Urteil des BVerwG vom 12.01.2012
Vergleich, Gesamtumsatz, Bebauungsplan, Wahrscheinlichkeit
BUNDESVERWALTUNGSGERICHT
BESCHLUSS
BVerwG 4 B 39.11
OVG 1 KO 238/10
In der Verwaltungsstreitsache
- 2 -
hat der 4. Senat des Bundesverwaltungsgerichts
am 12. Januar 2012
durch den Vorsitzenden Richter am Bundesverwaltungsgericht Prof. Dr. Rubel
und die Richterinnen am Bundesverwaltungsgericht Dr. Philipp und Dr. Bumke
beschlossen:
Die Beschwerden der Klägerin und der Beigeladenen ge-
gen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des
Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 22. Juni 2011
werden zurückgewiesen.
Die Klägerin und die Beigeladene tragen die Kosten des
Beschwerdeverfahrens je zur Hälfte.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwer-
deverfahren auf 442 500 € festgesetzt.
G r ü n d e :
Die auf die Zulassungsgründe des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte
Beschwerde der Klägerin bleibt ohne Erfolg. Gleiches gilt für die Beschwerde
der Beigeladenen, die zur Begründung ihrer Beschwerde auf die Beschwerde-
begründung der Klägerin Bezug genommen hat.
1
- 3 -
1. Die als rechtsgrundsätzlich bezeichneten Fragen zur Festsetzung von Emis-
sionskontingenten in einem Bebauungsplan (Rechtsfragen zu 1) würden sich in
einem Revisionsverfahren nicht stellen. Denn selbst wenn der für das Vorha-
bengrundstück geltende Bebauungsplan entgegen der Annahme des Oberver-
waltungsgerichts unwirksam sein sollte, erwiese sich das Urteil im Ergebnis als
richtig. Im Falle der Unwirksamkeit des Bebauungsplans wäre das Vorhaben
der Klägerin nach § 34 Abs. 3 BauGB unzulässig, die Berufungen gegen das
klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts wären aus diesem Grund zu-
rückzuweisen. Dies ist bereits im Beschwerdeverfahren in entsprechender An-
wendung von § 144 Abs. 4 VwGO zu berücksichtigen (vgl. Beschluss vom
17. März 1998 - BVerwG 4 B 25.98 - NVwZ 1998, 737). Nach den Feststellun-
gen des Oberverwaltungsgerichts im Rahmen des Hilfsantrags stand § 34
Abs. 3 BauGB dem Vorhaben jedenfalls bis zum Inkrafttreten des Bebauungs-
plans am 7. Mai 2010 (UA S. 3) entgegen. Anhaltspunkte dafür, dass sich die
hierfür maßgebenden Tatsachen nach Inkrafttreten des Bebauungsplans ent-
scheidungserheblich geändert haben könnten, sind nicht ersichtlich; auch die
Beschwerde macht dies nicht geltend. Sie verweist zur Begründung der Ent-
scheidungserheblichkeit ihrer Fragen zur Wirksamkeit des Bebauungsplans
vielmehr selbst darauf, dass sie hinsichtlich der vom Oberverwaltungsgericht
getroffenen Feststellung, dem Vorhaben stünde die Regelung des § 34 Abs. 3
BauGB entgegen, Zulassungsgründe dargelegt habe (Beschwerdebegründung
S. 13). Diese greifen jedoch nicht durch.
2. In Bezug auf § 34 Abs. 3 BauGB erhebt die Beschwerde zunächst Rügen
zum Verkaufsflächenvergleich. Diese rechtfertigen die Zulassung der Revision
nicht.
2.1 Als rechtsgrundsätzlich klärungsbedürftig bezeichnet die Beschwerde die
Frage (Rechtsfrage 2):
Darf bei einem Verkaufsflächenvergleich zur Beurteilung
der Frage, ob schädliche Auswirkungen im Sinne von § 34
Abs. 3 BauGB auf einen zentralen Versorgungsbereich zu
erwarten sind, lediglich auf die Verkaufsfläche eines als
„Magnetbetrieb“ eingeschätzten Einzelhandelsbetriebs in
dem untersuchten zentralen Versorgungsbereich abge-
2
3
4
- 4 -
stellt werden und nicht - unter Einbeziehung sämtlicher
Betriebe in dem zentralen Versorgungsbereich - auf die
Gesamt-Verkaufsfläche des relevanten Sortiments in dem
zentralen Versorgungsbereich?
