. § 47 Abs. 1 Nr. 2
VwGO sind (Urteil vom 20. November 2003 - BVerwG 4 CN 6.03 - BVerwGE
119, 217). Der Bundesgesetzgeber umschreibt den Begriff der Ziele in § 3 Nr. 2
ROG (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes vom 22. Dezember 2008,
BGBl I S. 2986 - im Folgenden: ROG 2008) einheitlich für die Raumordnung im
Bund und in den Ländern. Danach handelt es sich um verbindliche Vorgaben in
Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger
der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder
zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ord-
nung und Sicherung des Raums. Ziele der Raumordnung sind nach § 4 Abs. 1
ROG/ROG 2008 von öffentlichen Stellen bei ihren raumbedeutsamen Planun-
gen und Maßnahmen zu „beachten“; Bauleitpläne sind gemäß § 1 Abs. 4
BauGB den Zielen der Raumordnung anzupassen. Die Rechtsbindungen, die
Ziele der Raumordnung erzeugen, sind in dem Sinne strikt, dass die Adressa-
ten die Ziele zwar je nach Aussageschärfe konkretisieren und ausgestalten,
sich über sie aber nicht im Wege der Abwägung hinwegsetzen dürfen (Be-
schluss vom 20. August 1992 - BVerwG 4 NB 20.91 - BVerwGE 90, 329; Urteil
vom 20. November 2003 a.a.O. S. 223).
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Durch diesen Verbindlichkeitsanspruch unterscheiden sich Ziele der Raumord-
nung von den Grundsätzen der Raumordnung, die nach § 3 Nr. 3 ROG (§ 3
Abs. 1 Nr. 3 ROG 2008) als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Er-
messensentscheidungen zu dienen bestimmt sind. Sie sind bei raumbedeut-
samen Planungen und Maßnahmen in der Abwägung oder bei der Ermes-
sensausübung nach Maßgabe der dafür geltenden Vorschriften lediglich zu „be-
rücksichtigen“ (§ 4 Abs. 2 ROG/ROG 2008). Mit dieser Zweiteilung stellt der
Gesetzgeber klar, dass Ziele und Grundsätze der Raumordnung unterschiedli-
chen Normierungskategorien zuzuordnen sind (Beschluss vom 17. Juni 2004
- BVerwG 4 BN 5.04 - BRS 67 Nr. 45 ; Beschluss vom 20. August
1992 - BVerwG 4 NB 20.91 - BVerwGE 90, 329).
Grundsätze der Raumordnung, die nicht förmlich als Rechtsverordnung oder
Satzung beschlossen oder für verbindlich erklärt worden sind (vgl. zu einem
solchen Fall VGH München, Urteil vom 22. Januar 2009 - 4 N 08.708 - juris),
sind dagegen keine Rechtsvorschriften i.S.d. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO. Auch
das ergibt sich bereits aus dem Urteil des Senats vom 20. November 2003.
Denn der Senat hat die Sache an die Vorinstanz zur Klärung der Frage zurück-
verwiesen, ob es sich bei den umstrittenen regionalplanerischen Aussagen um
Zielfestlegungen und damit um Rechtsvorschriften handelt, die Gegenstand der
verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle sein können (a.a.O. S. 219). Insoweit
hat er vorausgesetzt, dass die Normenkontrolle nicht statthaft wäre, wenn die
umstrittenen regionalplanerischen Aussagen als bloße Grundsätze der Raum-
ordnung zu qualifizieren sein sollten (so auch Beschluss vom 17. Juni 2004
a.a.O. S. 195 f.).
§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 ROG (§ 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 2 ROG 2008) ordnet Vorbe-
haltsgebiete den Grundsätzen und nicht den Zielen der Raumordnung zu. Nach
dieser Vorschrift können Festlegungen in Raumordnungsplänen auch Gebiete
bezeichnen, in denen bestimmten, raumbedeutsamen Funktionen oder Nut-
zungen bei der Abwägung mit konkurrierenden raumbedeutsamen Nutzungen
besonderes Gewicht beigemessen werden soll (Vorbehaltsgebiete). Vorbe-
haltsgebiete wirken als Gewichtungsvorgaben auf nachfolgende Abwägungs-
oder Ermessensentscheidungen ein und dürfen - anders als Ziele der Raum-
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ordnung - durch öffentliche oder private Belange von höherem Gewicht über-
wunden werden. Auch das ist in der Rechtsprechung des Senats bereits geklärt
(Urteil vom 13. März 2003 - BVerwG 4 C 4.02 - BVerwGE 118, 33 <47 f.>).
