Urteil des BVerwG vom 18.02.2009
Rechtliches Gehör, Gemeinde, Ausschluss, Grundstück
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 4 B 54.08
VGH 8 S 518/06
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 18. Februar 2009
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rojahn und die Richterin
am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke
beschlossen:
Die Beschwerde der Kläger gegen die Nichtzulassung der
Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Ba-
den-Württemberg vom 26. Februar 2008 wird zurückge-
wiesen.
Die Kläger tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens
als Gesamtschuldner.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 112 200 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die auf sämtliche Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Be-
schwerde bleibt erfolglos. Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt die Zulassung
der Revision nicht.
1. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Kläger
beimessen.
1.1 Die Kläger möchten rechtsgrundsätzlich geklärt wissen, ob die Grundsätze,
die das Bundesverwaltungsgericht zur Teilunwirksamkeit eines Bebauungs-
plans aufgestellt hat, auf die Anlagentypen übertragbar sind, die bei einer posi-
tiven Festsetzung der zugelassenen Art der Nutzung nach § 1 Abs. 5 und 9
BauNVO konkludent ausgeschlossen (nicht zugelassen) sind. Sie werfen die
Frage auf, ob dann, „wenn die planungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben
nach der Art der baulichen Nutzung positiv festgesetzt ist, für die dadurch kon-
kludent ausgeschlossenen (unzulässigen) Nutzungen eine objektive Teilbarkeit
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differenziert nach Anlagentypen im Sinne von § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO gege-
ben sein“ kann.
Die Fragen zielen auf eine von der Beklagten auf § 1 Abs. 9 BauNVO gestützte
Festsetzung, nach der auf dem als Mischgebiet ausgewiesenen Grundstück der
Kläger ausschließlich Einzelhandelsbetriebe für die in der Festsetzung ab-
schließend aufgezählten nicht innenstadtrelevanten Sortimente errichtet werden
dürfen. Der Verwaltungsgerichtshof ist dem Einwand der Kläger, der Aus-
schluss von Betrieben des Lebensmitteleinzelhandels jeglicher Größenordnung
in dem Mischgebiet sei weder im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB a.F. (nunmehr:
§ 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB) erforderlich noch durch „besondere“ städtebauliche
Gründe im Sinne von § 1 Abs. 9 BauNVO gerechtfertigt, entgegengetreten und
hat ausgeführt: Es könne unterstellt werden, dass eine generelle oder aus-
nahmsweise Zulassung von Randsortimenten, „Tankstellen-Shops“, „Nachbar-
schaftsläden“ und ähnlichen Erscheinungsformen des Einzelhandels in dem
Mischgebiet dem von der Beklagten verfolgten Gesamtkonzept zum Schutz des
innerstädtischen Einzelhandels nicht widersprochen hätte (UA S. 16). Selbst
wenn sich bei näherer Betrachtung ergeben hätte, dass die Zulassung kleinflä-
chigerer Formen des Einzelhandels im Mischgebiet keine negativen Folgen für
die Kernstadt gehabt und die Beklagte diese Formen des Einzelhandels - soweit
sie als Anlagentyp beschreibbar seien - ausnahmsweise oder generell zugelas-
sen hätte, gebe es keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Beklagte von dem Aus-
schluss größerer Lebensmitteleinzelhandelsbetriebe mit 400 m² bis 800 m²
Verkaufsfläche Abstand genommen hätte. Sollte der Ausschluss des
Lebensmitteleinzelhandels für kleinflächigere Betriebsformen bis 400 m² Ver-
kaufsfläche (teil)nichtig sein, bliebe die Innenstadt immer noch vor Betriebsfor-
men zwischen dieser Größe und der Grenze zur Großflächigkeit im Sinne des
§ 11 Abs. 3 BauNVO geschützt. Es könne keinem Zweifel unterliegen, dass
auch ein derart begrenzter Ausschluss einen sinnvollen Beitrag zur städtebauli-
chen Ordnung zu leisten vermöge (UA S. 17).
