Urteil des BVerwG, Az. 4 B 53.09

Erwerb Von Grundstücken, Gemeinde, Vorkaufsrecht, Wohnungsbau
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 4 B 53.09
VGH 5 S 574/08
In der Verwaltungsstreitsache
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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 25. Januar 2010
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel,
den Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Jannasch und
die Richterin am Bundesverwaltungsgericht Dr. Bumke
beschlossen:
Die Beschwerde der Beklagten gegen die Nichtzulassung
der Revision in dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs
Baden-Württemberg vom 25. Juni 2009 wird zurückgewie-
sen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens
mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beige-
ladenen, die diese selbst trägt.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 5 000 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die auf den Zulassungsgrund des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Be-
schwerde bleibt ohne Erfolg.
Die Beklagte möchte in einem Revisionsverfahren rechtsgrundsätzlich geklärt
wissen:
Reicht es - sofern alle übrigen Voraussetzungen des § 24
Abs. 1 Nr. 5 BauGB gegeben sind - gem. § 24 Abs. 3
BauGB zur Begründung der Ausübung des Vorkaufsrechts
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und zur Rechtfertigung der Ausübung des Vorkaufsrechts
zum Wohle der Allgemeinheit aus, wenn die Gemeinde bei
der Ausübung des Vorkaufsrechts als Verwendungszweck
angibt oder zugrunde legt, dass die Gemeinde das
Grundstück, über welches sie das Vorkaufsrecht ausgeübt
hat, zur Vergrößerung ihres Eigentumsanteils in dem im
Flächennutzungsplan als Wohnbaufläche dargestellten
Gebiet beziehungsweise als Austausch- oder Ersatzland,
insbesondere zum Zwecke der Entschädigung in Land
benötigt und wird diesem Verwendungszweck auch dann
entsprochen, wenn erst langfristig mit einer Überplanung
entsprechend dem bestehenden Flächennutzungsplan zu
rechnen ist?
Diese Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher
Bedeutung. Nicht jede Frage sachgerechter Auslegung und Anwendung einer
Vorschrift enthält gleichzeitig eine gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO erst im
Revisionsverfahren zu klärende Fragestellung. Nach der Zielsetzung des
Revisionszulassungsrechts ist Voraussetzung vielmehr, dass der im Rechts-
streit vorhandene Problemgehalt aus Gründen der Einheit des Rechts ein-
schließlich gebotener Rechtsfortentwicklung eine Klärung gerade durch eine
höchstrichterliche Entscheidung verlangt. Das ist nach der ständigen Recht-
sprechung aller Senate des Bundesverwaltungsgerichts dann nicht der Fall,
wenn sich die aufgeworfene Rechtsfrage auf der Grundlage der vorhandenen
Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesin-
terpretation ohne weiteres beantworten lässt. So liegt es hier.
Dabei ist zunächst zur Präzisierung der Fragestellung hervorzuheben, dass sie
sich im vorliegenden Verfahren nur insoweit stellt, als „nach den insoweit zeit-
lich und inhaltlich noch völlig unbestimmten Planungsvorstellungen“ der das
Vorkaufsrecht ausübenden Gemeinde „(wenn überhaupt) erst langfristig mit
einer Überplanung gerechnet werden kann“. Denn an die entsprechenden Fest-
stellungen des Verwaltungsgerichtshofs (UA S. 16), der dabei auf Schreiben
der Beklagten Bezug nimmt, ist das Revisionsgericht gebunden. In dieser prä-
zisierten Form kann die Frage verneint werden, ohne dass es hierfür der Durch-
führung eines Revisionsverfahrens bedürfte.
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Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Ausübung des Vorkaufsrechts nach
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB ist zunächst, dass es sich um unbebaute Flä-
chen im Außenbereich handelt, für die nach dem Flächennutzungsplan eine
Nutzung als Wohnbaufläche oder Wohngebiet dargestellt ist. Das allein genügt
- entgegen der Auffassung der Beklagten - für die Ausübung des Vorkaufs-
rechts jedoch nicht. Weitere Voraussetzung ist nach § 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB,
dass das Vorkaufsrecht nur ausgeübt werden darf, wenn das Wohl der Allge-
meinheit dies rechtfertigt. Die Antwort auf die Frage, ob diese Voraussetzung
erfüllt ist, hat sich an den Zielen zu orientieren, die mit den einzelnen Tatbe-
ständen in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 7 BauGB verfolgt werden. Mit § 24
Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 (und 6) BauGB wird insbesondere das Ziel verfolgt, Flächen
für den Wohnungsbau verfügbar zu machen. Dies schließt solche Grundstücke
ein, die der infrastrukturellen Ausstattung des zu entwickelnden Wohngebiets
dienen sollen (Begründung des Regierungsentwurfs BTDrucks 11/6508 S. 14).
