Urteil des BVerwG, Az. 4 B 64.03

Begründung des Urteils, Europarechtskonforme Auslegung, Überprüfung, Verbandsklage
B
U
N
D
E
S
V
E
R
W
A
L
T
U
N
G
S
G
E
R
I
C
H
T
BESCHLUSS
BVerwG 4 B 64.03
VGH 2 A 1158/00
In der Verwaltungsstreitsache
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 7. August 2003
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. P a e t o w
und die Richter am Bundesverwaltungsgericht H a l a m a und Dr. J a n n a s c h
beschlossen:
Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung der Revision
in dem Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 5. März
2003 wird zurückgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
- 2 -
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren
auf 25 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die auf den Zulassungsgrund des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde gegen
die Nichtzulassung der Revision bleibt ohne Erfolg. Aus dem Beschwerdevorbringen ergibt
sich nicht, dass die Revision wegen der behaupteten grundsätzlichen Bedeutung der
Rechtssache zuzulassen ist. Dies setzt die Formulierung einer bestimmten, höchstrichterlich
noch ungeklärten und für die Revisionsentscheidung erheblichen Rechtsfrage des revisiblen
Rechts und außerdem die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinaus-
gehende Bedeutung bestehen soll (stRspr).
1.1 Die Beschwerde hält die Frage für klärungsbedürftig, ob die landesrechtliche Verbands-
klageregelung des § 36 Abs. 1 Nr. 1 des Hessischen Naturschutzgesetzes (a.F.) die Beru-
fung auf die Vorschriften des FFH-Rechts ermöglicht oder ob diese hiervon ausgenommen
sind.
Hintergrund dieser Fragestellung sind die Ausführungen des Hessischen Verwaltungsge-
richtshofs zum Klagerecht eines Naturschutzverbands nach § 36 Abs. 1 Nr. 1 des Hessi-
schen Naturschutzgesetzes (a.F.). Diese Regelung ist vorliegend noch anwendbar, da der
angegriffene Planfeststellungsbeschluss am 21. Februar 2000 und damit noch vor dem für
die rückwirkende Einführung der Vereinsklagebefugnis nach § 69 Abs. 5 i.V.m. § 61
BNatSchG n.F. maßgebenden Stichtag (1. Juli 2000) erlassen worden ist (vgl. hierzu auch
das Zwischenurteil des Senats vom 28. Juni 2002 - BVerwG 4 A 59.01 - NVwZ 2002, 1234).
Der Hessische Verwaltungsgerichtshof gelangt zu dem Ergebnis, die - vom Recht anderer
Bundesländer abweichende - Formulierung im Hessischen Naturschutzgesetz sei auch im
Hinblick auf die Gesetzesmaterialien dahin auszulegen, dass ein Verband sich nicht auf die
Verletzung von Bestimmungen der FFH-Richtlinie berufen könne.
Die von der Beschwerde aufgeworfene Fragestellung betrifft somit die Auslegung von Lan-
desrecht. Das erkennt auch die Beschwerde. Sie meint indes, dennoch eine Frage des revi-
siblen Rechts zu formulieren, da das Revisionsgericht zu prüfen habe, ob der Verwaltungs-
gerichtshof die für seine Entscheidung maßgeblichen bundesrechtlichen Maßstäbe zutref-
fend erkannt und zugrunde gelegt habe. In dem für den vorliegend zu überprüfenden Plan-
feststellungsbeschluss maßgeblichen Zeitpunkt sah das Bundesrecht indes noch kein Ver-
einsklagerecht vor, blieb also noch hinter dem hessischen Landesrecht zurück. Auch das
- 3 -
Gemeinschaftsrecht kennt insoweit keine Anordnung einer gerichtlichen Überprüfung auf die
Klage eines Verbandes, sondern überlässt diese Frage dem Verwaltungsprozessrecht der
Mitgliedstaaten.
