Urteil des BVerwG vom 09.02.2015

Rechtliches Gehör, Öffentliche Sicherheit, Verordnung, Windenergieanlage

BUNDESVERWALTUNGSGERICHT

BESCHLUSS

BVerwG 4 B 39.14

OVG 8 A 432/12

In der Verwaltungsstreitsache

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hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts

am 9. Februar 2015

durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel

und die Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Gatz und Dr. Külpmann

beschlossen:

Die Beschwerde des Klägers gegen die Nichtzulassung

der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts

für das Land Nordrhein-Westfalen vom 9. April 2014 wird

zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Außergerichtliche Kosten der Beigeladenen sind nicht er-

stattungsfähig.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-

deverfahren auf 345 100 € festgesetzt.

G r ü n d e :

Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Er-

folg.

1. Die Revision ist nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die

Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr der Kläger bei-

misst.

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a) Die Frage, ob eine luftverkehrsrechtliche Zustimmung zugleich eine Zustim-

mung nach § 14 und nach § 12 des Luftverkehrsgesetzes - LuftVG - umfasst,

würde sich in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht stellen. Nach den

Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, die mit Verfahrensrügen nicht an-

gegriffen und deshalb gemäß § 137 Abs. 2 VwGO für den Senat bindend sind,

hat der Beigeladene zu 1 mit Bescheid vom 11. März 2009 seine Zustimmung

zur Errichtung der Windenergieanlage WEA 7 erteilt (UA S. 17). Um die Ge-

nehmigungsfähigkeit dieser Anlage geht es im vorliegenden Verfahren jedoch

nicht, sondern um die Genehmigungsfähigkeit der Windenergieanlagen WEA 5,

6, 9 und 11 (UA S. 3). Sie waren nicht Gegenstand der Zustimmung vom

11. März 2009 (UA S. 17).

b) Auf die Frage, ob im Rahmen eines immissionsschutzrechtlichen Genehmi-

gungsantrags für mehrere Windenergieanlagen (Sammelantrag) generell bzw.

insbesondere im Hinblick auf die Regelung des § 12 Abs. 3 LuftVG jede einzel-

ne Windenergieanlage isoliert zu bewerten ist, lässt sich antworten, ohne dass

es der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf. Die Prüfung der Ge-

nehmigungsvoraussetzungen bezieht sich auf das geplante Vorhaben, wie es

sich aus dem Genehmigungsantrag ergibt (vgl. § 2 Abs. 1 und 2 Satz 1 der

Verordnung über das Genehmigungsverfahren - 9. BImSchV -). Grundsätzlich

ist es Sache des Antragstellers festzulegen, was das geplante Vorhaben ist

(vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. August 1991 - 4 B 20.91 - Buchholz 406.11

§ 21 BauGB Nr. 23 S. 7 zum bauplanungsrechtlichen Begriff des Vorhabens).

Ob bei einem Genehmigungsantrag, der mehrere Anlagen umfasst, jede Anlage

einzeln zur Genehmigung gestellt und daher für sich ein Vorhaben ist oder ob

alle Anlagen zusammen genommen als ein Vorhaben Gegenstand der Beurtei-

lung sein sollen, bestimmt sich in den Grenzen, der einer Trennung oder Zu-

sammenfassung objektiv gesetzt sind, nach dem erkennbaren Willen des An-

tragstellers (BVerwG, Beschluss vom 21. August 1991 a.a.O.). Eines Rückgriffs

auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bedarf es insoweit nicht.

Aus § 67 Abs. 9 Satz 2 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes - BImSchG -

ergibt sich entgegen der Ansicht des Klägers nichts Abweichendes. Die Be-

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stimmung ordnet an, dass nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz erteilte

Genehmigungen für Windfarmen als Genehmigungen für die einzelnen Wind-

kraftanlagen gelten. Sie ist eine Übergangsvorschrift, die der Gesetzgeber zur

Beseitigung möglicher Rechtsunsicherheiten für erforderlich gehalten hat, die

darauf beruhen mögen, dass aufgrund der Änderung der Nr. 1.6 des Anhangs

zur Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen - 4. BImSchV - durch

Verordnung vom 20. Juni 2005 (BGBl. I S. 1687) Windfarmen nicht mehr Ge-

genstand immissionsschutzrechtlicher Genehmigungen sein können. Eine dar-

über hinausgehende Wirkung hat die Regelung nicht (BT-Drs. 15/5443 S. 4).

