Urteil des BVerwG, Az. 4 B 90.04

Anschluss, Gemeinde, Anhörung, Verfahrensmangel
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 4 B 90.04
VGH 12 A 662/01
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 3. Mai 2005
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht H a l a m a und Dr. J a n n a s c h
beschlossen:
Die Beschwerde der Kläger gegen die Nichtzulassung der Re-
vision in dem Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs
vom 14. Juli 2004 wird zurückgewiesen.
Die Kläger zu 1 und 2 tragen die Kosten des Beschwerdever-
fahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beige-
ladenen zu je 10/23, die Kläger zu 3 bis 5 zu je 1/23.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdever-
fahren auf 420 000 € festgesetzt.
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G r ü n d e :
Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde
gegen die Nichtzulassung der Revision bleibt ohne Erfolg.
1.1 Das Beschwerdevorbringen ergibt nicht, dass die Revision wegen grundsätzlicher
Bedeutung der Rechtssache zuzulassen wäre. Dies setzt die Formulierung einer
bestimmten, höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Revisionsentscheidung
erheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts und außerdem die Angabe voraus,
worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll
(stRspr). Nicht jede Frage sachgerechter Auslegung und Anwendung einer Vorschrift
enthält gleichzeitig eine gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO erst im Revisionsverfahren
zu klärende Fragestellung. Nach der Zielsetzung des Revisionszulassungsrechts ist
Voraussetzung vielmehr, dass der im Rechtsstreit vorhandene Problemgehalt aus
Gründen der Einheit des Rechts einschließlich gebotener Rechtsfortentwicklung eine
Klärung gerade durch eine höchstrichterliche Entscheidung verlangt. Das ist nach der
ständigen Rechtsprechung aller Senate des Bundesverwaltungsgerichts dann nicht
der Fall, wenn sich die aufgeworfene Rechtsfrage auf der Grundlage der
vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter
Gesetzesinterpretation ohne weiteres beantworten lässt.
1.2 Die Beschwerde wirft zunächst die Frage auf, ob die Reichweite der Aus-
schlusswirkung des § 9 Abs. 3 LuftVG bzw. einer Genehmigungs- und Planfeststel-
lungsfiktion auch Ansprüche solcher kommunaler Gebietskörperschaften auf (teil-
weise) Unterlassung der Benutzung und des genehmigten Betriebs erfasst, in denen
die vor Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes öffentlich ausgelegten
Planunterlagen nicht nach § 10 Abs. 2 Nr.2 LuftVG ausgelegt wurden und denen
entgegen § 10 Abs. 2 Nr. 3 LuftVG nicht die Möglichkeit der Stellungnahme zu den
von ihnen berührten Aufgabenbereichen eröffnet wurde. Mit dieser Frage bezieht sie
sich sowohl auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs zur Frage des Teil-
widerrufs des Planfeststellungsbeschlusses als auch auf diejenigen zur Frage des
Teilwiderrufs der Betriebsgenehmigung.
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Diese Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision, denn sie lässt sich auf der
Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln
sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne weiteres beantworten. Die Beschwerde
stellt nicht in Frage, dass die maßgeblichen Unterlagen auch nach der zu den jeweils
maßgeblichen Zeitpunkten geltenden Rechtslage auszulegen waren und dass so-
wohl Gebietskörperschaften als auch Einzelpersonen unabhängig davon, in welchen
Gemeinden die Auslegung erfolgte, Einwendungen erheben konnten. Planfeststel-
lungsbeschlüsse konnten ebenso wie andere Verwaltungsakte bestandskräftig wer-
den. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen gegenüber den Klägern hat der Verwal-
tungsgerichtshof zu Recht mit dem Hinweis darauf begründet, dass diese gegen den
Planfeststellungsbeschluss kein Rechtsmittel eingelegt haben. Sie haben somit auch
nicht die unterbliebene, in ihren Augen aber gebotene, Auslegung der Unterlagen in
ihrem Gemeindegebiet gerügt. Daher müssen sie auch die in § 9 Abs. 3 LuftVG ge-
regelte Rechtsfolge, wonach Beseitigungs- und Änderungsansprüche gegenüber
festgestellten Anlagen ausgeschlossen sind, gegen sich gelten lassen. Der Verwal-
tungsgerichtshof war somit nicht gehindert, daraus die von ihm näher dargestellten
weiteren Rechtsfolgen zu ziehen.