Die Fragestellung betrifft ferner auslaufendes Recht. Nach ständiger Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts haben Rechtsfragen bei auslaufendem Recht trotz anhängiger
Fälle regelmäßig keine grundsätzliche Bedeutung, da die Zulassungsvorschrift des § 132
Abs. 2 Nr. 1 VwGO nur eine für die Zukunft geltende Klärung herbeiführen soll. Dies gilt nur
dann nicht, wenn die Klärung noch für einen nicht überschaubaren Personenkreis in nicht
absehbarer Zukunft von Bedeutung ist. Für das Vorliegen einer solchen Sachlage ist der
Beschwerdeführer darlegungspflichtig. Es müssen Anhaltspunkte für eine erhebliche Zahl
von Altfällen dargetan und ersichtlich sein (vgl. hierzu den Beschluss vom 20. Dezember
1995 - BVerwG 6 B 35.95 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 9 = NVwZ-RR 1996,
712 m.w.N.). Der Kläger meint, die besonderen Voraussetzungen für die grundsätzliche Klä-
rung auslaufenden Rechts seien hier gegeben. Für die weiteren Abschnitte der betroffenen
Autobahn lägen (ebenso wie für den bereits vom beschließenden Senat verhandelten Ab-
schnitt; vgl. hierzu das Urteil des Senats vom 17. Mai 2002 - BVerwG 4 A 28.01 - BVerwGE
116, 254) die Voraussetzungen für eine Vereinsklage nach § 61 BNatSchG vor. Sollte für
den vorliegenden Abschnitt keine gerichtliche Überprüfung möglich sein, würde dies zu ei-
nem mit dem EG-Recht nicht zu vereinbarenden Vollzugsdefizit führen. Mit diesem Hinweis
kann die Revisibilität indes nicht bejaht werden. Zum einen ergibt der Vortrag der Beschwer-
de vielmehr, dass die Frage des auslaufenden Rechts - wenn überhaupt - nur für eine sehr
kleine Zahl von weiteren Fällen von Bedeutung ist und ihr für die gerichtliche Überprüfung
der hier betroffenen Autobahn keine weitere Bedeutung mehr zukommen wird, da in allen
noch anstehenden Fällen das Vereinsklagerecht nach neuem Recht greift. Es kommt indes
nicht darauf an, dass der anhängige Rechtsstreit nur den ersten von zehn Streckenabschnit-
ten des Gesamtvorhabens A 44 betrifft. Entscheidend ist vielmehr, ob sich die vom Kläger
aufgeworfene Rechtsfrage auch bei den übrigen Abschnitten, die den Gegenstand später
ergangener oder künftiger Planfeststellungsbeschlüsse bilden, stellen kann. Davon aber
kann keine Rede sein. Zum anderen kommt ein Verstoß gegen EG-Recht nicht in Betracht,
so dass es keiner weitergehenden Klärung bedarf, ob bejahendenfalls eine europarechts-
konforme Auslegung und Anwendung der Regelungen über die Revisibilität auslaufenden
Rechts geboten wäre. Denn das Europarecht sieht, wie erwähnt, (jedenfalls bisher) keine
Verbands- oder Vereinsklagebefugnis vor.
1.2 Die Beschwerde benennt in diesem Zusammenhang die weitere Frage: Ist bei der Beur-
teilung der Auswirkungen eines Vorhabens auf potenzielle FFH-Gebiete mit Vorkommen
prioritärer Lebensräume oder Arten unmittelbar und ausschließlich auf die FFH-Richtlinie
- 4 -
abzustellen oder sind die nationalen Rechtsvorschriften ebenfalls, ggf. sogar ausschließlich,
heranzuziehen? Auch diese von der Beschwerde als präzisierend bezeichnete Fragestellung
führt zu keinem anderen Ergebnis. Ihr mag zuzubilligen sein, dass die Frage, ob nach In-
Kraft-Treten der §§ 19 a ff. BNatSchG a.F. (jetzt §§ 32 ff. des BNatSchG i.d.F. vom 25. März
2002) und vor Meldung von Gebieten lediglich auf die FFH-Richtlinie und den EG-Vertrag
abzustellen ist oder ob zugleich die Vorschriften des BNatSchG anzuwenden sind, von abs-
traktem dogmatischen Interesse sein mag. Es mag zweifelhaft sein, ob es, wie der Hessi-
sche Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil ausführt, einer entsprechenden Anwendung
des § 19 c BNatSchG nicht bedürfe, da potenzielle FFH-Gebiete, die prioritäre Lebensraum-
typen oder Arten beherbergen, bereits nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsge-
richts im Grundsatz dem strengen Schutzregime des Art. 6 FFH-RL unterlägen. Denn mit der
- wenn auch verspäteten - Umsetzung des EG-Rechts durch Rechts- und Verwaltungsvor-
schriften kommt der Mitgliedstaat seinen europarechtlichen Verpflichtungen (vgl. Art. 23
Abs. 1 FFH-RL) zumindest in einem ersten Schritt nach, der allerdings durch den weiteren
Schritt der Meldung von Gebieten zu ergänzen ist (Art. 4 Abs. 1 FFH-RL). Es liegt nicht na-
he, diese nationalen Vorschriften von vornherein als gleichsam entbehrlich einzustufen, so-
lange die gebotenen weiteren Schritte zur vollständigen Umsetzung noch nicht erfolgt sind.