Die Gewichtungsvorgabe, die die Festlegung eines Vorbehaltsgebiets von
sonstigen Grundsätzen der Raumordnung unterscheidet, rechtfertigt es nicht,
Vorbehaltsgebiete abweichend von den in der Rechtsprechung entwickelten
Grundsätzen als Rechtsvorschrift i.S.d. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zu qualifizieren
(ebenso Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn. 97). Die Vorga-
be, den im Raumordnungsplan bestimmten Funktionen oder Nutzungen bei der
Abwägung ein besonderes Gewicht beizumessen, ist zwar geeignet, die ge-
meindliche Planungshoheit einzuschränken; das gilt jedoch - in geringerem
Ausmaß - auch für sonstige Grundsätze der Raumordnung. Sie sind - wie be-
reits dargelegt - bei nachfolgenden Abwägungsentscheidungen jedenfalls zu
berücksichtigen. Auch dies ist eine Rechtspflicht; sie erweitert die in die Abwä-
gung einzustellenden Belange. Ob sich der zu berücksichtigende Grundsatz im
Rahmen der Abwägung gegen andere Belange durchsetzt, hängt von der kon-
kreten Planungssituation ab (Beschluss vom 17. Juni 2004 a.a.O. S. 195).
Nichts anderes gilt, wenn der Planungsträger verpflichtet wird, einen bestimm-
ten Belang in der Abwägung nicht nur zu berücksichtigen, sondern ihm ein be-
sonderes Gewicht beizumessen. Auch das besondere Gewicht lässt sich nicht
abstrakt im Voraus bestimmen. Ob der raumbedeutsamen Funktion oder Nut-
zung in einem Vorbehaltsgebiet der Vorrang gegenüber anderen Belangen zu-
kommt, hängt ebenfalls von der konkreten Planungssituation ab. Wegen dieser
Abwägungsoffenheit fehlt auch dem Vorbehaltsgebiet die Verbindlichkeit, die es
rechtfertigt und erfordert, den Begriff der Rechtsvorschrift i.S.d. § 47 Abs. 1
Nr. 2 VwGO auf planerische Festlegungen zu erstrecken, die nicht förmlich als
Rechtsnorm beschlossen oder für verbindlich erklärt worden sind.
Vorbehaltsgebiete in nicht als Rechtsnorm beschlossenen Raumordnungsplä-
nen werden durch diese Auslegung des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nicht der ge-
richtlichen Kontrolle entzogen. Wird das besondere Gewicht der im Raumord-
nungsplan bestimmten Funktion oder Nutzung bei der Entscheidung über die
Zulassung eines Vorhabens berücksichtigt, kann im Rahmen der gerichtlichen
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Überprüfung der Zulassungsentscheidung als Vorfrage geprüft werden, ob die
Festlegung des Vorbehalts wirksam ist. Gleiches gilt, wenn über die Wirksam-
keit eines Bebauungsplans, bei dessen Aufstellung die Gewichtungsvorgabe zu
berücksichtigen war, zu entscheiden ist.
Aus Art. 3 Nr. 7 und Art. 4 Nr. 4 der Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 über die Beteiligung der Öffent-
lichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Pro-
gramme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Ra-
tes in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten
(ABl EG Nr. L 156 S. 17) lässt sich entgegen der Auffassung der Beschwerde
für den Begriff der Rechtsvorschrift i.S.d. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nichts herlei-
ten. Unter welchen Voraussetzungen Mitgliedern der betroffenen Öffentlichkeit
Zugang zu einem Überprüfungsverfahren vor einem Gericht zu gewähren ist,
regelt die Richtlinie 2003/35/EG in den genannten Vorschriften nur für Ent-
scheidungen, Handlungen oder Unterlassungen, für die die Bestimmungen der
Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG, d.h. der UVP- und der IVU-Richtlinie,
über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten. Um ein Projekt im Sinne der UVP-
Richtlinie oder eine Tätigkeit im Sinne der IVU-Richtlinie geht es im vorliegen-
den Fall nicht. Der Regionale Entwicklungsplan fällt nicht in den Anwendungs-
bereich dieser Richtlinien, sondern der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 27. Juni 2001 über die Prüfung der Umwelt-
auswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABl EG Nr. L 197 S. 30). Den
Zugang zu einem Gericht für die Überprüfung von Plänen regelt die Richtlinie
2003/35/EG nicht.