Daher rechtfertigt das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts
nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB nur, wenn damit Flächen - unmittelbar
oder mittelbar (als Tauschland) - für die Errichtung von Wohngebäuden oder für
deren infrastrukturelle Ausstattung erworben werden sollen. Dagegen steht das
Vorkaufsrecht der Gemeinde nicht als Instrument einer allgemeinen
Bodenbevorratung („zur Vergrößerung ihres Eigentumsanteils“) oder zum Er-
werb von Grundstücken zur Verfügung, die später möglicherweise als Tausch-
grundstücke im Rahmen der Verfolgung gänzlich anderer Zwecke verwendet
werden sollen, wie dies die Beklagte offenbar meint (vgl. auch die Beschlüsse
vom 15. Februar 2000 - BVerwG 4 B 10.00 - Buchholz 406.11 § 25 BauGB
Nr. 4 = BRS 63 Nr. 130 und vom 8. September 2009 - BVerwG 4 BN 38.09 -
BauR 2010, 81 zu Satzungen nach § 25 BauGB). So verweist die Beschwerde-
begründung auf die Erfahrungen der beklagten Gemeinde mit dem Erwerb von
Tauschgrundstücken als Manövriermasse, die beispielsweise die Durchführung
der Umgehung einer Bundesstraße erheblich vereinfacht habe. Zur Verfolgung
dieses Ziels kann jedoch nicht auf die Regelung in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5
BauGB zurückgegriffen werden.
Dieses Ergebnis wird durch die Gesetzgebungsgeschichte, auf die bereits das
Verwaltungsgericht (UA S. 5 f. = BauR 2008, 960 = BRS 73 Nr. 117) und der
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Verwaltungsgerichtshof (UA S. 15 = VBlBW 2009, 470 = BauR 2010, 71) Bezug
genommen haben, und durch systematische Überlegungen bestätigt. Das jetzt
in § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB geregelte Vorkaufsrecht wurde durch das
Wohnungsbau-Erleichterungsgesetz/BauGB-Maßnahmengesetz 1990 ein-
geführt und später in das BauGB übernommen (vgl. Stock, in: Ernst/Zin-
kahn/Bielenberg, BauGB, Bd. 2, Stand Oktober 2009, Rn. 9 f. zu § 24 BauGB).
Mit ihm sollte die Vorbereitung und Durchführung von Wohnbauvorhaben in
Gebieten, die die Gemeinde durch Bebauungspläne entwickeln will, erleichtert
werden (BTDrucks 11/6508 S. 11). Weitergehende Vorschläge (vgl. die Stel-
lungnahme des Bundesrats BTDrucks 12/4208 S. 7 und den Antrag des Bun-
desrats BTDrucks 13/7886 S. 5 ), ein um-
fassendes Vorkaufsrecht auch zu Zwecken der Baulandbevorratung zu schaf-
fen, haben sich nicht durchgesetzt (Beschlussempfehlung des Vermittlungs-
ausschusses BTDrucks 13/8019).
Die enge Verknüpfung des Vorkaufsrechts an das jeweilige städtebauliche Ziel,
hier die Vorbereitung und Schaffung von Wohnungsbau, wird auch durch die
Regelungen in § 26 Nr. 4 BauGB und § 27 BauGB bestätigt. Danach ist die
Ausübung des Vorkaufsrechts ausgeschlossen, wenn das Grundstück bereits
entsprechend den Festsetzungen des Bebauungsplans oder den Zielen und
Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bebaut ist; der Käufer kann die Aus-
übung des Vorkaufsrechts ferner abwenden, wenn er in der Lage ist, das
Grundstück binnen angemessener Frist nach den baurechtlichen Vorschriften
zu nutzen. Diese Einschränkungen des Vorkaufsrechts in §§ 26 und 27 BauGB
bilden auch einen Maßstab, der für die Auslegung von § 24 Abs. 3 Satz 1
BauGB heranzuziehen ist (Beschluss vom 29. Juni 1993 - BVerwG 4 B 100.93 -
Buchholz 406.11 § 25 BauGB Nr. 1 = NVwZ 1994, 284). Sie verdeutlichen, dass
mit dem Vorkaufsrecht nicht gänzlich andere Zwecke verfolgt werden dürfen
und dass keine Rechtfertigung besteht, von der Befugnis nach § 24 Abs. 1
Satz 1 Nr. 5 Gebrauch zu machen, wenn das städtebauliche Ziel auch unter
Mitwirkung eines bauwilligen Grundstückseigentümers erreicht werden kann.