1.3 Auch die Frage, ob eine Gemeinde von ihrem sonstigen Ausstattungspotential -
z.B. eines nahen Flughafens - her einer Situationsgebundenheit unterliegt und ihr
Eingriffe, die an dieses Merkmal anknüpfen - z.B. Fluglärm - zumutbar sind und sie
an Bauleitplanungen hindern, wenn sie im Anhörungsverfahren vor Feststellung des
Fachplanes für den Bau des Flughafens nicht beteiligt wurde, rechtfertigt nicht die
Zulassung der Revision. Die Beschwerde verweist in diesem Zusammenhang auf
das zu einem straßenrechtlichen Planfeststellungsverfahren ergangene Urteil des
beschließenden Senats vom 11. Januar 2001 - BVerwG 4 A 12.99 - (UPR 2001, 189
= Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 161). Der Verwaltungsgerichtshof durfte, wie aus-
geführt, seiner rechtlichen Beurteilung zu Grunde legen, dass vorliegend der Plan-
feststellungsbeschluss bestandskräftig geworden ist. Auf die Frage der Anhörung im
vorangegangenen Verwaltungsverfahren kommt es im Hinblick auf den Ablauf nicht
an. Das genannte Urteil des Senats betrifft demgegenüber materiellrechtliche Maß-
stäbe für die straßenrechtliche Abwägung im Verlaufe des Planfeststellungsverfah-
rens. Die Zusammenführung dieser beiden rechtlichen Gesichtspunkte führt nicht zu
einer grundsätzlichen Frage, die einer Klärung in einem Revisionsverfahren zugäng-
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lich wäre. Im Hinblick auf die genannten unterschiedlichen Ausgangspunkte scheidet
auch eine Divergenz aus.
1.4 Die Beschwerde wirft sodann die Frage auf, ob ein auch zum Schutz vor einem
Grundrechtsverstoß durch Fluglärm bei Nutzung von Außenwohnbereichen bean-
spruchter Teilwiderruf eines Planfeststellungsbeschlusses an der Gewährung von
passivem Lärmschutz scheitert. Sie nimmt Bezug auf den Beschluss des Senats vom
26. Februar 2004 - BVerwG 4 B 95.03 - (NVwZ 2004, 869 = Buchholz 442.40 § 71
LuftVG Nr. 1) In diesem Beschluss hat der Senat ausgeführt:
Die Anwohner eines auf der Grundlage eines Planfeststellungsbeschlusses
angelegten Flughafens sind unter den in § 9 Abs. 3 LuftVG bezeichneten Vo-
raussetzungen mit Beseitigungs- oder Änderungsansprüchen gegenüber fest-
gestellten Anlagen ausgeschlossen. Diese Duldungspflicht hat indes gegebe-
nenfalls zurückzutreten, wenn die mit dem Anlagenbetrieb verbundenen Flug-
lärmimmissionen ein Ausmaß erreichen, durch das der Gewährleistungsgehalt
des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG oder des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG angetastet
wird. Die staatlichen Organe sind verpflichtet, sich schützend und fördernd vor
Rechtsgüter zu stellen, die Verfassungsrang genießen. An der Entstehung
oder der Aufrechterhaltung verfassungswidriger Zustände dürfen sie nicht
mitwirken (vgl. BVerwG, Urteile vom 28. Oktober 1998 - BVerwG 11 A 3.98 -
BVerwGE 107, 350 und vom 15. September 1999 - BVerwG 11 A 22.98 -
Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 17). Als eine zur Abwehr fluglärmbedingter
Gesundheits- oder Eigentumsbeeinträchtigungen geeignete Maßnahme stellt
sich nach § 49 VwVfG der (Teil-)Widerruf des Planfeststellungsbeschlusses
dar. Von dieser für den Flughafenunternehmer einschneidenden Möglichkeit
darf die Luftfahrtbehörde allerdings mit Rücksicht auf die Anforderungen, die
sich aus dem ebenfalls mit Verfassungsrang ausgestatteten Verhältnismäßig-
keitsgrundsatz ergeben, nur Gebrauch machen, wenn sich der Grundrechts-
verstoß nicht unter Einsatz schonenderer Mittel beseitigen lässt. Als weniger
belastender Eingriff kommen nachträgliche Lärmschutzauflagen in Anwendung
des § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG in Betracht. Erst wenn Lärmschutzvor-
kehrungen auf der Grundlage dieser Vorschrift nicht ausreichen, um dem aus
der Verfassung ableitbaren Schutzanspruch gerecht zu werden, darf sich die
Luftfahrtbehörde des (Teil-)Widerrufs als letzten Mittels bedienen (vgl.
BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1997 - BVerwG 11 C 1.96 - BVerwGE 105, 6; Be-
schlüsse vom 19. August 1997 - BVerwG 11 B 2.97 - Buchholz 442.40 § 9
LuftVG Nr. 8, vom 10. Oktober 2003 - BVerwG 4 B 83.03 - und vom
16. Dezember 2003 - BVerwG 4 B 75.03 -).
Soweit die Beschwerde eine Divergenz zu diesen Ausführungen annimmt, ist ihr
schon deswegen nicht zu folgen, weil der Senat hinsichtlich der von ihr genannten
Fragen - fehlende Anhörung und Nutzung von Außenwohnbereichen - keinen
Rechtsgrundsatz aufgestellt hat, von dem der Verwaltungsgerichtshof hätte abwei-
chen können.
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Im Übrigen zeigt die Beschwerde nichts dafür auf, warum nicht auch für die Nutzung
des Außenwohnbereichs von den im genannten Beschluss vom 26. Februar 2004
- BVerwG 4 B 95.03 - (a.a.O.) dargelegten, auf den Grundsatz der Verhältnismäßig-
keit gestützten, Rechtsgrundsätzen auszugehen sein soll. Insbesondere kann bei
Vorliegen der entsprechenden Voraussetzungen die Beeinträchtigung des Außen-
wohnbereichs durch die Gewährung einer angemessenen Entschädigung in Geld auf
ein von den Betroffenen als zumutbar hinzunehmendes Maß verringert werden (vgl.
hierzu auch den Beschluss vom 6. April 2004 - BVerwG 4 B 2.04 - juris).
1.5 Auch die Frage, ob die Planfeststellungsbehörde den Flughafenunternehmer zum
Schutz vor einem fluglärmbedingten Grundrechtsverstoß verpflichten kann, darauf
hinzuwirken, mit einem lärmmindernden Anflugverfahren nach den neuesten Er-
kenntnissen der Technik dem Ruhebedürfnis der Bevölkerung in der Umgebung des
Flughafens soweit wie möglich Rechnung zu tragen, rechtfertigt nicht die Zulassung
der Revision. Der Verwaltungsgerichtshof ist zu Recht zu dem Ergebnis gelangt,
dass für die Regelung von allgemeinen Anflugverfahren nicht die für das Luftver-
kehrsrecht maßgebliche Behörde des beklagten Landes, sondern das Luftfahrt-
Bundesamt zuständig ist. Dies ergibt sich aus § 27a LuftVO und wird auch von der
Beschwerde nicht in Frage gestellt. Zu Recht hebt die Beigeladene in diesem Zu-
sammenhang hervor, dass die fehlende Zuständigkeit nicht dadurch umgangen wer-
den kann, dass das nicht zuständige beklagte Land ihr - der Beigeladenen - aufgibt,
bei der zuständigen Behörde einen Antrag zu stellen. Im Übrigen bezieht sich das
Vorbringen der Beschwerde auf die Auslegung einer bestimmten Auflage des Plan-
feststellungsbeschlusses aus dem Jahre 1971 und entzieht sich der grundsätzlichen
Klärung.
Auch die in diesem Zusammenhang erhobene Aufklärungsrüge bleibt ohne Erfolg.
Auf der Grundlage seiner Rechtsauffassung war der Verwaltungsgerichtshof nicht
gehalten, dem zu Anflugverfahren, insbesondere dem continuous descending ap-
proach (CDA) vorgetragenen Sachvortrag näher nachzugehen.
Die Aufklärungsrüge unter g) (Beschwerde S. 15) genügt in keiner Weise den Darle-
gungsanforderungen.
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1.6 Hinsichtlich der Frage, ob die Regelung in § 75 Abs. 2 Satz 2 LVwVfG auch auf
die vor ihrem Inkrafttreten unanfechtbar gewordenen Planfeststellungsbeschlüsse
angewendet werden kann, legt die Beschwerde nicht ihre Entscheidungserheblichkeit
dar. Denn der Verwaltungsgerichtshof hält die nachträgliche Anordnung von
Schutzvorkehrungen im Anschluss an sein Urteil vom 23. Dezember 2003 - 2 A
2815/01 - (vgl. hierzu den Beschluss des Senats vom 18. November 2004 - BVerwG
4 B 37.04 -) für grundsätzlich möglich. Dieser übernehme die Funktion des § 75
Abs. 2 Satz 2 VwVfG (Urteilsabdruck S. 17/18). Er verneint indes im vorliegenden
Fall das Vorliegen der hierfür aufzustellenden Voraussetzungen.