2. Die Verfahrensrügen greifen nicht durch.
2.1 Die Beschwerde rügt eine Verletzung rechtlichen Gehörs, der gerichtlichen
Hinweispflicht und der Grundsätze des fairen Verfahrens, weil das Oberverwal-
tungsgericht erst in der mündlichen Verhandlung auf die fehlende Rechtsnorm-
qualität der Vorbehaltsgebietsausweisung hingewiesen hat.
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Ein Verfahrensmangel liegt darin nicht. Will das Gericht seine Entscheidung auf
Rechtsgründe stützen, die im gesamten Verfahren nicht erörtert wurden und
auch nicht offensichtlich sind, so ist es seine Pflicht, gemäß § 86 Abs. 3 VwGO
die Beteiligten darauf hinzuweisen, damit sie sich dazu äußern und ggf. ihre
tatsächlichen Angaben ergänzen können. Findet eine mündliche Verhandlung
statt und sind die Beteiligten zu ihr erschienen, so genügt es in der Regel, wenn
das Gericht in der mündlichen Verhandlung auf die bisher nicht erörterten
rechtlichen Erwägungen, auf die es seine Entscheidung stützen will, hinweist
und den Beteiligten Gelegenheit zur Äußerung gibt (Urteil vom 11. November
1970 - BVerwG 5 C 50.70 - BVerwGE 36, 264 <267>; Beschluss vom
7. Februar 2005 - BVerwG 4 BN 1.05 - BRS 69 Nr. 4 ). So ist das Ober-
verwaltungsgericht verfahren. Die Antragstellerin hatte in der mündlichen Ver-
handlung Gelegenheit, sich zu dem rechtlichen Hinweis zu äußern. Hätte sie
sich außerstande gesehen, bereits in der mündlichen Verhandlung abschlie-
ßend Stellung zu nehmen, hätte sie beantragen können, ihr gemäß § 173
VwGO i.V.m. § 283 ZPO eine Schriftsatzfrist einzuräumen. Die Beschwerde legt
nicht dar, warum der Antragstellerin dies nicht möglich oder zumutbar gewesen
sein sollte.
2.2 Die Verfahrensmängel, die die Beschwerde im Übrigen geltend macht, lie-
gen ebenfalls nicht vor.
Die von der Antragstellerin begehrte Verbindung mit dem Verfahren 2 K 256/06
war, nachdem sie in diesem Verfahren die Klage zurückgenommen hatte (S. 5
der Beschwerdebegründung), nicht mehr möglich.
Das Oberverwaltungsgericht hat sich nicht über die bindende Wirkung eines
Verweisungsbeschlusses des VG Magdeburg hinweggesetzt. Im vorliegenden
Verfahren ist ein Verweisungsbeschluss nicht ergangen. Die Antragstellerin hat
den Normenkontrollantrag unmittelbar beim Oberverwaltungsgericht erhoben.
Eine Verweisung des Normenkontrollantrags an das VG Magdeburg kam schon
deshalb nicht in Betracht, weil das Oberverwaltungsgericht nicht seine Zustän-
digkeit, sondern die Statthaftigkeit des Normenkontrollantrags verneint hat.
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Das Oberverwaltungsgericht war auch nicht verpflichtet, gemäß Art. 234 EGV
eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs über die Anwendbar-
keit der Richtlinie 2003/35/EG einzuholen. Inwiefern § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in
der Auslegung des Oberverwaltungsgerichts gegen die genannte Richtlinie ver-
stoßen sollte, ist aus den oben dargelegten Gründen nicht ersichtlich.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestset-
zung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Jannasch
Dr. Philipp
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Sachgebiet:
BVerwGE:
nein
Verwaltungsprozessrecht
Fachpresse: ja
Raumordnungsrecht
Rechtsquellen:
VwGO § 47 Abs. 1 Nr. 2
ROG 1998 § 3 Nr. 2 und 3; § 4 Abs. 1 und 2; § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2
Stichworte:
Rechtsvorschrift; Vorbehaltsgebiet; Ziele der Raumordnung; Grundsätze der
Raumordnung.
Leitsätze:
Die Festlegung eines Vorbehaltsgebiets in einem nicht förmlich als Rechtsnorm
beschlossenen oder für verbindlich erklärten Regionalplan ist keine Rechtsvor-
schrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO.
Beschluss des 4. Senats vom 15. Juni 2009 - BVerwG 4 BN 10.09
I. OVG Magdeburg vom 11.12.2008 - Az.: OVG 2 K 235/06 -