Die hierzu aufgeworfenen Fragen lassen keinen grundsätzlichen Klärungsbe-
darf erkennen. Die von der Beschwerde formulierten Fragen zu den Vorausset-
zungen der Teilbarkeit und der daran anknüpfenden Annahme einer Teilun-
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wirksamkeit des Bebauungsplans sind auf der Grundlage der Rechtsprechung
des Bundesverwaltungsgerichts ohne Weiteres zu bejahen. Nach ständiger
Senatsrechtsprechung führen Mängel, die einzelnen Festsetzungen eines Be-
bauungsplans anhaften, dann nicht zu dessen Unwirksamkeit, wenn die übrigen
Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen - für sich betrachtet - noch eine
sinnvolle städtebauliche Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB
bewirken können und wenn die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren
zum Ausdruck gelangten Willen im Zweifel auch eine Satzung dieses einge-
schränkten Inhalts beschlossen hätte (Beschluss vom 29. März 1993 - BVerwG
4 NB 10.91 - DVBl. 1993, 661; Beschluss vom 6. April 1993 - BVerwG 4 NB
43.92 - ZfBR 1993, 238). Diese Grundsätze lassen sich auf Festsetzungen
nach § 1 Abs. 9 BauNVO übertragen, wenn die Art der baulichen Nutzung (hier:
Einzelhandel), die in dem Baugebiet allgemein oder ausnahmsweise zulässig
oder unzulässig sein soll, mehrere Unterarten umfasst, die auf der Grundlage
von § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO jeweils Gegenstand einer selbstständigen Fest-
setzung sein könnten. In solchen Fällen kann die Festsetzung ihrem Inhalt nach
teilbar sein. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob die Gemeinde die
Betriebe, die sie aus einem Baugebiet ausschließen will (hier: Einzelhandelsbe-
triebe mit innenstadtrelevanten Sortimenten) in Form eines Positivkatalogs um-
schreibt und abschließend aufzählt oder ob sie den Weg wählt, die Vorhaben,
die von einem Baugebiet ferngehalten werden sollen, durch eine abschließende
Aufzählung der Betriebe bestimmt, die sie ausdrücklich für zulässig erklärt. Es
ist lediglich eine Frage der Festsetzungstechnik, ob sich die Gemeinde für die
eine oder andere Form der Festsetzung entscheidet.
1.2 Die Beschwerde wirft ferner als grundsätzlich bedeutsam die Frage auf, ob
„die Grundsätze, die das Bundesverwaltungsgericht zu den Voraussetzungen
der Festsetzungsfähigkeit von Anlagentypen im Sinne von § 1 Abs. 5 und 9
BauNVO aufgestellt hat, auch bei der Frage der objektiven Teilbarkeit von
Festsetzungen eines Bebauungsplans“ zu beachten sind. Die Beschwerde
möchte geklärt wissen, ob „Nachbarschaftsläden bzw. Convenience Stores
bzw. Betriebsformen mit einer Größe von 400 qm nach § 1 Abs. 5 und Abs. 9
BauNVO - ohne Prüfung der örtlichen/konkreten Verhältnisse - festsetzungsfä-
hige Anlagentypen“ sind.
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Die Frage wäre in einem Revisionsverfahren nicht klärungsbedürftig. Der Senat
hat bereits entschieden, dass eine Gemeinde bestimmte Arten der baulichen
Nutzung im Sinne des § 1 Abs. 9 BauNVO durch die Begrenzung der höchstzu-
lässigen Verkaufs- oder Geschossfläche umschreiben darf, wenn sie darlegt,
dass Betriebe unter bzw. über den von ihr festgesetzten Größen generell oder
doch jedenfalls unter Berücksichtigung der besonderen örtlichen Verhältnisse
einem bestimmten Anlagentyp entsprechen (vgl. Beschluss vom 8. November
2004 - BVerwG 4 BN 39.04 - BauR 2005, 513 <515> m.w.N.). Ein Einzelhan-
delsbetrieb mit einer Nutzfläche von höchstens 400 m² kann als „Nachbar-
schaftsladen“ ein festsetzungsfähiger Anlagentyp im Sinne von § 1 Abs. 9
BauNVO sein (Beschluss vom 8. November 2004 a.a.O.). Von dieser Recht-
sprechung ist auch dann auszugehen, wenn sich im Rahmen von § 1 Abs. 9
BauNVO die Frage stellt, ob sich eine zugelassene oder ausgeschlossene Nut-
zungsart in einzelne festsetzungsfähige Unterarten aufteilen lässt. Der Verwal-
tungsgerichtshof hat das Erfordernis einer Einzelfallbetrachtung („unter Berück-
sichtigung der besonderen örtlichen Verhältnisse“) nicht übersehen. Er stellt
seine Überlegungen zur (möglichen) Teilunwirksamkeit des Ausschlusses klein-
flächiger Formen des Einzelhandels in dem streitbefangenen Mischgebiet unter
den Vorbehalt, dass diese Formen „als Anlagentyp beschreibbar“ sind. Von
seinem Rechtsstandpunkt, d.h. der möglichen Teilbarkeit der umstrittenen
Festsetzung, hatte er jedoch keinen Anlass, der Frage weiter nachzugehen,
welche Unterarten des Einzelhandels (abgesehen von „Nachbarschaftsläden“
mit bis zu 400 m² Nutzfläche) im vorliegenden Streitfall gemäß § 1 Abs. 9
BauNVO festsetzungsfähig wären. Auch in dem angestrebten Revisionsverfah-
ren wäre diese Frage nicht entscheidungserheblich.