Die von der Beschwerde gestellte Frage, ob die Regelung in § 75 Abs. 2 Satz 2
LVwVfG auch auf die vor ihrem Inkrafttreten unanfechtbar gewordenen Planfeststel-
lungsbeschlüsse angewendet werden kann, wenn diese hinsichtlich der Schutzanla-
gen für die Kläger keine abgewogene Planung darstellen, geht überdies von einer
Voraussetzung aus, die die Vorinstanz weder in tatsächlicher noch in rechtlicher Hin-
sicht zu Grunde gelegt hat.
1.7 Die Beschwerde wirft ferner die Frage auf, ob eine Gemeinde oder ein Landkreis
mit einem Genehmigungsergänzungsanspruch ausgeschlossen ist, der aus vorher-
sehbaren nachteiligen Folgen des festgestellten Plans abgeleitet wird und dem die
Bestandskraft des Plans entgegengehalten wird, wenn die Gebietskörperschaft im
Anhörungsverfahren vor Feststellung des Fachplans für den Bau des Flughafens
nicht die Möglichkeit einer Stellungnahme eingeräumt wurde. Sie ergänzt diese mit
der Frage, ob ein vom Fluglärm betroffener Bürger mit einem Genehmigungsergän-
zungsanspruch ausgeschlossen ist, der aus vorhersehbaren nachteiligen Folgen des
festgestellten Plans abgeleitet wird und dem die Bestandskraft des Plans entgegen-
gehalten wird, wenn die öffentlich ausgelegten Planunterlagen nicht in seiner Wohn-
ortgemeinde ausgelegt wurden. Beide Fragen gebieten ebenfalls nicht die Zulassung
der Revision. Im Anschluss an die Ausführungen oben unter 1.2 ist erneut hervorzu-
heben, dass die Wirkungen der Bestandskraft auch dann eintreten können, wenn die
Unterlagen nicht in der betreffenden Gemeinde ausgelegt worden waren.
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Aus denselben Erwägungen gebieten auch die unter m) und n) gestellten Fragen
nicht die Zulassung der Revision, denn auch sie stellen wesentlich auf die nicht er-
folgte Auslegung in bestimmten Gemeinden ab.
2.1 Soweit die Beschwerde in mehreren Punkten Verstöße gegen die Pflicht zur
Sachaufklärung rügt, bleibt sie ebenfalls ohne Erfolg. Der insoweit geltend gemachte
Verfahrensmangel ist nur dann im Sinne von § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO bezeichnet,
wenn er sowohl in den ihn (vermeintlich) begründenden Tatsachen als auch in seiner
rechtlichen Würdigung substantiiert dargetan wird (vgl. BVerwG, Beschluss vom
10. November 1992 - BVerwG 3 B 52.92 - Buchholz 303 § 314 ZPO Nr. 5). Hinsicht-
lich des von der Beschwerde behaupteten Aufklärungsmangels hätte dementspre-
chend substantiiert dargelegt werden müssen, hinsichtlich welcher tatsächlichen
Umstände Aufklärungsbedarf bestanden hat, welche für geeignet und erforderlich
gehaltenen Aufklärungsmaßnahmen hierfür in Betracht gekommen wären und wel-
che tatsächlichen Feststellungen bei Durchführung der unterbliebenen Sachver-
haltsaufklärung voraussichtlich getroffen worden wären.
