Urteil des BVerwG vom 08.03.2006

Aus Wichtigen Gründen, Raumordnung, Wichtiger Grund, Hersteller

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 4 B 75.05

OVG 1 LC 107/05

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 8. März 2006

durch die Richter am Bundesverwaltungsgericht H a l a m a ,

Dr. J a n n a s c h und die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. P h i l i p p

beschlossen:

Die Beschwerden der Klägerin und der Beigeladenen zu 1

gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Nie-

dersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 1. September

2005 werden zurückgewiesen.

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Die Klägerin und die Beigeladene zu 1 tragen die Kosten des

Beschwerdeverfahrens je zur Hälfte. Die außergerichtlichen

Kosten der Beigeladenen zu 2 bis 4 sind nicht erstattungsfähig.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdever-

fahren auf 100 000 € festgesetzt.

G r ü n d e :

Die auf den Zulassungsgrund des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO und - im Fall der Beige-

ladenen zu 1 - auf § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO gestützten Beschwerden bleiben ohne

Erfolg. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Be-

schwerdeführerinnen beimessen. Das angegriffene Urteil weicht auch nicht - wie die

Beigeladene zu 1 meint - von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

zur Rechtfertigung von Eingriffen in die kommunale Planungshoheit ab.

1. Beide Beschwerdeführerinnen möchten in dem Revisionsverfahren rechtsgrund-

sätzlich geklärt wissen,

wie das Tatbestandsmerkmal "aus wichtigen Gründen" in § 6 Abs. 4 Satz 2

BauGB auszulegen ist, insbesondere ob die Verlängerung der Genehmi-

gungsfrist nur in eng begrenzten Ausnahmefällen zulässig und ob ein strenger

Maßstab anzulegen ist.

Diese Frage kann, soweit sie entscheidungserheblich wäre und einer rechtsgrund-

sätzlichen Klärung zugänglich ist, auf der Grundlage des Gesetzes beantwortet wer-

den, ohne dass es der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedürfte. Über die

Genehmigung des Flächennutzungsplans ist binnen drei Monaten zu entscheiden

(§ 6 Abs. 4 Satz 1 BauGB). Aus wichtigen Gründen kann die Frist auf Antrag der

Genehmigungsbehörde von der zuständigen übergeordneten Behörde verlängert

werden, in der Regel jedoch nur bis zu drei Monaten (§ 6 Abs. 4 Satz 2 BauGB). Das

Oberverwaltungsgericht hat das Vorliegen eines wichtigen Grundes im Anschluss an

die Begründung des Verlängerungsantrags der Bezirksregierung L. bejaht, weil im

Zeitpunkt der Fristverlängerung absehbar war, dass die Prüfung des Genehmi-

gungsantrags wegen der Komplexität und des Umfangs der mit der 26. Änderung

des Flächennutzungsplans verbundenen Fragen nicht innerhalb der Frist von drei

Monaten würde abgeschlossen werden können (vgl. UA S. 33 f.). Dass ein wichtiger

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Grund für eine Fristverlängerung gegeben ist, wenn über den Genehmigungsantrag

wegen des besonderen Umfangs und der besonderen Komplexität der durch den

Flächennutzungsplan aufgeworfenen Fragen nicht innerhalb der Regelfrist von drei

Monaten entschieden werden kann, liegt auf der Hand (vgl. Krautzberger, in:

Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 6 Rn. 47 - Stand April 2005; Gaentzsch, in: Ber-

liner Kommentar zum BauGB, § 6 Rn. 22 - Stand August 2002; Schrödter, BauGB,

6. Auflage 1998, § 6 Rn. 10). Ob die Fragen, die ein Flächennutzungsplan aufwirft,

so umfangreich und komplex sind, dass eine Verlängerung der Regelfrist gerechtfer-

tigt ist, hängt von den konkreten Gegebenheiten des Einzelfalls ab.