Sie gibt namentlich nichts für die Auslegung von Genehmigungsanträgen her,

deren Ergebnis von den Umständen des jeweiligen Einzelfalls abhängt.

c) Die Frage, ob für das Vorliegen einer konkreten Gefahr im Sinne der Recht-

sprechung zu § 12 Abs. 3 LuftVG eine besonders unzumutbare Beeinträchti-

gung des Luftverkehrs erforderlich ist, ist mit dem Oberverwaltungsgericht be-

reits im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde zu verneinen. Der luftrecht-

liche Zustimmungsvorbehalt in § 12 LuftVG dient der Wahrung der Sicherheit

der Luftfahrt und des Schutzes der Allgemeinheit (BVerwG, Beschluss vom

8. April 1998 - 11 B 40.97 - Buchholz 442.40 § 15 LuftVG Nr. 1 S. 1). Mit der

Entscheidung über die Zustimmung nimmt die Luftfahrtbehörde die ihr in § 29

Abs. 1 Satz 1 LuftVG zugewiesene Aufgabe wahr, betriebsbedingte Gefahren

für die Sicherheit des Luftverkehrs sowie für die öffentliche Sicherheit oder Ord-

nung durch die Luftfahrt abzuwehren. Eine Gefahr im Sinne des § 29 Abs. 1

Satz 1 LuftVG liegt vor, wenn zu erwarten ist, dass ein Zustand oder ein Verhal-

ten bei ungehindertem Ablauf des Geschehens mit hinreichender Wahrschein-

lichkeit zu einem Schaden für das Schutzgut führt (BVerwG, Urteil vom 26. Juni

2014 - 4 C 3.13 - LKV 2014, 460 Rn. 13). Insoweit bestimmt die Vorschrift die

Voraussetzungen für luftfahrtbehördliche Einzelfallregelungen nach Art einer

ordnungsrechtlichen Generalklausel (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2014 a.a.O.

Rn. 12). Für einen Rechtssatz des Inhalts, die Sicherheit des Luftverkehrs sei

nur im Falle besonders unzumutbarer Beeinträchtigungen gefährdet, gibt es im

Gesetz keinen Anhaltspunkt. Einen solchen Rechtssatz vermag der Senat auch

dem vom Kläger in Bezug genommenen Beschluss des Oberverwaltungsge-

richts Lüneburg vom 21. Juli 2011 - 12 ME 201/10 - (NVwZ-RR 2011, 972) nicht

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zu entnehmen. Das Oberverwaltungsgericht Lüneburg hat sich in seinem nicht

zu § 12 LuftVG, sondern zu § 35 Abs. 3 BauGB ergangenen Beschluss darauf

beschränkt, der seinerzeitigen Beigeladenen zu attestieren, mit beachtlichen

Argumenten eine unzumutbare Beeinträchtigung von An- und Abflugstrecken

geltend gemacht zu haben (OVG Lüneburg, Beschluss vom 21. Juli 2011 a.a.O.

S. 973). Dass die Zustimmung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit nur ver-

sagt werden darf, wenn dies für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs

nötig ist und den Belangen des Luftverkehrs und der Luftsicherheit nicht schon

durch eine Zustimmung unter Auflagen oder Befristung Rechnung getragen

werden kann, ist in der Rechtsprechung des Senats geklärt (BVerwG, Urteil

vom 16. Juli 1965 - 4 C 30.65 - BVerwGE 21, 354 <361>).