Bei der Ermessensausübung ist entsprechend gewichtigen Belangen des Be-
troffenen ebenfalls Rechnung zu tragen (Beschluss vom 26. April 1993
- BVerwG 4 B 31.93 - Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 255 S. 105 = NVwZ 1994,
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282). An diesen Maßstäben hat sich auch die Beantwortung der Frage zu orien-
tieren, in welchen Fällen das Vorkaufsrecht ausgeübt werden darf, um Tausch-
land zu erwerben.
Auch in zeitlicher Hinsicht unterliegt die Ausübung des Vorkaufsrechts Grenzen.
Das öffentliche Wohl rechtfertigt die Inanspruchnahme des Grundstücks-
eigentümers nur dann, wenn die Gemeinde alsbald diejenigen (weiteren)
Schritte vornimmt, die erforderlich sind, um das städtebauliche Ziel, Wohnbau-
land bereit zu stellen, zu verwirklichen. Der Gesetzgeber hat die Befugnisse der
Gemeinden erweitert, damit diese einem akuten Wohnraummangel begegnen
können. Im Regelfall wird dies die alsbaldige Aufstellung eines entsprechenden
Bebauungsplans gebieten (vgl. hierzu Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg,
BauGB, Bd. 2, Stand Oktober 2009, Rn. 77 zu § 24 BauGB; Paetow, in: Berliner
Kommentar, BauGB, Bd. 1, Stand November 2009, Rn. 27 zu § 24 BauGB;
Roos, in: Brügelmann, BauGB, Bd. 2, Stand Oktober 2009, Rn. 71a zu § 24
BauGB). Ob und inwieweit auch andere Vorbereitungsmaßnahmen in diesem
Zusammenhang geeignet sind, die ernsthafte Verfolgung der vom Gesetzgeber
angestrebten Ziele zu belegen, bedarf vorliegend keiner Klärung. Denn hierfür
ist nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs nichts ersichtlich.
Dem steht auch die Regelung in § 24 Abs. 1 Satz 3 BauGB nicht entgegen. Da-
nach darf das Vorkaufsrecht bereits ausgeübt werden, wenn die Gemeinde den
Beschluss gefasst und ortsüblich bekannt gemacht hat, einen Flächennut-
zungsplan aufzustellen, zu ändern oder zu ergänzen und wenn nach dem Stand
der Planungsarbeiten anzunehmen ist, dass der künftige Flächennutzungsplan
eine solche Nutzung darstellen wird. Denn dies ändert nichts daran, dass die
Gemeinde von der Ausübungsbefugnis nur Gebrauch machen darf, wenn sie
die alsbaldige Schaffung von Wohnbauland anstrebt. Allerdings ist dem
Umstand Rechnung zu tragen, dass weitere Verfahrensschritte erforderlich
sind, die eine gewisse Zeit in Anspruch nehmen. Welcher Zeitraum als an-
gemessen anzusehen ist, kann dahingestellt bleiben. Denn jedenfalls in einem
Fall, in dem wie vorliegend die Planungsvorstellungen der (nicht identischen)
Trägerin der Flächennutzungsplanung und der Trägerin der Bauleitplanung
noch völlig unbestimmt sind und erst langfristig mit einer Überplanung gerech-
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net werden kann, rechtfertigt das Wohl der Allgemeinheit nicht die Ausübung
des Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO, die
Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG.
Prof. Dr. Rubel
Dr. Jannasch
Dr. Bumke
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Sachgebiet:
BVerwGE: nein
Bauplanungsrecht
Fachpresse: ja
Rechtsquellen:
BauGB
§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5, § 24 Abs. 3 Satz 1
Stichworte:
Vorkaufsrecht; Wohl der Allgemeinheit; Flächennutzungsplan; Wohnungsbau.
Leitsatz:
Das Wohl der Allgemeinheit (§ 24 Abs. 3 Satz 1 BauGB) rechtfertigt die Aus-
übung des Vorkaufsrechts nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BauGB nur, wenn
damit Flächen für die Errichtung von Wohngebäuden oder für deren infrastruk-
turelle Ausstattung erworben werden sollen und erkennbar ist, dass die Ge-
meinde alsbald diejenigen Schritte vornehmen wird, die erforderlich sind, um
das städtebauliche Ziel zu verwirklichen.
Beschluss des 4. Senats vom 25. Januar 2010 - BVerwG 4 B 53.09
I. VG Karlsruhe vom 24.01.2008 - Az.: VG 2 K 2600/07 -
II. VGH Mannheim vom 25.06.2009 - Az.: VGH 5 S 574/08 -