Diese Frage würde sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen. Das Ober-
verwaltungsgericht hat die schädlichen Auswirkungen des Vorhabens für den
zentralen Versorgungsbereich Innenstadt nicht nur - wie in der Frage vorausge-
setzt - aus einem Vergleich der Verkaufsflächen zwischen dem Vorhaben
einerseits (2 950 m²) und dem branchengleichen, als Magnetbetrieb qualifizier-
ten ProMarkt andererseits (2 300 m²) abgeleitet. Es hat die Verkaufsfläche des
Vorhabens vielmehr auch in Beziehung gesetzt zur Summe der bisherigen Ver-
kaufsflächen in der Elektrobranche im Gebiet der Beklagten (5 295 m²,
UA S. 20) und zur Gesamtverkaufsfläche der insgesamt 32 Betriebe des Elek-
trohandels in der Innenstadt (4 265 m², UA S. 20 f.). Insoweit handelt es sich
nicht - wie die Beschwerde meint - um Hilfserwägungen ohne selbstständig tra-
gende Bedeutung; das Oberverwaltungsgericht hat die Verkaufsfläche des Vor-
habens im Vergleich zum Magnetbetrieb in der Innenstadt vielmehr „unter Ein-
beziehung aller verfügbaren weiteren städtebaulichen Umstände“ (UA S. 20)
gewürdigt, also eine Gesamtbetrachtung vorgenommen.
Soweit die Beschwerde geltend macht, das Oberverwaltungsgericht sei für die
Zentren und die Gesamtstadt von falschen Verkaufsflächen ausgegangen, zeigt
sie einen rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf nicht auf. Wie bereits das Ver-
waltungsgericht hat auch das Oberverwaltungsgericht die Verkaufsfläche des
Vorhabens in Beziehung gesetzt zu den im Stadtgebiet vorhandenen vier Fach-
märkten (ProMarkt 2 300 m², MediMax 1 370 m², Quelle Technik-Center
840 m², HS-Haushalt und Service 785 m², gesamt 5 295 m²; vgl. VG UA S. 7 f.
und GMA-Gutachten S. 21). Zur Verkaufsfläche welcher Betriebe die Verkaufs-
fläche des Vorhabens in Beziehung zu setzen ist, um die Wahrscheinlichkeit
schädlicher Auswirkungen zu prognostizieren, hängt weitgehend von den Um-
ständen des jeweiligen Einzelfalls ab. Der Vergleich des Vorhabens mit den
Hauptmitwettbewerbern - hier den vorhandenen Fachmärkten - wird nicht da-
durch „falsch“, dass das Vorhaben auch mit anderen Betrieben verglichen wer-
den kann. Bei der Betrachtung der Innenstadt hat im Übrigen auch das Ober-
5
6
- 5 -
verwaltungsgericht nicht nur den Fachmarkt, sondern auch die kleineren Betrie-
be in die Betrachtung einbezogen (UA S. 20 f.).
2.2 Die in Bezug auf den Verkaufsflächenvergleich geltend gemachte Abwei-
chung des angefochtenen Urteils vom Urteil des Senats vom 11. Oktober 2007
- BVerwG 4 C 7.07 - (BVerwGE 129, 307) liegt nicht vor. Die Beschwerde ent-
nimmt dem angefochtenen Urteil Rechtssätze, die das Oberverwaltungsgericht
nicht aufgestellt hat.
2.2.1 Die Auffassung, dass es ausreichend sei, allein die Verkaufsfläche zwi-
schen dem beantragten Vorhaben einerseits und einem branchengleichen Ma-
gnetbetrieb in einem zentralen Versorgungsbereich zu vergleichen, um bewer-
ten zu können, ob schädliche Auswirkungen im Sinne von § 34 Abs. 3 BauGB
zu erwarten sind (Beschwerdebegründung S. 19), hat das Oberverwaltungsge-
richt - wie bereits dargelegt - nicht vertreten.