Die Klägerin möchte darüber hinaus rechtsgrundsätzlich geklärt wissen,

- ob die von der Genehmigungsbehörde geltend gemachten "wichtigen Grün-

de" wirklich vorliegen müssen oder ob es ausreicht, dass sie im Verlänge-

rungsantrag ins Feld geführt werden und nach der Struktur des Einzelfalls

theoretisch vorliegen können (Frage I.2.a),

- ob ein Antrag auf Fristverlängerung noch durch "wichtige Gründe" getragen

sein kann, wenn die Genehmigungsbehörde in pflichtgemäßer Ausübung der

originär ihr zustehenden Prüfungs- und Entscheidungskompetenz zu dem

Ergebnis gekommen ist, dass die Änderung des Flächennutzungsplans "ord-

nungsgemäß zustande gekommen ist" im Sinne von § 6 Abs. 2 BauGB und

deshalb ein Anspruch auf Genehmigung besteht (Frage I.2.b) und

- ob "wichtige Gründe" im Sinne von § 6 Abs. 4 Satz 2 BauGB im Zusammen-

hang mit der Möglichkeit stehen müssen, dass die von der Gemeinde bean-

tragte Genehmigung für die Änderung ihres Flächennutzungsplans abgelehnt

werden kann (Frage I.3).

Auch diese Fragen bedürfen nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Die zu-

erst genannte Frage würde sich in dem Revisionsverfahren nicht stellen, denn das

Oberverwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass ein wichtiger Grund für die

Verlängerung der Frist von der Genehmigungsbehörde nicht nur geltend gemacht

wurde, sondern auch vorlag. Auch die zweite Frage geht von einem Sachverhalt aus,

den das Oberverwaltungsgericht so nicht festgestellt hat. Nach den Feststellungen

des Oberverwaltungsgerichts unterlag die Genehmigungsbehörde bei der Entschei-

dung über die Genehmigung der Fachaufsicht zunächst durch das Ministerium für

Frauen, Arbeit und Soziales, später durch das Niedersächsische Innenministerium

(vgl. UA S. 10 f.). Dass die Genehmigungsbehörde nach Landesrecht über die Ertei-

lung der Genehmigung hätte entscheiden dürfen, ohne die Fachaufsichtsbehörde zu

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beteiligen, oder dass die Genehmigungsbehörde nach Ausübung der Fachaufsicht zu

dem Ergebnis gekommen sei, dass ein Anspruch auf Genehmigung bestehe, macht

die Beschwerde selbst nicht geltend.

Die zuletzt genannte Frage würde sich in dem Revisionsverfahren nicht stellen, weil

ein Zusammenhang zwischen der vom Oberverwaltungsgericht angenommenen

Komplexität und dem Umfang der durch die Flächennutzungsplanänderung aufge-

worfenen Fragen und der Versagung der Genehmigung besteht. Als Ergebnis der

weiteren Prüfung des Genehmigungsantrags hat die Bezirksregierung L. die Ge-

nehmigung des Flächennutzungsplans versagt.

2. Die Beigeladene zu 1 bezeichnet als rechtsgrundsätzlich die Frage,

ob das Wort "Gesetzesänderung" in § 233 Abs. 1 Satz 1 BauGB jede pla-

nungsrechtlich relevante Gesetzesänderung (hier: Änderungen des Landes-

planungsrechts) erfasst oder ob damit nur Änderungen des BauGB gemeint

sind.

Auf die Klärung dieser Frage sind sinngemäß auch die von der Klägerin unter II.1.3

und 1.4 ihrer Beschwerdebegründung bezeichneten Fragen gerichtet.

Die Frage bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Sie lässt sich auf

der Grundlage des Gesetzeswortlauts mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter

Interpretation und auf der Grundlage der entstandenen Rechtsprechung ohne weite-

res beantworten. Gemäß § 233 Abs. 1 Satz 1 BauGB werden Verfahren nach diesem

Gesetz, die vor dem Inkrafttreten einer Gesetzesänderung förmlich eingeleitet

worden sind, nach den bisher geltenden Rechtsvorschriften abgeschlossen, soweit

nachfolgend nichts anderes bestimmt ist. Diese Vorschrift wurde durch das Gesetz

zur Änderung des Baugesetzbuchs und zur Neuregelung des Rechts der Raumord-

nung (Bau- und Raumordnungsgesetz 1998 - BauROG) vom 18. August 1997

(BGBl I S. 2081) in das Baugesetzbuch eingefügt. Zuvor enthielt das Baugesetzbuch

für jede seiner Änderungen gesonderte Überleitungsvorschriften. Da diese Überlei-

tungsvorschriften unübersichtlich, teilweise auch durch Zeitablauf überflüssig gewor-

den waren, sollten sie durch eine offen formulierte Generalklausel in § 233 BauGB

abgelöst werden (vgl. BTDrucks 13/6392, S. 74). § 233 Abs. 1 BauGB sollte - anders

als die bisherigen Überleitungsvorschriften des BauGB und als z.B. die Überleitungs-