d) Die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine nur hypothetische Möglich-

keit bzw. ein hypothetischer Sachverhalt betreffend eines schädigenden Ereig-

nisses im Sinne der Rechtsprechung vorliegt und damit eine Zustimmung nach

§ 12 Abs. 3 LuftVG zu erteilen ist, führt nicht zur Zulassung der Revision, weil

sie für eine Vielzahl gedachter Fallgestaltungen einer Antwort zugänglich ist

und deshalb vom Senat nur im Stil eines Lehrbuchs beantwortet werden könn-

te. Das ist nicht Aufgabe eines Revisionsverfahrens. Der Kläger beanstandet

mit seiner Grundsatzrüge, dass das Oberverwaltungsgericht die Annahme des

Gutachters, ein Großteil der Luftfahrzeugführer werde bei einer Einstufung des

GAFOR-Gebiets 36 als kritisch oder gesperrt eine andere Flugroute wählen

oder auf den Flug verzichten und umkehren, zwar als realitätsnah bezeichnet,

einen Anflug über die Pflichtmeldepunkte Whiskey 1 und Whiskey 2 aber den-

noch nicht als rein hypothetische Möglichkeit gewertet hat. Mit einer Kritik an

der vorinstanzlichen Sachverhaltswürdigung und Rechtsanwendung im Einzel-

fall lässt sich die grundsätzliche Bedeutung einer Rechtssache indes nicht dar-

legen.

2. Die Revision ist auch nicht nach § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Ver-

fahrensfehler, auf denen das angefochtene Urteil beruhen kann, liegen entwe-

der nicht vor oder sind nicht den Anforderungen des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO

entsprechend bezeichnet.

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a) Der Kläger hält dem Oberverwaltungsgericht zu Unrecht vor, dadurch gegen

§ 86 Abs. 1 VwGO verstoßen zu haben, dass es nicht geklärt hat,

- ob und ggf. welche Auswirkungen sich im Falle eines Um-

fliegens des Windparks Moosbruch auf den Luftverkehr,

insbesondere betreffend den An- und Abflug im Sonder-

sichtflug, ergeben, wenn der Flugverkehr die Pflichtmel-

depunkte Whiskey 1 und Whiskey 2 benutzt,

- ob bzw. inwieweit sich die Auswirkungen von einem Um-

fliegen des Antennenmastes nordöstlich des Pflichtmelde-

punkts Whiskey 2 sowie der nächstgelegenen Windener-

gieanlage des Windparks Pfluglinde unterscheiden,

- ob nicht wenigstens einzelne der zur Genehmigung ge-

stellten Windenergieanlagen genehmigungsfähig sind.

Ob das Tatsachengericht Beweisangeboten nachgehen oder von sich aus Be-

weis erheben muss, ist auf der Grundlage seiner materiellrechtlichen Auffas-

sung zu beurteilen. Das Unterlassen von Tatsachenermittlungen, die aus seiner

Sicht überflüssig sind, kann einen Aufklärungsmangel nicht begründen (stRspr,

BVerwG, Urteil vom 14. Januar 1998 - 11 C 11.96 - BVerwGE 106, 115 <119>;

Beschluss vom 14. Juni 2005 - 2 B 108.04 - Buchholz 235.1 § 58 BDG Nr. 1

S. 2). Ob die Rechtsauffassung richtig ist, ist ohne Bedeutung. Der Bereich der

Tatsachenfeststellung ist auch dann vom materiellrechtlichen Standpunkt der

Vorinstanz aus zu beurteilen, wenn dieser Standpunkt rechtlich verfehlt sein

sollte (stRspr, BVerwG, Urteil vom 25. März 1987 - 6 C 10.84 - Buchholz 310

§ 108 VwGO Nr. 183 S. 4).

Das Oberverwaltungsgericht hat eine Gefahrenlage für den Luftverkehr ange-

nommen, weil die Durchführung von Sonder-Sichtflügen in der Kontrollzone D

und Sichtflügen im Luftraum der Klasse G der Anlage 5 zur Luftverkehrs-

Ordnung - LuftVO - vom Pflichtmeldepunkt Whiskey 2 zum Flughafen über das

Moosbruch luftrechtlich zulässig sei und unter den zulässigen Flugbedingungen

der nach § 12 Abs. 1 Satz 2 LuftVO erforderliche (vertikale) Sicherheitsmin-

destabstand von 500 Fuß (= 150 m) zu den Windenergieanlagen nicht mehr

eingehalten werden könne (UA S. 31). Auf die Auswirkungen einer Umfliegung

des Moosbruchs auf die Flugsicherheit sowie darauf, ob und inwieweit sich die

Auswirkungen von einem Umfliegen des Antennenmastes nordöstlich des

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Pflichtmeldepunkts Whiskey 2 und der nächstgelegenen Windenergieanlage

des Windparks Pfluglinde unterscheiden, kam es nach seiner Rechtsauffassung

nicht an.