2.2.2 Ebenso wenig hat das Oberverwaltungsgericht den Rechtssatz aufge-
stellt, dass die Einordnung eines Betriebs als „Magnetbetrieb“ vorzunehmen sei,
indem die Verkaufsfläche des einzelnen Betriebs in Vergleich zu allen anderen
Betrieben der gleichen Branche gesetzt werde (Beschwerdebegründung S. 24);
jedenfalls hat es diesen Vergleich nicht als allein maßgebend für die Qualifizie-
rung eines Betriebs als „Magnetbetrieb“ angesehen. Es hat bei dem Vergleich
der Verkaufsfläche des Vorhabens mit der Verkaufsfläche des ProMarktes und
der anderen im Stadtgebiet vorhandenen Fachmärkte berücksichtigt, dass der
ProMarkt als „Magnetbetrieb“ in der Innenstadt wirke und der Kaufkraftabfluss
in der Elektrobranche in das Vorhabengebiet mit großer Wahrscheinlichkeit ent-
sprechende Rückwirkungen auf die Struktur der Innenstadt hätte; die Annahme
eines solchen „Magnetbetriebs“ sei hinsichtlich des ProMarktes vor allem we-
gen seiner im Vergleich zu allen anderen Betrieben des Elektrohandels erheb-
lich höheren Verkaufsfläche gerechtfertigt (UA S. 20). Der Vorwurf, das Ober-
verwaltungsgericht habe damit den ProMarkt ohne Bezug zu dem konkret be-
trachteten zentralen Versorgungsbereich als Magnetbetrieb qualifiziert, ist nicht
berechtigt. Es ist vielmehr davon ausgegangen, dass ein Kaufkraftabfluss vom
ProMarkt zum Vorhaben der Klägerin Rückwirkungen auf die Funktionsfähigkeit
7
8
9
- 6 -
der Innenstadt als zentraler Versorgungsbereich hätte, weil die Existenz eines
Elektrofachmarktes in der Innenstadt, der über eine deutlich größere Verkaufs-
fläche verfügt als die Mitbewerber außerhalb der Innenstadt, für die Attraktivität
der Innenstadt als zentraler Versorgungsbereich von erheblicher Bedeutung
wäre. Insoweit hat es keinen Rechtssatz aufgestellt, sondern die hier gegebe-
nen Umstände tatrichterlich gewürdigt.
3. Die Rügen zum Umsatzvergleich führen ebenfalls nicht auf einen Grund für
die Zulassung der Revision.
3.1 Die Beschwerde wirft die Frage auf (Rechtsfrage 3):
Ist ein Umsatzvergleich zwischen dem prognostizierten
Umsatz des anzusiedelnden Vorhabens und dem Ge-
samtumsatz in der entsprechenden Branche im Gebiet der
Standortkommune geeignet, die Annahme von zu erwar-
tenden schädlichen Auswirkungen im Sinne von § 34
Abs. 3 BauGB zu begründen, wenn gutachterlich nachge-
wiesen ist, dass der überwiegende Anteil des für das An-
siedlungsvorhaben prognostizierten Umsatzes nicht mit
Kunden aus der Standortgemeinde, sondern mit Kunden
von außerhalb der Standortgemeinde erzielt werden wird?
Diese Frage wäre einer rechtsgrundsätzlichen Klärung nicht zugänglich. Der
Prüfungsmaßstab der schädlichen Auswirkungen fordert eine Gesamtbetrach-
tung aller städtebaulich relevanten Umstände (Urteil vom 17. Dezember 2009
- BVerwG 4 C 2.08 - BVerwGE 136, 10 Rn. 16). Zu berücksichtigen sind bei
großflächigen Einzelhandelsbetrieben insbesondere die Verkaufsfläche des
Vorhabens im Vergleich zu den im Versorgungsbereich vorhandenen Verkaufs-
flächen derselben Branche, die voraussichtliche Umsatzumverteilung, die Ent-
fernung zwischen dem Vorhaben und dem betroffenen zentralen Versorgungs-
bereich, eine etwaige „Vorschädigung“ des Versorgungsbereichs oder die Ge-
fährdung eines vorhandenen „Magnetbetriebs“, der maßgebliche Bedeutung für
die Funktionsfähigkeit des zentralen Versorgungsbereichs hat (Beschluss vom
12. Februar 2009 - BVerwG 4 B 3.09 - Buchholz 406.12 § 11 BauNVO Nr. 34
Rn. 9). Diese Aufzählung ist - wie sich aus dem Wort „insbesondere“ ergibt -
nicht abschließend. Ob auch der prognostizierte Umsatz des Vorhabens im
10
11
12
- 7 -
Vergleich zum Gesamtumsatz in der entsprechenden Branche im Gebiet der
Standortkommune zu berücksichtigen ist und welche Bedeutung diesem Ver-
gleich im Rahmen der Prognose zukommt, hängt von den Umständen des je-
weiligen Einzelfalls ab. Die Rechtsauffassung, dass ein solcher Umsatzver-
gleich in jedem Fall erforderlich sei und dass ihm eine entscheidende Bedeu-
tung zukomme, hat das Oberverwaltungsgericht nicht vertreten. Es hat hier den
für das Vorhaben prognostizierten Umsatz zum Gesamtumsatz im Elektroein-
zelhandel im Stadtgebiet in Beziehung gesetzt, um die Größenordnung des
Vorhabens zu charakterisieren. Im Folgenden hat es dann auf den vorhaben-
bedingten wahrscheinlichen Kaufkraftabfluss aus dem zentralen Versorgungs-
bereich abgestellt (UA S. 22).