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vorschrift in § 23 Abs. 1 ROG - die Anwendbarkeit nicht nur des BauROG, sondern

auch der künftigen Änderungsgesetze zum Baugesetzbuch auf vor Inkrafttreten der

Gesetzesänderung förmlich eingeleitete Verfahren regeln (vgl. Bielenberg/Söfker, in:

Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 233 Rn. 1 - Stand August 2002; Lemmel, in:

Berliner Kommentar zum BauGB, § 233 Rn. 1 - Stand August 2003; Löhr, in: Battis/

Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Auflage 2005, § 233 Rn. 1). Aus diesem Grund trifft

§ 233 Abs. 1 Satz 1 BauGB eine Übergangsregelung für Verfahren nach dem Bau-

gesetzbuch, die vor dem Inkrafttreten "einer" und nicht nur einer bestimmten Ände-

rung des Baugesetzbuchs förmlich eingeleitet worden sind. Die Auswirkungen einer

Änderung des Landesplanungsrechts auf laufende Verfahren nach dem Baugesetz-

buch regelt § 233 Abs. 1 BauGB nicht.

3. Die Beigeladene zu 1 bezeichnet weiter als rechtsgrundsätzlich die Frage,

auf welchen Zeitpunkt für die Beurteilung eines auf Genehmigung eines Bau-

leitplans gerichteten Klageantrags abzustellen ist, wenn nach der Beschluss-

fassung über den Bauleitplan und der Einreichung des Genehmigungsgesuchs

Änderungen des Landesplanungsrechts in Kraft getreten sind und der zur

Genehmigung gestellte Bauleitplan zwar mit der ursprünglichen, nicht aber mit

der geänderten Fassung des Landesplanungsrechts im Einklang steht.

Auch die von der Klägerin unter II.1.1 und 1.2, II.2.1 bis 2.3 sowie II.3.1 und 3.2 auf-

geworfenen Rechtsfragen beschäftigen sich mit dem maßgebenden Zeitpunkt für die

Genehmigungsfähigkeit eines Flächennutzungsplans und für die Erfüllung des An-

passungsgebots des § 1 Abs. 4 BauGB. Die genannten Fragen lassen sich, soweit

sie in dem Revisionsverfahren entscheidungserheblich wären, auf der Grundlage des

Gesetzes und der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungs-

gerichts ohne weiteres beantworten.

Gemäß § 6 Abs. 2 BauGB darf die Genehmigung nur versagt werden, wenn der Flä-

chennutzungsplan nicht ordnungsgemäß zustande gekommen ist oder diesem Ge-

setzbuch, den auf Grund dieses Gesetzes erlassenen oder sonstigen Rechtsvor-

schriften widerspricht. Gemäß § 1 Abs. 4 BauGB sind die Bauleitpläne - also auch

der Flächennutzungsplan (vgl. § 1 Abs. 2 BauGB) - den Zielen der Raumordnung

anzupassen. Ein Flächennutzungsplan, der entgegen § 1 Abs. 4 BauGB nicht den

Zielen der Raumordnung angepasst ist, widerspricht dem Baugesetzbuch; er ist nicht