Im Übrigen hat der Verwaltungsgerichtshof den „Totalausschluss“ des innen-
stadtrelevanten Einzelhandels in dem ausgewiesenen Mischgebiet nur für den
Fall für teilunwirksam gehalten, dass kleinflächigere Formen des Einzelhandels
nach den in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aufgestellten
Kriterien festsetzungsfähig gewesen wären und diese Formen des Einzelhan-
dels dem von der Beklagten verfolgten Gesamtkonzept zum Schutz des Einzel-
handels in der Innenstadt nicht widersprochen hätten. Für den Fall, dass diese
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Voraussetzungen nicht erfüllt sein sollten, ist der Verwaltungsgerichtshof von
der Wirksamkeit des „Totalausschlusses“ des innenstadtrelevanten Einzelhan-
dels ausgegangen. Dieser Stadtpunkt ist das Ergebnis tatrichterlicher Sachver-
haltswürdigung im Einzelfall. Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung, die
über den vorliegenden Streitfall hinaus in verallgemeinerungsfähiger Weise be-
antwortet werden könnten, zeigt die Beschwerde in diesem Zusammenhang
nicht auf.
1.3 Die Kläger formulieren schließlich als grundsätzlich bedeutsam die Rechts-
frage, ob eine für den Erlass einer Veränderungssperre hinreichende Planung
vorliegt, wenn die Planung lediglich Baurecht „sichert“, welches bereits nach
§ 34 Abs. 1 BauGB besteht. Die Kläger möchten ferner geklärt wissen, ob ein
Anspruch auf Erteilung einer Ausnahme im Sinne von § 14 Abs. 2 BauGB be-
steht, „wenn mit der Planung lediglich Baurecht, welches bereits nach § 34
Abs. 1 BauGB besteht, gesichert werden soll und sich das Vorhaben innerhalb
dieses (weiten) Planungsziels hält“.
Die aufgeworfenen Fragen wären in einem Revisionsverfahren nicht entschei-
dungserheblich. Der Verwaltungsgerichtshof hat nicht festgestellt, dass die Ver-
änderungssperre die Planung von Vorhaben sichern soll, die bereits nach § 34
Abs. 1 BauGB zulässig gewesen wären. Der Verwaltungsgerichtshof führt zwar
in seinen Urteilsgründen (UA S. 21) aus, die Beklagte habe bei Erlass der Ver-
änderungssperre darauf abgehoben, dass sie „entsprechend der Lage des
Grundstücks der Kläger im 'Schnittbereich' dreier möglicher Nutzungen erwo-
gen habe, dort entweder nicht störende gewerbliche Nutzung oder eine Wohn-
nutzung oder eine Freizeitnutzung (auch kommerziell) bebauungsrechtlich zu-
zulassen". Diese Ausführungen enthalten jedoch keine Aussage dazu, welche
Bauvorhaben auf dem Grundstück der Kläger auf der Grundlage von § 34
BauGB zu genehmigen gewesen wären. Sie geben lediglich die konzeptionellen
Vorstellungen der Beklagten zur Bandbreite der bauleitplanerisch in Betracht
kommenden Nutzungsoptionen für das Grundstück der Kläger wieder.