Dies bedarf indes keiner Vertiefung, denn im vorliegenden Verfahren könnte es auf eine Klä-
rung der angesprochenen Fragestellungen allenfalls im Rahmen der Auslegung und Anwen-
dung der die Reichweite der Verbandsklagebefugnis regelnden Vorschrift des hessischen
Landesrechts ankommen. Somit ändert auch diese weitere von der Beschwerde aufgewor-
fene Frage nichts daran, dass es letztlich allein um die Auslegung auslaufenden Landes-
rechts geht.
2.1 Auch die Frage, ob das Vorliegen eines Planungshindernisses im Nachbarabschnitt Ge-
genstand der fachplanerischen Abwägung nach § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG sein könne, wenn
dieses Planungshindernis durch ein potenzielles FFH-Gebiet gebildet werde, rechtfertigt
nicht die Zulassung der Revision. Der Verwaltungsgerichtshof ist zu dem Ergebnis gelangt,
im Rahmen einer Verbandsklage nach § 36 HeNatSchG a.F. könne die Rechtmäßigkeit der
Abschnittsbildung nicht gerügt und überprüft werden, da sie im Rahmen der fachpla-
nerischen Abwägung erfolge. Diese beruhe auf § 17 FStrG und somit nicht auf einer Vor-
schrift, die bei der Verbandsklage als Prüfungsmaßstab heranzuziehen sei. Selbst wenn
diese Auffassung dahingehend zu korrigieren wäre, dass in einem derartigen Fall die
Rechtmäßigkeit der Abschnittsbildung nicht nur anhand von § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG, son-
dern auch anhand der Anforderungen der FFH-Richtlinie zu beurteilen wäre, würde dies dem
Kläger nicht zum Erfolg verhelfen. Denn nach der, wie sich aus den obigen Ausführungen
ergibt, insoweit maßgeblichen Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs kann sich der Klä-
ger auch nicht auf eine Verletzung der FFH-Richtlinie berufen. Daher kommt es im vorlie-
- 5 -
genden Rechtsstreit auf die vom Kläger formulierte Fragestellung nicht an.
2.2 Die Beschwerde möchte die genannte Frage noch auf folgenden Aspekt ausdehnen:
Welche rechtliche Bedeutung kommt dem Umstand zu, dass die Rechtswidrigkeit des an-
grenzenden Streckenabschnitts wegen erheblicher Beeinträchtigung eines potenziellen FFH-
Gebiets und Vorhandensein einer zumutbaren Alternative gerichtlich bereits festgestellt wor-
den ist?
Auch diese Erweiterung rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht. Wenn sie sich, wofür
nach dem Zusammenhang viel spricht, auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs
zur fehlenden Überprüfungsbefugnis im Rahmen einer Verbandsklage nach auslaufendem
hessischen Recht bezieht, ist auf die obigen Ausführungen zu verweisen. An der mangeln-
den Revisibilität würde sich auch dann nichts ändern, wenn man den von der Beschwerde
formulierten "Umstand" einbezieht.
Davon abgesehen gibt die Beschwerde die nach dem Urteil des Senats vom 17. Mai 2002
- BVerwG 4 A 28.01 - (a.a.O.) zum benachbarten Abschnitt von Hessisch-Lichtenau West
bis Hessisch-Lichtenau Ost bestehende (und vom Verwaltungsgerichtshof zugrunde gelegte)
Rechtslage zumindest unpräzise wieder. Denn es ist nicht "die Rechtswidrigkeit des angren-
zenden Streckenabschnitts" festgestellt worden. Vielmehr ist der den genannten Abschnitt
betreffende Planfeststellungsbeschluss vom 5. April 2001 vom beschließenden Senat für
rechtswidrig erklärt worden, ohne dass damit eine abschließende rechtliche Bewertung der
sog. Nordumfahrung von Hessisch Lichtenau verbunden gewesen wäre. Es ist nunmehr
Sache der Planfeststellungsbehörde, die vom Senat angemahnten Untersuchungen und
gegebenenfalls Bewertungen vorzunehmen. Hierzu enthält das genannte Urteil umfangrei-
che Hinweise, die hier nicht zu wiederholen sind.