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genehmigungsfähig. Die Pflicht zur Anpassung, die § 1 Abs. 4 BauGB statuiert, endet

nicht im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan oder die

Satzung. Bauleitpläne sind den gültigen Zielen der Raumordnung anzupassen, un-

abhängig davon, wann diese in Kraft getreten sind. Nach der Rechtsprechung des

Senats (Urteil vom 17. September 2003 - BVerwG 4 C 14.01 - BVerwGE 119, 25

<39 f.>) liegt der Regelungszweck des § 1 Abs. 4 BauGB in der "Gewährleistung um-

fassender materieller Konkordanz" zwischen der übergeordneten Landesplanung und

der gemeindlichen Bauleitplanung. Die Pflicht zur Anpassung zielt nicht auf

"punktuelle Kooperation", sondern auf dauerhafte Übereinstimmung der beiden Pla-

nungsebenen. Die Gemeinde ist - unter dem Vorbehalt der materiellrechtlichen und

zeitlichen Erforderlichkeit im Einzelfall - zur Anpassung an die Ziele der Raumord-

nung nicht nur verpflichtet, wenn sie Bauleitpläne aus eigenem Entschluss und allein

aus städtebaulichen Gründen aufstellt oder ändert; sie muss auch dann planerisch

aktiv werden, wenn allein geänderte oder neue Ziele der Raumordnung eine Anpas-

sung der Bauleitpläne erfordern (BVerwG, Urteil vom 17. September 2003, a.a.O.).

Unbeschadet der Frage, unter welchen Voraussetzungen die Anpassung eines ge-

nehmigten und durch Bekanntmachung der Genehmigungserteilung wirksam gewor-

denen (vgl. § 6 Abs. 5 Satz 2 BauGB) Flächennutzungsplans an ein neues Ziel der

Raumordnung erforderlich ist, darf die höhere Verwaltungsbehörde einen Flächen-

nutzungsplan, der einem während des Genehmigungs- oder des sich anschließen-

den gerichtlichen Verfahrens in Kraft getretenen Ziel der Raumordnung widerspricht,

nicht genehmigen und hierzu auch nicht verpflichtet werden (vgl. Runkel, in: Ernst/

Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 1 Rn. 69 - Stand September 2005; Krautzberger, in:

Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 9. Aufl. 2005, § 1 Rn. 42). Etwas anderes ergibt

sich auch nicht - wie die Klägerin meint (Frage II.1.2) - aus § 214 Abs. 3 Satz 1

BauGB. Nach dieser Vorschrift ist für die Abwägung die Sach- und Rechtslage im

Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan oder die Satzung

maßgebend. Für die Anpassung an die Ziele der Raumordnung nach § 1 Abs. 4

BauGB gilt § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB weder unmittelbar noch entsprechend. Das

ergibt sich ebenfalls ohne weiteres aus der Rechtsprechung des Senats. Der Stand-

ort, den der Gesetzgeber den Zielen der Raumordnung und Landesplanung in der

Bauleitplanung zuweist, ist nicht im Abwägungsprogramm zu suchen; er ist diesem

vielmehr, wie bereits durch die Stellung des § 1 Abs. 4 BauGB im Gesamtregelungs-

zusammenhang dokumentiert wird, rechtlich vorgelagert (vgl. Beschluss vom

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20. August 1992 - BVerwG 4 NB 20.91 - BVerwGE 90, 329 <332>; Urteil vom

30. Januar 2003 - BVerwG 4 CN 14.01 - BVerwGE 117, 351 <356>). Ein Flächen-

nutzungsplan, der zunächst mit den Zielen der Raumordnung übereinstimmt, einem

später geänderten landesplanerischen Ziel jedoch widerspricht, würde im Übrigen

einem Bebauungsplan, der aus den Darstellungen des Flächennutzungsplans entwi-

ckelt worden ist, gegenüber der geänderten Landesplanung keinen bauleitplaneri-

schen "Bestandsschutz" verleihen (vgl. BVerwGE 117, 351 <356>). Die landesplane-

rische Zielfestlegung setzt sich als Bestandteil der übergeordneten Planung gegen-

über einem zielwidrig gewordenen Flächennutzungsplan durch. Die Frage, ob auch

die Gemeinde über den Bauleitplan vor der Schlussbekanntmachung neu entschei-

den müsste (Frage II.3.2 der Klägerin), würde sich in dem Revisionsverfahren nicht

stellen.

4. Die Beigeladene zu 1 möchte in dem Revisionsverfahren weiter rechtsgrundsätz-

lich geklärt wissen,

ob es mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG in Gestalt der

kommunalen Planungshoheit vereinbar ist, wenn Regelungen des Landespla-

nungsrechts es allen Gemeinden unterhalb der Zentralitätsstufe eines Ober-

zentrums ausnahmslos untersagen, bestimmte Handelseinrichtungen (hier:

Hersteller-Direktverkaufszentren) auf ihrem Gemeindegebiet anzusiedeln.