2. Die erhobene Divergenzrüge greift nicht durch.
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Eine die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO eröffnende Divergenz ist
nur dann im Sinne des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO hinreichend bezeichnet,
wenn die Beschwerde einen inhaltlich bestimmten, die angefochtene Entschei-
dung tragenden abstrakten Rechtssatz benennt, mit dem die Vorinstanz u.a.
einem in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts oder des Bun-
desverwaltungsgerichts aufgestellten ebensolchen entscheidungstragenden
Rechtssatz in Anwendung derselben Rechtsvorschrift widersprochen hat (Be-
schluss vom 19. August 1997 - BVerwG 7 B 261.97 - NJW 1997, 3328; stRspr).
Diesen Darlegungsanforderungen wird die Beschwerde nicht gerecht. Entgegen
dem Beschwerdevorbringen hat der Verwaltungsgerichtshof keinen Rechtssatz
aufgestellt, der den im Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. No-
vember 2004 - BVerwG 4 BN 39.04 - (NVwZ 2005, 324 = BauR 2005, 513
<516>) zur Auslegung des § 1 Abs. 9 BauNVO aufgestellten Grundsätzen wi-
derspricht. Die Vorinstanz hat insbesondere keinen Rechtssatz aufgestellt, der
im Widerspruch zu der vom Bundesverwaltungsgericht angenommenen Ver-
pflichtung der Gemeinde steht, im Einzelfall darzulegen, aus welchem Grund
Betriebe unter bzw. über den von ihr festgesetzten Verkaufs- oder Geschoss-
flächengrößen generell oder doch jedenfalls unter Berücksichtigung der beson-
deren örtlichen Verhältnisse einen bestimmten Anlagentyp entsprechen. Er-
gänzend wird auf die vorstehenden Ausführungen unter 1.2 verwiesen.
3. Die erhobenen Verfahrensrügen bleiben ebenfalls erfolglos.
Die Verfahrensrügen zielen auf die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs,
die von den Klägern erstrebte Baugenehmigung für einen Verbrauchermarkt
könne auch deshalb nicht erteilt werden, weil der geplante Markt die auf dem
Grundstück der Kläger festgesetzte westliche Baugrenze um etwa 2 m über-
schreiten solle, ohne dass Gründe vorgetragen oder ersichtlich seien, die diese
Abweichung rechtfertigen würden (vgl. UA S. 19). Insoweit rügen die Kläger
eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör (§ 108 Abs. 2 VwGO,
Art. 103 Abs. 1 GG), einen Verstoß gegen den Überzeugungsgrundsatz (§ 108
Abs. 1 Satz 1 VwGO) sowie eine Verletzung der richterlichen Aufklärungspflicht
(§ 86 Abs. 1 VwGO).
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Diese Verfahrensrügen scheitern aus folgendem Grund: Der Verwaltungsge-
richtshof hat die Genehmigungsfähigkeit des umstrittenen Bauvorhabens nicht
nur auf die Überschreitung der festgesetzten westlichen Baugrenze, sondern
auch mit Rücksicht darauf verneint, dass dem Vorhaben der Bebauungsplan
„Kemptener Straße-Ost“ vom 6. Dezember 2004 entgegensteht. Ist - wie hier -
die vorinstanzliche Entscheidung auf mehrere selbstständig tragende Begrün-
dungen gestützt, so kann die Revision nur zugelassen werden, wenn hinsicht-
lich jeder dieser Begründungen ein Revisionszulassungsgrund aufgezeigt wird
und vorliegt (vgl. Beschluss vom 9. Dezember 1994 - BVerwG 11 PKH 28.94 -
Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 4; stRspr). Wenn nur bezüglich
einer Begründung ein Zulassungsgrund gegeben ist, kann diese Begründung
nämlich hinweggedacht werden, ohne dass sich der Ausgang des Verfahrens
ändert. Wie vorstehend (unter 1. und 2.) ausgeführt, hat die Beschwerde hin-
sichtlich der Rügen, die den Ausschluss von Betrieben des Lebensmitteleinzel-
handels auf dem Grundstück der Kläger betreffen, keinen Erfolg. Es besteht
deshalb kein Anlass, auf die Verfahrensrügen betreffend die Überschreitung der
festgesetzten Baugrenze näher einzugehen.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 Satz 2 VwGO, die
Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.
Prof. Dr. Rubel
Prof. Dr. Rojahn
Dr. Bumke
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