Im Übrigen hat das Oberverwaltungsgericht den Nachweis, dass der überwie-
gende Anteil des für das Ansiedlungsvorhaben prognostizierten Umsatzes nicht
mit Kunden aus der Standortgemeinde, sondern mit Kunden von außerhalb er-
zielt werden wird, nicht als geführt angesehen. Es hat dem von der Klägerin
vorgelegten Gutachten vielmehr entgegengehalten, dass die Nachfragestrom-
analyse lediglich im Sinne einer Schätzung plausibel gemacht und nicht durch
weitere empirische Erhebungen oder methodische Ausführungen näher unter-
mauert worden sei (UA S. 22).
3.2 Die geltend gemachte Abweichung des angefochtenen Urteils vom Be-
schluss des Senats vom 12. Februar 2009 - BVerwG 4 B 3.09 - liegt nicht vor.
Einen Rechtssatz des Inhalts, dass im Rahmen der Ermittlung schädlicher Aus-
wirkungen im Sinne von § 34 Abs. 3 BauGB der prognostizierte Umsatz des
Vorhabens mit dem Gesamtumsatz der gleichen Branche im Gebiet der Stand-
ortkommune zu vergleichen sei (Beschwerdebegründung S. 30), hat das Ober-
verwaltungsgericht - wie dargelegt - nicht aufgestellt.
4. Die zum Zentrenkonzept aufgeworfene Frage (Rechtsfrage 4):
Steht es der Annahme schädlicher Auswirkungen im Sin-
ne von § 34 Abs. 3 BauGB entgegen, wenn der Vorha-
benstandort mit einem dem Vorhaben entsprechenden
Sortiment und einer dem Vorhaben entsprechenden Ver-
13
14
15
- 8 -
kaufsfläche in einem vom Stadtrat beschlossenen Zen-
trenkonzept der Standortgemeinde enthalten ist?
bedarf nicht der Klärung in einem Revisionsverfahren. Ob der Standort des Vor-
habens der Klägerin in dem Zentrenkonzept der Beklagten enthalten war, war
- wie sich aus dem Tatbestand des angefochtenen Urteils ergibt (UA S. 7,
9, 10) - bereits im Berufungsverfahren streitig. Das Oberverwaltungsgericht hat
hierzu Feststellungen nicht getroffen. Es hat zum Ausdruck gebracht, dass,
selbst wenn das Vorhaben den im Zentrenkonzept enthaltenen früheren Pla-
nungsvorstellungen der Beklagten entsprochen haben sollte, dies der Annahme
schädlicher Auswirkungen im Sinne von § 34 Abs. 3 BauGB nicht entgegen-
stünde. Einen rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf in Bezug auf diese An-
nahme zeigt die Beschwerde nicht auf. In der Rechtsprechung des Senats ist
bereits geklärt, dass, wenn ein Vorhaben bauplanungsrechtlich zulässig ist, weil
es sich in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt (§ 34 Abs. 1 BauGB),
nach der tatsächlich vorhandenen Stadtstruktur innerhalb eines zentralen Ver-
sorgungsbereiches liegt und auch auf andere zentrale Versorgungsbereiche
keine schädlichen Auswirkungen hat (§ 34 Abs. 3 BauGB), ein städtebauliches
Entwicklungskonzept hieran nichts ändern kann; denn ein solches Konzept ent-
hält - anders als ein Bebauungsplan z.B. mit Festsetzungen auf der Grundlage
von § 9 Abs. 2a BauGB - keine rechtsverbindlichen Festsetzungen (vgl. § 8
Abs. 1 BauGB, Beschluss vom 12. Februar 2009 - BVerwG 4 B 5.09 - Buch-
holz 406.11 § 34 BauGB Nr. 208 Rn. 7). Aus diesem Grund kann ein Zentren-
konzept auch umgekehrt nichts daran ändern, dass ein Vorhaben gemäß § 34
Abs. 3 BauGB unzulässig ist, wenn es die Funktionsfähigkeit eines zentralen
Versorgungsbereichs - wie vom Oberverwaltungsgericht für die Innenstadt der
Beklagten festgestellt - so nachhaltig stört, dass der Versorgungsauftrag gene-
rell oder hinsichtlich einzelner Branchen nicht mehr substantiell wahrgenommen
werden kann (vgl. Urteil vom 17. Dezember 2009 - BVerwG 4 C 2.08 -
BVerwGE 136, 10 Rn. 13).