Die Klägerin thematisiert mit ihrer Frage III.2.1 ebenfalls, welche Anforderungen an

strikte, ausnahmslose landesplanerische Zielvorgaben zur Wahrung der Selbstver-

waltungsgarantie zu stellen sind.

Die Frage, ob es den Gemeinden unterhalb der Zentralitätsstufe eines Oberzentrums

untersagt werden darf, Hersteller-Direktverkaufszentren anzusiedeln,

würde sich in dem Revisionsverfahren so nicht stellen. Das Oberverwaltungsgericht

hat das Landesplanungsrecht des Landes Niedersachsen dahin ausgelegt, dass der

Plansatz C 1.6 03 Satz 11 LROP 2002 zwar eine strikte Bindung für Hersteller-

Direktverkaufszentren vorsieht, das Zielabweichungsverfahren (§ 11 Abs. 1 NROG)

aber davon abweichende Lösungsmöglichkeiten eröffnet (vgl. UA S. 59).

Dass es, jedenfalls wenn die Möglichkeit der Zielabweichung besteht, mit der Selbst-

verwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar sein kann, Gemeinden

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unterhalb der Zentralitätsstufe eines Oberzentrums durch eine landesplanerische

Zielfestlegung zu untersagen, die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren im

Wege der Bauleitplanung zu ermöglichen, ist nicht zweifelhaft. Nach der Recht-

sprechung des Senats (vgl. BVerwGE 90, 329 <335>; Urteil vom 15. Mai 2003

- BVerwG 4 CN 9.01 - BVerwGE 118, 181 <185>; Beschluss vom 7. Februar 2005

- BVerwG 4 BN 1.05 - NVwZ 2005, 584), von der entgegen der Auffassung der Klä-

gerin (Frage III.3.1) auch das Oberverwaltungsgericht ausgegangen ist (vgl. UA

S. 47 f.), steht Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG der Bindung der gemeindlichen Bauleitpla-

nung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung nicht prinzipiell entgegen. Das

Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der

Gesetze. Die Gemeinde ist landesplanerischen Zielvorgaben jedoch nicht einschrän-

kungslos ausgesetzt. Sie ist, soweit für sie Anpassungspflichten begründet werden,

in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen. Auch materiellrechtlich setzt

die kommunale Planungshoheit der Landesplanung Grenzen. Schränkt die Landes-

oder Regionalplanung die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen

überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen; der Eingriff

in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen

Selbstverwaltung verhältnismäßig sein (vgl. BVerwGE 118, 181 <185>). Die Stand-

ortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nach der Rechtsprechung des Senats

(vgl. BVerwGE 119, 25 <41>) ein überörtliches Interesse, das eine Beschränkung der

Planungshoheit rechtfertigen kann. Die Standortplanung für Einzelhandelsgroß-

betriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt;

sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - in unterschiedli-

cher Gestalt - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden. Gehen die

städtebaulichen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren insbesondere

wegen der Größe dieser Betriebe, der Zentrenrelevanz ihres Kernsortiments und der

Reichweite ihres Einzugsbereichs über die Auswirkungen der üblichen Formen des

großflächigen Einzelhandels hinaus, kann es gerechtfertigt sein, sie einer im Ver-

gleich zum sonstigen großflächigen Einzelhandel strengeren Sonderregelung zu un-

terwerfen und planerisch nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten

zuzulassen. Eine solche Zielfestlegung schließt es zwar für das gesamte Gebiet ei-

ner Gemeinde, die nicht Oberzentrum ist, aus, die Ansiedlung von Hersteller-Direkt-

verkaufszentren planerisch zuzulassen; da die Zielfestlegung lediglich eine eng um-

grenzte Nutzungsart ausschließt, verbleibt der Gemeinde jedoch substanzieller

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Raum für eine anderweitige Bauleitplanung. Im vorliegenden Fall sind der Plangeber

und ihr folgend das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, dass Hersteller-

Direktverkaufszentren besondere raumstrukturelle, die zentralörtliche Gliederung

gefährdende Auswirkungen haben (vgl. UA S. 43 f., 51). An diese tatrichterliche Wür-

digung wäre der Senat in dem Revisionsverfahren gemäß § 137 Abs. 2 VwGO ge-

bunden. Ausgehend hiervon zeigen die Beschwerdeführerinnen nicht auf, dass die

dargelegten, in der Senatsrechtsprechung bereits geklärten Anforderungen an Be-

schränkungen der kommunalen Planungshoheit durch Ziele der Raumordnung in

dem Revisionsverfahren in verallgemeinerungsfähiger Weise präzisiert oder fortent-

wickelt werden könnten.