Die Rüge, es fehle auch jede gebotene Sachverhaltsermittlung zu der Frage, ob

nicht einzelne Windenergieanlagen genehmigungsfähig sind, geht fehl. Mit der

Aufklärungsrüge kann geltend gemacht werden, dass das Gericht Tatsachen

nicht ermittelt hat, von denen die Beantwortung einer von ihm für entschei-

dungserheblich gehaltenen Rechtsfrage abhängt. Mit ihr kann aber nicht bean-

standet werden, dass sich das Gericht eine Rechtsfrage nicht gestellt hat, die

es sich nach Ansicht des Beschwerdeführers hätte stellen müssen. So liegt es

hier. Der Kläger hält dem Oberverwaltungsgericht vor, nicht erkannt zu haben,

dass es aus Rechtsgründen die Genehmigungsvoraussetzungen des § 6 Abs. 1

BImSchG für jede einzelne Windenergieanlage hätte prüfen müssen (Be-

schwerdebegründung S. 3 f., 20 und 37).

b) Der Kläger kann die Zulassung der Revision auch nicht mit der Rüge errei-

chen, das Oberverwaltungsgericht habe seinen Einwand nicht beschieden,

dass die Festlegung der neuen Pflichtmeldepunkte Whiskey 1 und Whiskey 2 in

der Zweiten Verordnung zur Änderung der 96. Durchführungsverordnung zur

Luftverkehrsordnung mangels sachlicher Rechtfertigung unwirksam sei, und

ihm dadurch das rechtliche Gehör abgeschnitten.

Der Anspruch auf rechtliches Gehör gibt dem an einem gerichtlichen Verfahren

Beteiligten ein Recht darauf, dass er Gelegenheit erhält, im Verfahren zu Wort

zu kommen, namentlich sich zu dem einer gerichtlichen Entscheidung zugrunde

zu legenden Sachverhalt und zur Rechtslage zu äußern, Anträge zu stellen und

Ausführungen zu machen. Dem entspricht die grundsätzliche Pflicht des Ge-

richts, die Ausführungen der Prozessbeteiligten zur Kenntnis zu nehmen und in

Erwägung zu ziehen. Die Gerichte sind aber nicht verpflichtet, auf jedes Vor-

bringen eines Beteiligten in den Gründen der Entscheidung ausdrücklich einzu-

gehen. Das Schweigen der Urteilsgründe zu Einzelheiten des Parteivortrags

rechtfertigt deshalb allein noch nicht den Schluss, dass ein Gericht ihn nicht zur

Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen hat. Nur wenn sich aus den

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besonderen Umständen des Falls deutlich ergibt, dass ein Gericht seine Pflicht

zur Kenntnisnahme und Erwägung entscheidungserheblichen Tatsachenstoffs

verletzt hat, kann ein Gehörsverstoß festgestellt werden (BVerwG, Beschluss

vom 5. Februar 1999 - 9 B 797.98 - Buchholz 310 § 108 Abs. 2 VwGO Nr. 4

S. 3). Das ist hier nicht der Fall. Das Oberverwaltungsgericht hat die im Beru-

fungsverfahren im Wege der Bezugnahme wiederholte Behauptung des Klägers

in erster Instanz, die Festlegung der neuen Pflichtmeldepunkte Whiskey 1 und

Whiskey 2 in § 2 der Zweiten Verordnung zur Änderung der 96. Durchführungs-

verordnung zur Luftverkehrsordnung bringe keine Vorteile mit sich, im Tatbe-

stand des Urteils wiedergegeben (UA S. 8, 11), die aus der Behauptung abge-

leiteten Bedenken des Klägers an der Wirksamkeit der Regelung jedoch nicht

geteilt (UA S. 25). Das genügt zur Gewährung rechtlichen Gehörs, zumal der

Kläger in der angegebenen Passage seines Vortrags (Schriftsatz vom

4. November 2013, S. 4 f.) die Unwirksamkeit der Verordnung nicht ausdrück-

lich geltend gemacht hat.

c) Ein Gehörsverstoß ist dem Oberverwaltungsgericht auch nicht dadurch unter-

laufen, dass es sich nicht mit dem Vortrag des Klägers auseinandergesetzt hat,

es gebe hindernisfreie Flugrouten um den Windpark Moosbruch herum und

durch ihn hindurch. Das Gericht ist nicht gehalten, das gesamte Vorbringen in

den Entscheidungsgründen wiederzugeben und zu jedem einzelnen Gesichts-

punkt Stellung zu nehmen (vgl. § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO), sondern darf sich

auf die Gründe beschränken, die für seine Entscheidung leitend gewesen sind.