2.2 Die Beschwerde vermisst eine Aufklärung darüber, wie sich der Fluglärm über
den öffentlichen Einrichtungen und Bauleitplangebieten bzw. den Wohnorten der
Kläger entwickelt hat. Der Verwaltungsgerichtshof ist unter Auswertung des Flug-
lärmreports, der nach dem Vortrag der Beschwerde auf den Ergebnissen zahlreicher
Messstellen beruht, zu der Schlussfolgerung gelangt, abgesehen von gelegentlichen
Schwankungen lasse sich eine deutlich wahrnehmbare Zunahme des Fluglärms in
den letzten Jahren weder hinsichtlich der Mittelungspegel noch bezüglich der Einzel-
schallereignisse feststellen. Die Beschwerde ist demgegenüber der Ansicht, dies gel-
te nicht für den weiter als die Messstellen vom Flughafen entfernt liegenden, hier be-
troffenen Landkreis. Sie benennt mehrere Beweismittel, von denen sie offenbar
meint, dass sie zu einem anderen Ergebnis gelangen würden. Sie legt jedoch (unter
anderem) nicht dar, zu welchen abweichenden Fluglärmwerten eine Ausschöpfung
dieser anderen Erkenntnisquellen gelangen würde und warum es auf der Grundlage
der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs, die insoweit maßgeblich ist,
hierauf ankommen würde. Denn der Verwaltungsgerichtshof setzt sich eingehend mit
der Frage auseinander, unter welchen Voraussetzungen (zu unterstellende) Verän-
derungen als im Rechtssinne nicht voraussehbar anzusehen sind (Urteilsabdruck
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S. 19/20). Ferner legt er dar, dass im Hinblick auf den bestandskräftigen Planfest-
stellungsbeschluss Betroffene einen Anspruch auf Lärmsanierung nur dann geltend
machen können, wenn die verfassungsrechtliche Zumutbarkeitsgrenze überschritten
wird (Urteilsabdruck S. 17). Auf diese rechtlichen Voraussetzungen geht die Be-
schwerde jedoch in keiner Weise ein. Sie genügt daher nicht den Darlegungserfor-
dernissen.
2.3 Auch soweit die Beschwerde rügt, dass der Verwaltungsgerichtshof kein lärm-
medizinisches Gutachten zu einem sich - nach Ansicht der Beschwerde - bildenden
neuen Grundkonsens in der Lärmwirkungsforschung eingeholt hat, bleibt sie ohne
Erfolg. Der Verwaltungsgerichtshof setzt sich in seinem Urteil im Anschluss an die
vom Senat in seinem Beschluss vom 21. Januar 2004 - BVerwG 4 B 82.03 - (NVwZ
2004, 618) dargestellten rechtlichen Grundsätze näher mit der Frage nach einem
„neuen“ Grundkonsens in der Lärmwirkungsforschung auseinander (Urteilsabdruck
S. 21) und gelangt zu dem Ergebnis, dass ein solcher sich schon aus zeitlichen
Gründen noch nicht gebildet haben könne. Hierauf geht die Beschwerde nicht näher
ein. Mit ihren Ausführungen wird somit ein Aufklärungsmangel nicht dargelegt.
2.4 Die Beschwerde sieht ferner einen Aufklärungsmangel hinsichtlich der Verwer-
tung des in einem Verfahren vor dem Landgericht Hanau eingeholten Gutachtens.
Der Verwaltungsgerichtshof begründet in seinem Urteil (S. 32) näher, aus welchen
Erwägungen dieses Gutachten nicht verwertet werden könne. Die Beschwerde setzt
dem ihre eigene Würdigung des Sachverhalts entgegen und meint der Sache nach,
der im Verfahren vor dem Landgericht angehörte Sachverständige hätte die vom
Verwaltungsgerichtshof gesehenen Mängel und Widersprüche aufklären und erläu-
tern können, wenn er hierzu angehört worden wäre. Die Beigeladene hebt insofern
zu Recht hervor, dass der Verwaltungsgerichtshof hierzu nicht von sich aus verpflich-
tet war, da es sich nicht um einen von ihm bestellten Sachverständigen handelte und
das Vorbringen rechtlich wie ein Parteivortrag zu würdigen war.
2.5 Auch hinsichtlich der Würdigung der Spandau Health Survey wird ein Verfah-
rensmangel nicht dargelegt. Der Verwaltungsgerichtshof zieht aus dieser Studie an-
dere tatsächliche und rechtliche Schlussfolgerungen, als die Kläger sie für richtig
halten. Soweit die Beschwerde überdies einen "Malus" von 9 dB(A) für Fluglärm for-
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dert, stellt sie ersichtlich eine rechtliche oder rechtspolitische Forderung auf, die in
keinem erkennbaren Zusammenhang mit den tatsächlichen Würdigungen steht, die
aus der genannten Untersuchung zu ziehen sein könnten.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, § 162 Abs. 3 VwGO, die
Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.
Dr. Paetow
Halama
Dr. Jannasch