Das angefochtene Urteil weicht auch nicht - wie die Beigeladene zu 1 geltend

macht - von der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Mai 2003

- BVerwG 4 CN 9.01 - (BVerwGE 118, 181) ab. In dieser Entscheidung hat der Senat

den Rechtssatz aufgestellt, dass die dem Träger der Regionalplanung durch Lan-

desgesetz auferlegte Verpflichtung, in einem Regionalplan regional bedeutsame In-

frastrukturvorhaben gebietsscharf auszuweisen, mit der Garantie der kommunalen

Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) vereinbar ist, wenn diese Ausweisung

durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht gerechtfertigt ist und den Grund-

satz der Verhältnismäßigkeit wahrt. Einen hiervon abweichenden Rechtssatz hat das

Oberverwaltungsgericht weder ausdrücklich noch sinngemäß aufgestellt. Es ist nicht

- wie die Beigeladene zu 1 meint - davon ausgegangen, dass ein Eingriff des Plan-

gebers in die kommunale Planungshoheit "schon dann gerechtfertigt ist, wenn er den

Eingriff aus politischen Erwägungen für zweckmäßig hält, ohne dass die materielle

Erforderlichkeit der Einschränkung der Planungshoheit geprüft werden muss". Das

Oberverwaltungsgericht hatte keinen Zweifel daran, dass die in Plansatz C 1.6 03

Satz 11 LROP 2002 getroffene Regelung erforderlich ist, um die Funktionsfähigkeit

von Innenstädten, Stadtteilzentren und Ortskernen zu schützen. Dass ein entspre-

chendes Ziel mit Ausnahmevorbehalt in gleicher Weise wie ein striktes Ziel geeignet

gewesen wäre, die zentralörtliche Gliederung zu schützen, macht die Beschwerde

selbst nicht geltend. Einen Spielraum für politische Zweckmäßigkeitserwägungen hat

das Oberverwaltungsgericht dem Verordnungsgeber lediglich bei der landesplaneri-

schen Abwägung eingeräumt.

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5. Die von der Beigeladenen zu 1 aufgeworfene Frage,

ob der Gesetzgeber bei der Aufstellung von Zielen der Raumordnung zur

räumlichen Steuerung der Ansiedlung privater Versorgungseinrichtungen (hier:

Hersteller-Direktverkaufszentren) durch das in § 7 Abs. 7 Satz 3 ROG

formulierte Abwägungsgebot verpflichtet ist, bereits verfestigte Planungen ei-

ner Gemeinde und die daraus resultierenden Rechtspositionen eines privaten

Vorhabenträgers in seine Abwägung einzubeziehen,

lässt sich, soweit sie sich in dem Verfahren stellen würde, beantworten, ohne dass es

hierfür der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedürfte. Gleiches gilt für die von

der Klägerin unter III.1.1 bis 1.3, 2.2, 2.3, 3.2 und 3.3 bezeichneten Fragen, die

ebenfalls die Folgen einer weitgehend geförderten gemeindlichen Bauleitplanung für

die raumplanerische Abwägung thematisieren.

Nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts (vgl. UA S. 48 f.) ist bei der

Aufstellung des Ziels C 1.6 03 Satz 11 des LROP II 2002 das landesrechtlich gere-

gelte Beteiligungsverfahren ordnungsgemäß durchgeführt worden. Die Klägerin hat

in diesem Verfahren zu der vorgesehenen Zielfestlegung Stellung genommen; die

Stellungnahme ist mit ihr erörtert worden. Der Verordnungsgeber hat die vorgetrage-

nen Bedenken - auch die der Klägerin - gegen die Sonderregelung für Hersteller-

Direktverkaufszentren bewertet und abgewogen; dabei war ihm die planungsrechtli-

che Situation der Klägerin bekannt (vgl. UA S. 49). Die Beschwerdeführerinnen mei-

nen, der Verordnungsgeber habe nicht nur die generellen Einwendungen gegen die

Sonderregelung für Hersteller-Direktverkaufszentren, sondern auch die von der Klä-

gerin bereits beschlossenen Bauleitpläne zur Ansiedlung des von der Beigeladenen

zu 1 geplanten Designer-Outlet-Centers in der Abwägung berücksichtigen müssen.