5. Schließlich führt auch die Frage (Rechtsfrage 5):
Steht es der Annahme von schädlichen Auswirkungen im
Sinne von § 34 Abs. 3 BauGB entgegen, wenn eine der
16
- 9 -
Standortgemeinde übergeordnete Landesplanungsbehör-
de zu dem Ergebnis gekommen ist, dass das Vorhaben
raumordnerisch unter dem Aspekt der Nachnutzung einer
Industriebrache mitgetragen werden könne, wenn dafür
eine innerstädtische Einordnung nicht möglich sei, und ei-
ne innerstädtische Einordnung auch tatsächlich nicht mög-
lich ist?
nicht zur Zulassung der Revision. Das Oberverwaltungsgericht hat tatsächliche
Feststellungen zu der bereits im Berufungsverfahren streitigen Frage (UA S. 3,
7, 10), ob die obere Landesplanungsbehörde dem Vorhaben der Klägerin zuge-
stimmt hat, nicht getroffen. Es ist davon ausgegangen, dass die Stellungnahme
der Annahme schädlicher Auswirkungen im Sinne von § 34 Abs. 3 BauGB nicht
entgegensteht. In Bezug auf diese Annahme zeigt die Beschwerde einen
rechtsgrundsätzlichen Klärungsbedarf nicht auf. Die Feststellung, dass schädli-
che Auswirkungen auf einen zentralen Versorgungsbereich zu erwarten sind, ist
nach § 34 Abs. 3 BauGB nicht von einer dies bestätigenden Stellungnahme
einer der Standortgemeinde übergeordneten Landesplanungsbehörde abhän-
gig; ein Klärungsbedarf besteht insoweit nicht. Die Frage, ob eine landesplane-
rische Stellungnahme zu einem Bauvorhaben der Annahme von schädlichen
Auswirkungen im Sinne von § 34 Abs. 3 BauGB entgegensteht, ist einer rechts-
grundsätzlichen Klärung nicht zugänglich. Wie bereits dargelegt (3.1), fordert
der Prüfungsmaßstab der schädlichen Auswirkungen eine Gesamtbetrachtung
aller städtebaulich relevanten Umstände. Welche Bedeutung einer landesplane-
rischen Stellungnahme im Rahmen dieser Gesamtbetrachtung zukommt, hängt
maßgebend vom Inhalt der jeweiligen Stellungnahme ab. Ist die Landespla-
nungsbehörde z.B. zu dem Ergebnis gelangt, dass es landesplanerisch zulässig
wäre, das Vorhaben durch Aufstellung oder Änderung eines Bebauungsplans
zu ermöglichen, steht dieses Ergebnis der Annahme, dass das Vorhaben ohne
eine solche Bauleitplanung schädliche Auswirkungen im Sinne von § 34 Abs. 3
BauGB auf einen zentralen Versorgungsbereich erwarten lassen würde, nicht
entgegen.
- 10 -
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und 3, § 159 Satz 1 VwGO
i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO, die Streitwertentscheidung auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52
Abs. 1 GKG.
Prof. Dr. Rubel Dr. Philipp Dr. Bumke
17