Sollte sich die von der Beschwerde formulierte und oben wiedergegebene Frage dagegen
auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs zur materiellrechtlichen Überprüfung der
Abschnittsbildung beziehen, käme eine Zulassung der Revision aus einem anderen Grund
nicht in Betracht. Denn insoweit handelt es sich um eine weitere selbständig tragende Be-
gründung des Urteils. Dies ergibt sich eindeutig aus der einleitenden Formulierung "unab-
hängig hiervon ...". Auf ihr beruht das Urteil somit nicht; sie könnte auch hinweggedacht wer-
den. Ist eine Entscheidung auf mehrere selbständig tragende Begründungen gestützt, so
kann die Revision jedoch nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründun-
gen ein Revisionszulassungsgrund vorliegt (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 9. Dezember
1994 - BVerwG 11 PKH 28.94 - Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 4 und vom
1. Februar 1990 - BVerwG 7 B 19.90 - Buchholz 310 § 153 VwGO Nr. 22; stRspr). Daher
- 6 -
bedarf es auch keiner Erörterung des weiteren Problems, ob es für die Beantwortung der
von der Beschwerde gestellten Frage nicht im Wesentlichen auf die jeweiligen Besonderhei-
ten des Einzelfalls ankommt, so dass sie sich deswegen einer grundsätzlichen Klärung ent-
zieht.
2.3 Auch die weitere Frage, ob es für den Bau einer Bundesfernstraße genügt, wenn mit der
Straße allein eine örtliche Entlastungsfunktion erreicht, nicht aber ein überörtlicher Ver-
kehrsbedarf gedeckt werden kann, bezieht sich auf die Ausführungen des Verwaltungsge-
richtshofs zur Rechtmäßigkeit der Abschnittsbildung, auf denen das angegriffene Urteil, wie
ausgeführt, nicht beruht. Davon abgesehen kommt es auch insoweit weitgehend auf die Be-
sonderheiten des Einzelfalls an. Überdies legt die Beschwerde ihrer Fragestellung einen
Sachverhalt zugrunde, den der Verwaltungsgerichtshof in dieser Form nicht festgestellt hat.
Das Tatsachengericht weist beispielsweise darauf hin, dass die - zweifellos auch dem über-
örtlichen Verkehr dienende - Bundesstraße B 7 aufgrund der starken Verkehrsbelastung
streckenweise bereits autobahnähnlich ausgebaut sei; mit diesen Einzelheiten setzt sich die
Beschwerde nicht auseinander.
3. Die Beschwerde wirft ferner die Frage auf: Ist die aufgrund Art. 6 Abs. 3 FFH-RL bzw.
§ 19 c Abs. 2 BNatSchG a.F. bei Vorliegen prioritärer Lebensräume/Arten in potenziellen
FFH-Gebieten durchzuführende Verträglichkeitsuntersuchung verwaltungsgerichtlich inhalt-
lich überprüfbar? Auch diese Frage rechtfertigt jedoch nicht die Zulassung der Revision we-
gen grundsätzlicher Bedeutung. Denn dem angegriffenen Urteil lässt sich entgegen den Dar-
legungen in der Beschwerde nicht der Rechtssatz entnehmen, dass der Inhalt der Verträg-
lichkeitsprüfung nicht justiziabel sei. Die angegriffene Entscheidung beruht also nicht auf der
Frage, deren rechtsgrundsätzliche Klärung die Beschwerde anstrebt. Davon abgesehen geht
der Verwaltungsgerichtshof, wie oben dargelegt, davon aus, dass der Kläger sich nicht auf
eine Verletzung der FFH-Richtlinie berufen könne. Auf der Grundlage dieser Rechtsauffas-
sung, von der, wie dargelegt, im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde auszugehen ist,
ist die Frage der gerichtlichen Überprüfung einer Verträglichkeitsuntersuchung jedoch nicht
entscheidungserheblich.
4. Damit erledigt sich die im Schreiben des Klägers an den Hessischen Verwaltungsge-
richtshof vom 12. Juni 2003 im Verfahren 2 Q 1508/03 - BVerwG 4 VR 7.03 - enthaltene
Anregung, der beschließende Senat möge unter Aufhebung des Beschlusses des Verwal-
tungsgerichtshofs vom 1. Juli 2003 (2 Q 1508/03) die im Verfahren des vorläufigen Rechts-
schutzes ergangenen Beschlüsse des Verwaltungsgerichtshofs vom 28. August 2000
(2 Q1161/00) und vom 2. Dezember 2002 (2 Q 2535/02) von Amts wegen ändern.
- 7 -
- 8 -
5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht
auf § 13 Abs. 1 Satz 1, § 14 GKG.
Paetow
Halama
Jannasch