Insoweit zeigen sie einen rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf jedoch nicht auf.

Nach der Rechtsprechung des Senats kann und muss der Planer bei der Abwägung

nicht "alles" berücksichtigen; unbeachtet bleiben können u.a. betroffene Interessen,

die - sei es überhaupt, sei es im gegebenen Zusammenhang - nicht schutzwürdig

sind, z.B. weil sich deren Träger vernünftigerweise darauf einstellen müssen, dass

"so etwas geschieht" (vgl. Beschluss vom 9. November 1979 - BVerwG 4 N 1.78

u.a. - BVerwGE 59, 87 <102 f.>, Urteil vom 24. September 1998 - BVerwG 4 CN

2.98 - BVerwGE 107, 215 <219>; Beschluss vom 20. September 2005 - BVerwG

4 BN 46.05 - juris). Hiervon ist der Sache nach auch das Oberverwaltungsgericht

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ausgegangen - falls seine Ausführungen nicht ohnehin so zu verstehen sind, dass es

annimmt, der Verordnungsgeber habe die ihm bekannte "besondere planungsrecht-

liche Situation" (UA S. 49) bei der Klägerin durchaus gesehen und gewürdigt und

lediglich nicht ausdrücklich in seine Begründung einbezogen. Es hat bezogen auf die

Planungen der Klägerin für Vertrauensschutz keinen Raum gesehen (vgl. UA S. 59),

weil die Klägerin von den Änderungen des LROP 2002 nicht unvorbereitet getroffen

worden sei. Die Fortschreibung und Präzisierung der entsprechenden Planaussage

des LROP 1994, deren Zielqualität bei Aufstellung der Bauleitpläne streitig gewesen

sei (vgl. UA S. 12, 16), durch Satz 11 des LROP 2002 sei das Ergebnis einer lang-

jährigen und durch politische Beschlüsse vorbereiteten verordnungsrechtlichen Ent-

scheidung (vgl. UA S. 59 f.). An diese Feststellungen und deren tatrichterliche Wür-

digung wäre der Senat in dem Revisionsverfahren gemäß § 137 Abs. 2 VwGO ge-

bunden. Warum es bei einer solchen Ausgangslage abwägungsfehlerhaft sein sollte,

in der Zielfestlegung von einer Ausnahme für während der Zielaufstellung weitge-

hend geförderte Planungen einer Gemeinde abzusehen, legen die Beschwerdefüh-

rerinnen nicht dar. Sie zeigen auch nicht auf, warum die Beigeladene zu 1 auf den

Bestand der Planungen der Klägerin hätte vertrauen dürfen. Der Beigeladenen zu 1

waren die maßgebend durch ihr Vorhaben veranlassten (vgl. UA S. 12) Pläne zur

Änderung des LROP 1994 ebenfalls bekannt.

6. Die von der Beigeladenen zu 1 schließlich als rechtsgrundsätzlich bezeichnete

Frage,

ob der Gesetzgeber bei der Aufstellung von Zielen der Raumordnung zur

räumlichen Steuerung der Ansiedlung privater Versorgungseinrichtungen (hier:

Hersteller-Direktverkaufszentren) im Rahmen der Abwägung die typischen

Standortanforderungen und die konzeptionelle Ausprägung derartiger

Einrichtungen als "private Belange" nach § 7 Abs. 7 Satz 3 ROG berücksichti-

gen muss,

wäre in dem Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich. Denn nach den Fest-

stellungen des Oberverwaltungsgerichts hat der Verordnungsgeber die typischen

Standortanforderungen und die konzeptionelle Ausrichtung von Hersteller-Direkt-

verkaufszentren im Rahmen der Abwägung berücksichtigt. Er ist davon ausgegan-

gen, dass die Ansiedlungsersuchen sich vorrangig auf Standorte auf der "grünen

Wiese" in der Nähe von Autobahnanschlüssen oder -raststätten, in der Nähe touristi-

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scher Zentren sowie in Zwischenlagen von großen Verdichtungsräumen richten.