Darum ist der Schluss von der Nichtbehandlung eines Vorbringens in den Ent-

scheidungsgründen auf die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör

nur unter der Voraussetzung zulässig, dass das betreffende Vorbringen nach

dem Rechtsstandpunkt des Gerichts entscheidungserheblich und nicht offen-

sichtlich unsubstantiiert war (BVerfG, Beschluss vom 19. Mai 1992 - 1 BvR

986/91 - BVerfGE 86, 133 <146>; BVerwG, Beschluss vom 25. November 1999

- 9 B 70.99 - Buchholz 310 § 138 Ziff. 3 VwGO Nr. 64 S. 8). Das ist hier nicht

der Fall, weil es auf die Möglichkeit alternativer Flugrouten nach Auffassung der

Vorinstanz nicht ankam.

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d) Unbegründet ist schließlich die Rüge des Klägers, das Oberverwaltungsge-

richt habe gegen Denkgesetze verstoßen, indem es

- die Annahme des Gutachters F… als realitätsnah be-

zeichnet habe, ein Großteil der Luftfahrzeugführer würde

bei einer Einstufung des GAFOR-Gebiets 36 als kritisch

oder gesperrt eine andere Flugroute wählen oder auf den

Flug verzichten und umkehren, einen Anflug über die

Pflichtmeldepunkte Whiskey 1 und Whiskey 2 aber

gleichwohl nicht als rein hypothetische Möglichkeit gewer-

tet habe,

- es für möglich gehalten habe, dass der Windpark Pfluglin-

de in einem seitlichen Abstand von 150 m umflogen wer-

den könne, dies für den Windpark Moosbruch aber nicht in

Erwägung gezogen habe.

Ein Verstoß gegen Denkgesetze setzt voraus, dass nach dem gegebenen

Sachverhalt nur eine einzige Folgerung gezogen werden kann, jede andere

Folgerung aus Gründen der Logik schlechterdings unmöglich ist und das Ge-

richt die allein mögliche Folgerung nicht gezogen hat (BVerwG, Beschluss vom

6. März 2008 - 7 B 13.08 - Buchholz 310 § 108 Abs. 1 VwGO Nr. 54 Rn. 8). Da-

von kann hier keine Rede sein. Der Gutachter nimmt an, dass ein Großteil der

Luftfahrzeugführer verantwortungsbewusst handeln wird. Das schließt nicht

aus, dass eine Minderheit von Luftfahrzeugführern das Moosbruch überfliegen

wird, auch wenn es gesperrt oder von einem Überflug abgeraten worden ist. Die

Schlussfolgerung des Oberverwaltungsgerichts, dass ein Anflug über die

Pflichtmeldepunkte Whiskey 1 und Whiskey 2 nicht rein hypothetischer Natur

ist, ist deshalb nicht denkgesetzwidrig. Denkgesetzwidrig ist auch nicht, dass

das Oberverwaltungsgericht die Einhaltung eines seitlichen Sicherheitsab-

stands von 150 m zur nächstgelegenen Windenergieanlage des Windparks

Pfluglinde für möglich hält, dies für den Windpark Moosbruch aber nicht in Er-

wägung gezogen hat. Das Oberverwaltungsgericht hat sich mit der Möglichkeit,

das Moosbruch zu umfliegen, aus Rechtsgründen nicht befasst. Sein Stand-

punkt kann nicht im Gewand der Rüge eines Verstoßes gegen Denkgesetze der

revisionsgerichtlichen Prüfung zugeführt werden.

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3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO und

die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 1 GKG.

Prof. Dr. Rubel

Dr. Gatz

Dr. Külpmann