Dorthin sollten Käuferschichten aus einem Einzugsbereich von bis zu 200 km oder

bis zu zwei Autostunden angezogen werden. Zur Attraktivitätssteigerung würden die

Zentren durch Gastgewerbe, Freizeiteinrichtungen und traditionellen Einzelhandel

abgerundet (vgl. UA S. 43). Der Verordnungsgeber hat mithin nicht verkannt, dass

die Betreiber von Hersteller-Direktverkaufszentren typischerweise versuchen, ihr

Vorhaben außerhalb von Oberzentren zu verwirklichen. Er hat jedoch - vom Ober-

verwaltungsgericht unbeanstandet - dem öffentlichen Interesse am Schutz der zen-

tralörtlichen Gliederung gegenüber dem privaten Interesse der Betreiber von Herstel-

ler-Direktverkaufszentren, derartige Einzelhandelsbetriebe an für diese spezielle Ver-

kaufsform besonders geeigneten Standorten zu errichten, den Vorrang gegeben.

Inwiefern diese Abwägung in rechtsgrundsätzlicher Weise fehlerhaft sein sollte, zeigt

die Beschwerde nicht auf.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO, die Streit-

wertentscheidung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1, § 72 Nr. 1 GKG.

Halama Dr. Jannasch Dr. Philipp

Sachgebiet:

BVerwGE: nein

Bauplanungsrecht

Fachpresse: ja

Raumordnungsrecht

Rechtsquellen:

BauGB

§ 1 Abs. 4; § 6 Abs. 2, Abs. 4 Satz 2; § 214 Abs. 3; § 233 Abs. 1

ROG

§ 7 Abs. 7 Satz 3; § 23 Abs. 1

Stichworte:

Flächennutzungsplan; Fristverlängerung; wichtige Gründe; Gesetzesänderung; Über-

leitungsvorschrift; Änderungsgesetz; Ziel der Raumordnung; Anpassung; Planungs-

hoheit; kommunale Selbstverwaltung; Hersteller-Direktverkaufszentrum; Designer-

Outlet-Center; Einzelhandelsbetrieb; Zielabweichung; Landesplanung; Standortpla-

nung; zentralörtliche Gliederung; Abwägungsgebot; Vertrauensschutz.

Leitsätze:

1. Wenn über den Antrag auf Genehmigung des Flächennutzungsplans wegen des

besonderen Umfangs oder der besonderen Komplexität der durch den Plan aufge-

worfenen Fragen nicht innerhalb der Regelfrist von drei Monaten entschieden werden

kann, liegt ein wichtiger Grund im Sinne des § 6 Abs. 4 Satz 2 BauGB für eine

Fristverlängerung vor.

2. Die höhere Verwaltungsbehörde darf einen Flächennutzungsplan, der einem wäh-

rend des Genehmigungs- oder des sich anschließenden gerichtlichen Verfahrens in

Kraft getretenen Ziel der Raumordnung widerspricht, nicht genehmigen. Daher darf

sie hierzu auch nicht verpflichtet werden.

3. Gehen die städtebaulichen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren

insbesondere wegen der Größe dieser Betriebe, der Zentrenrelevanz ihres Kernsor-

timents und der Reichweite ihres Einzugsbereichs über die Auswirkungen der übli-

chen Formen des großflächigen Einzelhandels hinaus, kann es gerechtfertigt sein,

sie landesplanerisch einer im Vergleich zum sonstigen großflächigen Einzelhandel

strengeren Sonderregelung zu unterwerfen und nur in Oberzentren an städtebaulich

integrierten Standorten zuzulassen.

Beschluss des 4. Senats vom 8. März 2006 - BVerwG 4 B 75.05

I. VG Lüneburg vom 22.05.2003 - Az.: VG 2 A 18/01 -

II. OVG Lüneburg vom 01.09.2005 - Az.: OVG 1 LC 107/05 -